姚元軍

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

國家治理現代化視域下的網絡信息安全探究

姚元軍

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

網絡信息化與國家治理現代化建設具有高度的相關性，它是推動現代治理主體多元化、治理機制科學化和治理結果高效化，實現我國治理體系和治理能力現代化的新型力量和有效工具。由于認識不到位、發(fā)展不科學、制度不完善等原因致使我國網絡信息安全建設存在大量的問題，嚴重制約了我國治理現代化進程。為此，必須要從對網絡信息化的傳統(tǒng)管理模式中跳出來，樹立現代網絡信息化治理新思維，使其更好發(fā)揮在推動國家治理現代化建設中的作用。

國家治理現代化；網絡信息安全；研究

截至2016年6月，中國網民規(guī)模達7.10億，半年共計新增網民2132萬人，半年增長率為3.1%，較2015年下半年有所提升。互聯網普及率51.7%，較2015年底提升1.3個百分點。我國手機網民規(guī)模達6.56億，較2015年底增加3656萬人。網民中使用手機上網的比例由2015年底的90.1%提升至92.5%，手機在上網設備中占據主導地位。同時，僅通過手機上網的網民達到1.73億，占整體網民規(guī)模的24.5%?；ヂ摼W的快速發(fā)展，極大地改變了我國經濟社會發(fā)展面貌，成為推動我國信息化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現代化的新動力。

一、國家治理現代化與網絡信息化相關性分析

黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理這一概念強調從傳統(tǒng)國家統(tǒng)治和管理向現代國家治理的轉變，其基本內涵是“指國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益維護公共秩序。”相對于傳統(tǒng)管理模式，現代國家治理更多地強調通過國家政權所有者、管理者和利益相關者多方參與，打破傳統(tǒng)權力等級限制，建立一個具有民主、法治、責任、回應、效率、協(xié)調等價值取向的現代治理體系。而網絡信息化的不斷發(fā)展與推進我國治理體系現代化具有高度的契合性和同步性。經過二十年的發(fā)展，互聯網已經成為我們解決社會矛盾的有效手段和工具，尤其是其在推進治理體系現代化進程中的功能與作用不可忽視。網絡信息空間作為一個信息交流和共享資源庫，現代網絡新媒體改變了傳統(tǒng)信息傳播的單一性和滯后性，使人們獲取和傳播信息的方式和途徑日益增多，逐步促進社會管理從單一政府或公共權力部門向治理主體多元化方向轉變；作為一種利益訴求表達平臺和渠道，網絡現在已經成為社會各利益主體表達意見、觀點以及各種政治主張的有效方式，通過在公共網絡空間中的平等參與、積極協(xié)商，上升為參與政府議事，改變以往政府權力統(tǒng)治的單向性和強制性，使決策更加科學，體現廣大民眾意志，有利于擴大和鞏固黨執(zhí)政的群眾基礎；網絡信息空間作為公共輿論發(fā)源地和公共利益的集中地，在實現信息對稱，保障公民自身權益具有十分重要的作用，由于其具有高度的自治性和非強制性，可以解決大量權力部門所不能解決的問題，有利于推動治理領域向更廣、更深層次擴展，同時由于其具有獨特大數據等技術優(yōu)勢，促使社會治理數字化、便利化，節(jié)約和降低行政成本，使國家治理更加富有效率。因此，從現代治理體系角度來看待網絡信息化建設，其與推動現代治理主體多元化、實現治理機制科學化和治理結果高效化方面具有高度的契合性，是推動我國治理體系和治理能力現代化的新型力量和有效工具。

同時，由于我國對網絡信息化管理長期存在重視程度不夠、措施乏力以及管理思維僵化、模式陳舊、制度不健全等原因造成我國網絡信息安全管理出現了嚴重的問題。就現階段而言，我國公共網絡空間魚龍混雜、泥沙俱下：網絡虛假信息滿天飛，發(fā)帖、跟帖現象混亂，黃賭毒信息橫行；知識產權侵犯嚴重，網上詐騙事件時有發(fā)生，“偽基站”直接危害整個網絡信息系統(tǒng)的安全和群眾根本利益；“網絡大V”惡意傳播謠言侵害公民和組織合法權益；各種非主流意識形態(tài)及社會思潮不計其數，最為典型的有如新自由主義、新保守主義、網絡無政府主義、網絡恐怖主義、民族主義以及與之相關的極端宗教勢力等等泛濫成災。這些現象的存在造成了嚴重的信息失真，極大地消解了社會主義主流意識形態(tài)的凝聚力和吸引力，阻礙和遮蔽了科學公共理性的建構，降低了政府公信力和社會凝聚力。由不法分子利用網絡信息傳播不良信息所引發(fā)的惡性群體性突發(fā)事件、恐怖暴力事件時有發(fā)生，擾亂了正常社會秩序、動搖黨執(zhí)政的群眾基礎。網絡信息安全管理已經成為推動我國治理體系現代化的重要一環(huán)節(jié)，成為考驗黨在新形勢下能否長期執(zhí)政、科學執(zhí)政的關鍵一步，高度關注并集中精力解決好網絡信息安全問題成為黨和國家當前以及今后很長一段時期內執(zhí)政理國的一項重要任務。

