董立人 李先廣 高 音

(中共河南省委黨校 河南 鄭州 450018)

優(yōu)化公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度研究*

董立人 李先廣 高 音

(中共河南省委黨校 河南 鄭州 450018)

在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度改革是中央力推的一項(xiàng)重要改革。建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，就是通過相對(duì)分離職務(wù)與職級(jí)之間過于緊密的聯(lián)系，弱化職務(wù)對(duì)公務(wù)員待遇的影響，同時(shí)強(qiáng)化職級(jí)對(duì)待遇的決定作用。

公務(wù)員；職級(jí)并行；制度完善；激勵(lì)機(jī)制

在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度改革是中央力推的一項(xiàng)重要改革?；鶎庸珓?wù)員晉升職務(wù)的需求與基層職務(wù)資源的稀缺，是一對(duì)永遠(yuǎn)無法解決的矛盾。在縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，就是通過相對(duì)分離職務(wù)與職級(jí)之間過于緊密的聯(lián)系，弱化職務(wù)對(duì)公務(wù)員待遇的影響，同時(shí)強(qiáng)化職級(jí)對(duì)待遇的決定作用。這樣一來，基層公務(wù)員可以在不解決職務(wù)的情況下，通過晉升職級(jí)直接改善待遇。

一、建立公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的重要意義

職務(wù)指公務(wù)員所具有的頭銜稱謂，主要體現(xiàn)工作能力和職責(zé)大小，職務(wù)層次是根據(jù)工作繁簡(jiǎn)難易、責(zé)任輕重大小、所需資格高低設(shè)置的。職級(jí)是指一定職務(wù)層次所對(duì)應(yīng)的級(jí)別，主要體現(xiàn)資歷。根據(jù)中共中央組織部、人事部頒行的《公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理規(guī)定》，公務(wù)員級(jí)別由低至高依次為二十七級(jí)至一級(jí)。

現(xiàn)行公務(wù)員法將職務(wù)與級(jí)別制度作為確定公務(wù)員工資待遇的依據(jù)，但占比兩成多的職級(jí)工資意味著職務(wù)晉升仍是公務(wù)員個(gè)人職業(yè)發(fā)展的唯一路徑，必然導(dǎo)致晉升矛盾日趨突出、基層公務(wù)員流失嚴(yán)重、隊(duì)伍不穩(wěn)定、積極性缺乏等問題。雖然很多地區(qū)采取了規(guī)定服務(wù)年限等措施以留住基層公務(wù)員，但發(fā)揮和調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員積極性仍然面臨諸多問題。而公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行的制度改革具有前瞻性，這是國(guó)家人事制度的完善與優(yōu)化，更是機(jī)遇的體現(xiàn)。

首先，這一制度的建立，能夠在一定程度上打破基層公務(wù)員晉升的“天花板”，拓寬基層公務(wù)員上升空間。因?yàn)樵诠珓?wù)員管理職務(wù)序列里面，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的數(shù)量非常有限。不能晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，可以晉升職級(jí)。職級(jí)和待遇掛鉤，為基層公務(wù)員拓展了職業(yè)發(fā)展的空間，或?qū)⒏淖兓鶎庸珓?wù)員職務(wù)晉升“千軍萬馬擠獨(dú)木橋”的現(xiàn)狀。

其次，這一制度的建立，將改善長(zhǎng)期扎根基層的公務(wù)員的待遇。由于我國(guó)公務(wù)員薪酬待遇主要與職務(wù)和職級(jí)捆綁，一個(gè)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)的高低，與其收入關(guān)系密切。公務(wù)員目前工資制度是職務(wù)職級(jí)相結(jié)合，這次制度的設(shè)計(jì)，就凸顯了職級(jí)的激勵(lì)功能，使公務(wù)員的工資制度進(jìn)一步完善。此前，一個(gè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作30年的科員的工資，甚至可能比不上一個(gè)工作剛剛滿5年但任副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的本科畢業(yè)生，職務(wù)職級(jí)并行制度的建立，則可以有效地解決這一問題。

