高銳琪

美國總統(tǒng)選舉中的金錢政治問題

高銳琪

近年來，美國總統(tǒng)競選過程耗資巨大，競選經(jīng)費(fèi)逐年攀升。美國政治選舉過程對于金錢的旺盛需求，使美國富人階層通過向總統(tǒng)候選人提供競選資金，從而影響美國政治經(jīng)濟(jì)決策成為可能。同時也反映了美國政治的實質(zhì)是服務(wù)于特殊階層的金錢政治。由于金錢政治旨在維護(hù)和擴(kuò)大特殊階層的利益，不僅違反了美國民主政治中“人人平等”的原則，導(dǎo)致國家政策并未反映真實民意，而且為美國社會和國家治理留下隱患。

民主；美國大選；金錢政治

根據(jù)美國聯(lián)邦選舉委員會統(tǒng)計，在美國2008年總統(tǒng)選舉中，勝選的總統(tǒng)候選人奧巴馬募得了最多的競選資金，共計7．47億美元，而其對手麥凱恩募得的競選資金共計3．5億美元。而在4年后的2012年總統(tǒng)選舉中，在美國正處于后金融危機(jī)時代，經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，奧巴馬仍成功募得7．22億美元的競選資金，戰(zhàn)勝共和黨候選人羅姆尼，成功連任。相比2008年總統(tǒng)大選，2012年兩黨總統(tǒng)候選人的競選資金并沒有隨美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r惡化而大幅減少?，F(xiàn)有改革并沒有幫助美國政治擺脫“金錢民主”的影響，而是更進(jìn)一步地暴露出美國民主制度的內(nèi)在矛盾及其消極影響。

一、金錢政治存在的根源

（一）政治選舉運(yùn)行的現(xiàn)實需求

總統(tǒng)競選的主要目標(biāo)是將自身的政治理念傳播給選民，使選民了解并且理解其政策傾向，從而爭取獲得選民的認(rèn)可和支持。但是，正如20世紀(jì)70年代，最高法院判決對自籌資金的候選人的競選開支設(shè)限是違憲時曾提到的：“在各種活動中，對個人或團(tuán)體在政治溝通上所花費(fèi)用做出限定，必然會限制所討論的問題的數(shù)量、探究的深度以及受眾的人數(shù)，從而使表達(dá)量減少。因為在今天的大眾社會中，幾乎所有的溝通手段都需要花錢。”[1]該判決說明了一個事實：現(xiàn)代美國社會中，政治家們傳播政治理念的過程即競選的順利運(yùn)行需要大量金錢作為支撐，其中總統(tǒng)競選作為其中最為重要的一種政治選舉過程更是需要雄厚的財政支持其運(yùn)行。

美國并非是一個以政治生活為中心的社會，普通民眾對政治及政治人物的了解極其有限。[2]因此，總統(tǒng)競選過程中，提高知名度，塑造良好政治形象是贏得選票的重要途徑。其中受眾廣泛的電視媒體一直是總統(tǒng)候選人傳播政治理念的重要媒介，在競選宣傳中作用突出。但其高昂的價格也導(dǎo)致了美國總統(tǒng)競選所需經(jīng)費(fèi)一直居高不下。盡管美國互聯(lián)網(wǎng)的影響力在不斷擴(kuò)大，而且互聯(lián)網(wǎng)宣傳的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于電視廣告宣傳，然而，互聯(lián)網(wǎng)的受眾主要集中在年輕人階層，所以，現(xiàn)階段仍無法取代傳統(tǒng)電視媒體在政治宣傳中的作用。在2008年和2012年兩次總統(tǒng)大選中，雖然兩黨候選人都開始使用互聯(lián)網(wǎng)新媒體進(jìn)行宣傳，而且奧巴馬也成為了成功利用新媒體進(jìn)行籌款、宣傳的典范。但是，考慮到新媒體的受眾有限，他們還是需要將大部分的競選資金投入到電視廣告宣傳之中。因此，2008年和2012年兩次總統(tǒng)大選中，同以往的總統(tǒng)候選人一樣，媒體宣傳支出仍是奧巴馬、麥卡錫和羅姆尼的一項最大開支，其中，勝選的總統(tǒng)候選人奧巴馬在兩次大選中的媒體宣傳開支占總支出的比例均超過50%。