二、網絡信息安全管控在我國現代治理中的歷史演變

網絡安全與網絡的發(fā)明及其運用相伴而生，只要有網絡的使用就會存在網絡的安全問題。在發(fā)展初期，黨中央和國務院對國際互聯網的引進、使用及其信息安全保護制定了一系列相關法規(guī)和政策，以期引導行業(yè)健康、快速和可持續(xù)發(fā)展。如1994年國務院制定和頒布《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例（國務院令第147號）》?！稐l例》對安全保護制度、安全監(jiān)督、法律責任等事項作了具體規(guī)定。1996年國務院制定和頒布《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規(guī)定（國務院令第195號）》對于加強計算機信息網絡的管理，保障國際計算機信息交流的健康發(fā)展起到了重要促進作用。2000年9月20日國務院第31次常務會議通過《互聯網信息服務管理辦法》，旨在規(guī)范和引導互聯網信息服務活動健康有序開展。同時，國家保密局還制定了《計算機信息系統(tǒng)國際聯網保密管理規(guī)定》，公安部門制定了《計算機病毒防治管理辦法》等等條令。這一時期，我國互聯網經歷了從引進到初步發(fā)展階段，黨和國家制定的一系列相關法律、法規(guī)和政策工作的重點在于緊緊圍繞互聯網在我國如何使用、如何提供信息服務和技術安全保障以及關于懲戒利用和使用互聯網犯罪等具體問題而展開，對于互聯網信息產業(yè)發(fā)展還缺少整體規(guī)劃，對其認識也還停留在一般的通訊、交流工具基礎之上，網絡信息安全還沒有作為一種戰(zhàn)略選擇而上升到國家安全層面。

進入新世紀以來，隨著互聯網在我國經濟社會中的進一步快速發(fā)展，網絡信息安全問題日益凸顯。2000年12月28日第九屆全國人大代表會常委會第十九次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》就如何保障互聯網的運行安全和信息安全問題作了具體法律規(guī)定。2001年8月由中共中央、國務院重新組建國家信息化領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調我國網絡和信息安全事項并制定行業(yè)發(fā)展相關制度規(guī)章。2003年7月，國家信息化領導小組第三次會議通過了《國家信息化領導小組關于加強信息安全保障工作的意見》（中辦發(fā)〔2003〕27號）對如何提高信息安全保障工作的能力和水平作出了規(guī)定，并提出要促進信息化健康發(fā)展。2006中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)《2006～2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中將推進信息化和提高信息化安全水平作為國家戰(zhàn)略舉措和目標，并提出要促進我國信息安全技術和產業(yè)自主發(fā)展。2012年7月發(fā)布的《國務院關于大力推進信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見》（國發(fā)〔2012〕23號）中已明確指出，大力推進信息化發(fā)展和切實保障信息安全，對調整經濟結構、轉變發(fā)展方式、保障和改善民生、維護國家安全具有重大意義?？傮w而言，這是我國經濟發(fā)展快速推進，利益結構調整迅速，各種深層次矛盾日漸凸顯的十年，互聯網信息以及新媒體等作為一種新型社會元素，不僅激發(fā)了各種社會主體力量，而且也給現代社會治理提出了一系列問題和挑戰(zhàn)。社會形勢的變化迫使人們對互聯網信息及新媒體的發(fā)展在整個社會發(fā)展中的地位和作用做出了新的認識。至此，網絡和信息安全作為國家戰(zhàn)略任務和目標日漸凸顯。

黨的十八大報告明確將網絡空間安全與太空安全和海洋安全提高到同等重要的高度。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“堅持積極利用、科學發(fā)展、確保安全的方針，加大依法管理網絡的力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全?！彪S后，中央成立“網絡安全和信息化領導小組”，決定由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平擔任組長，并于2月27日召開第一次會議。習近平在會上強調指出“網絡安全和信息化是事關國家安全和國家發(fā)展、事關廣大人民群眾工作生活的重大戰(zhàn)略問題，要從國際國內大勢出發(fā)，總體布局，統(tǒng)籌各方，創(chuàng)新發(fā)展，努力把我國建設成為網絡強國?！庇牲h和國家最高領導人出任組長并把網絡安全納入政府工作報告，充分表明加強網絡信息管理、維護網絡信息安全已經上升到事關我國經濟社會發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度。2016年，11月7日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《中華人民共和國網絡安全法》，為保障網絡安全，維護網絡安全主權和國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進經濟社會信息化健康發(fā)展奠定了法律基礎；12月27日，國家互聯網信息辦公室發(fā)布了《國家網絡空間安全戰(zhàn)略》，為國家未來網絡安全工作的開展指明了方向，從此網絡信息安全正式走上法治化的發(fā)展軌道。

