趙晉平

推動形成全面開放新格局

趙晉平

在十九大上，習(xí)近平總書記代表十八屆中央委員會向大會作報告時提出了“推動形成全面開放新格局”和“推動構(gòu)建人類命運共同體”的戰(zhàn)略目標(biāo)。并強(qiáng)調(diào)指出，“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大”。這表明中國將會毫不動搖地繼續(xù)堅持對外開放的基本國策，中國和世界的關(guān)系也將進(jìn)入更加緊密的“命運共同體”建設(shè)新階段。

五年來的開放成就

要謀劃未來對外開放方面的發(fā)展大計，首先就是要對過去五年所取得的重大成就和經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。十八大報告提出“完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系”，十八屆三中全會提出“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”，而十九大報告提出“推動形成全面開放新格局”，這就將對外開放的廣度和深度提高到了一個更高的層次。

十八大以來的五年中，從外部環(huán)境來看，伴隨著全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，我們遭遇了許多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和困難，在這一背景下，“開放型新經(jīng)濟(jì)新體制逐步健全，對外貿(mào)易、對外投資、外匯儲備穩(wěn)居世界前列”，中國的對外開放取得了巨大成就，為這五年中國的改革和發(fā)展增添了許多新亮點。

十八屆三中全會《決定》對構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制提出了包括放寬投資準(zhǔn)入、加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)和擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放三個方面的具體要求。在過去幾年中，中國在落實這些任務(wù)要求方面取得了積極進(jìn)展。

第一，放寬投資準(zhǔn)入。改革目標(biāo)是推進(jìn)高水平跨境投資管理制度建設(shè)。在利用外資方面，過去五年，啟動了“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式的外資準(zhǔn)入管理制度改革，首先在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)試點基礎(chǔ)上，將成功經(jīng)驗在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。從2016年10月起，經(jīng)人大修法，凡未列入特別管理措施（負(fù)面清單）領(lǐng)域的外商投資由審批制改為備案制；負(fù)面清單也明顯縮短，不但擴(kuò)大了開放領(lǐng)域，而且極大便利了包括港澳臺企業(yè)在內(nèi)的外商投資企業(yè)注冊登記。在對外投資領(lǐng)域，過去五年是我國對外投資進(jìn)展非常迅速的五年，年均增長速度在兩位數(shù)以上，而且在這五年中我國還首次實現(xiàn)了對外投資規(guī)模超過對內(nèi)投資。這與加強(qiáng)對外投資管理制度改革和鼓勵具備條件企業(yè)“走出去”的政策舉措不斷推出有著直接的關(guān)系。另外，通過上海自由貿(mào)易試驗區(qū)等地區(qū)的先行先試，形成了關(guān)于政府職能調(diào)整、投資管理制度改革、貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、金融開放創(chuàng)新和法治環(huán)境建設(shè)的成功經(jīng)驗，并不斷在更大范圍內(nèi)復(fù)制和推廣，為推動全國范圍內(nèi)開放型經(jīng)濟(jì)新體制建設(shè)發(fā)揮了引領(lǐng)和示范作用。這五年，中國還啟動了中美、中歐等投資協(xié)定談判，在推進(jìn)雙邊和區(qū)域投資自由化便利化合作領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索。

第二，加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)。目標(biāo)是構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。過去五年中，包括中韓、中澳、中新等在內(nèi)的雙邊自貿(mào)協(xié)定已成功結(jié)束談判并正式生效，這為中國和重要伙伴國之間更深度的經(jīng)貿(mào)合作提供了重要的制度性保障。同時，在此基礎(chǔ)上，我國還在積極參與更大范圍的貿(mào)易合作，力促區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定（RCEP）、中日韓自貿(mào)協(xié)定等區(qū)域多邊進(jìn)程啟動談判。

