朱曉暉

（西安外事學(xué)院，陜西 西安 710077）

我國(guó)基層政府社會(huì)管理中的適應(yīng)性變革研究

朱曉暉

（西安外事學(xué)院，陜西 西安 710077）

我國(guó)基層政府社會(huì)管理工作的全面開展，在我國(guó)社會(huì)建設(shè)中有著至關(guān)重要的推動(dòng)和保障作用。文章主要結(jié)合社會(huì)管理中對(duì)我國(guó)基層政府提出的新要求，在構(gòu)建服務(wù)型基層政府、組織機(jī)構(gòu)的完善、社會(huì)矛盾的化解能力三個(gè)方面進(jìn)行闡述，探索基層政府社會(huì)管理中適應(yīng)性變革的主要路徑。

基層政府；社會(huì)管理工作；改革新要求；改革路徑

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展，我國(guó)基層政府為整個(gè)社會(huì)營(yíng)造了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，特別基層政府管理工作的大力開展在社會(huì)發(fā)展中起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。創(chuàng)新基層政府社會(huì)管理既是維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與重要途徑，也是我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。但我們也看到，基層政府現(xiàn)有的社會(huì)管理理念滯后、主體單一、專業(yè)社會(huì)體系建立不完備和財(cái)力不足等存在的問題愈發(fā)凸顯。面對(duì)社會(huì)發(fā)展形式的日益變化，基層政府社會(huì)管理中還應(yīng)進(jìn)行不斷的改革，以期適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新要求。

一、社會(huì)管理中對(duì)我國(guó)基層政府提出的新要求

隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，基層政府社會(huì)管理工作的視角應(yīng)與之相適應(yīng)。在基層政府社會(huì)管理工作的改革中，提出了以服務(wù)民眾為中心構(gòu)建服務(wù)型政府，完善基層政府組織機(jī)構(gòu)，以及提高基層政府矛盾化解能力三方面新要求。

（一）社會(huì)管理要立足公共服務(wù)

從基層政府管理工作所取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)不足角度出發(fā)，基層政府應(yīng)能夠?qū)⑤爡^(qū)內(nèi)存在的相關(guān)問題做出有針對(duì)性的解決，同時(shí)在政策、法規(guī)等方面能夠提供相關(guān)的保證。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，各地陸續(xù)進(jìn)行城市基層管理改革。但在實(shí)際工作中也存在著明顯不足，主要表現(xiàn)在政府社會(huì)職能并沒有全面的發(fā)揮，在民眾利益的維護(hù)方面還存在明顯的不到位。特別是在改革過程中還存在不少缺陷：在范疇上，基層管理被狹隘地界定在社區(qū)層面；在結(jié)構(gòu)上，存在“強(qiáng)政府弱社會(huì)、黨的作用未擺正”的誤區(qū);在機(jī)制上，存在“社會(huì)管理行政化”和“服務(wù)外包簡(jiǎn)單化”的局限。為此，新時(shí)期我國(guó)基層政府管理工作的改革，要以服務(wù)公共服務(wù)為要求，政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的設(shè)置要以服務(wù)大眾為中心，開展多方聯(lián)合治理來確?；鶎诱姆?wù)性功能，推動(dòng)我國(guó)新型基層政府的構(gòu)建。

（二）完善基層政府組織機(jī)構(gòu)

針對(duì)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)，我國(guó)基層政府社會(huì)職能應(yīng)作出系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)變。并且在職能轉(zhuǎn)變與完善的過程中，必須將服務(wù)功能的完善與優(yōu)化作為重中之重，強(qiáng)調(diào)政府工作由硬性管理轉(zhuǎn)向服務(wù)民眾?；鶎诱芾砉ぷ饕獙⒄l來負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)哪些方面、責(zé)任人是誰作為服務(wù)職能完善與優(yōu)化的核心問題。在明確這些問題的基礎(chǔ)上，制定出一系列的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、要求，將群眾利益擺在首位，讓基層政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的建設(shè)便于服務(wù)人民、服務(wù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的環(huán)境構(gòu)建。

