石 磊

十八大后黨規(guī)建設(shè)中的黨員權(quán)利發(fā)展概況

石 磊

中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利建設(shè)是黨內(nèi)民主發(fā)展的重要組成部分，是黨員主體地位的重要體現(xiàn)。十八屆四中全會后，黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系建設(shè)，通過依規(guī)治黨實現(xiàn)黨內(nèi)民主和從嚴(yán)治黨成為新時期黨建的重要內(nèi)容。以《黨章》為主的一系列黨內(nèi)法規(guī)的修訂完善和新制度的建立對保障黨員各項民主權(quán)利給予了更加明確的規(guī)定。但目前主要內(nèi)容還是集中于原則精神等宏觀規(guī)定，仍然缺乏具體制度的完善補(bǔ)充。十八大以來在黨員民主權(quán)利保障中，最重要的影響因素是全面從嚴(yán)治黨的政治氛圍更利于黨員權(quán)利的較好落實。

十八大 、黨內(nèi)法規(guī) 、黨員權(quán)利

中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利建設(shè)是黨內(nèi)民主發(fā)展的重要組成部分，是黨員主體地位的重要體現(xiàn)。其主要內(nèi)容規(guī)定于《黨章》和《黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)中，一般認(rèn)為可以概括為黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[1]黨員權(quán)利狀況是黨內(nèi)民主質(zhì)量的集中反映，從黨內(nèi)治理法治化的角度，黨員權(quán)利是實現(xiàn)黨員主體地位，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要途徑。黨員權(quán)利也是遏制腐敗，實現(xiàn)從嚴(yán)治黨的重要條件。以黨員四項權(quán)利為主，梳理十八大后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的有關(guān)黨員權(quán)利建設(shè)的規(guī)定，有利于通過黨內(nèi)民主權(quán)利建設(shè)來觀察黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)狀況。

一、對有關(guān)黨員權(quán)利的完善

黨的十八大通過的《黨章》修正案，在“總綱”部分關(guān)于“堅持民主集中制”中，增加了“尊重黨員主體地位”和“加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”的規(guī)定，[2]這是在黨章原有基礎(chǔ)上，根據(jù)近些年來黨對執(zhí)政規(guī)律和執(zhí)政形勢做出的正確判斷。

有關(guān)黨員主體地位的新規(guī)定是：“必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性?！秉h員是黨內(nèi)民主的動力源泉，是黨內(nèi)民主權(quán)利形成的基礎(chǔ)，其主體性地位毋庸置疑。但以往并沒有在《黨章》中進(jìn)行明確規(guī)定，這一次修訂對此明確規(guī)定，是進(jìn)一步夯實了黨員權(quán)利的法理基礎(chǔ)，對其后發(fā)展黨員權(quán)利奠定了更加堅實基礎(chǔ)。

有關(guān)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的新規(guī)定是：“加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度?！北O(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力是實現(xiàn)黨內(nèi)民主，遏制黨內(nèi)腐敗的重要措施。因此，在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黨員權(quán)利的同時，也提出了強(qiáng)化對黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督。這一次的修訂特別提出對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，這是基于當(dāng)前“一把手”腐敗和高級干部腐敗嚴(yán)重的應(yīng)對策略，這為完善黨內(nèi)監(jiān)督，實現(xiàn)黨員監(jiān)督權(quán)奠定了重要的《黨章》基礎(chǔ)。增加“尊重黨員主體地位”和“加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”的規(guī)定，這都是從《黨章》這一黨內(nèi)最重要法規(guī)角度改善黨員權(quán)利保障的根本制度環(huán)境。