第三，擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊地區(qū)開放。目標(biāo)是構(gòu)建全方位對外開放格局。從國內(nèi)來看，沿海以及中西部地區(qū)的對外開放都在進(jìn)一步深化。同時，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展等戰(zhàn)略也促進(jìn)了區(qū)域開放型經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。更為重要的是，這五年中，中國提出了“一帶一路”倡議，并在共建“一帶一路”方面取得了重大進(jìn)展?！耙粠б宦贰币呀?jīng)成為在國際國內(nèi)具有廣泛共識的發(fā)展與合作框架，并在帶動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和促進(jìn)各國間政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通和民心相通方面取得了顯著成效。

對外開放的新理念

過去五年，按照十八大和十八屆三中全會《決定》的要求，中國的對外開放取得了重大進(jìn)展。但是，我們必須看到，中國目前的對外開放水平和適應(yīng)錯綜復(fù)雜外部環(huán)境變化、推進(jìn)中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求相比，還存在較大差距；一些關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)ν忾_放進(jìn)入深水區(qū)、具有很大難度、亟待取得新突破。因此，落實“推動形成全面開放新格局”的新要求，關(guān)鍵在“全面”，難在“新格局”，要在最具難度的關(guān)鍵領(lǐng)域取得新突破。這意味著中國未來的對外開放將是全面、高水平和深層次的開放。

首先，這是國內(nèi)發(fā)展大局的需要，中國需要進(jìn)一步推進(jìn)對外開放，報告提出了對外開放的核心理念，即“開放帶來進(jìn)步，封閉帶來落后”。新中國過去60多年的歷史經(jīng)驗告訴我們一個樸素的道理，大開放、大發(fā)展；小開放、小發(fā)展；不開放，不發(fā)展。要以開放促進(jìn)國內(nèi)發(fā)展、倒逼國內(nèi)改革。

其次，從國際比較的角度來看，雖然我國已經(jīng)初步建立了開放型經(jīng)濟(jì)體的基本框架，但和發(fā)達(dá)國家、包括一些發(fā)展中國家相比，準(zhǔn)入開放和營商環(huán)境還存在很大差距，高端服務(wù)業(yè)、一般制造業(yè)和要素、資本市場等一些關(guān)鍵領(lǐng)域的開放尚未取得實質(zhì)性突破，對提升這些領(lǐng)域的國際競爭力和供給能力帶來較多制約。我們需要抓住構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步推動“一帶一路”合作，提高貿(mào)易便利化程度，放寬外商投資準(zhǔn)入，改善外商投資環(huán)境，充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)開放試驗和輻射帶動的雙重功能，加快區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系談判進(jìn)程以維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的勢頭，完善對外開放的管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級做出貢獻(xiàn)。

推進(jìn)開放的七大任務(wù)

十九大報告提出了七個方面的具體任務(wù)。

一是將繼續(xù)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)是統(tǒng)領(lǐng)我國對外開放的新理念、新模式、新框架、新任務(wù)的集中體現(xiàn)，內(nèi)容豐富，內(nèi)涵深刻。在鼓勵中國企業(yè)“走出去”的過程中，需要通過共商共建共享的原則來加強(qiáng)彼此間的合作，以達(dá)到互利共贏的效果。同時，隨著全球?qū)τ趧?chuàng)新作用認(rèn)識的逐步深化，提出加強(qiáng)創(chuàng)新能力開放合作，也是此次報告的亮點所在，這有利于促進(jìn)我國的開放式創(chuàng)新并通過加強(qiáng)國際合作、整合內(nèi)外要素資源提升創(chuàng)新能力。此外，在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的過程中，我國正在逐步形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局，而這也是“新”格局的具體體現(xiàn)。

二是要培育貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式，推進(jìn)貿(mào)易強(qiáng)國建設(shè)。我國已成為全球最大的貨物貿(mào)易國家，未來仍需通過提升技術(shù)水平、品牌優(yōu)勢等推動我國產(chǎn)業(yè)向全球價值鏈的中高端移動。我國的貿(mào)易發(fā)展方式也需進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，加快提升服務(wù)貿(mào)易在全球的地位和國際競爭力也是一個重點任務(wù)。