再者，建立了合理的職級(jí)上升通道，能在一定程度上減少“跑官要官”等不正之風(fēng)，從源頭上減少腐敗現(xiàn)象。在縣以下機(jī)關(guān)工作的公務(wù)員，他們直接面對(duì)老百姓服務(wù)，是政府公共服務(wù)的提供者，他們工作成效的好壞，在很大程度上能夠體現(xiàn)黨在基層工作的政策落實(shí)情況。所以，調(diào)動(dòng)他們工作的積極性是至關(guān)重要的。

二、公務(wù)員職務(wù)與職位并行存在的問題及其原因分析

(一)存在的問題

1．公務(wù)員管理過程中存在系列問題。一是參照管理單位登記工作有待徹底完成?！豆珓?wù)員法》實(shí)施后，有些參管單位在啟動(dòng)參照管理登記工作過程中，許多遺留問題很難解決，矛盾比較突出。原有的部分老參管單位未啟動(dòng)登記，基層要求登記的呼聲比較強(qiáng)烈。二是組織調(diào)整后的遺留問題難以解決。由于歷史、政策等原因，以前的老參管單位中，因組織調(diào)整有一些干部已經(jīng)調(diào)入到行政機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部，這一部分人員尚未進(jìn)行公務(wù)員登記；有一些干部從行政單位到非參管事業(yè)單位任職，他們大都在原單位進(jìn)行了公務(wù)員登記，由于崗位的異動(dòng)導(dǎo)致其失去公務(wù)員身份。三是部分涉改單位矛盾較為突出。在歷次的機(jī)構(gòu)改革過程中，一些單位因職能調(diào)整導(dǎo)致部分人員失去公務(wù)員身份。

2．意見本身一些規(guī)定存在不合乎實(shí)際的問題。一是辦事員晉升科員級(jí)條件不太符合基層實(shí)際。文件規(guī)定，辦事員晉升科員須任職滿8年，級(jí)別達(dá)到二十五級(jí)，實(shí)際上新錄的公務(wù)員基本都是大專以上學(xué)歷，轉(zhuǎn)正定級(jí)后就是科員。但在村(社區(qū))黨組織書記、村(居委會(huì))主任中錄用為公務(wù)員的，基本上年齡偏大、學(xué)歷偏低(招考規(guī)定為年齡40歲以下、中專和高中及以上學(xué)歷)，他們雖然實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)豐富，但按規(guī)定試用期滿只能定為辦事員，等這批人8年后轉(zhuǎn)為科員(排除晉升職務(wù)的情況)年齡都快50歲了。二是年度考核晉升條件不太科學(xué)。文件規(guī)定，任現(xiàn)職級(jí)或職務(wù)期間，每有1個(gè)年度考核為優(yōu)秀等次，任職年限條件縮短半年，每有1個(gè)年度考核為基本稱職等次，任職年限延長(zhǎng)1年。一方面文件沒有規(guī)定一個(gè)適用年度，對(duì)于參加工作時(shí)間長(zhǎng)的人，需要追溯很久以前的年度考核，根據(jù)目前的檔案管理情況，從1993年開始干部的年度考核表才正式進(jìn)入個(gè)人檔案，再加上有的單位存檔資料不全或個(gè)人人事檔案信息不完整，經(jīng)辦人調(diào)動(dòng)頻繁等各種原因勢(shì)必會(huì)造成工作的難度和準(zhǔn)確性。另一方面在以往的年度考核中，有的單位優(yōu)崗評(píng)定大部分給了領(lǐng)導(dǎo)，有的單位優(yōu)崗評(píng)定采取了“推磨子”的方式。對(duì)年度考核為基本稱職的人員，本來就影響了晉檔和晉級(jí)時(shí)間，這次又要延長(zhǎng)任職時(shí)間，相當(dāng)于打了“夾耳光”，基本稱職只代表當(dāng)年的工作任務(wù)完成欠缺或表現(xiàn)不好，并不代表一直都表現(xiàn)不稱職。[1]

3．公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制存在的問題?！豆珓?wù)員法》第十九條明確規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別”，“公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”。為完善公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的制度，增加級(jí)別對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)作用，2006年4月，《國(guó)家公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別管理?xiàng)l例》頒布，將公務(wù)員級(jí)別由1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的15級(jí)增加到現(xiàn)行的27級(jí)，并與綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列進(jìn)行了對(duì)應(yīng)，如縣處級(jí)正職(調(diào)研員)對(duì)應(yīng)十八級(jí)至十二級(jí)，縣處級(jí)副職(副調(diào)研員)對(duì)應(yīng)二十級(jí)至十四級(jí)。[2]

