韓方方

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

法學(xué)研究

我國公益訴訟制度新探

韓方方

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

公益訴訟制度是公共利益司法維護(hù)機(jī)制的具體體現(xiàn)。目前，學(xué)者們對公益訴訟的界定、司法審判模式、原告資格以及公共利益的界定、受案范圍、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)、訴權(quán)濫用、訴訟證明責(zé)任的分配等問題還存在諸多爭議。若要建立適合我國本土的公益訴訟制度，厘清相關(guān)概念，解決這些爭議勢在必行。

公共利益；司法維護(hù)；公益訴訟；制度障礙

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于公益訴訟的研究涉及公益訴訟的來源、界定、種類、理念、形成公益訴訟的社會歷史條件、建立公益訴訟的必要性以及意義、各國公益訴訟制度的立法例、建立公益訴訟制度的障礙、公益訴訟制度的具體構(gòu)建以及對公益訴訟相關(guān)問題的批判與反思等諸多角度。筆者認(rèn)為，在與公益訴訟相關(guān)的這些問題中，公益訴訟的界定、建立公益訴訟制度所面臨的諸多障礙是亟待解決的問題。因此，筆者在本文中著重就這些問題談一下自己的認(rèn)識，力求重新界定公益訴訟，破除障礙，提出建立公益訴訟制度的具體構(gòu)想，以期對公益訴訟制度的構(gòu)建有所裨益。

一、公益訴訟的界定

由于研究視角不同以及公益訴訟本身所具有的復(fù)雜性等原因，學(xué)者們對公益訴訟的界定也不盡相同。然而筆者發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對公益訴訟之所以有不同的界定，是因?yàn)槠鋵嬖V訟的主體、模式、目的認(rèn)識不統(tǒng)一。

關(guān)于公益訴訟的主體范圍，各定義要么失之過寬，認(rèn)為公益訴訟的主體包括任何組織和個人，或者不特定的主體［1］；要么憾于過窄，認(rèn)為公益訴訟的主體只有檢察機(jī)關(guān)［2］。筆者認(rèn)為，公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、合法的社會組織、單個公民或多個公民的聯(lián)合，但不應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)，具體緣由將在下文進(jìn)行論述。至于公益訴訟的模式，筆者認(rèn)為我們不應(yīng)拘泥于某種訴訟模式，而應(yīng)以順利解決問題為出發(fā)點(diǎn)，在現(xiàn)有可選模式范圍內(nèi)，選擇最適合某公益訴訟案件的訴訟模式。每一種訴訟都有其主要的救濟(jì)對象，私人利益受損可以通過《民事訴訟法》予以維護(hù)，公益訴訟的目的應(yīng)是維護(hù)公共利益，公共利益作為不同于私人利益和國家利益的一種獨(dú)立的利益形式，當(dāng)其受到侵害時(shí)，需要公益訴訟給予維護(hù)。

基于以上分析，筆者認(rèn)為公益訴訟的定義如下：公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)、合法的社會組織、單個公民或多個公民的聯(lián)合，以維護(hù)公共利益為目的，對侵害公共利益或致使公共利益處于危險(xiǎn)狀態(tài)的行為，依法向法院起訴，由法院依法予以裁決的訴訟活動。

二、公益訴訟的司法審判模式

公益訴訟的司法審判模式關(guān)系到在進(jìn)行公益訴訟時(shí)，采用什么樣的法律，運(yùn)用什么樣的訴訟程序的問題，是公益訴訟得以繼續(xù)的前提。

（一）公益訴訟的各種司法審判模式評介

目前，我國學(xué)術(shù)界較認(rèn)可的幾種公益訴訟司法審判模式有經(jīng)濟(jì)公益訴訟模式［3］、行政公益訴訟模式、民事公益訴訟模式［4］、民事和行政二元公益訴訟模式、制定專門的公益訴訟法以及依案件性質(zhì)靈活選擇適用各現(xiàn)行訴訟法的無固定模式［5］。

依筆者看來，這幾種模式都有其各自的缺陷。

經(jīng)濟(jì)、行政、民事這三種公益訴訟模式共同的缺陷在于過于狹隘，未考慮到不同的公益訴訟案件性質(zhì)各異，而單一的訴訟模式不足以兼顧各類在性質(zhì)上不兼容的案件。