三、國家治理現代化視域下網絡信息安全治理的思路與措施

（一）從頂層設計入手，完善各項網絡信息治理制度

作為一個工程學概念，頂層設計是指從最高層次上進行統(tǒng)籌考慮，縱覽全局，然后再逐步細化到各具體項目、層次和要素，從而實現問題的根本解決。對我國網絡信息安全治理來說最為迫切地就是需要從整體上進行制度設計，盡快建立一套完善的網絡信息治理體系，為網絡信息治理提供根本制度保障?，F階段對于網絡信息的管理和使用，還沒有形成一個比較系統(tǒng)、完整的法律、政策、業(yè)務技術、人才培養(yǎng)、戰(zhàn)略規(guī)劃、理論研究等體系，制度配套設施嚴重落后于網絡信息發(fā)展需要。導致對于網絡信息發(fā)展中出現的問題，國家和社會基本上采取“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的管理模式，“幾乎都是從原有的思維模式出發(fā)，采用分散的、零星的、救急的以及刺激——反應式的應對，缺乏對整個互聯網技術、互聯網產業(yè)、互聯網思維、互聯網邏輯的深刻反思?！睆倪@一基本現狀出發(fā)，必須堅持頂層設計理念，將網路信息治理納入到國家經濟社會制度框架中來，制定網絡信息安全發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃：從網絡信息安全管理門檻方面，將網絡信息分門別類、劃定等級，設定信息安全等級保護制度，特別要保護好關鍵領域、行業(yè)信息基礎設施網絡和信息系統(tǒng)安全；對于網絡信息內容安全性方面，可以從加強網絡信任體系建設入手，建設和完善信息安全監(jiān)控和評估體系；對于危害網絡信息安全的行為方面，必須建立機動、快速、準確、嚴厲的反映、處理機制；還要建立完善的網絡信息技術研發(fā)、科技人才培養(yǎng)、網絡信息產業(yè)發(fā)展體系；加大網絡信息安全教育，使網絡信息安全理念在全社會得以確立；充分發(fā)揮“網絡安全和信息化領導小組”在網絡信息安全戰(zhàn)略規(guī)劃中的頂層設計和領導協(xié)調作用，統(tǒng)一籌劃、通盤考慮，建構一個分工合理、行動高效、高度協(xié)調的領導體系。

（二）加強技術創(chuàng)新，確保關鍵領域管控自主

掌握不了網絡信息安全主導權仍然是我們當前實現網絡信息安全的最大制約因素。美國前情報雇員斯諾登曝光的監(jiān)控丑聞“棱鏡門”事件赤裸裸地展現了美國利用其網絡信息技術主導權的優(yōu)勢地位對全球進行網絡信息滲透和監(jiān)控的基本事實。據國家互聯網應急中心發(fā)布的2013年年報中指出：2013年CNCERT 監(jiān)測發(fā)現境內1.5萬臺主機被APT木馬控制。2013年，境內6.1萬個網站被境外通過植入后門實施控制，較2012年大幅增長62.1%；針對境內網站的釣魚站點有90.2%位于境外；境內1090萬余臺主機被境外控制服務器控制，主要分布在美國、韓國和中國香港，其中美國占30.2%，控制主機數量占被境外控制主機總數的41.1%。因此，要從根本上解決我國現階段的網絡信息安全問題最關鍵還是在于積極推動網絡信息技術取得突破性進展，通過制定相關產業(yè)標準，從發(fā)展核心技術和基礎產業(yè)尤其是相關主機、中央處理器、操作系統(tǒng)、服務器等方面著手，培育一批具有自主知識產權、世界領先水平的現代化骨干企業(yè)，只有突破美國、西方在網絡信息安全“一網獨大”的霸權主導地位，我國網絡信息才能實現完全自主可控，國家網絡信息化安全才有技術上的支持和保障。

