□ 高國舫

國外行政倫理制度及其對我國官德建設(shè)的啟示

□ 高國舫

為了保證政治的清廉，國外一些發(fā)達國家在行政道德領(lǐng)域經(jīng)歷了很長時間的理論探討和實踐摸索，形成了一整套系統(tǒng)的行政倫理制度，對官員道德的內(nèi)涵、管理主體、管理手段、懲戒措施等問題都有一些真知灼見。這些思想對我們今天進行官德建設(shè)是很有裨益的，其中的一些做法和思路完全能為我們所用。

行政倫理 官德建設(shè) 經(jīng)驗啟示

我國“以德為先”用人機制中所強調(diào)的官德建設(shè)，在國外則屬于行政道德領(lǐng)域，通常是指行政倫理理論及其行政倫理制度。20世紀70年代，歐美國家興起 “新公共運動”，行政倫理制度從此成為當代歐美國家政府人事管理的科學制度——公務(wù)員制度(文官制度)的重要組成部分。當今時代，一些發(fā)達國家的行政倫理制度歷經(jīng)長期的發(fā)展和演進，已經(jīng)成為抑制行政人員道德失范的重要手段。行政倫理制度所包含的內(nèi)容非常多，本文主要介紹與我國官德建設(shè)有直接借鑒意義的內(nèi)容。即在國外行政倫理制度中，“行政官員的道德要求、監(jiān)督考察行政官員道德的主體、管理官員道德的基本方式和對官員道德狀況的懲戒措施”這四個方面是如何進行設(shè)計的，對我們具有怎樣的借鑒意義。

一、國外行政官員道德的基本內(nèi)涵

國外對官員的道德要求，并沒有像中國那樣嚴格地分為政治道德、職業(yè)道德、社會道德和個人道德，而是以行為準則的形式逐條闡述，但其內(nèi)容同樣十分豐富。國外官員官德的內(nèi)容一般包括六個來源：

一是源自本國的憲法和法律規(guī)定，尤其行政倫理方面的專門法律規(guī)定。幾乎所有國家對官員的倫理要求，首要的都是合法性價值觀。違法是官員道德的最大缺失。公務(wù)員的合法性倫理價值有三方面含義：其一，公務(wù)員的行為必須嚴格守法、依法；其二，不但自己守法，而且還要做到對他人的違法、違規(guī)行為不妥協(xié)、不附和；其三，不但要遵守法律條文，而且還要尊重憲法、法律所蘊含的憲法原則和思想價值，如“社會公平、民主”等價值理念。

二是源自這個國家占主流地位的政治思想。如歐美國家的“自由、平等、博愛、人權(quán)”政治倫理，是國家占絕對主流的政治思想。因此，這種主流政治思想中所包含的價值觀，自然成了官員必須遵循的基本道德準則。國家官員的日常言行必須符合“政治正確性”。如果一個官員不小心發(fā)表了“政治不正確”言論，如“嘲笑窮人”、“辱罵有色人種”、“污蔑婦女”、“為納粹主義辯護”等，那么他的政治生涯基本上就到頭了。

三是源于本國的文化價值。比如一些歐美國家，由于基督教的文化影響無處不在，因而基督教倫理如“七主德——智慧、勇敢、節(jié)制、正義、信仰、希望、愛”，自然也成了社會對國家官員的道德期望。而新加坡是一個以儒學立國的國家。已故總理李光耀在國內(nèi)倡導“忠孝仁愛、禮義廉恥”，同時發(fā)布有《共同價值觀白皮書》，主張“國家至上、社會優(yōu)先；家庭為根，社會為本；關(guān)懷扶持，同舟共濟；求同存異，協(xié)商共識；種族和諧，宗教寬容”，[1]這些文化價值自然也就成了新加坡官員要帶頭遵守的道德準則。

四是源自職業(yè)價值的基本要求。這一點與我們的職業(yè)道德非常接近，主要包括敬業(yè)和盡責兩方面內(nèi)容。具體而言，如要求認真履行本職工作范圍內(nèi)的每一項職責；按時上下班，在工作時間內(nèi)努力工作；在工作中堅持原則，不因個人情緒、個人情感好惡影響工作職責的行使；碰到工作困難，不抱怨、不懈怠，能盡量想辦法爭取最好解決結(jié)果；在工作中盡量提升自己的工作效率和工作能力，等等。許多國家規(guī)定，公務(wù)員如果不能及時有效地完成本職工作，將被視為瀆職。有不少國家還要求公務(wù)員在工作中注意形象，不準辦公時間或者在辦公場所吸煙、看報、聊天等。[2] (PP260-335)

