印子

(華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀、模式構(gòu)成與優(yōu)化路徑

印子

(華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢430074）

農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀在于，農(nóng)村宅基地管理權(quán)能虛化、農(nóng)村宅基地初始取得方式多元化和農(nóng)村住房與宅基地流轉(zhuǎn)意愿微弱化。政府規(guī)管型、村民自治型和無(wú)序放任型成為當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的三大模式?；鶎幼〗ú块T(mén)管理權(quán)績(jī)效、村級(jí)宅基地管理權(quán)有效性、村莊與農(nóng)村地權(quán)觀念區(qū)域差異，是我國(guó)農(nóng)村宅基地管理模式的形成要因。強(qiáng)化農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理，在激活農(nóng)民參與的前提下，推進(jìn)政府資源的外部輸入，成為優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理、穩(wěn)步推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的可取路徑。

農(nóng)村宅基地；管理模式；規(guī)劃管理；“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村宅基地是中國(guó)9億農(nóng)民最重要也是最基本的安身立命之本，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的基本取向是按照以戶為單位以“一戶一宅”為基本原則，無(wú)償為農(nóng)民提供福利性建房用地。1980年代以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了三次建房高潮。隨著打工經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民收入逐年增長(zhǎng)，然而，與農(nóng)民大量回村蓋房行為并不匹配的是，村莊的規(guī)劃建設(shè)管理無(wú)法滿足農(nóng)民的建房需求，用地亂、建設(shè)亂和環(huán)境亂是當(dāng)前村莊管理的三大問(wèn)題，[1]其中宅基地和住房建設(shè)管理是其中的重點(diǎn)問(wèn)題。

農(nóng)村宅基地的建設(shè)周期與家庭周期高度相關(guān)，農(nóng)村的建房潮一般與農(nóng)村青年的婚姻締結(jié)行為直接相關(guān)。近年來(lái)，農(nóng)村的房屋建筑質(zhì)量大幅度提高，隨著消費(fèi)主義文化在農(nóng)村的深入和繁殖，農(nóng)村房屋的投入也大幅度增加，目前建造的房屋成為農(nóng)民最昂貴的財(cái)產(chǎn)?？傮w而言，當(dāng)前農(nóng)民建房已不是為了滿足基本居住需求，農(nóng)民在建房過(guò)程中對(duì)宅基地地塊的選擇具有較高的要求，宅基地地址不僅要能夠建設(shè)房屋，而且要交通便利、水電方便和臨近村莊的公共活動(dòng)場(chǎng)地。在早先的研究中，從對(duì)既有宅基地制度變革話語(yǔ)的辨析出發(fā)，我們討論了地權(quán)實(shí)踐中農(nóng)村宅基地的社會(huì)產(chǎn)權(quán)樣態(tài)，以審視農(nóng)村宅基地使用和村級(jí)管理中的地權(quán)實(shí)踐[2]。進(jìn)一步的研究指出，宅基地管理的目標(biāo)，包括提高土地資源的利用效率、實(shí)現(xiàn)土地增值收益分配、保障農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。[3]浙江北部農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)顯示，宅基地初始取得市場(chǎng)化所導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利化，引發(fā)了一系列的不良社會(huì)治理后果[4]。盡管上述研究均涉及到了農(nóng)村宅基地管理話題，但是對(duì)宅基地管理問(wèn)題一直缺乏系統(tǒng)而專(zhuān)門(mén)的討論，毋庸置疑，復(fù)雜的宅基地利用實(shí)踐和問(wèn)題繁多的宅基地管理現(xiàn)狀使得優(yōu)化宅基地管理成為當(dāng)前“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中需要直面的重要課題。

目前學(xué)界對(duì)宅基地管理的研究主要集中在宅基地管理中的問(wèn)題、原因分析及應(yīng)對(duì)方式等方面。既有研究認(rèn)為，農(nóng)村宅基地管理中問(wèn)題的核心在于審批權(quán)使用的不規(guī)范所導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地管理工作中的隨意占地、房屋建設(shè)規(guī)劃不足、宅基地違法違規(guī)使用、宅基地超標(biāo)率閑置率較高等問(wèn)題，[5]其具體原因在于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的忽視、村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后、執(zhí)法力度不大；而在應(yīng)對(duì)方式上則主張加強(qiáng)財(cái)政供給、村鎮(zhèn)規(guī)劃、立法建設(shè)、規(guī)范審批程序、土地盤(pán)活等方面。[6]