（三）提高社會(huì)矛盾的化解能力

基層政府是發(fā)現(xiàn)、處理民眾糾紛的首要環(huán)節(jié)，基層政府調(diào)處能力的高低直接影響社會(huì)穩(wěn)定的發(fā)展?；鶎诱鐣?huì)管理工作的改革，應(yīng)將社會(huì)問題的化解能力作為改革的重點(diǎn)，在如何化解糾紛、避免矛盾的產(chǎn)生、抑制群體事件的出現(xiàn)方面多下功夫，提高基層政府管理工作中矛盾化解的作用。

二、基層政府社會(huì)管理中適應(yīng)性變革的主要路徑

（一）塑造服務(wù)型基層政府

服務(wù)型基層政府的塑造，關(guān)鍵在于將服務(wù)職能、服務(wù)制度、服務(wù)政策進(jìn)行規(guī)范化，將服務(wù)人民為恒久不變的發(fā)展目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。在塑造服務(wù)性基層政府的主要路徑中，一是加強(qiáng)公共服務(wù)事項(xiàng)的執(zhí)行力度，在社會(huì)保障類工作發(fā)展中提高為人民服務(wù)的力度，建立扶老、助殘、扶持社會(huì)弱勢(shì)群體的相關(guān)機(jī)構(gòu)，并且委派基層政府工作人員常駐于工作機(jī)構(gòu)之中。二是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建，將網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)資源作為服務(wù)工作開展的主要途徑，并保持網(wǎng)絡(luò)信息的公開度、透明度，促進(jìn)基層政府社會(huì)服務(wù)工作的全面開展。

傳統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)供給存在明顯的滯后性，其中一體化服務(wù)供給與模板化服務(wù)供給思路存在明顯的約束，造成不同地域需求不能實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的滿足。為此，在政府服務(wù)職能的全面提升中，需要結(jié)合不同人群、不同地域的特征，開展差異性明顯的服務(wù)型基層政府的塑造。在提供社會(huì)服務(wù)的理念上做出轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)的人性化，提高基層政府的服務(wù)品質(zhì)，讓不同人群能夠接受到的社會(huì)服務(wù)更為完整、貼心。例如北京市西城區(qū)出臺(tái)了居家養(yǎng)老服務(wù)政策（九養(yǎng)政策），成都市建有社區(qū)殘疾人“量體裁衣”服務(wù)體制，以及上海浦東新區(qū)打造外來務(wù)工人員“新家園”等等。這些相關(guān)的政策的出臺(tái)以及實(shí)施辦法的出現(xiàn)，都是立足各地區(qū)的實(shí)際情況，為民眾提供有針對(duì)性的社會(huì)服務(wù)，反映出基層政府為服務(wù)民眾所做出的努力。

基層政府在社會(huì)供給形式中做出相應(yīng)的改變，為社會(huì)治理工作新形式的創(chuàng)新產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用，使得政府統(tǒng)一服務(wù)供給的方式得以突破，使社會(huì)公益、服務(wù)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮出巨大的作用，成為基層政府社會(huì)管理的重要組成部分，分擔(dān)基層政府社會(huì)管理的工作壓力。

（二）組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的改革

在基層政府組織的改革與發(fā)展中，充分發(fā)揮民間社會(huì)組織的作用，是加強(qiáng)政府社會(huì)治理的有效途徑。近年來，隨著市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn),我國(guó)已進(jìn)入一個(gè)多元利益碰撞的轉(zhuǎn)型時(shí)期，作為利益博弈的焦點(diǎn)，我國(guó)基層社會(huì)管理已經(jīng)處于“風(fēng)口浪尖”，如何形成具有中國(guó)特色的基層社會(huì)管理模式，創(chuàng)新基層社會(huì)管理體制機(jī)制，構(gòu)建基層社會(huì)管理新格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，已經(jīng)成為當(dāng)前理論界關(guān)注的方向。例如在安徽銅陵地區(qū)，2011年做出了相關(guān)的調(diào)整，將山區(qū)綜合體制進(jìn)行了系統(tǒng)性的改革，撤銷山區(qū)政府派出的機(jī)構(gòu)，梳理各街道、轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)民間組織，并明確他們與政府之間存在的責(zé)權(quán)關(guān)系，將社會(huì)治理資源進(jìn)行了延展。