五是源于文官制度的要求?，F(xiàn)代文官制度提出兩個文官道德要求。第一，行政官員必須保持政治中立。1887年，美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜提出了著名的“政治、行政二元論”。行政學家古德諾也于1900年提出政治與行政二分法。基于上述理論，“政治上中立”成為西方發(fā)達國家文官制度對行政人員的基本倫理要求之一。如美國1883 年的《彭德爾頓法》就要求行政官員不得參與共和黨和民主黨的紛爭。1978年的《文官制度改革法》重申了文官保持中立、禁止行政官員使用其權(quán)力或影響去干預選舉的政治中立原則。英國的文官(即公務(wù)員)制度也要求文官必須“為當時的政府服務(wù)而不顧本人的政治見解”。第二，行政官員必須對政府忠誠。文官制度規(guī)定，在任何情況下，政府官員都應(yīng)當以良好的態(tài)度為人民服務(wù)，因為從嚴格意義上講，統(tǒng)治者只不過是被統(tǒng)治者的仆人而已?！拔覀円?guī)定所有的部長都必須是真正為民眾服務(wù)的”。[3] (P22)為此，美國1978年頒布的《政府道德法》和1989年的《美國政府道德改革法案》，均規(guī)定政府部門中的所有人員都必須做到對最高道德原則和國家的忠誠，要高于對個人、政黨或政府的忠誠?！洞箜n民國憲法》規(guī)定公職人員要把國民利益作為價值基礎(chǔ)，而不是為某一特定的集團局部利益服務(wù)。1999年的《日本國家公務(wù)員倫理法》在其第一條也提出“國家公務(wù)員是全體國民的服務(wù)者”，使公務(wù)員的道德取向從“效忠天皇”轉(zhuǎn)向“為國民服務(wù)”。《英國文官守則總綱》也規(guī)定文官應(yīng)該效忠國家而非女皇；《榮譽法典》中規(guī)定，忠誠于政府應(yīng)該成為英國所有公務(wù)員最基本的道德要求。

六是源于對 “人性惡”的防范要求。古典自由主義關(guān)于“人性惡”的論證形成了西方以“性惡論”為核心的行政價值觀?；舨妓拐J為人的本性是利己的。大衛(wèi)·休謨也提到：“必須把每個人都設(shè)想為無賴之徒確實是條正確的政治箴言”。[4](P27)正是基于“人性惡”假設(shè)，發(fā)達國家政府制定了一系列對公務(wù)人員的行為限制。如果違背這些行為限制，將被視為最嚴重不道德甚至違法。其對公務(wù)人員的行為限制，一般包括四個方面。其一，禁止官員從事經(jīng)營性活動、禁止經(jīng)商。如《韓國公職人員服務(wù)法》明文規(guī)定，禁止公務(wù)員從事商業(yè)、工業(yè)、金融業(yè)以及其他有明顯以營利為目的的業(yè)務(wù)。禁止向與其職責有關(guān)企業(yè)投資的行為。其二，不得兼職。美國1965年頒布的《政府官員和雇員倫理行為準則》第二條規(guī)定，政府官員不得從事包括教學、講演或?qū)懽髟趦?nèi)的可能導致官員私人利益與其政府公職之間的沖突或明顯沖突的任何業(yè)余工作。“公職人員一旦利用執(zhí)行公務(wù)的便利操辦私事，全部勞動收入一律沒收”。[5](P85)其三，嚴格禁止受賄。幾乎所有西方國家公務(wù)員倫理規(guī)定中都嚴禁官員在公務(wù)活動中要求或接受禮物、賞金、好處、款待、貸款或其他有金錢價值的東西?！俄n國公職人員倫理法》規(guī)定，公職人員在對外交流時接受了外國團體或交流國家的禮品，應(yīng)當立即向所在機關(guān)、團體首長報告，并上交禮品。其四，詳細規(guī)定必要的回避制度。有些國家為了避免“期權(quán)”現(xiàn)象的滋生，甚至對離職公務(wù)員在一定期限內(nèi)的公務(wù)活動也作了一些限制性規(guī)定。[5](P1)

