孫 濤

國家治理現(xiàn)代化視域下的黨政關(guān)系調(diào)適問題論析

孫 濤

黨政關(guān)系是政治體制改革的核心議題之一，建立科學(xué)、規(guī)范、有序的黨政關(guān)系，不斷提高執(zhí)政黨運(yùn)用國家制度管理國家事務(wù)和各項(xiàng)事業(yè)的能力，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本所在。在國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的引領(lǐng)下，總結(jié)處理黨政關(guān)系的歷史規(guī)律、廣泛借鑒世界其他國家經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步調(diào)適黨政關(guān)系，推進(jìn)二者之間關(guān)系的分開化、民主化、法治化和規(guī)范化，通過黨政關(guān)系的現(xiàn)代化促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

國家治理現(xiàn)代化；黨政關(guān)系；調(diào)適

黨的十八屆三中全會(huì)提出：我國全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。現(xiàn)代民主政治大部分都采用了政黨政治的形式，由政黨控制并推動(dòng)公權(quán)力運(yùn)行，是民主政治條件下公權(quán)力運(yùn)行的基本方式。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在國家治理現(xiàn)代化過程中扮演著至關(guān)重要的角色。就我國來看，黨政關(guān)系問題貫穿于改革開放的全過程，是政治體制改革的核心問題，也是需要大力破解的一個(gè)重要難題。中國的國家治理以堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)為前提，在這個(gè)治理體系中，執(zhí)政黨怎樣科學(xué)合理地配置領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)，怎樣劃清與多元主體的職責(zé)邊界，尤其是如何處理好黨政關(guān)系問題，已經(jīng)成為促進(jìn)多元主體釋放活力，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。

一、黨政關(guān)系調(diào)適的必要性：國家治理現(xiàn)代化的新要求

黨政關(guān)系是中國政治體制中最為核心的一對(duì)關(guān)系。政黨政治中的科學(xué)化、民主化和法治化等屬性與國家治理現(xiàn)代化的要求是一致的。

（一）良好的黨政關(guān)系是國家治理體系現(xiàn)代化的重要前提

中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持黨性與人民性的統(tǒng)一，獲得了執(zhí)政的合法性和道義上的合理性。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，黨政關(guān)系的構(gòu)成不僅包括執(zhí)政黨與政府的關(guān)系，還包括執(zhí)政黨與人大、政協(xié)、立法、司法以及與軍隊(duì)和民主黨派等其他多個(gè)方面的關(guān)系?？茖W(xué)、規(guī)范、有序的黨政關(guān)系可以更好地彰顯執(zhí)政黨在國家治理體系中的核心地位，多元治理主體之間的合作互動(dòng)也會(huì)更為順暢有序。所以，黨政關(guān)系的調(diào)適過程也是國家治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程。黨政關(guān)系的調(diào)整可以更好地整合多元主體的力量，推進(jìn)其有序參與治理活動(dòng)，形成黨委、政府、社會(huì)“三位一體”的國家治理新格局。反之，不合理的黨政關(guān)系中，黨組織直接施政，不但不能很好地發(fā)揮其政治職能，而且會(huì)影響執(zhí)政黨自身的建設(shè)，反而會(huì)降低黨的執(zhí)政能力，這與國家治理現(xiàn)代化的要求是不相適應(yīng)的。

（二）良好的黨政關(guān)系是國家治理能力現(xiàn)代化的重要保障

近年來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，從經(jīng)濟(jì)方面來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，進(jìn)入“增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”的“三期疊加”時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型任務(wù)依然緊迫。從社會(huì)方面來看，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)分化進(jìn)一步加劇，新階層、新群體不斷出現(xiàn)，社會(huì)利益格局向復(fù)雜化、多樣化方向發(fā)展，收入分配差距等問題的存在對(duì)社會(huì)公平正義的維護(hù)造成了較大壓力，社會(huì)治理工作面臨著繁重的任務(wù)。在新一輪的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“雙模式變遷”當(dāng)中，過去30多年形成的黨政關(guān)系已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展要求，這就需要調(diào)適黨政關(guān)系來提高國家治理能力。通過建立科學(xué)、規(guī)范、有序的黨政關(guān)系來提高執(zhí)政黨運(yùn)用國家制度管理國家事務(wù)和各項(xiàng)事業(yè)的能力，不斷提高制度執(zhí)行力。