但是，在實(shí)踐中，級(jí)別的激勵(lì)作用并未得到體現(xiàn)。首先，公務(wù)員的實(shí)際待遇主要由職務(wù)決定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前各地公務(wù)員工資構(gòu)成中，職務(wù)工資整體占比近七成，級(jí)別工資僅占兩成。住房、醫(yī)療等待遇則均與職務(wù)掛鉤。其次，級(jí)別激勵(lì)力度不夠。主要體現(xiàn)在級(jí)別工資檔差太小，難以形成物質(zhì)上的有效激勵(lì)。再次，職務(wù)和級(jí)別聯(lián)系過于緊密。級(jí)別主要由職務(wù)決定，未能體現(xiàn)職務(wù)與職級(jí)并行。

職級(jí)的激勵(lì)作用被弱化帶來的最突出問題，是公務(wù)員晉升通道過于狹窄。由于級(jí)別晉升不能帶來收入的明顯增加，使得公務(wù)員謀求職業(yè)發(fā)展只剩下一條通道，即綜合管理類的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，通俗說就是“做官”。但是，職務(wù)是職權(quán)與職責(zé)的載體，受到機(jī)構(gòu)規(guī)格、編制限額、職位等因素的限制，不可隨意設(shè)置。中央《綜合管理類公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置管理辦法》更對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職數(shù)做出嚴(yán)格規(guī)定，如規(guī)定縣級(jí)政府機(jī)關(guān)的主任科員和副主任科員職數(shù)不得超過鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的50%。根據(jù)2013年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)共有公務(wù)員717.1萬人。只有一條晉升通道，必然導(dǎo)致“僧多粥少”，“千軍萬馬過獨(dú)木橋”，尤其基層公務(wù)員的晉升空間更加有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中90%是科級(jí)以下干部，60%在縣鄉(xiāng)一級(jí)。

基層公務(wù)員是履行政府公共管理職能、對(duì)社會(huì)提供公共服務(wù)的主要力量，能否對(duì)其進(jìn)行有效激勵(lì)，直接影響基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性和政府工作的效能。當(dāng)前基層公務(wù)員“一科難求”、晉升通道狹窄的現(xiàn)狀，一方面造成一些基層公務(wù)員“謀官”不謀事，一心向上看，不能踏實(shí)在本職崗位上發(fā)揮主動(dòng)性創(chuàng)造性，另一方面導(dǎo)致許多基層公務(wù)員職業(yè)倦怠感明顯增加，工作消極被動(dòng)，甚至大量流失。

4．公務(wù)員考核機(jī)制中存在的問題?？己耸钦{(diào)整公務(wù)員職位、級(jí)別、工資，開展公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退的依據(jù)，在公務(wù)員管理中處于樞紐地位，但是我國(guó)的公務(wù)員在考核方面問題還比較多。公務(wù)員考核曾被許多基層領(lǐng)導(dǎo)干部稱為“世界級(jí)難題”，在年度考核上，許多單位的考核跟平常工作的勤勉度、工作成績(jī)，并沒有真正掛鉤，常常是“優(yōu)秀”輪流當(dāng)，不能體現(xiàn)出考核的激勵(lì)功能；年度不稱職和基本稱職的情況也非常少見，體現(xiàn)不出考核的“罰劣”功能。在平時(shí)考核上，由于公務(wù)員難以像企業(yè)職工那樣，以投入產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，因而雖然許多單位建立了平時(shí)考核制度，也往往流于形式，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

(二)公務(wù)員職務(wù)與職位并行存在問題的原因分析

1．職務(wù)職級(jí)設(shè)置及晉升保障尚不完善。首先，職務(wù)職級(jí)設(shè)置是按照職務(wù)和級(jí)別相結(jié)合的原則來使公務(wù)員職務(wù)層次與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系達(dá)到規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，也是建立健全公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的必要措施之一。但截止目前，還沒有一項(xiàng)明確具體的規(guī)定來使職務(wù)與職級(jí)的關(guān)系達(dá)到相對(duì)應(yīng)以及怎樣具體實(shí)施。其次，職務(wù)職級(jí)并行需要有強(qiáng)大財(cái)政保障。職務(wù)職級(jí)并行法規(guī)的出臺(tái)，能夠更好地增強(qiáng)對(duì)公務(wù)員群體的激勵(lì)保障作用，但是公務(wù)員薪酬福利由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著職級(jí)晉升制度的不斷完善，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員約占全國(guó)公務(wù)員的近60%，這一群體不晉升職務(wù)也可以隨著級(jí)別的晉升而享受合理的待遇，在一定程度上加大了財(cái)政支出，部分財(cái)政困難的縣市可能出現(xiàn)一定的支出壓力。