除媒體宣傳外，總統(tǒng)候選人競選團(tuán)隊的行政支出是另一項重要競選開支。專業(yè)的競選團(tuán)隊也是總統(tǒng)候選人贏得選舉的重要因素，其作用主要表現(xiàn)在塑造良好形象、設(shè)計講稿、制造新聞事件吸引大眾關(guān)注等方面。但是雇傭?qū)I(yè)的競選團(tuán)隊及維持其運(yùn)行所需的資金也會更高。而且美國總統(tǒng)大選耗時長，進(jìn)一步增加了維持競選團(tuán)隊運(yùn)行的費(fèi)用。此外，在競選過程中，總統(tǒng)候選人需要前往各州進(jìn)行宣傳，而美國是一個幅員遼闊的國家，所以競選過程中的交通費(fèi)用也是非常重要的支出。2008年總統(tǒng)大選中，共和黨候選人麥卡錫就因競選經(jīng)費(fèi)不足而退出了一些關(guān)鍵州的競選。[3]

媒體宣傳、雇傭?qū)I(yè)競選團(tuán)隊、交通以及舉辦籌款宴會等都是美國總統(tǒng)競選的重要環(huán)節(jié)，對于候選人贏得競選至關(guān)重要，但每一項都需要一定的競選經(jīng)費(fèi)作為支持。美國總統(tǒng)競選過程需要大量資金投入的現(xiàn)實需求，導(dǎo)致具有政治經(jīng)驗、能力且代表民意卻缺乏經(jīng)濟(jì)后盾的總統(tǒng)候選人參與競選、從而贏得競選的難度巨大。而在聯(lián)邦政府提供的公共基金不足以滿足總統(tǒng)競選的經(jīng)費(fèi)開支時，總統(tǒng)候選人必然需要依賴民間資本開展競選活動，并在勝選后，給予籌款人和捐款人政治回報。

（二）經(jīng)濟(jì)精英參與政治的需要

經(jīng)濟(jì)不平等是社會財富向社會中的少部分人集中的標(biāo)志，同時也是“寡頭”集團(tuán)存在的基礎(chǔ)。19世紀(jì)時，美國進(jìn)入了壟斷資本主義階段，社會大部分財富向少數(shù)人手中集中，經(jīng)濟(jì)精英通過資助政黨、候選人以影響政府政策，因此壟斷集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)精英成為了美國政治的“寡頭”。自本世紀(jì)80年代以來，美國再次進(jìn)入貧富差距急劇擴(kuò)大的階段（1989年-2013年，美國前10%的家庭擁有的財富占全國所有家庭的比重從2/3增加到超過3/4，中間40%[51%-90%]家庭擁有的財富占比從30%下降到23%，后50%家庭擁有的財富占比從3%下降到1%）。[4]隨著貧富差距的擴(kuò)大，物質(zhì)資源進(jìn)一步向占據(jù)人口少數(shù)的富人階層手中集中，使經(jīng)濟(jì)精英為擴(kuò)大財富、影響公共資源分配而參與政治的能力、需求增強(qiáng)，而總統(tǒng)選舉過程對于巨額資金的需求則為經(jīng)濟(jì)精英參與政治提供了途徑。經(jīng)濟(jì)精英資助總統(tǒng)候選人的競選活動后，贏得選舉的候選人則會給予政治回報，如政策支持捐款人所在行業(yè)的發(fā)展等，使美國“寡頭”集團(tuán)影響美國總統(tǒng)大選和美國政治的傳統(tǒng)延續(xù)，經(jīng)濟(jì)利益與政治始終聯(lián)系緊密。

美國民主制度下，總統(tǒng)候選人依賴巨額資金參與競選的需要同經(jīng)濟(jì)精英通過資助選舉參與政治的需求共同構(gòu)成了美國金錢政治存在的基礎(chǔ)。其結(jié)果是美國總統(tǒng)競選結(jié)果更多地不再是受普通選民的影響，而被占據(jù)社會少數(shù)的富人階層所控制，政府政策更多地反映其特殊利益訴求。