民事和行政二元公益訴訟模式雖然兼顧到了更多類型的案件，但其仍然為公益訴訟設(shè)定了一個較小的范圍，無法為某些性質(zhì)上處于“灰色地帶”的案件提供適當(dāng)?shù)脑V訟模式。

筆者認(rèn)為，綜合各方面的情況，我國目前尚不適宜制定專門的公益訴訟法。從我國目前對公益訴訟的研究成果以及立法現(xiàn)狀來看，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對公益訴訟的研究還不夠扎實(shí)，有許多疑惑仍未解決，有許多爭議仍無定論，并且，我國現(xiàn)行各部門法關(guān)于公益訴訟的相關(guān)規(guī)定還不成熟，無法為制定專門的公益訴訟法提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，依案件性質(zhì)靈活選擇訴訟模式應(yīng)是不錯的選擇。

（二）我國公益訴訟司法審判模式的適當(dāng)選擇

筆者認(rèn)為，單一、機(jī)械地選擇其中一種模式既不能從范圍上橫向兼顧所有類型的公益訴訟案件，也不能從時(shí)間上縱向兼顧公益訴訟當(dāng)前和長遠(yuǎn)的合法化問題，因此，目前可以考慮暫且不拘泥于訴訟模式，而應(yīng)以解決各類公益訴訟案件、最大程度地維護(hù)公共利益為目的，靈活地選擇訴訟模式。

與此同時(shí)，司法部門應(yīng)及時(shí)總結(jié)工作中的經(jīng)驗(yàn)，將司法實(shí)務(wù)中不斷出現(xiàn)而立法尚未涉及的內(nèi)容及時(shí)反饋給立法部門，學(xué)術(shù)界也應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，不斷更新研究成果。待實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)與理論成果相對成熟時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)制定獨(dú)立的公益訴訟法。至于具體如何制定，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)時(shí)的情況而定。如果以后獨(dú)立于公法和私法之外的社會法發(fā)展勢頭良好，并且需要制定專門的社會法，那么，可以將公益訴訟這一程序法內(nèi)嵌于實(shí)體性的社會法之中，遵循“在實(shí)體法中作程序性規(guī)定的國際趨勢”，這也是劉俊教授和李雄教授所提倡的；如果到時(shí)候社會法的制定時(shí)機(jī)還未成熟，而公益訴訟的相關(guān)制度已經(jīng)相當(dāng)成熟，那么可以制定獨(dú)立的公益訴訟法作為與民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法并列的第四大訴訟法。

三、公益訴訟的原告資格及適格主體

（一）當(dāng)事人適格理論及其擴(kuò)張

與公益訴訟原告資格相關(guān)的是“當(dāng)事人適格理論”。所謂當(dāng)事人適格，是指當(dāng)事人對于作為訴訟標(biāo)的之特定的權(quán)利或法律關(guān)系可以實(shí)施訴訟并請求本案判決的資格。關(guān)于當(dāng)事人適格，存在“直接利害關(guān)系人”理論、“一般利害關(guān)系人”理論、“程序與實(shí)體上雙重適格當(dāng)事人”理論和“程序當(dāng)事人同實(shí)體適格當(dāng)事人相區(qū)別”理論，而這四種理論是從前往后依次修正與發(fā)展的，是當(dāng)事人適格理論不斷擴(kuò)張的一種表現(xiàn)［6］。傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論認(rèn)為，只有自己合法權(quán)益受到違法侵害的人才具有原告資格，這被評價(jià)為“把許多煩人的家伙隔離出法院以實(shí)現(xiàn)較少司法關(guān)系資源的恰當(dāng)分配”［7］。