三是要實行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策。過去五年，我國的投資管理制度改革取得了明顯進(jìn)展，實行了“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的管理模式，未來在此方面的改革力度應(yīng)該還會繼續(xù)加大，隨著這一準(zhǔn)入制度的建立，提升開放水平的關(guān)鍵是進(jìn)一步縮短負(fù)面清單，程序也應(yīng)進(jìn)一步簡化，以達(dá)到更高水平的開放。加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)、推進(jìn)與主要國家的投資協(xié)定談判，是中國推動雙邊和區(qū)域貿(mào)易投資自由化的重要政策選擇，今后要進(jìn)一步加大推進(jìn)力度，取得更多實質(zhì)性成果。

四是逐步建立各類企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境。報告中強(qiáng)調(diào)，境內(nèi)注冊的企業(yè)，都要一視同仁、平等對待。我們應(yīng)該認(rèn)識到，高開放水平的外資政策就是沒有外資政策。要營造一個公平競爭的市場環(huán)境，逐步構(gòu)建內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一適用的制度和政策體系，而這也是高水平投資自由化的要求所在。

五是要優(yōu)化區(qū)域開放布局，加大西部開放力度。進(jìn)一步改變東重西輕的開放布局，是我國未來的一項重要任務(wù)。而“一帶一路”倡議的持續(xù)推進(jìn)為外資企業(yè)進(jìn)入中西部地區(qū)帶來了便利。

六是要賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大的改革自主權(quán)，探索建設(shè)自由貿(mào)易港。開放的制度性創(chuàng)新和區(qū)域開放布局的優(yōu)化改革也要很好借鑒我國長期積累形成的經(jīng)驗，首先通過局部地區(qū)開展先行先試，進(jìn)而在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。十九大報告的新要求，對于進(jìn)一步深化自貿(mào)試驗區(qū)開放創(chuàng)新改革，加大壓力測試力度，按照國際最高水平貿(mào)易投資自由化標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制，在新時代現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)中更好發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用，具有重要意義。

七是要繼續(xù)推進(jìn)對外投資。過去五年，我國在對外投資領(lǐng)域取得了明顯進(jìn)展，未來還應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新方式，促進(jìn)國際產(chǎn)能合作，形成面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快培育國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢。企業(yè)“走出去”不僅對中國企業(yè)自身的提升和發(fā)展具有重要意義，也將帶動投資目的地國家的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)增長，有利于形成互利共贏的國際合作基礎(chǔ)。

值得關(guān)注的三個問題

在十九大報告的開放新思路中，有幾個值得特別關(guān)注的新提法。

一是“形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局”。中國擁有1.8萬公里的海岸線，海洋經(jīng)濟(jì)是我國擴(kuò)大對外開放和國際經(jīng)濟(jì)往來的重要平臺和載體，利用海洋向東開放在帶動中國經(jīng)濟(jì)、尤其是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展方面起到了舉足輕重的作用。另一方面，中國還擁有2.2萬公里的陸地邊界線，我們和14個國家陸地相連，通過陸地的國際大通道，也是我國西部地區(qū)對外開放一個重要地緣優(yōu)勢。中國在“一帶一路”框架下積極推進(jìn)的六大經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，已經(jīng)取得了初步成效，這些走廊多數(shù)會對建立我國中西部與國際市場直接相連的國際大通道創(chuàng)造十分有利的條件。這將把中西部地區(qū)推向?qū)ν忾_放的前沿，明顯提升中西部地區(qū)的開放和發(fā)展水平，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局。

二是“賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)更大的改革自主權(quán)”。自貿(mào)試驗區(qū)總體方案，一般是按照加快政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理制度改革、推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變、深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新、完善法制領(lǐng)域的制度保障五個方面來設(shè)計的。自貿(mào)試驗區(qū)先行先試實際上是市場化改革和開放的壓力測試，是按照國際高水平開放標(biāo)準(zhǔn)在試驗區(qū)內(nèi)進(jìn)行先行先試，取得成功經(jīng)驗后在更大范圍內(nèi)復(fù)制和推廣。先行先試的內(nèi)容由國家主導(dǎo)進(jìn)行頂層設(shè)計，組織實施必須有中央部委職能部門的支持和參與。這種模式也遇到了一些問題，如試驗區(qū)執(zhí)行的政策和行業(yè)管理規(guī)定的沖突等。所以，上海在三年試驗期結(jié)束之后，提出了一些新的改革目標(biāo)。在今年上半年公布的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》，已經(jīng)大大提升了壓力測試的水平。這個深化版的方案已賦予了地方政府更多的自主權(quán)。