二、國外行政官員道德的管理主體

提升行政官員道德不能寄希望于官員的自覺，必須依靠完善的官員道德管理體系。西方發(fā)達國家在其行政倫理建設(shè)中，為防止官員出現(xiàn)行政倫理問題，建立了一整套既完善又獨立的行政倫理監(jiān)管體系。針對各種各樣的官員，分別有針對性地確立了道德管理主體和輔助管理主體。因為“政府倫理管理不僅依賴于政府倫理法律與倫理規(guī)章，而且還依賴于監(jiān)督與執(zhí)行這些法律與規(guī)章的機構(gòu)”。[6]在行政倫理的監(jiān)督方面，除了設(shè)有專門的政府倫理管理機構(gòu)，國外發(fā)達國家還特別注重發(fā)揮社會力量的主導、監(jiān)督作用。他們認為，在國家的行政管理活動中，光靠政府力量對官員進行道德監(jiān)督是遠遠不夠的。主張逐漸形成一個多元的監(jiān)督體系，即除了自上而下的政府管理監(jiān)督機構(gòu)以外，還要有政府外的力量來充當管理官員道德的主體，以圖實現(xiàn)對行政官員倫理道德的全方位監(jiān)察。

1、在中央政府設(shè)立專門的倫理管理機構(gòu)

為了對全國官員的道德狀況進行有效管理，西方國家一般均在中央政府層面建立了專門從事對官員進行道德管理的機構(gòu)。美國早在1979年就成立了“政府倫理辦公室”。最初它僅僅是美國人事管理局的一個下屬機構(gòu)，1989年10月升格為一個直接向美國總統(tǒng)、國會和國務(wù)院負責的獨立政府機構(gòu)。法國設(shè)有“憲法委員會”和“懲戒委員會”，這兩個組織雖然不是專為官員道德管理設(shè)置的，但監(jiān)督、檢查官員的道德狀況也是其重要的管理職責之一。加拿大1994年設(shè)立了行政倫理的監(jiān)督管理機構(gòu)——政府道德咨詢辦公室。這個機構(gòu)雖然屬于咨詢性質(zhì)，但對官員道德的管理也能起到一定作用。韓國2002年正式成立了防止腐敗委員會，對官員道德敗壞的極端現(xiàn)象——腐敗，進行了“強有力”的管理。英國雖然沒有建立專門針對官員的行政倫理管理機構(gòu)，但英國有“公共生活準則委員會”，并且中央政府中建有專門負責倫理事務(wù)的機構(gòu)——英國內(nèi)閣辦公室正當性和倫理小組。這兩個機構(gòu)對官員道德也能起到一些間接的監(jiān)督和指導作用。

2、國家內(nèi)部各政權(quán)組織自身根據(jù)實際情況設(shè)立的內(nèi)部行政倫理監(jiān)督機構(gòu)

西方國家一般是立法、司法、行政三大組織機構(gòu)分設(shè)。為了保證各國家政權(quán)機構(gòu)官員的道德水平，不少國家的國家政權(quán)機構(gòu)均設(shè)置了針對內(nèi)部官員倫理的管理機構(gòu)。在立法機構(gòu)，如美國參議院專門設(shè)立了“眾議院官員行為規(guī)范委員會”、參議院設(shè)立了“參議院道德特別委員會”，主要負責為參眾兩院議員制定議員倫理規(guī)范手冊，并監(jiān)督、保證議員倫理規(guī)范的具體執(zhí)行，如發(fā)現(xiàn)議員有違反議員倫理手冊的，分別根據(jù)情節(jié)輕重，給予勸解、訓斥并提議給以譴責、暫停職務(wù)等處理。在司法機構(gòu)，如美國大法官會議就設(shè)立了司法道德委員會，專門負責司法部門的倫理工作。在政府行政部門，如法國在中央政府各部門設(shè)立了“政府督查團”或督查署，專門負責對各部門公務(wù)員在行政管理、經(jīng)濟運行、財務(wù)使用等方面行為的監(jiān)督工作。

3、各級行政機關(guān)的主管

一些國家明確規(guī)定，由各級行政機關(guān)的主管負責對下屬的德行進行考評。具體有三項任務(wù)：其一，主管在日常工作中要引導、教育自己的下屬遵守公務(wù)員道德規(guī)范。其二，主管要時時監(jiān)督下屬的行政行為和日常舉止。檢查有無違反公務(wù)員倫理之舉。其三，行政主管如果獲悉下屬有違反道德規(guī)范的行為，應(yīng)立即采取懲處措施；如果主管人員疏于處理或做出不適當?shù)奶幚恚矊⒈徽J為違反紀律。