二、對知情權(quán)的完善

知情權(quán)就是黨員依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)獲悉黨內(nèi)相關(guān)事務(wù)信息的權(quán)利。一般認(rèn)為《黨章》第4條第1款“參加黨的有關(guān)會議，閱讀黨的有關(guān)文件，接受黨的教育和培訓(xùn)?！焙汀饵h員權(quán)利保障條例》第六條“黨員有權(quán)參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔(dān)任的黨內(nèi)職務(wù)和代表資格相應(yīng)的會議。．．．．．． 黨員有權(quán)閱讀按照規(guī)定可以閱讀的黨內(nèi)文件。 ．．．．．．”第10條“．．．．．．參加選舉的黨員有權(quán)了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人。 ．．．．．．”等是知情權(quán)的直接規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)知情權(quán)的直接規(guī)定很少，但是知情權(quán)是其他權(quán)利行使的前提基礎(chǔ)，沒有知情權(quán)的保障，其他權(quán)利就是空中樓閣。比如《黨章》第4條第2款規(guī)定，黨員有權(quán)“在黨的會議上和黨報黨刊上，參加關(guān)于黨的政策問題的討論。”一名普通黨員，如何獲悉黨委政策制定的有關(guān)背景、數(shù)據(jù)等詳細(xì)信息，沒有知情權(quán)的保障，黨員的參與、選舉、監(jiān)督等權(quán)利皆為空中樓閣。

十八大后黨中央頒布了大量黨內(nèi)法規(guī)，其中對于黨員知情權(quán)具有顯著影響的有如下一些。

《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》是規(guī)范地方黨委工作的重要法規(guī)，這一次對1996年試行的條例進(jìn)行了修訂，并正式頒布不再試行。其第12條規(guī)定：“黨的地方委員會應(yīng)當(dāng)建立職責(zé)清單制度，明確常委會及其成員職責(zé)，并在一定范圍內(nèi)公開?！迸c《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》（1996）相比，明確提出了“職責(zé)清單制度”，以往只是要求“常委會委員要有明確的分工?！辈]有建立這樣一套制度，更沒有要求公開。這與近年來政府一直進(jìn)行的權(quán)力清單、負(fù)面清單等制度的初衷是一致的，希望通過對權(quán)力的清晰界定，來明確職責(zé)和方便監(jiān)督。新條例雖然對于公開的范圍沒有規(guī)定更詳細(xì)的劃分，但其建立職責(zé)清單制度的方向無疑具有開拓性。

《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》頒布，這是《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980）實行30多年后，黨中央根據(jù)黨內(nèi)形勢做出的重大決定。這一準(zhǔn)則針對當(dāng)前黨內(nèi)出現(xiàn)的問題，提出了一系列針對性措施。有關(guān)知情權(quán)的內(nèi)容主要包含在黨內(nèi)民主部分。這一準(zhǔn)則的第7部分“發(fā)揚黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利”對近30年來的有關(guān)黨員權(quán)利的理論和實踐進(jìn)行了高度的總結(jié)。明確提出“必須尊重黨員主體地位、保障黨員民主權(quán)利，落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障全體黨員平等享有黨章規(guī)定的黨員權(quán)利、履行黨章規(guī)定的黨員義務(wù)，．．．．．．任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權(quán)利?！辫b于準(zhǔn)則的重要地位，雖然沒有對知情權(quán)進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，但其思想指向非常明確，已經(jīng)對知情權(quán)給予了明確的確認(rèn)。同時，聯(lián)系準(zhǔn)則中提到的其他制度建設(shè)，比如“中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和黨的各級委員會作出重大決策部署，必須深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見和建議，凝聚智慧和力量，做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策?！?/p>

上述準(zhǔn)則和條例對維護(hù)黨員權(quán)利均提出了要求，指明了方向，是新時期黨內(nèi)法規(guī)對黨員知情權(quán)的重要肯定。但是，這些新的方向還需要具體的落實措施，需要科學(xué)合理的可操作性實施細(xì)則。鑒于當(dāng)前黨員權(quán)利保障狀況依然不盡如人意，因此在依規(guī)治黨建設(shè)中需要加緊制定具體操作性規(guī)定，如此這些良好的發(fā)展方向才能成為黨內(nèi)現(xiàn)實。