二、 金錢政治的影響

民主政治的實質(zhì)是公民之間的政治平等。[5]但是金錢政治的存在，使擁有更多物質(zhì)財富的美國富人階層對聯(lián)邦政府的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通民眾，違背了民主的政治平等原則，對公眾利益造成損害同時為國家治理留下隱患。

(一)金錢政治直接影響大選結(jié)果，金錢成為贏得選舉的關(guān)鍵因素

美國民眾對總統(tǒng)候選人的有限了解，為金錢通過昂貴的媒體宣傳、造勢影響選舉結(jié)果奠定了基礎(chǔ)。據(jù)美國學(xué)者的研究顯示，普通選民更傾向于將選票投給“熟悉”的總統(tǒng)候選人。但是總統(tǒng)候選人的知名度提高又以媒體宣傳、造勢為基礎(chǔ)，此外，總統(tǒng)候選人的良好形象的塑造服從于廣告宣傳和專業(yè)競選團(tuán)隊所起的作用，而這一過程往往需要大量資金的投入。美國現(xiàn)行的總統(tǒng)競選模式使擁有政治才能但缺乏資金支持的候選人幾乎失去了參選或勝選的機(jī)會。

據(jù)美國網(wǎng)站統(tǒng)計，在2008年總統(tǒng)競選中，奧巴馬在媒體宣傳上的投入為4．22億美元，其競爭對手麥凱恩在媒體宣傳上的花費(fèi)僅為6900萬美元。在2012年總統(tǒng)競選中，奧巴馬具備現(xiàn)任總統(tǒng)的優(yōu)勢同時，在媒體宣傳上繼續(xù)投入大量資金。因為擁有更多競選資金，在媒體宣傳上投入更多的奧巴馬獲得了兩次大選的勝利，證明了金錢通過廣告宣傳、雇傭?qū)I(yè)團(tuán)隊等方式影響了普通選民的選擇，最終對競選結(jié)果產(chǎn)生了決定性影響。金錢政治使奧巴馬獲得大選勝利的同時卻對普通選民的長遠(yuǎn)利益造成了損害。例如奧巴馬醫(yī)改法案含諸多例外條款，導(dǎo)致該法案被認(rèn)為是權(quán)錢交易后產(chǎn)生的執(zhí)行力極弱的法案。[6]

（二）金錢政治影響了美國聯(lián)邦政府的決策，公共政策回應(yīng)“寡頭”集團(tuán)的特殊利益訴求

選票跟著金錢走，而聯(lián)邦公共財政提供的資金卻無法滿足勝選的需要?？偨y(tǒng)候選人依靠經(jīng)濟(jì)精英的資助來開展競選活動成為必然。而經(jīng)濟(jì)精英資助總統(tǒng)候選人的主要目的之一是獲取政治回報。制定符合捐款人特殊利益訴求的政策是美國總統(tǒng)的一種主要的政治回報形式。經(jīng)濟(jì)精英、富人階層在總統(tǒng)候選人競選中投入資金，從政府的政策支持、生意中獲得回報。據(jù)美國網(wǎng)站opensecrets和美國聯(lián)邦選舉委員會網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，在2008年和2012年兩次大選中，美國微軟公司為代表的信息科技公司為奧巴馬提供了大量的競選資金。而在奧巴馬擔(dān)任美國總統(tǒng)期間，極為重視網(wǎng)絡(luò)傳媒的發(fā)展普及。[7]

（三）政府官員的任命是美國總統(tǒng)回報提供資金支持的富人階層的另一形式

例如任命主要的籌款人和捐款人為美國駐外大使。以奧巴馬政府為例，奧巴馬曾提名一位重要的競選捐款人約翰·魯斯出任駐日大使，但是該捐款人并沒有豐富的外交經(jīng)驗，對于日本事務(wù)了解有限。如此的官員任命必然不利于美日關(guān)系的長遠(yuǎn)發(fā)展。[8]因此，金錢政治的存在可能為美國內(nèi)政外交及國家治理留下隱患。