4、設(shè)立專門防治腐敗的機構(gòu)

腐敗是極端的道德敗壞，是道德的淪喪。鑒于腐敗的嚴重后果和近年來腐敗現(xiàn)象高發(fā)的嚴峻形勢，不少國家先后設(shè)立專門的倫理機構(gòu)來防治腐敗。法國1993年成立了預防貪污腐敗中心，其主要工作是在行政管理部門和經(jīng)濟部門中，收集與貪污腐敗有關(guān)的信息，分析腐敗案件的類型并提出應(yīng)對措施。澳大利亞新南威爾士州專門成立了廉政公署，以督查、懲處官員的貪污腐敗行為。新加坡1962年設(shè)立反貪污局，主要對公務(wù)員的瀆職、貪污受賄等倫理失范行為進行調(diào)查，并進而對調(diào)查結(jié)果采取相應(yīng)的懲處措施。

5、新聞媒介

新聞媒介曾被美國民主之父杰斐遜稱之為“第四種權(quán)力”。它一般通過對官員行為的評論、建議和譴責，實現(xiàn)對官員道德的有效管理。有時新聞媒體還通過對官員行為的深度內(nèi)幕挖掘，即通過通常所說的媒體揭露——“扒糞運動”(Muckraking Movement)，揭露黑幕，打擊腐敗，促進社會改革。由于發(fā)達國家的新聞媒體一般擁有較大的獨立性，同時還享有比較廣泛的新聞自由權(quán)，因此，一旦發(fā)現(xiàn)行政官員的行為出現(xiàn)違背行政倫理的情況，媒體通常就會曝光、圍攻。這樣做既是出于維護國家倫理法則的正義感，也是為了使自己能贏得更多的社會聲譽和經(jīng)濟效益。事實證明，在發(fā)達國家，由新聞媒體充當監(jiān)督官員道德的主體，其功效是非常明顯的。如1970年《華盛頓郵報》的兩名記者首先揭露了水門公寓盜竊案，其實是現(xiàn)任總統(tǒng)為了贏得即將舉行的總統(tǒng)大選，利用職務(wù)之便派人在競爭對手的大廈中安裝竊聽裝置，最終導致尼克松總統(tǒng)因“水門事件”而被迫辭職。

6、社會組織

發(fā)達國家有許多非盈利性的民間組織和社會團體，非常熱心于充當國家官員的道德監(jiān)督主體。目前在世界上，影響較大的有OECD這樣的國際聯(lián)合機構(gòu)、公共行政職業(yè)協(xié)會與學會。此外還有“透明國際”，它的重點是推動治理官員的腐敗?！巴该鲊H”幾乎在所有歐美國家都建有分支機構(gòu)。在各國內(nèi)部，專門針對官員進行道德監(jiān)督的社會組織機構(gòu)也有許多。如在美國的華盛頓有“公務(wù)員廉政中心”，“對政府行為的私人調(diào)查機構(gòu)”、“民事政策中心”等民間組織；在芝加哥，有“關(guān)于政府行為的私人調(diào)查機構(gòu)”、“公仆廉政中心”、“改進政府工作協(xié)會”等一些專門監(jiān)督官員道德的社會組織。為了保持自身的中立立場，這些民間組織在經(jīng)費方面基本不與政府發(fā)生聯(lián)系，一般分自行向社會募集和接受慈善基金會捐贈兩種方式解決。他們工作獨立性強、富有正義感和使命感。在管理各國官員倫理方面發(fā)揮了重大作用。

三、國外對行政官員道德的管理方式

國外對官員的道德管理，經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展、完善，目前已經(jīng)形成了一套非常成熟的辦法：

1、把對官員的道德要求，以法律的形式規(guī)范下來，作為官員道德行為的指南

國外選用行政官員時所要求的道德標準，基本上不用描述性的語言，而是通過行政倫理立法確立的。所以，西方官員的道德標準，其主要部分是官員的行政倫理法標準。比如，美國于1992年制定了《美國行政部門雇員倫理行為標準》，加拿大1973年頒布了《道德法典》，英國先后頒布了《文官守則》《榮譽法典》《文官部行政官員條例》，法國頒布了《特別道德法典》，意大利于1993年頒發(fā)實施了國家公務(wù)員《道德法典》。此外，亞洲的日本1999年8月通過了《日本國家公務(wù)員倫理法》，韓國1981年頒布了《韓國公職人員倫理法》，新加坡也制定了《公務(wù)員懲戒規(guī)則》《公務(wù)員守則和紀律條例》《公務(wù)員指導手冊》。這些官員倫理法律，一般向官員闡明了四個問題：其一，告訴官員應(yīng)如何完成自己的職責。其二，告訴官員在從事公務(wù)活動中應(yīng)該注意哪些事項。其三，告訴官員在行使職責時哪些事情決不可以做、哪些事情必須避免。其四，警告官員違背官員倫理法則的后果和懲罰的方式。其目的是對官員預防為先，使其自警。