本文力圖探討農(nóng)村宅基地的管理模式及形成要因等宅基地管理中的深層次問(wèn)題。具體而言，本文將從宅基地管理現(xiàn)狀入手，以宅基地管理的構(gòu)成模式及其形成要因?yàn)榛A(chǔ)，從鄉(xiāng)村治理的角度來(lái)探析宅基地管理的優(yōu)化路徑。本研究的意義在于，規(guī)劃管理是農(nóng)村宅基地管理的主要方向，只有激活農(nóng)民參與，推進(jìn)政府資源的外部輸入，“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)方能尋找到切實(shí)可行的抓手。

二、農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地管理的基本現(xiàn)狀涉及面較廣，具體問(wèn)題繁雜不清，從基本范疇著手，有利于綱要式地把握宅基地管理的基本現(xiàn)狀。

（一）農(nóng)村宅基地管理基本范疇

農(nóng)村宅基地管理的基本范疇涉及到宅基地管理權(quán)、宅基地利用、宅基地規(guī)劃管理、宅基地流轉(zhuǎn)等方面。宅基地管理權(quán)是指宅基地所有權(quán)的行使主體問(wèn)題，宅基地的產(chǎn)權(quán)歸屬主要是指農(nóng)村宅基地在地權(quán)實(shí)踐中的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐問(wèn)題。按照我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地歸村集體所有，這種“有意的制度模糊”[7]使得在實(shí)踐過(guò)程中，農(nóng)村的宅基地所有權(quán)的主體差異較大，大體上可以區(qū)分為小組、行政村和自然村三種。宅基地利用主要是指農(nóng)戶對(duì)宅基地的獲取、使用和占有情況，這是農(nóng)村宅基地管理中最主要的內(nèi)容。宅基地規(guī)劃管理則涉及到農(nóng)村宅基地的利用問(wèn)題，按照我國(guó)的宅基地法律制度，農(nóng)村的宅基地只能用于日常生活而不能用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。建設(shè)規(guī)劃管理實(shí)際上是對(duì)分散而零碎的宅基地使用權(quán)的整合，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的集約節(jié)約利用。宅基地流轉(zhuǎn)則涉及到宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，由于宅基地是村莊內(nèi)部無(wú)償劃批農(nóng)戶使用，農(nóng)村的宅基地只能在村莊集體內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)和交易。

（二）農(nóng)村宅基地管理權(quán)能虛化

當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的權(quán)能模式為“政府行政管理權(quán)+村集體自治”模式，公權(quán)管控和村社自治的結(jié)合構(gòu)成了實(shí)踐中完整的農(nóng)村宅基地管理權(quán)。其總體實(shí)踐特點(diǎn)是宅基地管理權(quán)權(quán)能虛化。在農(nóng)村宅基地管理工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要行使的是宅基地管理制度中的行政審批權(quán)、國(guó)土管理權(quán)和建設(shè)規(guī)劃?rùn)?quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宅基地管理權(quán)是自上而下的公權(quán)管控模式。村級(jí)組織對(duì)宅基地的管理則來(lái)源于村集體對(duì)土地的集體所有權(quán)，其管理權(quán)的基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)上是基于村莊自治模式，屬于村社內(nèi)部的自我管理范疇。

一般來(lái)說(shuō)，行政性宅基地管理主要是進(jìn)行土地指標(biāo)管理和土地利用管理，從宅基地管理服務(wù)于村莊建設(shè)與發(fā)展的角度來(lái)看，村級(jí)宅基地管理實(shí)際上更為重要。調(diào)查的數(shù)據(jù)表明，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理權(quán)十分疲軟，特別是在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位改革后，國(guó)土所只進(jìn)行宅基地的土地審批而并不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的宅基地管理，住建部門(mén)在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)被改革為城建服務(wù)中心，而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則沒(méi)有設(shè)置住建部門(mén)，因而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地管理權(quán)能公權(quán)管控職能的弱化。更重要的是，村級(jí)組織對(duì)宅基地的管理則大多處于虛化狀態(tài)，村集體管理宅基地能力較強(qiáng)的村莊僅占31.25%，其余的則多是處于管理缺位狀態(tài)。

