姚明濤 趙 盟 康艷兵

協(xié)同推進(jìn)電力市場與碳市場建設(shè) 促進(jìn)改革形成合力

姚明濤 趙 盟 康艷兵

黨的十八大以來，全面深化改革向縱深推進(jìn)，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革不斷取得新進(jìn)展、新突破。建設(shè)電力市場和碳市場是推進(jìn)電力體制改革和生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，核心目的均是構(gòu)建行之有效的市場機(jī)制，理順價(jià)格關(guān)系，增強(qiáng)微觀主體活力，加快推動(dòng)綠色發(fā)展。建設(shè)兩個(gè)市場的改革方向高度一致、改革領(lǐng)域交錯(cuò)重疊、改革措施相互影響、改革進(jìn)度快慢不一，形成合力則有助雙贏，忽視協(xié)同則相互掣肘，特別是當(dāng)前均處于由試點(diǎn)探索向深化推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要探索協(xié)同機(jī)制，加快形成合力。

從政策取向來看，電力市場與碳市場相互配合

（一）兩項(xiàng)改革的出發(fā)點(diǎn)均在于建立市場機(jī)制，提高資源利用效率。我國電力交易機(jī)制長期缺失，電量分配以計(jì)劃為主，節(jié)能高效環(huán)保機(jī)組無法得到充分利用，清潔低碳能源消納受限愈演愈烈，導(dǎo)致電力資源難以在更大范圍優(yōu)化配置，電力行業(yè)在低碳轉(zhuǎn)型中的基礎(chǔ)引領(lǐng)作用大打折扣。在這一背景下，建設(shè)電力市場將通過有序放開發(fā)用電計(jì)劃，賦予供需兩端自主選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)多方直接交易，在為用戶提供更加經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)的電力保障的同時(shí)，提高發(fā)電側(cè)資源利用效率。建設(shè)碳市場則將按照市場規(guī)律配置碳排放權(quán)資源，允許電力行業(yè)通過配額交易完成強(qiáng)制減排任務(wù)，從總體上推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

（二）兩項(xiàng)改革的著力點(diǎn)均在于理順價(jià)格關(guān)系，形成市場化定價(jià)機(jī)制。我國現(xiàn)行電價(jià)管理仍以政府定價(jià)為主，分別在電力供需兩端實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)與目錄電價(jià)，始終沒有建立基于市場的電價(jià)形成機(jī)制。發(fā)電側(cè)電價(jià)調(diào)整滯后，無法及時(shí)并合理反映資源稀缺程度和環(huán)境保護(hù)支出；需求側(cè)電價(jià)缺乏彈性，無法釋放清晰明確的價(jià)格信號并與供給側(cè)形成聯(lián)動(dòng)。建設(shè)電力市場將逐步放開競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，形成主要由市場決定電力價(jià)格的機(jī)制，還原電力商品屬性，賦予其時(shí)間和空間價(jià)值，并圍繞綠色低碳發(fā)展目標(biāo)構(gòu)建多層次電力市場體系。建設(shè)碳市場則將碳排放外部成本內(nèi)部化，在提高化石能源成本的同時(shí)為非化石能源發(fā)電提供額外的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，進(jìn)一步理順不同電源之間的比價(jià)關(guān)系，提高清潔低碳電源在電力市場中的競爭力。

（三）兩項(xiàng)改革的關(guān)鍵點(diǎn)均在于市場推進(jìn)與民生保障兩促進(jìn)、兩不誤。我國分用戶類別的電價(jià)未能反映各類用戶真實(shí)的供電成本，電價(jià)結(jié)構(gòu)中存在較為嚴(yán)重的交叉補(bǔ)貼，導(dǎo)致工業(yè)用電成本偏高，并間接鼓勵(lì)了中高收入居民不合理的用電需求。建設(shè)電力市場將結(jié)合輸配電價(jià)、發(fā)售電價(jià)改革進(jìn)程，在確保居民電價(jià)相對穩(wěn)定的前提下，配套改革不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼，逐步降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)用電成本。建設(shè)碳市場則將通過引入配額拍賣分配機(jī)制、創(chuàng)新拍賣資金使用渠道等方式，綜合支持能效提升與可再生能源發(fā)展，有針對性地補(bǔ)貼低收入群體，降低減排成本傳導(dǎo)帶來的終端用電成本上升，在保障民生的前提下降低全社會(huì)轉(zhuǎn)型成本。