2．配套的法規(guī)制度不健全。(1)沒有形成職位分類細(xì)節(jié)的法規(guī)。我國(guó)《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員制度的分類模式只作了原則性規(guī)定，而具體的分類模式還是沿用多年前頒布的《國(guó)家公務(wù)員職位分類工作實(shí)施辦法》，這部辦法規(guī)定簡(jiǎn)單且年代久遠(yuǎn)，明顯落后于時(shí)代的步伐，操作性差。導(dǎo)致的結(jié)果是各地區(qū)、各部門按照自己對(duì)法規(guī)的理解進(jìn)行職位設(shè)置以及選拔，造成各地區(qū)選拔標(biāo)準(zhǔn)不一，規(guī)范不一，區(qū)域和部門不同的公務(wù)員地位也不公平。[3]《公務(wù)員法》沒有明文規(guī)定專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的職務(wù)序列，而是說“根據(jù)本法由國(guó)家另行規(guī)定”，但相關(guān)的細(xì)則至今未出臺(tái)。具體規(guī)定的缺失，使得分類制度無法真正做到有法可依、落到實(shí)處。(2)職位分類與公務(wù)員其他制度仍未確立對(duì)應(yīng)關(guān)系。公務(wù)員職位分類沒有與其他制度之間建立對(duì)應(yīng)、協(xié)調(diào)的關(guān)系，會(huì)直接導(dǎo)致公務(wù)員基礎(chǔ)不完善乃至公務(wù)員整個(gè)制度的不通暢。公務(wù)員錄用工作沒有確切的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，各單位沒有明確的職位說明書。通常是各機(jī)構(gòu)確定崗位，由人事部門進(jìn)行統(tǒng)一錄用工作，給尋租制造了機(jī)會(huì)；我國(guó)《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員工資制度方面還沒有出臺(tái)配套法規(guī)，以保證職位分類切實(shí)與公務(wù)員福利掛鉤；職位分類中的職務(wù)晉升、績(jī)效考核制度目前實(shí)施的狀況還存在人治的現(xiàn)象，仍然需要以法規(guī)的形式確定下來。我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定；“對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性的職位可以實(shí)行聘任制”。但我國(guó)聘任制還處于起步階段，對(duì)聘任人員的范圍規(guī)定相對(duì)模糊，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大聘任人員的比例。[4]

3．基層實(shí)際操作的復(fù)雜多變性。一是基層公務(wù)員登記的滯后性，公務(wù)員登記需縣、市、省層層審批，受環(huán)境、人事等諸多因素影響，造成登記數(shù)據(jù)耗時(shí)較長(zhǎng)，在一定程度上影響了政策的有序?qū)嵤?。二是地方主義造成政策落實(shí)的難度。各地財(cái)政收支不平衡，個(gè)別縣區(qū)財(cái)力困難，造成“光審批不支付”，造成滯緩甚至空調(diào)。同時(shí)，審批通過后，后續(xù)工作缺乏明確的流程。三是基層工作人員本身情況的復(fù)雜性。由于歷史等原因，造成縣、鄉(xiāng)公務(wù)員登記管理不規(guī)范，給職位職級(jí)的推行造成了一定影響。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)時(shí)在之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆中，有村主任之前提任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)，進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)班子工作，公務(wù)員登記中由于身份學(xué)歷等問題，造成無法登記。