在宅基地管理實(shí)踐中，宅基地管理權(quán)分別由村民小組、行政村和自然村三種不同的主體來(lái)行使。三種宅基地所有權(quán)行使主體在調(diào)查村莊中的比重分別為：50%、25%和25%，其中小組成為最主要的宅基地所有權(quán)主體。但是，問(wèn)題在于，宅基地管理權(quán)行使主體與村集體對(duì)宅基地的管理能力沒(méi)有直接相關(guān)性，村民小組對(duì)宅基地的管理能力不一定強(qiáng)，自然村對(duì)宅基地的管理能力也不一定弱。

（三）農(nóng)村宅基地初始取得方式多元化

既有農(nóng)村宅基地法律制度對(duì)宅基地初始取得的基本原則是“一戶一宅”，但是我國(guó)法律對(duì)“戶”這一宅基地使用權(quán)主體并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的限制，不過(guò)這可以理解為宅基地法律制度對(duì)農(nóng)村社會(huì)中紛繁復(fù)雜的地權(quán)實(shí)踐的基本認(rèn)可[2]。調(diào)查顯示，農(nóng)村宅基地初始取得制度的法律實(shí)踐表達(dá)為具有區(qū)域差異特征的地方性規(guī)范。村莊社會(huì)對(duì)劃分宅基地的條件大體上可以歸納為戶籍、社籍、兒子數(shù)量和純女戶招婿等方面，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村對(duì)戶籍和社籍的要求較高，但是最重要的是基本都需要保障每個(gè)兒子有一處宅基地。

總體來(lái)看，全國(guó)農(nóng)村宅基地的初始取得都與村莊的社會(huì)關(guān)系緊密相關(guān)，在調(diào)查的案例村莊中，僅有6.25%的村莊實(shí)行宅基地初始取得的有償取得方式，對(duì)村民的社會(huì)身份和家庭情況均沒(méi)有要求，因此這類(lèi)村莊的宅基地市場(chǎng)化程度較高，宅基地具有顯要的市場(chǎng)交易價(jià)值，不過(guò)這類(lèi)村莊對(duì)宅基地獲取門(mén)檻的降低明顯受到了政府的政策刺激，其目的在于通過(guò)匯集人口以快速發(fā)展小城鎮(zhèn)。此外，全國(guó)農(nóng)村宅基地取得主要分為初始取得和繼受取得，分別占宅基地獲取方式的48.55%和47.21%。

（四）農(nóng)村住房與宅基地流轉(zhuǎn)意愿微弱化

既有研究的一個(gè)主要觀點(diǎn)是農(nóng)村住房和宅基地具有強(qiáng)大的流轉(zhuǎn)意愿，[8]不少實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)不少村莊房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)案例，[9]實(shí)際上這里存在統(tǒng)計(jì)學(xué)上的誤區(qū)。筆者在案例村中也發(fā)現(xiàn)31.25%的村莊農(nóng)村房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)情況，但除去村莊內(nèi)部特別是如陜南山區(qū)村民自發(fā)搬遷下山所提高的宅基地流轉(zhuǎn)率，實(shí)際上僅有9.5%的村民具有房屋和宅基地的流轉(zhuǎn)意愿。顯然，以發(fā)生房屋和宅基地流轉(zhuǎn)的村莊來(lái)推斷全國(guó)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿和流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀是一種誤判。盡管受到國(guó)家法律制度的管制，但農(nóng)村住房和宅基地流轉(zhuǎn)意愿微弱實(shí)際上具有更為復(fù)雜的原因，即使國(guó)家政策放開(kāi)，基于村莊社會(huì)排斥性、農(nóng)村房屋和宅基地的福利性和95%的農(nóng)村宅基地的弱價(jià)值屬性，農(nóng)村住房和宅基地流轉(zhuǎn)意愿都不會(huì)得到顯著的提升。

三、農(nóng)村宅基地管理的模式構(gòu)成

農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀紛繁復(fù)雜，在其基礎(chǔ)上形成不同的宅基地管理模式。農(nóng)村宅基地管理工作主要涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、鄉(xiāng)村關(guān)系、村級(jí)治理和村莊社會(huì)四個(gè)層次，這四級(jí)管理變量的相互作用共同形塑出了我國(guó)的宅基地管理的管理機(jī)制和主導(dǎo)型管理模式。總體來(lái)看，全國(guó)絕大部分村莊的宅基地管理的主導(dǎo)型變量為村級(jí)組織，村級(jí)組織在宅基地管理中發(fā)揮著決定性的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村宅基地的管理多為鎮(zhèn)郊村（城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍）和政績(jī)工程亮點(diǎn)村，95%的村莊不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效管理范圍之內(nèi)。目前，全國(guó)農(nóng)村宅基地管理大體上可以區(qū)分為政府規(guī)管型、村民自治型和無(wú)序放任型三種宅基地管理類(lèi)型。