2、在公務(wù)員入職之前和入職之后，持續(xù)開展針對性的道德教育和倫理法規(guī)教育

許多國家都主張對公務(wù)員應(yīng)該教育為主、懲戒為輔。因此，許多國家都十分重視對公務(wù)員的日常道德教育和倫理訓練。在法國行政學院和德國行政學院的課程設(shè)計中，對那些即將成為國家公務(wù)員的學員，均開設(shè)了大量的行政倫理課程。德國公務(wù)員在上崗前的培訓中，有一個在國旗下宣誓的儀式，其誓詞就有“以普魯士的道德標準”恪盡職守的內(nèi)容。在成為公務(wù)員以后，不少國家也非常強調(diào)對公務(wù)員的日常道德教育。如日本政府、英國政府經(jīng)常會舉辦研討會和進修班，專門對公務(wù)員進行道德品質(zhì)教育和廉政教育。新加坡的公務(wù)員學院就是承擔在職公務(wù)員的行政倫理培訓。不少國家的官員道德管理機構(gòu)，如美國的政府倫理辦公室，也都有研究、宣傳、引導官員行政倫理和負責實施官員道德教育的任務(wù)。

3、實施陽光法案，要求官員信息對社會全面公開

為了對官員進行有效的道德管理，必須使官員的個人信息盡可能多地為公眾所了解。為了保證官員個人信息的陽光化，不少國家紛紛推出“陽光法案”。所謂“陽光法案”，具體包括四個方面內(nèi)容：其一，對每一個官員的工作內(nèi)容和日常表現(xiàn)，建立嚴格的簿記制度，對每一個官員的道德表現(xiàn)，也建立相應(yīng)的道德記錄、誠信記錄。其二，要求官員詳細申報個人的情況。主要是申報財產(chǎn)性收入，包括工資收入、動產(chǎn)、不動產(chǎn)、債權(quán)以及配偶和子女與其有關(guān)的財產(chǎn)收入。其他還有個人的納稅情況、個人經(jīng)歷和家庭情況等。其三，規(guī)定如果官員需公開的個人信息，在申報中沒有主動申報，則必須相應(yīng)承擔的具體責任和應(yīng)接受的相應(yīng)懲罰。其四，明確公眾獲知官員信息的權(quán)利規(guī)定和必要的法律保障設(shè)計。

4、對官員道德的考核、監(jiān)察

國外對官員道德管理的主要方式是日?？己撕蛯ζ湫姓惱淼谋O(jiān)督監(jiān)察?！翱己恕?，主要是對常任類公務(wù)員而言。一般每年對常任類公務(wù)員都要進行一次考核，由本部門行政首長主持，由其直接主管擔任主考，考核結(jié)果遞交本部門的考績晉升委員會。考績晉升委員會根據(jù)公務(wù)員的考核成績，結(jié)合其平常的工作記錄，對其任用提出建議。公務(wù)員考核的內(nèi)容當然不限于官員道德。但公務(wù)員行政倫理毫無疑問是官員考核的一塊重要內(nèi)容?！氨O(jiān)檢”，則是對所有官員而言的。不但針對常任類公務(wù)員，而且也針對非常任類公務(wù)員。一般由各級各類的倫理管理機構(gòu)負責。他們主要是監(jiān)督各類官員的行為有無違反行政倫理，同時還要受理企業(yè)、公民對官員行政倫理方面的投訴和檢舉。然后調(diào)查被投訴、舉報的官員，核實其是否真的有不合行政倫理的言行。最后根據(jù)調(diào)查核實的情況，做出“訓誡、罷免”等不同等級的行政處分。