但是，這種傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論不利于對公共利益的保護(hù)，如果不對傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論進(jìn)行擴(kuò)張，公益訴訟根本無法進(jìn)行或者只能在適格原告維護(hù)私益的同時(shí)順便維護(hù)公共利益，這與學(xué)者們提倡的實(shí)行公益訴訟制度的初衷是不相符的。因此，筆者贊同對傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論進(jìn)行擴(kuò)張。反對對傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論進(jìn)行擴(kuò)張的學(xué)者提出的理由無非有兩點(diǎn)：一是認(rèn)為私人原告沒有足夠的時(shí)間、金錢與精力提起公益訴訟［8］；二是認(rèn)為私人原告不能面面俱到地維護(hù)所有公共利益，可能會出現(xiàn)維護(hù)此公共利益而損害彼公共利益的情形［9］。針對第一點(diǎn)，筆者認(rèn)為，隨著我國社會主義法治的不斷發(fā)展，公民意識逐漸覺醒，以維護(hù)公共利益為目的的組織也不斷崛起，他們維護(hù)公共利益的自覺性有了前所未有的提升，而且這種維權(quán)熱情會越來越高漲，不用擔(dān)心民間維護(hù)公共利益的熱情不夠；至于金錢方面的障礙，可以通過公益訴訟程序的具體設(shè)計(jì)，使原告以最低成本最大化地維護(hù)公共利益。如何設(shè)計(jì)程序以減輕原告負(fù)擔(dān)，維持其維護(hù)公共利益的熱情，筆者在下文會有涉及，此處不作贅述。針對第二點(diǎn)，筆者認(rèn)為，凡利益均有權(quán)衡取舍，無論訴訟主體是誰，都不能面面俱到地維護(hù)所有公共利益，那么，難道公共利益就只能飽受侵害而不被維護(hù)了嗎？顯然是不能的。因此，反對對傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論進(jìn)行擴(kuò)張的學(xué)者們的論據(jù)是不充分的，我們應(yīng)當(dāng)對該理論進(jìn)行適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張。

（二）公益訴訟的適格主體

在傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論得以擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，提起公益訴訟的主體便不只局限于自己合法權(quán)益受到違法侵害的人，即通常所說的利害關(guān)系人。對于具體有哪些主體可以提起公益訴訟，學(xué)界爭議不小。有“一元提起模式”［10］“二元提起模式”［11］“三元提起模式”［12］“四元提起模式”［13］等學(xué)說。筆者認(rèn)為，公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)，合法的社會組織，單個公民或多個公民的聯(lián)合，但不應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)。

1.檢察機(jī)關(guān)。之所以賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體資格，有以下幾點(diǎn)原因：一是檢察機(jī)關(guān)從成立之初便以維護(hù)國家利益與公共利益為己任，具有刑事公訴的職能，其在提起訴訟方面有成熟的經(jīng)驗(yàn)和完善的技能。二是作為國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)天然具有權(quán)威性，可以對被告形成一定程度的威懾，并且其與其他國家機(jī)關(guān)的配合更有默契，調(diào)查取證會更加高效快捷。三是較其他起訴主體而言，檢察機(jī)關(guān)更具有公立性。四是把檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的起訴主體，也是國際趨勢。

2.合法的社會組織，單個公民或多個公民的聯(lián)合。合法的社會組織，單個公民或多個公民的聯(lián)合作為公益訴訟的起訴主體更加具有合理性。社會組織與公民本就是社會的組成部分，并且很大一部分社會組織成立的目的就是為了維護(hù)某種或某些公共利益，但由于公民和社會組織的民間性，其權(quán)威性和訴訟中的主動性都不及檢察機(jī)關(guān)，因此，不應(yīng)作為首要的公益訴訟人。筆者認(rèn)為，公民和社會組織在發(fā)現(xiàn)公共利益受到侵害時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)建議提起公益訴訟，若檢察機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒絕，則該公民或社會組織可以自行起訴以維護(hù)公共利益。與社會組織相比，公民顯得勢單力薄，因此，一般由公民向有關(guān)社會組織反映公共利益受侵害的事實(shí)，由社會組織決定是否起訴。當(dāng)然，社會組織與公民之間沒有嚴(yán)格的先后順序，公民選擇由社會組織代為起訴還是自己起訴應(yīng)憑公民的個人意愿。

3.行政機(jī)關(guān)不是公益訴訟的適格主體。行政機(jī)關(guān)是不能作為公益訴訟的起訴主體的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)本就有自己的一套完整的系統(tǒng)來維護(hù)公共利益，若是再借助司法系統(tǒng)，不僅浪費(fèi)成本，影響辦事效率，而且影響行政機(jī)關(guān)的固有權(quán)威。筆者認(rèn)為，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，未稱職地作為公共利益的代表人時(shí)，才需要司法機(jī)關(guān)出面，發(fā)揮最后一道防線的作用，矯正行政機(jī)關(guān)的錯誤。