二、黨政關(guān)系調(diào)適的主要模式：世界及歷史兩個(gè)維度考察

一個(gè)國家的黨政關(guān)系模式與其政治制度是緊密相關(guān)的。

（一）國外不同政治體制的黨政關(guān)系考察

實(shí)行兩黨制的國家多數(shù)與總統(tǒng)制相聯(lián)系，而議會(huì)制國家則實(shí)行多黨制的居多。在議會(huì)制當(dāng)中，政黨在議會(huì)競(jìng)選中獲得一定席位，同時(shí)獲得一定的話語權(quán)。由于一個(gè)政黨無力獲得多數(shù)席位，有時(shí)也會(huì)采取與其他黨派聯(lián)合執(zhí)政的方式進(jìn)行政治活動(dòng)，這樣一來，政黨對(duì)政府的控制力就會(huì)相對(duì)較弱，政黨聯(lián)合執(zhí)政的方式也很容易導(dǎo)致政府的重組或垮臺(tái)。兩黨制條件下，每次競(jìng)選過后都會(huì)由一個(gè)政黨來組織政府，并對(duì)政府實(shí)施比較有力的控制。英美兩國的兩黨制具有典型的代表性：美國實(shí)行總統(tǒng)制，總統(tǒng)所在的政黨即便是在國會(huì)中占少數(shù)也仍是執(zhí)政黨；英國實(shí)行君主立憲制，其內(nèi)閣首相通常由該黨的領(lǐng)袖來擔(dān)任。

在很多西方國家，政黨的作用更多體現(xiàn)在選舉過程之中，它們往往通過選舉來對(duì)政府的組建及人選產(chǎn)生影響。西方國家很多實(shí)行文官制度，強(qiáng)調(diào)政治與行政分開，公務(wù)員在政治上中立，政黨需要通過法定的程序把本黨意志上升為國家的意志，通過本黨黨員在政府中任職來貫徹黨的意志，這一點(diǎn)與我們國家是相似的。

（二）國內(nèi)不同歷史時(shí)期的黨政關(guān)系考察

黨委和政府分別屬于兩類性質(zhì)不同的組織系統(tǒng)，是不可以混淆的。黨對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)領(lǐng)國家的大政方針，而非具體事務(wù)。我國黨政關(guān)系問題由來已久，早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就存在。新中國成立以來，黨政關(guān)系“兩位一體”的態(tài)勢(shì)也隨著時(shí)代發(fā)展內(nèi)在地進(jìn)行著適應(yīng)性變革。改革開放以前，黨政關(guān)系總體上是一種“黨政合一”的形式。黨組織及其機(jī)構(gòu)直接代行行政機(jī)關(guān)的政治權(quán)力，政府成為一種“工具性”的存在而發(fā)揮作用。改革開放后，隨著政治體制改革的推進(jìn)，黨政關(guān)系逐步演變?yōu)橐环N“嵌入式”的融合形態(tài)。黨委不像過去那樣直接介入政府事務(wù)之中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式也逐步演變?yōu)榭倲埲?、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)方式。在這一過程中，有四個(gè)方面的變化值得關(guān)注，一是黨委不再是經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理的直接主體，而發(fā)揮政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)職能。二是黨政關(guān)系逐步走向規(guī)范化，二者邊界劃分、職能作用逐漸清晰化。三是政府在國家治理中的作用越來越突出。四是黨政之間多面向和多層次的新型互動(dòng)關(guān)系更為協(xié)調(diào)，執(zhí)政體系更為優(yōu)化合理?？傊?，改革開放以來，一種新型的執(zhí)政方式和國家治理路徑正在形成和完善，其巨大的治理績(jī)效也在實(shí)踐中得到了驗(yàn)證。

三、黨政關(guān)系調(diào)適的路徑探析：推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略策略選擇

在黨政關(guān)系處理上，我們積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也走過了很多彎路。改革開放前的黨政關(guān)系存在機(jī)械模仿蘇聯(lián)的不良傾向，而改革開放后的不良傾向則是以西方發(fā)達(dá)國家為標(biāo)準(zhǔn)來衡量和評(píng)價(jià)中國的黨政關(guān)系。由于現(xiàn)實(shí)國情不同、政治體制和執(zhí)政方式存在巨大差異，我們不能照抄照搬西方黨政關(guān)系模式。在國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)提出來以后，我們要立足中國的現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)，在總結(jié)處理黨政關(guān)系的歷史規(guī)律、廣泛借鑒世界其他國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，調(diào)適黨政關(guān)系，開創(chuàng)一種既優(yōu)于傳統(tǒng)黨政關(guān)系模式，又超越西方國家黨政關(guān)系模式的新型黨政關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障。