（三）實現多主體治理，形成“四位一體”協(xié)同效應

網絡信息安全建設牽涉到社會生活的方方面面，走傳統(tǒng)管理方式單獨依靠政府力量的推動和實施難以取得好的效果。實現網絡信息治理主體多元化，充分發(fā)揮政府引導、社會行業(yè)自律、社會組織、公民個人參與、國際間政府合作的基本作用，多管齊下、協(xié)同作戰(zhàn)，網絡信息安全才能有保障，良好的網絡空間環(huán)境才能形成。首先，政府要理順職能，發(fā)揮好引導作用，從戰(zhàn)略層面制定網絡信息安全發(fā)展規(guī)劃；著重頂層設計，完善相關法律、法規(guī)體系，為網絡信息安全建設提供制度保障；嚴厲打擊網絡違法犯罪活動，保障人民生命財產安全。其次，網絡信息發(fā)展企業(yè)是市場主體，是網絡信息發(fā)展的直接推動者和利益攸關方，要注重相關利益主體尤其是網絡信息安全產業(yè)發(fā)展企業(yè)以及相關行業(yè)群體利益，充分調動其積極性、主動性，通過制定行業(yè)自律，為本行業(yè)確立“積極發(fā)展、加強管理、趨利避害、為我所用”的基本方針，為建立我國互聯網行業(yè)自律機制，規(guī)范行業(yè)從業(yè)者行為，依法促進和保障互聯網行業(yè)健康發(fā)展。第三，廣大社會組織、網絡信息使用者是網絡活動的直接參與者和受益者，由于數量龐大且參與者技術水平高低不同、個人素質參差不齊，導致我國民眾在網絡信息使用方面行為各異，網絡安全意識十分淡薄，違法犯罪活動時有發(fā)生?；诖耍訌娋W絡信息安全教育，提高廣大民眾網絡信息參與水平，充分發(fā)揮網絡信息使用者在網絡信息安全建設中的第三方監(jiān)督作用，從而形成一個全方面、多層次的開放管控機制。最后，網絡信息安全建設離不開國際政府間的交流和合作。隨著一體化進程的快速推進使得很多問題尤其是互聯網和信息安全管理越來越具有全球性。網絡恐怖主義、全球性跨國網絡犯罪，黑客攻擊、網絡病毒以及網絡知識產權的保護等等問題的出現使世界各國遭受網絡信息威脅的可能性大大增加，且對這些問題的解決已經遠遠超出一個國家的能力和范圍，必須制定網絡信息安全國際公約，各國協(xié)作共同打擊網絡犯罪、維護網絡信息安全。

（四）堅持依法治網與以德治網結合，營造清朗網絡空間

有法可依是依法治網的前提條件，有法必依是依法治網成敗關鍵所在。同時還要注重運用多種手段尤其是網絡德育教育手段，建立網絡空間倫理規(guī)則體系，實現依法治網與以德治網二者有機結合。網絡信息空間是一個具有高度開放性、交互性、時效性強的公共輿論平臺，現代網絡信息媒體尤其是自媒體的大規(guī)模運用，使得整個網絡信息空間變得十分復雜，管理起來也非常困難。但是從整體上來看，這些不良網絡信息大致可以分為三大類：一類是以謀取經濟、政治或者其它利益為目的的違法違規(guī)行為。如以謀取不正當經濟利益為目的非法獲取他人、企業(yè)、組織商業(yè)秘密信息或者是各種利用網絡宣傳邪教、恐怖主義、攻擊社會主義制度等；另一類則是為達到不正當目的，違背社會主義道德和社會主義核心價值觀念的言論和行為如網絡惡意炒作的“干露露不雅照”、“郭美美炫富”等典型網絡事件；第三類則是既違背國家法律、法規(guī)同時又違背社會主義道德要求的各類事件如“南京彭宇案”等等。加之由于一些媒體輿論缺乏職業(yè)操守，一味追求商業(yè)價值，導致一些報道、言論、信息嚴重失實甚至故意弄虛作假欺騙民眾，對社會主義道德底線和主流價值觀造成了嚴重的沖擊和挑戰(zhàn)。必須加強依法治理網絡信息空間，制定和完善各項法律、法規(guī)，依法嚴厲查處各種網絡信息違法犯罪活動，確保人民生命財產安全；同時要制定網絡言論行為倫理準則，提高現代新聞媒體、網絡信息從業(yè)人員職業(yè)素養(yǎng)，規(guī)范網民網絡行為，使網絡信息發(fā)展最大限度成為傳遞“正能量”、凝聚“正人心”和宣傳、弘揚社會主義主流價值觀的重要陣地，激發(fā)社會形成積極向上、溫暖人心、公平正義的文化、道德氛圍。

［1］何增科.理解國家治理及其現代化［J］.馬克思主義與現實，2014（1）.

［2］習近平.把我國從網絡大國建設成為網絡強國［N］.光明日報，2014-02-28（1）.

（責編：劉海琴）

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1008-8431（2017）03-0041-04

2017-04-20

姚元軍（1986-），男，中共湖南省委黨?？粕纾ㄕ螌W）教研部講師、博士。