職能部門改革的重大措施中，我國(guó)很多地方基層政府開始實(shí)施大部門體制，其中包括廣東省的佛山市、浙江省的富陽(yáng)市、以及湖北的仙桃地區(qū)等等。所謂的大部門體制核心就是以加強(qiáng)政府管理為目標(biāo)，將職能部門拆解開來，按照政府職能性質(zhì)、作用等方面進(jìn)行重組，調(diào)整職能部門的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，更加清晰職能部門管理職責(zé)、權(quán)利范圍。以廣東省佛山市為例，在職能部門責(zé)權(quán)關(guān)系調(diào)整中實(shí)行以黨政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)為手段的大部門改革，政府職能部門結(jié)構(gòu)進(jìn)行了合理性的優(yōu)化。做法主要包括三個(gè)方面：

一是聯(lián)合黨政機(jī)關(guān)開展聯(lián)合辦公，黨政機(jī)關(guān)職能相重疊的機(jī)構(gòu)合并到一起，實(shí)現(xiàn)管理職能的最大化。其中文體旅游局與區(qū)宣傳部聯(lián)合，在文化許可等綜合執(zhí)法以外，文化出版、旅游、體育管理方面統(tǒng)一實(shí)施文體旅游局管理職能。二是政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)合并重組。保留原有的公安、財(cái)政、教育部門的相關(guān)職能，將政府內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，包括城鄉(xiāng)建設(shè)局與規(guī)劃局的合并重組，把區(qū)域發(fā)展改革劃入統(tǒng)計(jì)部門職能范圍之內(nèi)等等。三是大部門體制的主管領(lǐng)導(dǎo)必須有區(qū)一級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)人兼任，有利于統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）增強(qiáng)基層政府社會(huì)矛盾的調(diào)處作用

基層政府代表國(guó)家意志，大多秉承上級(jí)政府的行政管理要求，負(fù)責(zé)國(guó)家政策法規(guī)的落實(shí)執(zhí)行；社會(huì)組織既是基層社會(huì)自治的載體，也是與政府溝通協(xié)商的途徑，同時(shí)它還代表民眾的志愿精神，提供弱勢(shì)群體所需要的公益服務(wù)。通過建立“大調(diào)解”機(jī)制，將黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，將綜合執(zhí)法部門作為糾紛調(diào)處的主體，構(gòu)建基層政府綜合調(diào)解網(wǎng)絡(luò)布局，使得政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)能夠形成“統(tǒng)一體”，在調(diào)解工作方式上具有多樣化、針對(duì)性，各部門在密切配合下完成糾紛調(diào)解。

在建立大調(diào)解機(jī)制中，第一步要將多方聯(lián)動(dòng)的調(diào)節(jié)平臺(tái)作為基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)，整合各方調(diào)解作用力，使其機(jī)制運(yùn)行的程序緊密并規(guī)范。第二步結(jié)合矛盾本身的性質(zhì)所在，有針對(duì)性的進(jìn)行調(diào)解機(jī)制的對(duì)接，提高糾紛問題解決的效率。例如，在江蘇省南通市，大調(diào)解中實(shí)現(xiàn)了三種對(duì)接機(jī)制，一是公調(diào)對(duì)接，縣市調(diào)處中心與縣鄉(xiāng)一級(jí)的公安局、派出所以及警務(wù)站實(shí)行對(duì)接，在基層常住民事調(diào)解員。二是訴調(diào)對(duì)接?？h市法院與調(diào)處中心之間保持相互對(duì)接，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層巡回合議庭，為調(diào)解員提供專業(yè)的指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高糾紛調(diào)處效果。三是檢調(diào)對(duì)接。將交通、傷害類案件作為調(diào)處工作的重點(diǎn)，在懲治犯罪、打擊暴力、居委會(huì)區(qū)域治安穩(wěn)定方面做出正確的糾紛調(diào)解。

（四）著力構(gòu)建公益慈善類社會(huì)組織

1.大力培育社會(huì)福利、公益類組織

基層政府在社會(huì)管理工作的改革中，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)培育社會(huì)服務(wù)類公益組織，通過提供相應(yīng)的資金、場(chǎng)地等相關(guān)扶持性政策，激勵(lì)社會(huì)民間福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展?；鶎诱畱?yīng)廣泛進(jìn)行社會(huì)福利、公益慈善組織的全面建設(shè)，并通過審查、監(jiān)督，建立良好的責(zé)權(quán)關(guān)系，并以分類管理為主要原則，實(shí)施社會(huì)福利、公益慈善事業(yè)的全面發(fā)展。