三、對參與權(quán)的完善

黨員參與權(quán)是指黨員依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)所享有的參與有關(guān)討論和決定黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利。一般認(rèn)為《黨章》第4條第2項、第3項和第5項所涉及的政策討論權(quán)、建議權(quán)、倡議權(quán)以及表決權(quán)都屬于黨員參與權(quán)。十八大后的黨規(guī)中對于參與權(quán)有所涉及的主要是《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》第7部分“發(fā)揚黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利”中的第4段：“暢通黨員參與討論黨內(nèi)事務(wù)的途徑，拓寬黨員表達(dá)意見渠道，營造黨內(nèi)民主討論的政治氛圍。健全黨內(nèi)重大決策論證評估和征求意見等制度。黨的各級組織對重大決策和重大問題應(yīng)該采取多種方式征求黨員意見，黨員有權(quán)在黨的會議上發(fā)表不同意見，對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至黨中央提出。推進(jìn)黨務(wù)公開，發(fā)展和用好黨務(wù)公開新形式，使黨員更好了解和參與黨內(nèi)事務(wù)。”

《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在新的歷史階段對黨員參與權(quán)進(jìn)行了新的確認(rèn)，并進(jìn)一步深化了參與權(quán)的內(nèi)容?！饵h章》中參與權(quán)還處于原則規(guī)定階段，僅是明確了參與權(quán)的基本內(nèi)容，但沒有更清晰的指向。新《準(zhǔn)則》更是明確了參與的具體范圍，“黨內(nèi)重大決策論證評估和征求意見”。在以往的黨內(nèi)實踐中，對于重大決策，普通黨員往往總是在已經(jīng)街談巷議路人皆知的最后才被正式通知決策內(nèi)容。此時對于大家而言，決策本身已經(jīng)沒有討論和參與的余地。新的準(zhǔn)則將原來《黨章》中沒有明確的參與內(nèi)容進(jìn)行了充實，有學(xué)者將此稱之為“執(zhí)政參與權(quán)”，并認(rèn)為其具體包括對黨執(zhí)政決策和決定的參與資格權(quán)、意見建議權(quán)、參與實施權(quán)、異議表達(dá)權(quán)以及成效反饋權(quán)。[3]

四、對選舉權(quán)的完善

十八大后在黨員選舉權(quán)方面沒有什么重要更新，工作重點在于執(zhí)行落實好相關(guān)選舉規(guī)定，這在十九大代表選舉中體現(xiàn)較為集中。根據(jù)《關(guān)于黨的十九大代表選舉工作的通知》的精神，十九大代表選舉中中央著重對以下方面進(jìn)行了改進(jìn)和完善。一是在候選人方面把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，考察候選人的理想信念、政治品格和道德修養(yǎng)。二是嚴(yán)把廉潔關(guān)，對所有候選人廉潔情況進(jìn)行核查，堅決防止“帶病提名”。三是適當(dāng)提高一線代表比例，注重推薦工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員黨員中的先進(jìn)模范人物。四是強(qiáng)調(diào)紀(jì)律和規(guī)矩，對違規(guī)違紀(jì)問題“零容忍”。五是堅持走群眾路線，組織動員所有基層黨組織和黨員參加代表人選的推薦提名。從現(xiàn)在十九大代表選舉過程看，選舉權(quán)獲得了良好落實，整個選舉正在有序進(jìn)行。

五、對監(jiān)督權(quán)的完善

十八大后中央強(qiáng)力反腐，完善了一系列旨在“不能腐、不敢腐、不想腐”的制度，構(gòu)建完善的權(quán)力監(jiān)督體系，對領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是高級干部進(jìn)行重點監(jiān)督。在這一監(jiān)督制度完善的體系中，黨員監(jiān)督權(quán)的進(jìn)一步完善是內(nèi)容之一。

首先，《黨章》第33條增加了干部選拔監(jiān)督的內(nèi)容，第1款強(qiáng)調(diào)選拔干部要堅持“德才兼?zhèn)?、以德為先”的原則，堅持“五湖四海、任人唯賢”；第2款增加了黨重視“監(jiān)督干部”。充實監(jiān)督這方面的內(nèi)容，正是為其后完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度做好了鋪墊。