四、國外官員選任中，對官員道德失范的懲戒

發(fā)達國家都十分重視行政官員道德考評結(jié)果在實踐中的運用，并將其作為官員選拔任用、升降獎懲或調(diào)整調(diào)動的首要依據(jù)。

1、在選拔官員時嚴把官員的“道德”關(guān)口

官員是公權(quán)力的代表。為了避免官員濫用權(quán)力，在選拔、錄用政府行政官員時，嚴把道德入口關(guān)就變得尤為重要。對有嚴重道德問題的人員，歐美國家一般都會取締其報考或錄用的資格。如美國規(guī)定，“凡因失職或瀆職被解雇者，犯過罪、干過不誠實、不道德的事而臭名昭著者，在考試或任用過程中謊報情況或弄虛作假、營私舞弊者及經(jīng)常酗酒者，一律取締其報考資格。”[7](P53)新加坡在錄用公務(wù)員前會采取像中國的“政審”一樣的考核方式，仔細查閱應(yīng)聘對象以往在中學、大學的品德表現(xiàn)，比如有無對老師長輩不敬、有無考試作弊和其他違背誠信的行為，有無違背社會公德的前科，有無參加各種服務(wù)社會的經(jīng)歷，過去的學校導師及其過去曾就職單位的人事部門對其道德評價有無批評等。如果該應(yīng)聘者的道德“政審”不能通過，就無法進入公務(wù)員行列。此外，法國《公務(wù)員總章程》規(guī)定中，對報考者也設(shè)置了道德方面的前置條件。在考生報考法國行政學院的入學考試階段，就包含對考生道德品性的全面調(diào)查，“不僅要考查應(yīng)試者的知識水平和各種能力，而且還考查他們的服務(wù)精神和各種精神品質(zhì)”。[8](PP18-21)

2、由官員所在行政部門對行政官員道德失范問題做出相應(yīng)處分

許多國家制定的官員行政倫理規(guī)則中，對公務(wù)員違背道德后的懲戒機構(gòu)、懲戒種類等都有明確的規(guī)定。其中比較有代表性的是韓國“關(guān)于公務(wù)員懲戒委員會運行的訓令和懲戒定量標準”，[9](P133)對官員出現(xiàn)哪類道德失范，應(yīng)給予什么樣的懲戒，做了非常清晰的責任追究規(guī)定。

3、對失德的特殊類官員(選任類官員和委任類官員)，實施“輿論譴責”、 “罷免選舉”、“不信任投票”、“彈劾”

對選任類官員和委任類官員違背行政道德，一般的行政倫理管理機構(gòu)往往無法對其直接進行懲戒。這就需要采取一些特殊的懲戒手段。具體而言有四種方式：其一，輿論譴責。輿論譴責往往是以媒體的丑聞報道和新聞?wù){(diào)查開始，對官員的道德失范進行抨擊，然后迅速引起社會的廣泛響應(yīng)。然后公眾以“街頭演講、示威游行、廣場集會等形式與輿論監(jiān)督相配合，最后形成強大的公眾壓力。這種公眾壓力雖然未必能對失德官員直接進行懲戒，但卻能間接地起到兩方面懲戒作用，或“使其名譽掃地”，或“使其因為迫于輿論壓力和黨內(nèi)壓力而不得不主動辭職”。其二“罷免選舉”(recall election)。“罷免選舉”是美國19世紀“進步運動”的改革舉措。旨在對付道德失范但任期還未屆滿的民選官員，將之作為選民反對選任類官員政治腐敗、道德失范的一件武器。2005年10月，位于美國西部華盛頓州的市民針對斯博科恩(Spokane)市市長威斯特任職期間送禮、請人旅游、幫人在市府安排工作等道德丑聞，成功地把罷免市長的提議列入特別選舉的選票上面。不過這個懲戒方式不是很成功，美國至今只有2個州長被由此罷免。其三，不信任投票。不信任投票主要適用于西方內(nèi)閣制國家(不適合總統(tǒng)制國家)，是議會認為內(nèi)閣個別成員有嚴重違法、違紀及重大失職行為，內(nèi)閣又沒有及時處理，進而對整個內(nèi)閣都不信任，故而提出不信任案。如果議會通過不信任案，政府要么總辭職，要么只能提請國家元首解散議會，由新選出的議會來決定政府的辭職與否。其四，彈劾。彈劾主要針對享有憲法和法律規(guī)定的豁免權(quán)的高級官員和法官的一種問責方式。被彈劾的行為，是特定的違法行為(如叛國，腐敗或與其職業(yè)道德不相符的行為等)。美國歷史上對約翰遜和克林頓兩任總統(tǒng)啟動過彈劾程序。