（一）政府規(guī)管型宅基地管理

政府規(guī)管型宅基地管理的最大特點(diǎn)是，政府部門(mén)對(duì)村莊宅基地的強(qiáng)力管控，村級(jí)組織對(duì)本村宅基地管理中基本沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，中心村建設(shè)和集村并居亮點(diǎn)村都是管控型宅基地管理的典型。管控型管理模式的驅(qū)動(dòng)力在于政府整理土地、增減掛鉤和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最后所導(dǎo)致的結(jié)果大多是政府為了平衡項(xiàng)目而形成農(nóng)民集中居住。在政府規(guī)管型宅基地管理模式中，農(nóng)民上樓并借機(jī)打造亮點(diǎn)工程是其主導(dǎo)思路和基本樣貌。政府規(guī)管型宅基地管理模式服務(wù)于政績(jī)工程和亮點(diǎn)工程的打造，這種宅基地管理模式的推進(jìn)主要依靠國(guó)家行政權(quán)力的介入和大量外部資源的輸入。在全國(guó)范圍內(nèi)，政府規(guī)管型宅基地管理在全國(guó)只占極少部分，大概不到10%的村莊宅基地管理屬于這種類(lèi)型。

（二）村民自治型宅基地管理

村民自治型宅基地管理在全國(guó)比較普遍，是村級(jí)組織管理權(quán)作用下的積極結(jié)果。自治型宅基地管理模式在北方農(nóng)村比較普遍，北方農(nóng)村在1980年代就完成了村莊的宅基地自治型規(guī)劃，整個(gè)村莊的宅基地呈現(xiàn)出“宅基地—菜園地—耕地”的圈層格局。自治型村莊在南方農(nóng)村則比較少見(jiàn)，特別是湖北農(nóng)村的宅基地幾乎很少見(jiàn)到有序規(guī)劃的整體樣態(tài)。自治型宅基地最大的特點(diǎn)是充分發(fā)揮了村級(jí)組織的宅基地管理權(quán)，宅基地管理模式能夠和村民的居住需求、村莊的社區(qū)利益緊密對(duì)接起來(lái)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)符合村民整體利益的集中居住、節(jié)約土地甚至是整理出面積可觀的農(nóng)業(yè)用地，而且能夠最大限度地減少村莊規(guī)劃和公共設(shè)施建設(shè)的成本，提高村莊建設(shè)資金的社會(huì)效益。

與政府規(guī)管型模式相比，村民自治型宅基地管理模式無(wú)需大量的行政資源和建設(shè)資金的投入。在湖北省下涂村，20世紀(jì)90年代以來(lái)一直進(jìn)行村莊自主規(guī)劃，凡需要建房的村民只能在村莊規(guī)劃的宅基地上蓋房。截至2014年1月，全村10個(gè)村民小組全部入住2個(gè)集中居住點(diǎn)。通過(guò)自主規(guī)劃，該村不僅整理出1000余畝耕地，而且利用村民逐年累積的200萬(wàn)自籌資金對(duì)集中居住點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)劃和建設(shè)，目前村莊已形成住房風(fēng)格統(tǒng)一、道路寬闊、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良好的居住格局。

因此，從成本—收益的角度來(lái)看，自治型宅基地管理模式無(wú)疑是宅基地管理模式中的效益最佳模式。然而，由于農(nóng)村宅基地管理中基層政府職能的弱化和農(nóng)村土地集體所有制虛化，村民自治型宅基地管理模式往往是可遇而不可求，其宅基地管理績(jī)效是農(nóng)村宅基地管理的理想類(lèi)型，但卻在實(shí)際中面臨諸多制度與操作困境。

（三）無(wú)序放任型宅基地管理

無(wú)序放任型宅基地管理是目前宅基地管理中亟待改進(jìn)的管理類(lèi)型，放任型宅基地管理模式下的村莊建設(shè)無(wú)法依托政府管理，村級(jí)組織對(duì)宅基地利用放任自流。偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村在缺乏宅基地管理的前提下，不斷隨處占地建房或是向村莊外圍擴(kuò)張建房，最后形成村莊建設(shè)格局雜亂無(wú)章或是內(nèi)空外擴(kuò)的居住格局。放任型宅基地管理的實(shí)質(zhì)是“沒(méi)有管理”的管理，在村民的建房行為中，地方政府和村級(jí)組織只負(fù)責(zé)對(duì)宅基地和建房行為進(jìn)行程序上的審批，而對(duì)土地違法問(wèn)題一般不進(jìn)行追究，以至于隨處建房、占地建房的行為大量發(fā)生。