三、競選財政制度改革

金錢對美國總統(tǒng)競選及其他重要政治選舉活動影響擴(kuò)大的同時，美國諸多政治精英逐漸認(rèn)識到其消極影響，因此推動了多次競選財政制度改革，如以立法規(guī)范競選資金的籌集與使用。

1971年美國國會通過了《聯(lián)邦選舉競選法案》，該法案是美國以立法形式規(guī)范美國政治選舉的重要嘗試。在1974年，美國國會通過了該法案的修正案并成立了一個監(jiān)管法案執(zhí)行的機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦選舉委員會。修正案對捐款和開支限制更為嚴(yán)格，要求也更為實際，此次改革被部分美國學(xué)者視為美國歷史上最徹底的競選改革方案。[9]

其后，1976年巴克利訴瓦萊奧案的判決確認(rèn)了強(qiáng)調(diào)限制個人捐款數(shù)額，公開競選財政以及設(shè)立總統(tǒng)競選的公共財政制度的規(guī)定，但是卻推翻了1974年修正案的一些規(guī)定，法院認(rèn)為，競選開支限制是對“政治言論的質(zhì)量施加直接而實質(zhì)性的限制”。[10]因此法院裁定該規(guī)定違反了美國憲法第一條修正案。1979年，國會對《聯(lián)邦競選法案》再次進(jìn)行修改，取消了政黨在州及州以下的地方進(jìn)行黨政建設(shè)以及舉辦與選舉無關(guān)的政黨活動時經(jīng)費(fèi)的限制，既不限制經(jīng)費(fèi)來源的最高額，也不限制經(jīng)費(fèi)的使用。此次修改導(dǎo)致美國選舉過程“軟錢”的泛濫，與受《聯(lián)邦競選法案》嚴(yán)格限制的“硬錢”不同，“軟錢”的來源及使用不受控制，但是仍可被政黨利用為總統(tǒng)競選服務(wù)。直到2002年國會通過《兩黨競選改革法案》，諸多形式的“軟錢”才被禁止，該法案禁止了所有對各國家政黨委員會的資金捐贈，也禁止了州政黨為支持或反對聯(lián)邦候選人花費(fèi)資金。但是2002年法案仍然存在法律漏洞，如將個人捐款的上限從1000美元提高到2000美元，且不限制民間政治組織接受“軟錢”，導(dǎo)致“527”組織的崛起，該類組織可以不受限制地捐款給總統(tǒng)候選人，條件是保持獨(dú)立性。

2010年美國最高法院在對“公民聯(lián)盟訴聯(lián)盟選舉委員會案”進(jìn)行裁決時，裁定對公司和團(tuán)體的捐款不設(shè)上限，這使得“超級政治行動委員會”可以在競選中無限額捐款。導(dǎo)致美國競選財政改革史上已取得的進(jìn)展因此而停滯，美國總統(tǒng)競選經(jīng)費(fèi)逐年攀升，政治選舉過程短期內(nèi)無法擺脫金錢政治的影響。

美國歷史上競選財政制度的多次改革無法限制特殊利益集團(tuán)對總統(tǒng)候選人的捐贈，頒布的法律規(guī)定始終存在可被利用的漏洞。改革失敗的根源在于美國圍繞“金錢民主”展開的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與政治模式?jīng)]有被徹底改變。[11]美國政治選舉運(yùn)行對巨額競選資金的需求同特殊利益集團(tuán)參與政治需求的結(jié)合，長期阻礙著聯(lián)邦競選財政改革。此外，美國競選財政制度改革一直由國會議員等政治精英領(lǐng)導(dǎo)，但是議員、政治精英本身也承擔(dān)著贏得選舉、連任的壓力，需要民間資本的支持延續(xù)政治生命。2008年總統(tǒng)大選中，共和黨候選人麥凱恩作為聯(lián)邦競選財政改革的支持者，接受了聯(lián)邦公共財政的資助，并執(zhí)行選舉經(jīng)費(fèi)支出受限的規(guī)定（其在正式選舉中的經(jīng)費(fèi)支出不超過聯(lián)邦提供的全額競選經(jīng)費(fèi)）。[12]選舉結(jié)果證明公共財政無法滿足總統(tǒng)候選人的競選需要。“麥凱恩在2008年大選過程中因經(jīng)費(fèi)不足退出了幾個關(guān)鍵州的競選。”[13]麥凱恩同奧巴馬之間懸殊的競選經(jīng)費(fèi)差異是麥凱恩敗選的重要因素。在美國政治選舉以巨額競選資金為基礎(chǔ)的情況下，美國國會議員、政治精英出于自身利益的考慮，必然無法推動徹底的競選財政改革。