從實(shí)施過程來看，電力市場與碳市場相互影響

（一）率先啟動(dòng)的碳市場嘗試?yán)@開我國電力體制束縛。我國于2011年啟動(dòng)廣東、湖北、北京、上海、天津、重慶和深圳等“兩省五市”的碳交易試點(diǎn)，為在“十三五”期間建立全國碳市場開展積極探索。從地區(qū)試點(diǎn)探索和全國市場前期準(zhǔn)備來看，我國充分考慮了當(dāng)前電力系統(tǒng)高度計(jì)劃與管制的特點(diǎn)，為有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)減排潛力，避免因減排成本無法傳導(dǎo)而將所有壓力集中在發(fā)電端，在制度設(shè)計(jì)層面既考慮了化石能源發(fā)電的直接排放，也納入了終端用戶用電帶來的間接排放。針對電力市場缺失導(dǎo)致的運(yùn)行僵化問題，則是淡化了發(fā)電量、負(fù)荷率等影響碳排放的關(guān)鍵指標(biāo)，僅考慮了機(jī)組能效對電力行業(yè)碳排放的影響。

（二）后續(xù)啟動(dòng)的電力體制改革挑戰(zhàn)已初步成型的碳市場思路。以2015年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》為標(biāo)志，以破解制約電力市場建設(shè)的“量和價(jià)”兩個(gè)關(guān)鍵要素為切入點(diǎn)，我國電力體制改革再次起航。恰逢經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、電力供需環(huán)境寬松，電力體制改革推進(jìn)更為迅速，改革試點(diǎn)已擴(kuò)大至除西藏自治區(qū)以外的全部?。▍^(qū)、市），2016年市場化交易電量占全社會(huì)用電量的比例達(dá)19%，2017年有望進(jìn)一步提升至近40%，預(yù)計(jì)到2020年將基本取消非調(diào)節(jié)性的燃煤機(jī)組計(jì)劃電量，上網(wǎng)電價(jià)和公益性電量以外的銷售電價(jià)將全部放開。電力量價(jià)形成機(jī)制即將發(fā)生根本性變化，已初步成型的碳市場建設(shè)思路將面臨修改甚至重建的重大挑戰(zhàn)。

（三）當(dāng)前形勢對電力市場與碳市場協(xié)同發(fā)展提出更高要求。2015年以來，煤電投資增速逆勢上揚(yáng)，行業(yè)整體陷入產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入2016年，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能帶動(dòng)煤價(jià)迅速反彈，使燃煤發(fā)電企業(yè)普遍陷入經(jīng)營困境。與此同時(shí)，為加快適應(yīng)自身角色定位轉(zhuǎn)換，煤電行業(yè)積極開展靈活性改造，為非化石能源充分消納提供支撐和保障。以上諸多因素疊加，對現(xiàn)階段我國電力行業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展帶來深刻影響，更對建設(shè)電力市場與碳市場的節(jié)奏和力度提出更高要求。從當(dāng)前進(jìn)展來看，電力市場面臨省間壁壘，碳市場又是新生事物，推進(jìn)進(jìn)度面臨較大的不確定性，兩個(gè)市場后續(xù)可能存在時(shí)間、空間的不統(tǒng)一，將對不同區(qū)域發(fā)電、用電企業(yè)帶來差異化影響，加強(qiáng)協(xié)同的緊迫性進(jìn)一步增強(qiáng)。

從預(yù)期成效來看，電力市場與碳市場有待協(xié)調(diào)

（一）行業(yè)內(nèi)部環(huán)境變革，功能定位有待協(xié)調(diào)。當(dāng)前碳市場一定程度上解決電力行業(yè)高效煤電與低效煤電之間的市場出清問題。而新一輪電力體制改革將顯著改變電力行業(yè)內(nèi)部環(huán)境，完整的電力市場體系將充分發(fā)揮市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格、配置資源的作用，這將幾乎完全取代現(xiàn)行碳市場在電力行業(yè)的作用，碳市場需進(jìn)一步明確功能定位，根據(jù)電力行業(yè)內(nèi)部環(huán)境的發(fā)展變化不斷優(yōu)化減排的目標(biāo)與路徑。

（二）涉及行業(yè)類型重疊，轉(zhuǎn)型推力有待協(xié)調(diào)。重點(diǎn)耗能行業(yè)既是最先參與電力市場直接交易的大用戶，也將是除電力行業(yè)以外最先納入全國碳市場的重點(diǎn)排放單位；在電力市場中是與電力企業(yè)開展市場交易的供需雙方，在碳市場中則共同作為碳排放配額的交易主體。兩個(gè)市場從不同角度推動(dòng)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在形成推力過程中需加強(qiáng)協(xié)調(diào)，利用好“高耗能也是高載能”的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，挖掘需求側(cè)靈活性資源，加快促進(jìn)形成新的商業(yè)模式。