其次，出臺了一系列加強(qiáng)監(jiān)督的專項法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。這些黨內(nèi)法規(guī)著重在于完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，扎緊制度的籠子，其重點是約束權(quán)力，主要通過自上而下的方式（巡視），通過增強(qiáng)紀(jì)委的獨立性和權(quán)威性來實現(xiàn)。其中就黨員監(jiān)督權(quán)而言，直接涉及內(nèi)容主要有如下兩個。

第一個是《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。第17條規(guī)定巡視組可以采取以下方式開展工作：“．．．．．．與被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他干部群眾進(jìn)行個別談話；（三）受理反映被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員和下一級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人問題的來信、來電、來訪等；．．．．．．”第38條規(guī)定：“被巡視地區(qū)（單位）的干部群眾發(fā)現(xiàn)巡視工作人員有本條例第三十五條所列行為的，可以向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組或者巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室反映，也可以依照規(guī)定直接向有關(guān)部門、組織反映?！痹摋l例是在前期試行基礎(chǔ)上根據(jù)實踐經(jīng)驗修訂實行的。就黨員監(jiān)督權(quán)本身而言，并無明顯增加，但是聯(lián)系中央強(qiáng)力反腐的決心和巡視力度，該條例中的相關(guān)黨員監(jiān)督條款雖無新意，卻獲得了相當(dāng)程度的重視，這從一系列重大案件的披露中可以看出，巡視中舉報的線索在紀(jì)委查辦案件中占據(jù)重要地位。這種重視程度本身就是對黨員監(jiān)督權(quán)的落實和尊重，是對監(jiān)督權(quán)的最好保障。

第二個是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。它是對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》自2004年頒布以來經(jīng)驗的總結(jié)提升，是新時期黨內(nèi)反腐的重要法規(guī)依據(jù)。新條例明確提出“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外。信任不能代替監(jiān)督。各級黨組織應(yīng)當(dāng)把信任激勵同嚴(yán)格監(jiān)督結(jié)合起來，促使黨的領(lǐng)導(dǎo)干部做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究。”進(jìn)一步明確黨內(nèi)監(jiān)督的重要意義和監(jiān)督理念。同時提出監(jiān)督必須貫徹民主集中制，“強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用?！睆闹笇?dǎo)思想上，在強(qiáng)化組織監(jiān)督同時，更加重視民主監(jiān)督，同級監(jiān)督。民主監(jiān)督和同級監(jiān)督最大的優(yōu)勢在于熟悉同級事務(wù)，在強(qiáng)化上級監(jiān)督時結(jié)合同級監(jiān)督、民主監(jiān)督，才能解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的矛盾。這是根據(jù)多年黨內(nèi)監(jiān)督實踐總結(jié)的經(jīng)驗，也正是黨員監(jiān)督權(quán)的用武所在。從監(jiān)督主體分，黨員監(jiān)督是與黨的中央組織的監(jiān)督、黨委(黨組)的監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督、黨的基層組織并列的第五種監(jiān)督主體，其具體權(quán)利內(nèi)容為該條例第36條：“黨員應(yīng)當(dāng)本著對黨和人民事業(yè)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極行使黨員權(quán)利，履行下列監(jiān)督義務(wù)：(一)加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的民主監(jiān)督，及時向黨組織反映群眾意見和訴求；(二)在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，揭露和糾正工作中存在的缺點和問題；(三)參加黨組織開展的評議領(lǐng)導(dǎo)干部活動，勇于觸及矛盾問題、指出缺點錯誤，對錯誤言行敢于較真、敢于斗爭；(四)向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實，堅決反對一切派別活動和小集團(tuán)活動，同腐敗現(xiàn)象作堅決斗爭?！痹摋l例還同時規(guī)定了對于監(jiān)督權(quán)的保障，第43條規(guī)定：“黨組織應(yīng)當(dāng)保障黨員知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵和支持黨員在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮積極作用。提倡署真實姓名反映違紀(jì)事實，黨組織應(yīng)當(dāng)為檢舉控告者嚴(yán)格保密，并以適當(dāng)方式向其反饋辦理情況。．．．．．．”