（一）理清各自職能，推進(jìn)黨政關(guān)系分開化

執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，主要體現(xiàn)為對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而政府的行政地位，則體現(xiàn)在對(duì)國家事務(wù)的具體負(fù)責(zé)。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位通過理論引領(lǐng)、路線方針引導(dǎo)、戰(zhàn)略方向把握、組織機(jī)構(gòu)和干部作用發(fā)揮以及章程、紀(jì)律的約束來實(shí)現(xiàn)。政府的負(fù)責(zé)作用，則是通過政策規(guī)劃促進(jìn)、各類資源的配置、審批執(zhí)法監(jiān)管職能發(fā)揮，把效率和公平、秩序和活力結(jié)合起來。具體來看，執(zhí)政黨的職能有根本職能和具體職能兩種，其根本職能是組織支持人民當(dāng)家做主，消滅剝削制度，具體職能則體現(xiàn)在政治職能、思想職能和組織職能三個(gè)方面。

在國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的引領(lǐng)下，黨的政治職能主要體現(xiàn)在引領(lǐng)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善提供穩(wěn)定的政治環(huán)境；思想職能主要體現(xiàn)在用馬克思主義及其中國化的最新理論成果武裝教育人民，凝聚中華民族復(fù)興的思想精神力量；組織職能主要體現(xiàn)在發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢(shì)，通過推薦干部、組織選舉等方式規(guī)范國家政治生活，實(shí)行有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。國家政權(quán)機(jī)關(guān)的職能主要有對(duì)內(nèi)、對(duì)外兩個(gè)方面。對(duì)內(nèi)職能主要體現(xiàn)在制定憲法、法律和促進(jìn)法治實(shí)現(xiàn)的職能、組織和維持國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)職能、做好文化教育工作的職能等幾個(gè)方面。行政機(jī)構(gòu)的對(duì)外職能主要體現(xiàn)在外交、國防等方面。從執(zhí)政黨與國家政權(quán)的職能關(guān)系來看，黨的路線方針政策只有通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)以憲法、法律、法規(guī)的形式發(fā)揮作用。

（二）規(guī)范二者關(guān)系，推進(jìn)黨政關(guān)系民主化

以往黨政關(guān)系模式中，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)直接行使公權(quán)力，在監(jiān)督制約機(jī)制不夠的情況下，極易導(dǎo)致政治生活的無序和低效。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要規(guī)范黨政關(guān)系，促進(jìn)二者關(guān)系的民主化。

首先，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，轉(zhuǎn)變黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式，不斷完善并發(fā)揮黨組織的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國的最大優(yōu)勢(shì)和最本質(zhì)特征，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是調(diào)適黨政關(guān)系的基本原則和宗旨。新型黨政關(guān)系構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，并將這一原則貫穿于一切體制機(jī)制和制度安排之中。通過黨政關(guān)系的調(diào)適做到既不削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，又不削弱政府機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)力，克服錯(cuò)位、越位和缺位的問題。

其次，進(jìn)一步優(yōu)化黨管干部的方式，推薦和輸送執(zhí)政黨精英參與國家治理。黨組織向國家機(jī)關(guān)推薦自己的政治精英要貫徹民主原則，履行民主程序。為此，一要貫徹競(jìng)爭(zhēng)原則和引入采用差額推薦方式。特別是黨組織向國家機(jī)關(guān)重要部門推薦候選人時(shí)，可以采取“一對(duì)多”的形式，通過擴(kuò)大選擇面把德才兼?zhèn)?、群眾滿意的候選人推薦到相關(guān)崗位。二要注重?cái)U(kuò)大黨員及群眾的參與，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。黨組織在推薦政府機(jī)關(guān)人選時(shí)，要注重吸納普通黨員的意見，不斷拓展黨員的參與渠道，通過發(fā)揚(yáng)民主的方式增強(qiáng)推薦人選的權(quán)威性和群眾基礎(chǔ)，把廣大黨員信得過的干部推薦到相關(guān)崗位。

再次，整合吸納民意，廣泛動(dòng)員組織廣大人民群眾參與國家治理。人民是一切權(quán)力的最終來源和所有者，調(diào)適黨政關(guān)系，推進(jìn)黨政關(guān)系的民主化就要讓廣大人民群眾成為國家治理的主體，改變執(zhí)政黨過去包攬一切、包辦一切的執(zhí)政方式。為此，就要構(gòu)建人民群眾參與的平臺(tái)和體系，整合發(fā)揮各民主黨派、人民團(tuán)體和社會(huì)組織聚集反映民意的作用，讓廣大人民群眾擁有更多的實(shí)質(zhì)性參與權(quán)利，改變過去走過場(chǎng)的參與方式，真正體現(xiàn)黨的根本宗旨。

（三）堅(jiān)持法治原則，推進(jìn)黨政關(guān)系法治化

現(xiàn)代政治的一個(gè)基本原則是職權(quán)法定，這也是國家治理現(xiàn)代化的重要前提。調(diào)適黨政關(guān)系也必須遵循法治原則，在法治的軌道上進(jìn)行。在實(shí)際政治運(yùn)作過程中，通過法治的方式明確黨政分工及職能，實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化和程序化。