4、違反行政道德被處分后的“再入職”限制

在發(fā)達國家，一個官員因行政倫理問題受到應(yīng)有的懲處后，固然可以重回社會工作、繼續(xù)其職業(yè)生涯，但他必須為以往的道德失范付出額外代價。在法國，如果總統(tǒng)、議員以及其他政府官員違反《政治家資金透明法》的規(guī)定，沒有按照法律法規(guī)要求向有關(guān)部門及時提供個人財產(chǎn)申報單的，就要取消他一年的當選資格。即一年后才能獲得當選資格。在韓國，公務(wù)員如果因為其在職期間發(fā)生腐敗行為而遭到退職、解任和罷免的，《韓國防止腐敗法》第四十五條就規(guī)定：“自退職之日起5年內(nèi)不得在與退職前3年所屬部門的業(yè)務(wù)有密切聯(lián)系的一定規(guī)模以上的以營利為目的的私營企業(yè)或為營利性私營企業(yè)的公共利益和相互合作等而設(shè)立的法人、團體就業(yè)”。[10](P233)

五、國外行政倫理制度對中國官德建設(shè)的啟示

綜上所述，以美國、英國、法國、德國等發(fā)達國家為代表的行政倫理，經(jīng)過幾百年的發(fā)展和演進已經(jīng)走向系統(tǒng)化、完備化。發(fā)達國家業(yè)已形成的較為完善的行政倫理制度以及在行政官員道德考評、監(jiān)督、懲處方面的有益實踐，對于我國官德建設(shè)的發(fā)展和完善提供了一系列的經(jīng)驗和啟示：

1、對官員的道德標準，必須采用行政倫理立法的形式加以確立

歐美國家基于“人性惡”和“經(jīng)濟人”的理論假設(shè)，主張把行政倫理行為上升為行政法律行為，將對行政主體的“軟約束”變?yōu)閹в袕娭菩缘摹坝布s束”。認為如果不通過法律的賞罰機制，就無法促進官員棄惡揚善。因此，他們推出了一個又一個行政倫理法規(guī)，用立法的形式明確規(guī)定了官員該干什么，不該干什么。事實證明，行政倫理法制化對于防范官員的道德滑坡是非常有效的。反觀我們國家，近年來雖然也出臺了不少關(guān)于干部道德標準的制度文件，對干部的政治道德、職業(yè)道德、社會道德、家庭道德、個人道德等也做了一系列規(guī)定，但這些制度文件最終都沒有上升到法律的層面。正是因為我國的干部道德規(guī)范沒有采取立法的形式，因此，這些干部道德規(guī)范對干部的約束力是明顯不夠的。而且，在十八屆四中全會后，面對“依法治國”關(guān)于“法無禁止即可為”的原則，今后的干部道德規(guī)范制度如果沒有取得法的授權(quán)，能否繼續(xù)對干部行為起到制約作用還未可知。所以，我國也要逐步使干部道德規(guī)范走向法制化。

2、對官員的道德規(guī)范，應(yīng)少一些原則性規(guī)定，多一些可操作性細則

歐美國家行政倫理法規(guī)的一個明顯特點，就是制定道德規(guī)則特別清晰、明確。以《美國官員和雇員倫理行為準則》為例，其一方面羅列了哪些人的禮物、賞金、好處、款待、貸款決不能要，但同時又羅列了可以根據(jù)政府服務(wù)委員會的協(xié)調(diào)和批準，在必要和合適的地方可以有一些例外，非常清楚。其他國家的一些官員倫理法規(guī)，規(guī)定官員應(yīng)該盡哪些義務(wù)，應(yīng)該堅決回避做哪些事情，一旦違背行政倫理，要受什么懲罰，也都規(guī)定得清楚明了。對官員的道德規(guī)定清晰詳盡有兩大好處：一方面，便于官員在實踐中遵循這些道德規(guī)范。另一方面，官員道德管理機構(gòu)在處理官員道德問題時，由于規(guī)定非常清楚，不容易引起分歧和矛盾。而反觀我國的官員道德規(guī)定，原則性規(guī)定多。很多干部的道德規(guī)定含義不清，執(zhí)行起來很容易發(fā)生歧義，今后需改進。