黨員監(jiān)督權(quán)在十八大后的黨規(guī)建設(shè)中有所重視，但沒有明顯增加條文。對于監(jiān)督權(quán)最重要的變化是反腐監(jiān)督的政治環(huán)境的根本性變化。以往因為政治環(huán)境的限制，對于權(quán)力監(jiān)督難以形成氣候，尤其是自上而下的監(jiān)督與同級監(jiān)督、民主監(jiān)督無法形成合力，使得黨規(guī)中的監(jiān)督制度難以充分發(fā)揮效力。十八大后的強(qiáng)力反腐和全面從嚴(yán)治黨的實質(zhì)推進(jìn)，釋放了這些原先被抑制的監(jiān)督權(quán)條款，所以，雖然現(xiàn)在沒有明顯增加監(jiān)督權(quán)內(nèi)容，但從法律實效角度看，監(jiān)督權(quán)卻是獲得了明顯落實。

十八大以來在黨員權(quán)利方面，從黨內(nèi)法規(guī)角度講，除選舉權(quán)外，知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)均在新制定或修訂的黨內(nèi)法規(guī)中有所體現(xiàn)，并有不同程度重視，但總體數(shù)量并不多，主要還是集中于原則精神等宏觀規(guī)定，仍然缺乏具體制度的完善補(bǔ)充。十八大以來在黨員民主權(quán)利保障中，最重要的影響因素是全面從嚴(yán)治黨的政治氛圍更利于黨員權(quán)利的較好落實。十八大后黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)首先著眼的是《黨章》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等關(guān)系大局的重要法規(guī)，這些法規(guī)對于黨內(nèi)政治生態(tài)能夠起到扭轉(zhuǎn)乾坤的歷史性作用；其次是當(dāng)前強(qiáng)力反腐所迫切需要的重要法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等執(zhí)紀(jì)問責(zé)的重要規(guī)范。這些法規(guī)能夠在當(dāng)前中央強(qiáng)力反腐中及時提供有效的制度支持，對打贏這場輸不起的反腐大仗起到關(guān)鍵的支持作用。黨員權(quán)利建設(shè)是屬于黨內(nèi)民主的重要基礎(chǔ)性制度，雖然重要但在當(dāng)前其迫切性難以與前兩者并列，而且其制度建設(shè)重在與黨內(nèi)民主發(fā)展實際相協(xié)調(diào)，不可脫離實際過于理想化。因此在中央層面的黨內(nèi)立法中，黨員權(quán)利建設(shè)尚未全面展開。但同時我們也必須注意到，根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017）》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》《黨委督促檢查工作規(guī)定》等一系列重要的黨內(nèi)民主建設(shè)的法規(guī)正在修訂完善中。

法治乃是權(quán)利之學(xué)，黨內(nèi)法規(guī)成為社會主義法律體系之重要組成部分，黨規(guī)中的黨員權(quán)利已經(jīng)成為黨規(guī)建設(shè)的重要內(nèi)容，隨著黨內(nèi)落實民主權(quán)利的各項具體制度的完善，黨內(nèi)治理法治化的日臻完善，黨員民主權(quán)利必將獲得更堅實的規(guī)則保障。

[1]十八大報告輔導(dǎo)讀本[Z].人民出版社，2012.11.

[2]十八大黨章修正案學(xué)習(xí)問答[Z].北京：黨建讀物出版社，2012.

[3]方世榮，葛偉.論黨員的執(zhí)政參與權(quán)[J].湖北社會科學(xué),2017（1）.

(責(zé)任編輯 馬樹顏)

石磊，中共濟(jì)南市委黨校政法教研部副主任，副教授（郵政編碼 250100）

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1672-6359(2017)03-0013-04