首先，要按照法治原則調(diào)適和規(guī)范執(zhí)政黨與人大、政府部門及司法部門的關(guān)系，全面推進(jìn)依法執(zhí)政。當(dāng)前處理好依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，第一位的要求就是要依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，處理好黨委與政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。一要處理好黨與人大的關(guān)系，加強(qiáng)黨對(duì)人大在政治、思想和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)，讓黨的主張能夠通過法定程序上升為國家的意志，黨組織推薦的人選能夠通過法定程序進(jìn)入國家機(jī)關(guān)任職。二要處理好黨與政府的關(guān)系，政府不是黨委的執(zhí)行部門，按照法治原則明確黨委與政府的職責(zé)關(guān)系，避免重走過去以黨代政的老路。三要處理好黨組織與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。既要堅(jiān)持黨委對(duì)法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持正確的政治方向，確保“刀把子牢牢掌握在黨和人民手中”，又要保證法院、檢察院能夠獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不為其他力量所左右。

其次，理順黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)的關(guān)系，通過完善黨內(nèi)法規(guī)增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理的能力。要加強(qiáng)政黨法治建設(shè)，加強(qiáng)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，讓黨內(nèi)法規(guī)更好地體現(xiàn)黨的意志，有效嵌入國家政治生活之中，提高黨的政策供給能力，“以黨內(nèi)法規(guī)保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”。

再次，通過法治形式養(yǎng)成黨員干部科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的習(xí)慣。明確黨員與黨組織的權(quán)力授受關(guān)系，完善黨的代表大會(huì)制度，完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度，加強(qiáng)黨員對(duì)黨組織的監(jiān)督，形成遇事找法、辦事依法、化解矛盾靠法和解決問題用法的良好法治氛圍。

（四）改進(jìn)執(zhí)政方式，推進(jìn)黨政關(guān)系規(guī)范化

在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，要進(jìn)一步改進(jìn)黨的執(zhí)政方式，為提高國家治理能力打下基礎(chǔ)。

首先，嘗試制定黨委、政府的權(quán)力清單，黨委抓全局、議大事、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)，把握意識(shí)形態(tài)話語權(quán)、發(fā)展方向掌控權(quán)、人民軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、國家安全掌控權(quán)和重大決策的拍板權(quán)等領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。政府管執(zhí)行、配資源、理事務(wù)，掌控經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控權(quán)、行政資源配置權(quán)、市場(chǎng)秩序監(jiān)督權(quán)、公共政策決定權(quán)、社會(huì)治理主導(dǎo)權(quán)和環(huán)境保護(hù)促進(jìn)權(quán)。進(jìn)而形成黨政各司其職、相得益彰、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、攜手共進(jìn)的現(xiàn)代治理體系。

其次，最大限度減少避免黨委政府權(quán)力運(yùn)行中的矛盾，各級(jí)黨委政府要牢固樹立整體利益至上的觀念，建立相互理解、相互信任、相互溝通、相互支持、相互尊重和相互補(bǔ)臺(tái)的共識(shí)機(jī)制，注重搭建情感融通、性格互補(bǔ)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，規(guī)范黨政主要領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范履職的制度體系。

再次，加強(qiáng)宣傳教育，使黨的路線方針政策深入人心，通過發(fā)揮黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的模范作用，使人民群眾對(duì)黨的路線方針政策真心認(rèn)同，為黨政關(guān)系的規(guī)范化打下良好的群眾基礎(chǔ)。

[1]陳毅.政黨建設(shè)與現(xiàn)代國家發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012(1).

[2]石學(xué)峰.國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中黨政關(guān)系科學(xué)化的衡量標(biāo)準(zhǔn)及其建構(gòu)路徑[J].理論研究，2015(1).

[3]王長(zhǎng)江.黨政關(guān)系研究[M].中共中央黨校出版社，2015.

[4]劉鵬.國家治理現(xiàn)代化視域下的政黨政治走向[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(1).

[5]石亞軍.推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化視野下黨政分工問題研究[J].北京教育，2015(11).

（責(zé)任編輯 胡愛敏）

孫濤，中共青島市委黨校（青島行政學(xué)院）講師，政治學(xué)博士，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院在站博士后（郵政編碼 266071）

D61

A

1672-6359(2017)03-0047-04

山東省社科規(guī)劃研究項(xiàng)目“推進(jìn)山東省社會(huì)治理精細(xì)化問題研究”（16CGLJ05）、2016年度全省黨校系統(tǒng)科研項(xiàng)目、2016年度山東省行政學(xué)院系統(tǒng)合作課題、2017年度青島市社科規(guī)劃研究項(xiàng)目的階段性研究成果