山區(qū)農(nóng)村的放任型宅基地管理模式有自己的合理之處，山區(qū)的耕地極為緊張，村民基本上都在山坡地上建房，村莊從來(lái)就沒(méi)有建設(shè)用地的地權(quán)認(rèn)知。不過(guò)，平原或丘陵地區(qū)農(nóng)村的宅基地建設(shè)亟待規(guī)劃，雜亂無(wú)章的村莊建設(shè)不僅不利于村民居住，占用了大量耕地，而且嚴(yán)重提升了村莊公共建設(shè)的成本和降低了公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率。目前，無(wú)序放任型宅基地管理模式比較普遍，這種宅基地管理實(shí)際上是一種無(wú)效管理，需要在新一輪的宅基地管理中亟待改進(jìn)。

總體來(lái)看，全國(guó)農(nóng)村宅基地管理模式中最主要的是村民自治型和無(wú)序放任型兩種模式。村莊的地域性在較大程度上決定了村莊的宅基地管理模式，北方農(nóng)村對(duì)宅基地的自主性規(guī)劃主要來(lái)源于村莊生產(chǎn)生活和村莊防衛(wèi)的功能需求，是村莊建設(shè)發(fā)展中的自然后果，但是缺乏村莊規(guī)劃的村莊只有進(jìn)行新的村莊建設(shè)整體布局，才能適應(yīng)新時(shí)期的村莊社會(huì)發(fā)展。調(diào)研經(jīng)驗(yàn)顯示，在村民自治基礎(chǔ)上進(jìn)行的宅基地管理模式具有低成本、高效益和可推廣性，但需要以有效的村級(jí)治理下為依托。

四、農(nóng)村宅基地管理模式的形成要因

現(xiàn)有農(nóng)村宅基地管理模式是多方因素作用的結(jié)果，不同的管理模式是對(duì)既有的宅基地管理現(xiàn)狀的回應(yīng)，也再不斷地重塑出新的宅基地管理格局。農(nóng)村宅基地管理模式的形成要因指的是在農(nóng)村宅基地管理實(shí)踐中，發(fā)揮著形塑出農(nóng)村宅基地管理模式構(gòu)成的關(guān)鍵變量。對(duì)農(nóng)村宅基地管理模式的形成要因的探析有助于理解既有的宅基地管理模式，并為完善農(nóng)村的宅基地管理工作提供有益基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地管理模式的形成變量表現(xiàn)為以下三方面：

（一）基層住建部門(mén)管理權(quán)績(jī)效

村莊宅基地管理模式本質(zhì)上是對(duì)宅基地管理現(xiàn)狀的類(lèi)型化反映，基層政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理權(quán)在很大程度上決定著宅基地的管理實(shí)效。如果基層政府部門(mén)強(qiáng)化對(duì)宅基地的管理，即使不對(duì)農(nóng)村宅基地實(shí)行直接管控，也能實(shí)現(xiàn)宅基地的有效管理。但是，隨著基層政府住建管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)改革，原先作為基層政府構(gòu)成的住建主管部門(mén)被改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，不僅沒(méi)有足夠的辦公人員和經(jīng)費(fèi)，也缺乏基本的執(zhí)法權(quán)；而有的地方政府則沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的職能部門(mén)，由此便導(dǎo)致農(nóng)村的宅基地管理被完全下放至村組一級(jí)。可以說(shuō)，村莊自治下的宅基地管理和毫無(wú)規(guī)劃可言的放任型宅基地管理均與基層政府管理權(quán)弱化高度相關(guān)。

（二）村級(jí)宅基地管理權(quán)有效性

農(nóng)村宅基地管理最終成為村級(jí)治理的組成部分，在基層政府宅基地管理權(quán)普遍弱化的前提下，村級(jí)宅基地管理權(quán)的有效性最終決定了村莊宅基地管理的基本樣態(tài)。農(nóng)村宅基地村莊管理權(quán)的基礎(chǔ)是村莊土地集體所有制，村級(jí)宅基地管理權(quán)的有效性以土地集體所有制為產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。土地高度私有化的村莊很難形成有效的宅基地管理，即使村級(jí)組織能夠進(jìn)行宅基地的劃批，但實(shí)踐中宅基地的管理權(quán)被以小組為所有權(quán)主體所分割，最后導(dǎo)致村社宅基地管理權(quán)缺乏基本的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。當(dāng)前土地所有權(quán)不斷私有化，絕大多數(shù)村莊的村級(jí)宅基地管理權(quán)處于虛化狀態(tài)，即使在村級(jí)宅基地管理權(quán)較大的村莊，村級(jí)治理工作對(duì)宅基地管理的長(zhǎng)期堅(jiān)持和持續(xù)性實(shí)踐也缺乏基本保障。