四、公共利益的界定與公益訴訟的受案范圍

公共利益是公益訴訟的救濟(jì)對象，對公共利益的清晰認(rèn)識是公益訴訟的前提。

（一）公共利益的界定

公共利益的界定是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，高志宏教授在其《公共利益：界定、實(shí)現(xiàn)及規(guī)制》一書中分析了公共利益界定的必要性、難點(diǎn)及前提，在此基礎(chǔ)上，對公共利益分別進(jìn)行了理論和立法上的界定。即便是在全書中用了一半的章節(jié)來論述公共利益界定的問題，想必高教授也不敢妄言其已把公共利益的問題論述得非常清楚。公共利益的界定要立足并探討公益訴訟這一問題，只需要抓住公共利益的實(shí)質(zhì)，為公益訴訟確定一個直觀可辨的救濟(jì)對象即可。因此，筆者認(rèn)為，公共利益是排除國家利益、政府利益與純粹的私人利益之后所剩的其他利益。

（二）公益訴訟的受案范圍

公益訴訟的受案范圍與公共利益的界定密切相關(guān)，公益訴訟的受案范圍應(yīng)包括所有涉及公共利益的案件。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于公益訴訟受案范圍的研究有三種思路：第一種是在對公益與私益加以區(qū)分的基礎(chǔ)上來確定公益訴訟的受案范圍［14］。第二種思路是具體列舉適用公益訴訟的幾類案件。第三種思路是前兩種思路的整合，即一方面遵守有關(guān)公共利益的總體判斷標(biāo)準(zhǔn)，另一方面具體列舉某幾類案件［15］。

至于公益訴訟的受案范圍具體如何確定，筆者認(rèn)為，由于目前我國公益訴訟制度還不健全，且理論研究還不深入，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏，因此，此階段應(yīng)當(dāng)依靠法院在實(shí)務(wù)中加以判斷，并做好理論歸納工作，將已決案件分門別類地加以整理。時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，在立法中以總體性標(biāo)準(zhǔn)與具體案件類型的列舉相配合，并設(shè)置兜底條款的形式來明確公益訴訟的受案范圍。

五、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)和濫用訴權(quán)的防范

（一）訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

訴訟費(fèi)用是指因訴訟而產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。訴訟費(fèi)用是決定適格起訴主體是否有意向提起公益訴訟或是否能夠堅(jiān)持訴訟始終的一個關(guān)鍵因素。雖然公益訴訟的目的不為賠償，但作為原告的適格起訴主體必然要支付一定的訴訟費(fèi)用，這對原告是不公平的，因此，訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問題需要得到妥善解決。關(guān)于訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)如何解決的問題，學(xué)者們一般建議給予勝訴原告費(fèi)用補(bǔ)償或者一定程度的獎勵［16］。但費(fèi)用補(bǔ)償和適度獎勵都有一定的弊端。訴訟費(fèi)用的問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)起訴主體的不同而做出不同的規(guī)定。

1.檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體時(shí)的訴訟費(fèi)用承擔(dān)。

若是檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，可適用“起訴方預(yù)交費(fèi)用，敗訴方最終承擔(dān)訴訟費(fèi)用”的固有規(guī)定。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為一個國家機(jī)關(guān)，其職權(quán)行為所產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用可以由財(cái)政支付，不存在負(fù)擔(dān)不起訴訟相關(guān)費(fèi)用的情形。筆者建議，為檢察機(jī)關(guān)設(shè)立公益訴訟專項(xiàng)資金，專門用于支付檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的一切相關(guān)費(fèi)用。

2.社會組織作為起訴主體時(shí)的訴訟費(fèi)用承擔(dān)。

社會組織提起的公益訴訟，要區(qū)分具體情形決定如何收取訴訟費(fèi)用。對于有政府經(jīng)費(fèi)支持的社會組織，仍然適用“起訴方預(yù)交費(fèi)用，敗訴方最終承擔(dān)訴訟費(fèi)用”的規(guī)定，對于沒有政府經(jīng)費(fèi)支持的社會組織，可以減免其適當(dāng)比例的訴訟費(fèi)用，若案件勝訴，則由被告方承擔(dān)包括減免部分在內(nèi)的所有訴訟費(fèi)用，若案件未勝訴，原告無須再補(bǔ)繳已減免部分。

3.單個公民或多個公民聯(lián)合作為起訴主體時(shí)的訴訟費(fèi)用承擔(dān)。對于單個公民或多個公民聯(lián)合提起的公益訴訟，訴訟費(fèi)用方面的門檻應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步降低，甚至可免交訴訟費(fèi)用，這樣一方面可以彰顯國家維護(hù)公共利益的決心，另一方面可以提升公民維護(hù)公共利益的熱情，并避免公民因公益訴訟而影響自身正常的生活質(zhì)量。