三是“探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。這是一個新的提法。所謂自由貿(mào)易港是指設(shè)在國家與地區(qū)境內(nèi)、海關(guān)管理關(guān)卡之外的，允許境外貨物、資金自由進(jìn)出的港口區(qū)。對進(jìn)出港區(qū)的全部或大部分貨物免征關(guān)稅，并且準(zhǔn)許在自由港內(nèi)，開展貨物自由儲存、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理、加工和制造等業(yè)務(wù)活動。目前排名世界集裝箱港口中轉(zhuǎn)量第一、第二位的新加坡港、中國的香港地區(qū)均實施自由港政策，吸引大量集裝箱前去中轉(zhuǎn)，奠定其世界集裝箱中心樞紐的地位。

目前中國內(nèi)地還沒有自由貿(mào)易港，而只有保稅港。保稅港區(qū)更多的是作為航運中心的配套政策實施，只有經(jīng)過國家認(rèn)定具備國際航運中心資質(zhì)的沿海城市才可以申請并獲得批準(zhǔn)，目前在上海、天津和大連有三個保稅港區(qū)。未來，自由貿(mào)易港既可能在現(xiàn)有的11個自貿(mào)區(qū)試點地產(chǎn)生，也可能在自貿(mào)試驗區(qū)以外的區(qū)域產(chǎn)生，甚至可以在具備陸地港、航空港條件的內(nèi)陸地區(qū)產(chǎn)生。

五個方面的經(jīng)濟(jì)外交政策

推動形成全面開放新格局，是中國自身發(fā)展的需要，也將為許多國家提供分享中國發(fā)展紅利的機(jī)遇。要真正實現(xiàn)這一互利共贏格局，良好的國際發(fā)展環(huán)境至關(guān)重要。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出“構(gòu)建人類命運共同體”，這是中國特色社會主義新時代對外關(guān)系的新理念，也是實現(xiàn)對外開放戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保障。為落實這一理念，習(xí)近平總書記對我國新時期的外交工作提出了新要求，其中的經(jīng)濟(jì)外交政策主要有以下幾個方面。

一是要“堅持對外開放的基本國策，繼續(xù)推進(jìn)‘一帶一路’建設(shè)”?！耙粠б宦贰背珜?dǎo)的是“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”的“絲路精神”，事實上已經(jīng)超出了區(qū)域合作的范疇，是我國參與和引領(lǐng)全球國際競爭與合作、促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)包容型發(fā)展政策的集中體現(xiàn)，具有全球性意義。從這一點也可以看出，對外開放本身也是中國參與人類命運共同體建設(shè)的重要組成部分。

二是“加大對發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家援助力度，促進(jìn)縮小南北發(fā)展差距”。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，許多國家以及國際組織都希望中國在解決全球性問題上能夠發(fā)揮更加重要的作用。中國也將為此作出更多努力。

三是要“支持多邊貿(mào)易體制，促進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)”。中國將在維護(hù)世貿(mào)組織權(quán)威性，參與全球貿(mào)易投資自由化進(jìn)程，推動對外自貿(mào)區(qū)和投資協(xié)定談判方面做出進(jìn)一步的努力，并與其他區(qū)域成員緊密合作，共同推進(jìn)RCEP和亞太自貿(mào)區(qū)進(jìn)程。

四是要“秉持共商共建共享的全球治理觀”。要倡導(dǎo)國際關(guān)系民主化，堅持國家不分大小、強(qiáng)弱、貧富一律平等，支持聯(lián)合國發(fā)揮積極作用，支持?jǐn)U大發(fā)展中國家在國際事務(wù)中的代表性和發(fā)言權(quán)。

五是要“繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”。我們要在在參與國際合作和全球治理改革中不斷貢獻(xiàn)中國智慧和力量。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員