4．薪酬制度的不完善。公務(wù)員薪酬本應(yīng)該體現(xiàn)兩方面的功能：一是報(bào)酬功能，一是激勵(lì)功能。前者是指公務(wù)員付出勞動(dòng)完成工作，可以得到相應(yīng)酬勞，后者是指工資還應(yīng)體現(xiàn)“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，激勵(lì)公務(wù)員把工作做得更好。現(xiàn)行公務(wù)員工資制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)為：一是國(guó)家規(guī)定的工資標(biāo)準(zhǔn)所占工資的比重逐步降低，地方性補(bǔ)貼比重越來越大，標(biāo)準(zhǔn)工資的職能已被弱化。二是各職務(wù)之間工資差距較小，工資分配沒有拉開檔次，沒有完全打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“平均主義”束縛，工資分配內(nèi)在的激勵(lì)和杠桿作用沒有得到充分發(fā)揮。公務(wù)員工資收入沒有建立起與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平、財(cái)政收入等相對(duì)應(yīng)的工資增長(zhǎng)機(jī)制；與企業(yè)相當(dāng)人員之間缺乏工資平衡比較機(jī)制，公務(wù)員工資收入水平與社會(huì)同類人員的市場(chǎng)價(jià)位脫節(jié)，形成高端人才低于市場(chǎng)價(jià)位，而低端人才又高于市場(chǎng)價(jià)位的現(xiàn)象。

三、建立公務(wù)員職務(wù)與職位并行的長(zhǎng)效機(jī)制

(一)建立合理工資增長(zhǎng)機(jī)制并使之與職級(jí)相配套

1．實(shí)施薪酬配套改革。要將薪酬改革納入到整個(gè)公務(wù)員體制機(jī)制改革，甚至是整個(gè)收入分配改革當(dāng)中。把重心放在“限高”、“提低”上?！跋薷摺敝饕窍拗苹疑杖?，更確切地說，是限制公務(wù)員工資中名目繁多的津貼補(bǔ)貼；“提低”主要是向基層公務(wù)員傾斜，向職務(wù)偏低，但業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、承擔(dān)任務(wù)多的公務(wù)員傾斜。最終的目的是，縮小公務(wù)員上下級(jí)之間、地區(qū)之間的收入差距。配合建立職務(wù)與職級(jí)并行的制度，建立健全相應(yīng)的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造一個(gè)當(dāng)官不當(dāng)官都能夠按有關(guān)程序和要求分別晉升職級(jí)的雙通道制度，讓那些雖未當(dāng)官但承擔(dān)任務(wù)重、個(gè)人能力強(qiáng)、所做貢獻(xiàn)多的一般公務(wù)員，也能夠與當(dāng)官的一樣晉升職級(jí)。比如，如何合理安排與各級(jí)職務(wù)相對(duì)應(yīng)的職級(jí)，同時(shí)如何合理安排與職級(jí)相匹配的工資標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，將是完善公務(wù)員工資制度的重要內(nèi)容之一。同時(shí)，要著力于使技術(shù)等級(jí)的薪酬水平能夠與行政序列保持平行，從而鼓勵(lì)基層公務(wù)員的多元化發(fā)展，向更艱苦和更需要的地方合理流動(dòng)，避免千軍萬馬都去擠行政職務(wù)晉升的獨(dú)木橋。[5]

2．健全工資運(yùn)行機(jī)制。包括調(diào)查比較機(jī)制、決定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制以及宏觀調(diào)控機(jī)制。其中，調(diào)查比較機(jī)制就是《公務(wù)員法》規(guī)定的對(duì)“企業(yè)相當(dāng)人員”的“工資水平調(diào)查比較”，將其“結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)”的機(jī)制。這里，“企業(yè)相當(dāng)人員”應(yīng)該界定為“企業(yè)管理人員”，因?yàn)閮芍ш?duì)伍的工作性質(zhì)、特點(diǎn)具有可比性，國(guó)際上也基本是采取與企業(yè)管理人員工資水平橫向比較的方法。要定期對(duì)公務(wù)員和企業(yè)管理人員的工資水平進(jìn)行調(diào)查比較，以此來作為決定公務(wù)員工資的重要依據(jù)。