（二）濫用訴權(quán)的防范

訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)方式如果不輔之以配套的制度，勢必會造成大量的濫訴情形出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面防止濫訴：一是設(shè)定準(zhǔn)許立案的標(biāo)準(zhǔn)，參考因素可以是涉案金額、案情涉及的地域范圍、案件的典型性與指導(dǎo)性等。二是筆者不建議對勝訴原告給予費(fèi)用補(bǔ)償或適當(dāng)比例的獎勵，因?yàn)楣嬖V訟目的是維護(hù)公共利益，本就是一個具有使命感和責(zé)任感的行為。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是職責(zé)所在；社會組織肩負(fù)公民厚望，維護(hù)公共利益是其成立的目的，提起公益訴訟也是眾望所歸；公民愿意提起公益訴訟也應(yīng)當(dāng)是出于其維權(quán)的自覺性和關(guān)愛社會的責(zé)任感。若這些起訴主體是為了從訴訟中獲取獎勵，那么建立公益訴訟的目的便不再純粹，濫訴也就無可避免。這樣不但會加重法院的負(fù)擔(dān)，而且會使審判質(zhì)量下降，維護(hù)公共利益的崇高愿望也將隨之化為泡影。三是因公益訴訟獲賠的錢款和相關(guān)財(cái)產(chǎn)不能歸由原告支配，而應(yīng)當(dāng)由法院建立專門的賬戶，交由與案件性質(zhì)相關(guān)的社會組織代為保管，用于與該案件相關(guān)的領(lǐng)域的社會建設(shè)。四是把濫訴規(guī)定為一種獨(dú)立的民事侵權(quán)行為責(zé)任，在原告無正當(dāng)理由提起公益訴訟的情況下，被訴方不僅不需承擔(dān)訴訟費(fèi)用，還有權(quán)提起侵權(quán)之訴，向訴方要求民事賠償［17］。

六、證明責(zé)任的分配

很多學(xué)者贊同公益訴訟應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置的證據(jù)分配原則。但由于起訴主體不同，完全奉行舉證責(zé)任倒置原則或者完全按照誰主張誰舉證的原則是行不通的。筆者認(rèn)為，公益訴訟中的證明責(zé)任應(yīng)依起訴主體的不同而進(jìn)行不同的分配。

（一）檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體時(shí)的證明責(zé)任分配

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行誰主張誰舉證的證明責(zé)任分配原則。一般而言，舉證責(zé)任倒置的分配原則是照顧處于弱勢地位的原告，而檢察機(jī)關(guān)與被告方往往是勢均力敵的，因此，無須實(shí)行舉證責(zé)任倒置，采用一般的誰主張誰舉證原則反而更能體現(xiàn)程序公平。

（二）社會組織作為起訴主體時(shí)的證明責(zé)任分配

社會組織提起公益訴訟的，筆者認(rèn)為也應(yīng)當(dāng)采用誰主張誰舉證的證明責(zé)任分配原則。雖然社會組織的權(quán)威性不及檢察機(jī)關(guān)，但其具有完善的組織結(jié)構(gòu)和議事機(jī)制，也擁有與所訴案件相同領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)，并且社會組織一般具備處理訴訟問題的專業(yè)部門和專業(yè)人員，一般情況下是有能力與被告方抗衡的，如果對社會組織提起公益訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置的證明責(zé)任分配原則，則難免有矯枉過正之嫌，對被告方是不公平的。但如果當(dāng)社會組織在訴訟過程中因權(quán)限不夠而導(dǎo)致收集證據(jù)有困難時(shí)，可以申請法院介入，由法院幫助其調(diào)查取證。

（三）單個公民或多個公民聯(lián)合作為起訴主體時(shí)的證明責(zé)任分配

單個公民或多個公民聯(lián)合提起公益訴訟的，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用舉證責(zé)任倒置的證明責(zé)任分配原則。在以單個公民或多個公民為原告的公益訴訟中，原被告雙方在訴訟中存在嚴(yán)重的能力、信息不對稱的情況，若是采用誰主張誰舉證的證明責(zé)任分配原則，原告勝訴的機(jī)會是極其渺茫的，因此，舉證責(zé)任應(yīng)由被告方承擔(dān)。

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［責(zé)任編輯 張彥華］

DF71

A

1671-6701（2017）03-0044-05

2017-04-22

韓方方（1992— ），女，河南許昌人，四川大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法碩士研究生。