四、 結(jié) 語

金錢政治存在的基礎(chǔ)是政治選舉運(yùn)行依賴大量金錢的現(xiàn)實以及特殊利益集團(tuán)如富人階層參與政治、影響公共資源分配以擴(kuò)大財富的需要。一方面，掌握大量物質(zhì)資源的美國經(jīng)濟(jì)精英需要其在政府中的利益代表，維護(hù)甚至是增加其經(jīng)濟(jì)利益，另一方面，媒體宣傳、專業(yè)競選團(tuán)隊成為影響大選結(jié)果的重要因素，總統(tǒng)候選人需要大量資金支持參與競選從而贏得選舉。聯(lián)邦公共財政無法為候選人提供足夠資金的情況下，總統(tǒng)候選人自然選擇依靠富人階層或壟斷集團(tuán)的資本。

多次競選財政制度改革沒有改變總統(tǒng)競選經(jīng)費(fèi)增長的現(xiàn)實，暴露了西方民主制度的內(nèi)在缺陷，民主要求政治平等，但其建立的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)不平等的現(xiàn)實情況。美國社會貧富差距不斷擴(kuò)大，金錢在美國社會的分配不均，因此金錢在美國總統(tǒng)競選等聯(lián)邦政治選舉過程中的重要作用對民主要求的政治平等的原則的危害也隨之增大。而對金錢政治的改革遭遇司法權(quán)阻礙，被判定為違反憲法而被推翻則顯示了美國三權(quán)分立制度下權(quán)力被過度細(xì)分的缺陷。擁有雄厚競選資金支持的總統(tǒng)候選人，利用金錢獲得了知名度，塑造了良好媒體形象，掩蓋服務(wù)于特殊利益的本質(zhì)從而干擾了普通選民的判斷，贏得選舉。金錢政治背景下選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)和政府將給予資助競選的特殊利益集團(tuán)政治回報，如政策傾斜、政府官職等。政策傾斜導(dǎo)致美國大眾的利益未能在國家政策中得到完全體現(xiàn)，任命政治經(jīng)驗不足的捐款人為政府官員則為美國國家治理留下隱患。

但是，金錢政治產(chǎn)生的最重要的惡果是對美國民主的侵蝕。一方面，美國政府成為服務(wù)于少數(shù)人即富人階層的政府，美國民主所提倡的政治平等原則被破壞。另一方面，美國普通民眾對于政治體制的信任程度也在下降，認(rèn)為美國民主制度正在衰落。2012年“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動就是民眾對政府、政治體制懷疑的集中體現(xiàn)。

[1][3][10]呂芳.“巴克利訴瓦奧案”與競選開支限制——以2008年美國總統(tǒng)大選為例[J].環(huán)球法律評論，2010(3):115-123.

[2]刁大明.美國大選中的金錢政治[J].紅旗文稿，2012(21):31-35.

[4]羅思義.美國收入不平等急速加劇[N].人民日報,2017-01-15(8).

[5]汪仕凱.不平等的民主：20世紀(jì)70年代以來美國政治的演變[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2016(5):4-31.

[6]張維為.西方民主模式出了什么問題[J].理論導(dǎo)報，2014(6):64.

[7][9]詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯(吳愛明，李亞梅等譯). 近距離看美國政治[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2016.250.

[8][11]刁大明.選舉的需要：第一個是金錢[J].世界知識，2012（21）:28-29.

[12]張立平.奧巴馬的籌款攻略[J].世界知識，2008(14):34-35.

[13]譚融.美國競選財政制度初探[J].南開學(xué)報，2001(3):75-81.

（責(zé)任編輯 馬樹顏）

高銳琪，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院(郵政編碼 250013 )

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