在適當(dāng)投入改革增量的基礎(chǔ)上理順多方面的分配關(guān)系。一要理順公務(wù)員內(nèi)部的分配關(guān)系，包括縮小不同地區(qū)或同城不同部門公務(wù)員不合理的工資差距，同時(shí)合理拉開職務(wù)、級(jí)別工資最高、最低標(biāo)準(zhǔn)的差距，分配中向基層公務(wù)員適當(dāng)傾斜；二要協(xié)調(diào)處理好與事業(yè)單位人員的分配關(guān)系，尤其是義務(wù)教育、公共醫(yī)療單位人員，要統(tǒng)籌研究安排事業(yè)單位人員工資改革和工資調(diào)整問題；三要理順機(jī)關(guān)在職人員工資改革與離退休人員調(diào)待遇的關(guān)系，其中尤其要協(xié)調(diào)處理好機(jī)關(guān)退休人員待遇調(diào)整與企業(yè)退休人員待遇調(diào)整的關(guān)系，防止引發(fā)新的矛盾。

(二)建立完善公務(wù)員分類管理制度

1．提高科學(xué)管理水平。公務(wù)員制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)不僅是激勵(lì)，更是科學(xué)管理?，F(xiàn)階段社會(huì)普遍關(guān)注“職務(wù)與職級(jí)并行”對(duì)提高待遇的意義，忽略了對(duì)公共部門人力資源進(jìn)行科學(xué)有效管理的需求。公共行政學(xué)認(rèn)為，全部人事行政制度的基礎(chǔ)和起點(diǎn)都建立在分類及標(biāo)準(zhǔn)之上，有效的人事行政離不開科學(xué)的人事分類?，F(xiàn)代社會(huì)的政府管理工作龐雜繁復(fù)，需要依賴不同領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人才完成。依然沿用粗放的干部大一統(tǒng)管理思路，將700多萬公務(wù)員均劃分到綜合管理類別，采用“一張卷子考天下”，不但造成晉升通道擁堵，更導(dǎo)致專業(yè)人才招不進(jìn)、留不住、人崗不匹配等突出問題，嚴(yán)重影響政府管理效能。因此，必須嚴(yán)格依照《公務(wù)員法》規(guī)定，加快推進(jìn)行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理制度的建立，為廣大基層執(zhí)法人員和部分專業(yè)技術(shù)類人員設(shè)計(jì)符合其職業(yè)特征與規(guī)律的職務(wù)類別，提高公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)性。[6]

2．完善公務(wù)員分類改革。只有分類，才可能從根本上解決晉升通道擁擠的問題，增強(qiáng)級(jí)別激勵(lì)的有效性。級(jí)別不可能脫離職務(wù)序列單獨(dú)存在。根據(jù)現(xiàn)行分類，職級(jí)晉升僅僅是在綜合管理類的框架下，給公務(wù)員在職務(wù)晉升之外增設(shè)了一條職級(jí)晉升通道，作用必然有限。只有增加分類，設(shè)置除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列之外的多個(gè)職務(wù)層次序列，并與職級(jí)對(duì)應(yīng)，才能進(jìn)一步拓寬公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展通道，實(shí)現(xiàn)“條條大路通羅馬”；也才能更有效地破除“官本位”思想，激勵(lì)更多公務(wù)員由“謀官”轉(zhuǎn)為“謀事”。深化分類管理，推進(jìn)“職務(wù)與職級(jí)并行”，仍需完善多種配套政策。如：強(qiáng)化財(cái)政支持，大幅提升級(jí)別待遇和檔差，以增強(qiáng)其激勵(lì)作用；合理配置編制資源，推進(jìn)新類別公務(wù)員積極“入軌”；調(diào)整干部人事政策規(guī)定，明確不同類別之間人員的對(duì)接轉(zhuǎn)換問題，等等。

(三)建立科學(xué)合理的公務(wù)員考核和評(píng)價(jià)體系

公務(wù)員的考核結(jié)果是作為職務(wù)晉升的重要依據(jù)。要?jiǎng)?chuàng)新考核評(píng)價(jià)體系，形成全方位、立體化的評(píng)價(jià)體系。例如，考核的標(biāo)準(zhǔn)要明確，具備可操作性，考核的具體量化標(biāo)準(zhǔn)要與分管的具體業(yè)務(wù)相結(jié)合，公務(wù)員所分管的具體業(yè)務(wù)工作量完成多少，完成的效果如何都要有具體量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；考核的評(píng)價(jià)主體要有適度的獨(dú)立性，能夠擺脫人情關(guān)系的干擾，做出獨(dú)立的、客觀的判斷，考核的標(biāo)準(zhǔn)要與公務(wù)員的職務(wù)晉升、工資福利增減嚴(yán)格掛鉤，增強(qiáng)考核的公信力和嚴(yán)肅性，正真形成制度的剛性約束力。