3、對官員的行政倫理，應(yīng)該分類要求、分類管理

在國外行政倫理學看來，官員的道德要求不能籠統(tǒng)規(guī)定，而應(yīng)根據(jù)官員職務(wù)、工作性質(zhì)的不同，設(shè)置不同的道德規(guī)范。如在美國，政府方面定有《政府工作人員十項道德規(guī)范》(1958年)，國會又制定了《美國眾議院議員和雇員道德準則》(1985年)，國防部有《美國國防人員行為準則》，國務(wù)院有《國務(wù)院官員道德行為準則》。此外，美國各個州的地方行政管理部門也按照服務(wù)職能和職業(yè)要求，分別設(shè)置帶有明顯地方特色和部門特點的官員倫理法規(guī)。對官員道德的考核懲處，同樣也按照官員的性質(zhì)不同而選擇不同的管理主體。比如對一般公務(wù)員，基本上由其行政主管對其進行道德考核；而對政府部門的行政首長，往往要靠議會監(jiān)察專員對其進行道德管理。客觀地說，國外對官員道德進行分類管理的思路是非常科學的。目前，我國進行“以德為先”用人機制建設(shè)，對干部的道德規(guī)范和管理主體選擇，尚沒有進行科學的分類，采取的是“統(tǒng)一標準”、“統(tǒng)一管理”模式，今后應(yīng)該適度矯正。

4、對官員的道德管理，應(yīng)該重在預防

在許多發(fā)達國家的行政倫理制度中，立法的主要關(guān)注點在于預防官員違背行政倫理，懲罰是不得已的最后措施。為了預先防范官員的道德失范，其一，不少國家都主張對官員隊伍要進行系統(tǒng)的、持續(xù)的官德教育。這方面，新加坡做得特別出色。通過官德教育，對官員時刻敲警鐘，讓每一個官員牢記自己的職責、堅守自己的操守。其二，官員行政管理機構(gòu)對官員行為的時時刻刻監(jiān)管，使官員在道德倫理方面不敢輕易松懈。德國出臺的《聯(lián)邦政府關(guān)于在聯(lián)邦機構(gòu)防范腐敗行為的規(guī)定》，將可能發(fā)生腐敗的跡象概括為“中性跡象”和“報警性跡象”。[11]官員道德管理機構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)官員腐敗的“中性跡象”和“報警性跡象”，就要及時警告和訓斥，以圖把官員的腐敗消滅在萌芽狀態(tài)。其三，對官員實行從上到下、從政府到社會組織的全方位監(jiān)督，同時實行官員信息透明制度，使官員不敢失德、違法。上述對官員道德“預防為先”的思想，非常值得我們在完善“以德為先”用人機制時加以采用。我們在官德考核和運用官員考德結(jié)果方面，設(shè)計得比較全面，但在預防干部失德方面的思慮確實還需加強。

5、對官員道德問題的處理，必須遵循科學的程序

發(fā)達國家開展的行政倫理實踐中，固然主張對官員的道德失范必須嚴查不放、嚴懲不貸，但同時又非常注意檢查、懲治官員失德的程序性、科學性問題。其中比較突出的有三方面內(nèi)容：其一，堅持“誰主管、誰負責”原則。在檢查、處理官員失德的過程中，社會組織和普通民眾可以參與對失德官員的監(jiān)督和檢舉，但這些監(jiān)督和檢舉的落實完全由管理該官員道德的責任機構(gòu)決定，別人不能越俎代庖。其二，要求“監(jiān)察、懲處”失德官員時，道德管理主體必須恪守自己的權(quán)限。在所有發(fā)達國家的行政倫理法規(guī)中，對官員行政倫理管理主體的權(quán)限和義務(wù)都有明確的規(guī)定，不能逾越半步。絕不允許官員道德管理主體以維護官德的名義，做出違背其權(quán)限的舉動。其三，主張在對官員進行道德考核和處理時，被考核、處理公務(wù)員的合法權(quán)益必須受到保護，被考核、處理公務(wù)員不但可以就自己的道德考核結(jié)果和對自己的處理意見向上級機關(guān)進行申述，而且可以訴諸法律，以保障考核和處理的公正度和準確度。這種“程序優(yōu)先、尊重科學”的原則，是我們在開展官德建設(shè)體系時所要切記的。

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[11]楊鑫.我國公務(wù)員行政道德建設(shè)研究[D].中共中央黨校博士論文，2009.

(責任編輯：杜洪梅)

國家社會科學基金資助項目“完善‘以德為先’用人機制研究”(12BDJ038)的成果之一。

D26

A

1243(2017)02-0013-007

作者：高國舫，中共杭州市委黨校教育長、教授，主要研究方向：黨的建設(shè)、政治學。郵編：310024