（三）新興售電主體涌現(xiàn)，規(guī)范培育有待協(xié)調(diào)。截至2016年底，全國完成電力交易中心注冊的售電公司已達(dá)到1628家，代理交易電量超過100億千瓦時(shí)，售電主體的重要作用逐漸凸顯，初步形成了多元主體參與的電力市場競爭格局。創(chuàng)立初期，售電公司的商業(yè)模式主要是賺取差價(jià)，隨著改革深入和規(guī)則細(xì)化，將更多提供需求側(cè)管理、需求響應(yīng)和碳資產(chǎn)管理等增值服務(wù)，挖掘用戶側(cè)的靈活性資源和節(jié)能降碳潛力。在這一背景下，如何加快培育售電主體并賦予相應(yīng)的減排責(zé)任，對電力市場和碳市場均提出了新的挑戰(zhàn)。

加強(qiáng)改革方案制定、落實(shí)、效果協(xié)同，推動(dòng)電力市場與碳市場協(xié)同共進(jìn)

電力市場與碳市場通過試點(diǎn)探索積累了大量寶貴經(jīng)驗(yàn)，此時(shí)正站在深化推進(jìn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，迫切需要加強(qiáng)改革方案制定、落實(shí)、效果的協(xié)同，推動(dòng)電力市場與碳市場在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標(biāo)聚焦發(fā)力。

（一）綜合考慮兩項(xiàng)改革對參與主體的影響，加強(qiáng)改革方案協(xié)同。當(dāng)前階段，電力體制改革已出臺(tái)總體方案和配套文件，碳市場尚未出臺(tái)總體方案。后續(xù)需注重加強(qiáng)兩項(xiàng)改革方案的整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)，特別是碳市場改革方案需為電力體制改革留有制度接口，時(shí)間節(jié)點(diǎn)要能銜接得上。面向發(fā)電行業(yè)，當(dāng)前階段需重點(diǎn)梳理兩項(xiàng)改革方案中有助于化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，為發(fā)電權(quán)、碳配額交易轉(zhuǎn)讓等支持政策留有操作空間；面向用電行業(yè)，需注重促進(jìn)電力需求側(cè)管理與碳資產(chǎn)管理融合發(fā)展，推動(dòng)降低用電成本與推動(dòng)形成新業(yè)態(tài)高度統(tǒng)一。

（二）適時(shí)調(diào)整兩項(xiàng)改革著力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)，推動(dòng)改革落實(shí)協(xié)同。電力市場進(jìn)程和碳市場發(fā)展需要更好地匹配，協(xié)助實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。特別是當(dāng)前電力發(fā)展形勢相對復(fù)雜，建設(shè)電力市場與碳市場在現(xiàn)階段應(yīng)作為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，注重建立相對完善的市場機(jī)制和交易規(guī)則，及時(shí)發(fā)現(xiàn)兩項(xiàng)改革中的不協(xié)調(diào)和不同步；后續(xù)階段應(yīng)以更好推動(dòng)電力行業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展為著力點(diǎn)，以協(xié)同推動(dòng)電力供需兩側(cè)轉(zhuǎn)型為結(jié)合點(diǎn)，及時(shí)評估已出臺(tái)的改革方案，糾正拖了后腿或偏離目標(biāo)的改革措施。

（三）科學(xué)設(shè)計(jì)兩項(xiàng)改革時(shí)間表和路線圖，促進(jìn)改革效果協(xié)同。既要分別看電力市場與碳市場的改革成效，也要看兩項(xiàng)改革的綜合成效、總體成效。當(dāng)前階段應(yīng)以2020年為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，2020年前注重做好電力市場初步形成、碳市場探索起步的評估工作，深入研究“十四五”及中長期兩項(xiàng)改革工作的協(xié)同發(fā)展方向；2020年后按照“有進(jìn)有退”原則，視電價(jià)放開情況妥善處理間接排放問題，加快實(shí)現(xiàn)電價(jià)、碳價(jià)協(xié)同傳導(dǎo)；視電量放開情況穩(wěn)妥引入配額拍賣手段，加快適應(yīng)電力市場化發(fā)展方向。

作者單位：國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所