(四)健全完善一套科學(xué)合理的執(zhí)行方法

在執(zhí)行該項(xiàng)政策時(shí)一定要嚴(yán)格按照中央的文件規(guī)定，不得擅自擴(kuò)大范圍，不能搞變通，更不能把此項(xiàng)政策當(dāng)成“福利”照顧個(gè)別人。在執(zhí)行中一定要堅(jiān)持用一把尺子的標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)縮短或延長(zhǎng)任職條件的一定要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。要盡量避免過去為升職務(wù)“跑官”，現(xiàn)在為“升級(jí)”而“跑級(jí)”。建立日?？己伺_(tái)賬，為職務(wù)職級(jí)晉升提供參考材料，讓那些會(huì)做事、敢做事、做好事的公務(wù)員獲得應(yīng)得的待遇。

健全完善全面可行的監(jiān)督體系。強(qiáng)化監(jiān)管，由單一監(jiān)督向多方式監(jiān)管轉(zhuǎn)變、對(duì)在實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行工作中產(chǎn)生的違法違紀(jì)行為要嚴(yán)厲查處。健全完善我國(guó)行政程序條例，通過制度來監(jiān)督、規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行。實(shí)行政務(wù)公開，建立接受投訴的快速機(jī)制，建立順暢的民意測(cè)驗(yàn)機(jī)制，保障群眾民主監(jiān)督的權(quán)利得以正常實(shí)現(xiàn)。

借鑒一些地方的成熟經(jīng)驗(yàn)。例如，深圳市人社局分析，隨著公務(wù)員人事制度改革的持續(xù)推進(jìn)，人才流動(dòng)機(jī)制也在暢通。深圳實(shí)行的聘任制公務(wù)員改革就為曾經(jīng)鐵板一塊的人才流動(dòng)找到了突破口。以聘任制公務(wù)員改革為例，聘用合同管理適度增加了公務(wù)員職業(yè)危機(jī)感，激發(fā)了活力。目前，全市有聘任制公務(wù)員6058人，約占深圳公務(wù)員總數(shù)的13%。聘任制公務(wù)員實(shí)行“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)加職業(yè)年金”相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為公務(wù)員向社會(huì)流動(dòng)掃清了社會(huì)保險(xiǎn)的障礙。聘任制公務(wù)員與委任制公務(wù)員在身份和待遇上沒有任何差別，都使用行政編制，履行公務(wù)員權(quán)利義務(wù)，在職責(zé)權(quán)限、能力要求、職務(wù)升降等方面執(zhí)行同樣的制度，而二者的差別體現(xiàn)在用人方式上，聘任制公務(wù)員實(shí)行合同管理，實(shí)行社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與職業(yè)年金相結(jié)合的退休保障制度，相對(duì)于委任制公務(wù)員，其退出機(jī)制更加靈活，這些經(jīng)驗(yàn)可以變通地運(yùn)用到基層公務(wù)員改革中。

[1]楊花偉.現(xiàn)行干部職務(wù)職級(jí)制度存在的問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2003，(17).

[2]趙駒.我國(guó)公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制存在的問題與對(duì)策研究[J].管理世界,2013，(4).

[3]馬建珍,竇澤秀我國(guó)公務(wù)員職位分類——制度的重新設(shè)計(jì)及規(guī)范實(shí)施[J].南京社會(huì)科學(xué),2001，(7).

[4]何紅輝.我國(guó)公務(wù)員職位分類制度研究[J].湘潮,2016，(3).

[5]李建忠.建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的路徑選擇,人事天地，2013，(7).

[6]劉碧強(qiáng).美英公務(wù)員分類管理制度演變及其啟示[J].中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013，(2).

(責(zé)任編輯：悠 然)

2017-06-26

董立人(1959- )，男，河南鄭州人，中共河南省委黨校、河南行政學(xué)院公管部副主任、博士、教授；李先廣，華北水利水電大學(xué)MPA碩士生導(dǎo)師。高音，中共河南省委黨校行管專業(yè)研究生。

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