按照我國(guó)農(nóng)村宅基地法律制度的規(guī)定，基層政府對(duì)農(nóng)村宅基地的管理主要由國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)，具體表現(xiàn)為國(guó)土部門(mén)對(duì)農(nóng)民建房的土地審批和指標(biāo)管控，總體上表現(xiàn)為一套既定的宅基地取得程序[10]。國(guó)土部門(mén)對(duì)宅基地管理的重點(diǎn)在于土地管理，即土地指標(biāo)和土地類(lèi)型的管理，而對(duì)土地位置和土地地塊的集中程度則無(wú)權(quán)管理。宅基地的具體位置和宅基地地權(quán)集群的規(guī)劃主要由基于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的村級(jí)土地管理權(quán)來(lái)進(jìn)行管理。

1980年代以來(lái)，國(guó)家對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化認(rèn)定，使得村莊土地的調(diào)整越來(lái)越少，由此形成了全國(guó)性的土地私有化承包實(shí)踐[11]。在村級(jí)治理過(guò)程中，村集體一旦缺乏調(diào)整土地的動(dòng)力，村級(jí)組織得過(guò)且過(guò)，使得村莊的宅基地管理大多陷入放任自流的狀態(tài)，由此無(wú)序放任型宅基地管理模式逐漸形成；而原本就具有規(guī)劃基礎(chǔ)的村莊或村級(jí)治理中少有的能夠繼續(xù)行使土地集體所有制的村莊，則能夠進(jìn)行較為有效的宅基地管理。近年來(lái)，國(guó)家開(kāi)始推行項(xiàng)目下鄉(xiāng)、增減掛鉤、集村并居、中心村建設(shè)等一系列新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐，基層政府開(kāi)始選擇性地對(duì)農(nóng)村的宅基地進(jìn)行重新的規(guī)劃和管理，由此形成管控型宅基地管理模式，但這種模式對(duì)政府的資源投入和優(yōu)惠政策具有極強(qiáng)的依附性，不具有可持續(xù)性和可推廣性。

（三）村莊與農(nóng)民地權(quán)觀念區(qū)域差異

從村社內(nèi)部視角來(lái)看，宅基地管理模式在很大程度上取決于村莊的具體區(qū)位和農(nóng)民地權(quán)觀念。一般而言，偏遠(yuǎn)村莊以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，而靠近集鎮(zhèn)、主要交通道路和村莊社區(qū)建設(shè)情況較好的村莊容易被選中成為政府進(jìn)行村莊建設(shè)的試點(diǎn)村莊。在城郊村、中心村和試點(diǎn)村，政府對(duì)宅基地的管控甚至是重新規(guī)劃都是進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的行政工作；而那些普通農(nóng)業(yè)型村莊基本不在政府權(quán)力管控之列，而更容易受到村級(jí)治理因素的影響。

在北方村莊，村莊宅基地集中利用程度較高，山西、陜西、河南等地的農(nóng)村主要實(shí)行集中居住，農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權(quán)觀念主要以公有產(chǎn)權(quán)為主，宅基地歸村集體所有基本上是村莊社會(huì)的地方性共識(shí)。在宅基地歸公的地權(quán)觀念的指引下，農(nóng)戶對(duì)宅基地的利用能夠較為嚴(yán)格地遵循集體土地所有制，村莊宅基地秩序比較容易形成。在湖北農(nóng)村，村莊居住格局散亂，村莊土地私有化觀念盛行，先占強(qiáng)占的社會(huì)產(chǎn)權(quán)原則在村中盛行，宅基地早已在地權(quán)實(shí)踐中演化為私人所有之物，加之農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以來(lái)，村級(jí)組織對(duì)村莊事務(wù)缺乏集體統(tǒng)籌能力，宅基地一直缺乏有效的整合利用。在南方農(nóng)村，村民祖業(yè)權(quán)觀念盛行，加之人口繁衍較快、土地緊張、村莊集中居住程度較高，宅基地面臨產(chǎn)權(quán)主體過(guò)多而難以有效利用的問(wèn)題，宅基地利用實(shí)際上也一直缺乏有效規(guī)劃。