2.以項(xiàng)目合作帶動(dòng)社會(huì)組織的參與

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快節(jié)奏，其中服務(wù)外包和購(gòu)買成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主流趨勢(shì)，基層政府通過項(xiàng)目招標(biāo)、委托等形式，擴(kuò)大外界合作，發(fā)揮社會(huì)組織在公共事務(wù)管理領(lǐng)域逐漸發(fā)揮重要的作用。以北京為例，清源街道將發(fā)展的思路進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將開發(fā)項(xiàng)目作為重要的紐帶，接受廣大民間組織的積極參與，在人力、物力、財(cái)力方面提供重組的保障。一是針對(duì)街道所提出的需求，由街道辦事處向社會(huì)各民間組織提出申請(qǐng)，尋求合作對(duì)象。二是進(jìn)行各個(gè)民間組織的篩選，確定明確的服務(wù)項(xiàng)目。三是組建項(xiàng)目工作團(tuán)隊(duì)來執(zhí)行項(xiàng)目的開發(fā)、運(yùn)行流程。在這一運(yùn)行程序中，政府提供相應(yīng)的服務(wù)措施，在政策、物資以及資金方面給與相應(yīng)的支持，并且由政府出面將開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)基層政府與社會(huì)組織之間的合作關(guān)系，推動(dòng)聯(lián)合治理的步伐。

3.管控手段的放寬

在社會(huì)組織管理的改革中，明確基層組織的法律地位、法律效益、責(zé)任與權(quán)力，為基層組織之間相互協(xié)作、共同治理降低門檻。在我國(guó)很多省市地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)施基層政府的聯(lián)合治理，例如深圳市分別在2008年、2011年分別出臺(tái)工商經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利、公益慈善等方面的聯(lián)合治理措施，2011年出臺(tái)的《進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織的方案》，要求除特殊的規(guī)定之外，將社會(huì)組織主管單位統(tǒng)一改為社會(huì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，向我國(guó)民政部門提交申請(qǐng)，無需再向地區(qū)、省級(jí)等民政部門申報(bào)、審批，減少各級(jí)主管部門的重疊管控。

結(jié)論

我國(guó)基層政府社會(huì)管理工作的改革，面向以全面服務(wù)大眾這一最終目標(biāo)，在政府服務(wù)職能構(gòu)建與完善方面提出了更高的要求。將政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、增強(qiáng)基層政府調(diào)處能力、大力發(fā)展公益類、福利類社會(huì)組織為改革重點(diǎn)，突出基層政府與民間組織的相互合作，共同治理。

［1］顏金,陳能華.基層政府社會(huì)管理的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究——以X鎮(zhèn)為例［J］.學(xué)術(shù)論壇,2015,38（2）:34.

［2］吳曉林,張慧敏.治理視野中的城市基層管理改革:問題、悖論與出路［J］.行政論壇,2016,23（4）:25.

［3］王延奎.我國(guó)基層政府城市管理體制創(chuàng)新研究——以深圳市龍崗區(qū)“城管在社區(qū)”改革為例［J］.湖北社會(huì)科學(xué)，2014（11）:48.

［4］李慧鳳，郁建興.基層政府治理改革與發(fā)展邏輯［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2014（1）:174.

［5］馬福云.基層社會(huì)管理模式的探索與前瞻［J］.北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（4）:1.

（責(zé)編：張清雅）

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1008-8431（2017）03-0035-03

2017-01-25

本課題是陜西省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度“大數(shù)據(jù)視域下的高校思想政治優(yōu)化研究”成果（項(xiàng)目編號(hào)：SGH16H270）；2016年度陜西省教育廳“大數(shù)據(jù)視域下的高校思想政治教育路徑創(chuàng)新研究”成果（項(xiàng)目編號(hào)：16JK2163）。

朱曉暉（1979-），女，西安外事學(xué)院思想政治理論教學(xué)科研部講師。