五、農(nóng)村宅基地管理的優(yōu)化路徑

現(xiàn)有農(nóng)村宅基地管理狀況具有行政監(jiān)管弱化、村級(jí)管理虛化的總體特點(diǎn)，在城市化浪潮背景下，中國(guó)鄉(xiāng)村正處于不斷衰敗之中，當(dāng)前國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入大量支農(nóng)惠農(nóng)資金，但鄉(xiāng)村建設(shè)成效并不理想。目前，農(nóng)村宅基地管理的主要操作方向在于土地管理，但從農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀來(lái)看，依托于基層國(guó)土部門(mén)的土地管理的績(jī)效并不顯著，囿于基層土地管理部門(mén)的行政目標(biāo)和行政績(jī)效考核指標(biāo)的約束，土地主管部門(mén)能夠加強(qiáng)土地指標(biāo)和單個(gè)土地地塊的管理，卻無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)土地的整體利用。從農(nóng)民的居住福利和村莊整體發(fā)展的角度來(lái)看，農(nóng)村宅基地管理的完善方向應(yīng)該在于規(guī)劃管理而非土地管理，相比于單一的土地管理，農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理更加符合農(nóng)民的生活利益和村莊社會(huì)的發(fā)展需求。農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從強(qiáng)化基層規(guī)劃部門(mén)管理職能、重塑鄉(xiāng)村治理能力、完善農(nóng)村村民自治和激活農(nóng)民參與等四個(gè)方面來(lái)綜合用力。

（一）強(qiáng)化基層部門(mén)宅基地規(guī)劃管理職能

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展一直缺乏有效的規(guī)劃，從2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布并實(shí)施以來(lái)，不少農(nóng)村開(kāi)始制定村莊規(guī)劃。但是，村莊規(guī)劃大多停留在紙面之上，暫且不論規(guī)劃是否符合實(shí)際，村莊規(guī)劃基本上并未付諸實(shí)施。農(nóng)村宅基地管理是村莊規(guī)劃落實(shí)的基礎(chǔ)，農(nóng)村宅基地規(guī)劃需要正式行政權(quán)力的介入，否則正式的規(guī)劃很難得到有效執(zhí)行。目前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都缺乏有效的建設(shè)規(guī)劃管理部門(mén)，即使有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了城鄉(xiāng)建設(shè)服務(wù)中心，但其屬于事業(yè)單位編制，沒(méi)有正式的行政權(quán)力，無(wú)法發(fā)揮有效的農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理職能。因此，強(qiáng)化基層規(guī)劃部門(mén)管理職能，賦予基層政府更為有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理權(quán)能，增設(shè)相關(guān)基層部門(mén)，應(yīng)是優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理的首要舉措。

（二）重塑鄉(xiāng)村組織統(tǒng)籌宅基地資源的治理能力

農(nóng)村宅基地管理不僅需要國(guó)家行政權(quán)力的介入，而且需要以有效的鄉(xiāng)村治理為依托。就農(nóng)村宅基地地權(quán)實(shí)踐而言，在村莊社會(huì)中，農(nóng)村宅基地管理成為一個(gè)鄉(xiāng)村治理命題。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)村治權(quán)不斷弱化，鄉(xiāng)村治理能力急速瓦解，現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理主體不僅缺乏治理資源，而且無(wú)法將治理資源貫徹落實(shí)，后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的治理釘子戶極大地考驗(yàn)著鄉(xiāng)村治理主體的治理能力。

農(nóng)村宅基地管理中的治理困境在于，宅基地地權(quán)觀念的私有化和宅基地產(chǎn)權(quán)主體的不在村共同導(dǎo)致了土地資源配置中的“反公地悲劇”[12]，地權(quán)觀念私有化與土地集體所有制虛化有關(guān)，但產(chǎn)權(quán)狀態(tài)原本就是產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐狀態(tài)，如果治理主體擁有較強(qiáng)的集體統(tǒng)籌能力，土地集體所有制就能夠繼續(xù)在地權(quán)實(shí)踐中維系；而宅基地產(chǎn)權(quán)主體不在村是我國(guó)城市化進(jìn)程中蓬勃的非正規(guī)勞工經(jīng)濟(jì)的社會(huì)后果[13～14]，這屬于在短期內(nèi)難以克服的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)原因。

就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀而言，只有重塑鄉(xiāng)村治理能力才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的優(yōu)化，具體舉措則在于政府資源外部輸入的推進(jìn)。當(dāng)前國(guó)家向農(nóng)民供給大量資源，但都與村級(jí)組織沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，如果國(guó)家將公共建設(shè)資源普惠式地對(duì)接到村級(jí)組織，而非采用競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目制資源輸入方法[15]，村級(jí)組織的治理資源不僅得到增長(zhǎng)，而且其治理能力也有望得到重塑和提升。

（三）完善落實(shí)宅基地資源配置制度的協(xié)商型村民自治

農(nóng)村宅基地管理實(shí)質(zhì)上是一個(gè)公共資源配置優(yōu)化問(wèn)題，從制度建設(shè)的角度來(lái)看，我國(guó)關(guān)于宅基地資源制度配置的具體操作方案中一直具有村民自治的色彩。在關(guān)于宅地基管理的法律政策中，構(gòu)成宅基地公共資源配置的制度規(guī)定主要有：《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》（1982年）第14條規(guī)定，“農(nóng)村社員建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論通過(guò)，生產(chǎn)大隊(duì)審核同意?！薄蛾P(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》（2004年）第6條規(guī)定，“農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布?！绷硗猓洞迕裎瘑T會(huì)組織法》（2010年）第24條規(guī)定，宅基地的使用方案經(jīng)村民會(huì)議討論方可辦理。

只是問(wèn)題在于，農(nóng)民利益訴求不斷多元化，國(guó)家體制性力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理服務(wù)能力下降，最終文本化的宅基地資源配置制度無(wú)法在村民自治框架中落到實(shí)處。當(dāng)前，村民自治亟需在基層治理能力的現(xiàn)代化重塑中進(jìn)行完善。就優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理而言，需要轉(zhuǎn)變單方面的管理思維，應(yīng)該以公共治理理念為核心，塑造宅基地資源配置中的協(xié)商民主方式，使協(xié)商型村民自治真正成為配置農(nóng)村宅基地資源、優(yōu)化宅基地資源集中利用的操作方式。

（四）建構(gòu)宅基地管理農(nóng)民參與模式

農(nóng)民參與并非農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的決策，最重要的是農(nóng)民參與到村莊建設(shè)實(shí)踐中來(lái)，只有發(fā)揮農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性，村莊事務(wù)才能有效處理，才能預(yù)防和減少社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的優(yōu)化。激活宅基地管理中的農(nóng)民參與絕非一時(shí)之功，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，只有在基層政府規(guī)劃管理職能強(qiáng)化、基層治理能力重塑和村民自治完善等方面得到一定程度的推進(jìn)之后，農(nóng)民參與才有被激活的可能。當(dāng)前農(nóng)民分化嚴(yán)重，村莊利益多元，在宅基地管理過(guò)程中，激活農(nóng)民參與的可行性辦法在于，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理和村級(jí)統(tǒng)籌的方式，落實(shí)好宅基地退出和農(nóng)地整合利用，通過(guò)長(zhǎng)時(shí)段的行政監(jiān)督和規(guī)劃管理，引導(dǎo)農(nóng)民參與到宅基地管理過(guò)程之中，最終形成以回應(yīng)農(nóng)民集中居住需求為主導(dǎo)方式的宅基地管理農(nóng)民參與模式。

結(jié)語(yǔ)

優(yōu)化農(nóng)村宅基地管理是回應(yīng)農(nóng)民建房需求、完善村莊建設(shè)的重要步驟，具有重要實(shí)踐意義。當(dāng)前國(guó)家正在穩(wěn)步推行新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強(qiáng)以農(nóng)村宅基地管理和規(guī)劃工作為核心的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)正是題中之義。從農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀及主要管理模式來(lái)看，激活或重置基層政府住建部門(mén)的管理權(quán)力，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理，在充分發(fā)揮村莊自治和村民參與的前提下，推進(jìn)政府項(xiàng)目資源的外部輸入成為優(yōu)化宅基地管理、穩(wěn)步推進(jìn)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的可取路徑。

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責(zé)任編輯：劉華安

F321.1

A

1008-4479（2017）01-0100-07

2016-06-21

印子（1988-），男，湖北荊州人，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，主要研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)、農(nóng)村社會(huì)學(xué)與基層治理。