劉素華

中央黨校政法部憲法行政法教研室副主任、副教授

食物權（the right to food）作為基本人權之一，其社會價值與日俱增。食物權構筑了生存權、健康權和生命權等原生權利的基礎，奠定了在基本權利體系中的地位。今天，食物權已由個人自由權利發(fā)展為社會經(jīng)濟文化自由權利，市場自由競爭機制、私人自律機制和政府監(jiān)管機制等共同作用于食物權。市場自由競爭機制和私人自律機制在經(jīng)濟利益驅動下，背離排除不利營養(yǎng)循環(huán)的食品安全標準，侵害公民食物權引發(fā)競合侵犯公民多項基本權利。因此，規(guī)范食物安全標準，明確食物安全監(jiān)管機構職責，排除侵害食物權正當性的因素，是保障食物權的價值目標。

一、食物權的法理分析

食物權由“食物”和“權”兩個詞素組成，研究食物權應先研究食物與權的理論關系，再研究食物權的屬性、價值和保障機制，才能厘清公民食物權與重構食物安全監(jiān)管機制的內(nèi)在邏輯和法理關系。

（一）食物的內(nèi)涵

食物（食品）作為維持自然人生命和身心健康的能量來源，滿足人類生存需要是其首要價值，該價值依托食物能提供能量的屬性確立了人類獲取食物的基本客觀標準，即食物作為能量物質不能侵害或不利于人的生存和健康（包括生理和心理健康）。同時，因食物能夠提供多樣性能量的特征，具有滿足不同人的情感、精神需求的價值，奠定了人類確立食物的主觀標準，即食物應該尊重人的自由意志和精神需求。食物的客觀性和主觀性共同決定了食物的內(nèi)涵。百度百科對食物的定義為：“食物是指能夠滿足機體正常生理和生化能量需求，并能延續(xù)正常壽命的物質。對人體而言，能夠滿足人的正常生活活動需求并利于壽命延長的物質稱為食物。食物是通常由碳水化合物、脂肪、蛋白質或水構成，能夠借進食或是飲用為人類或者生物提供營養(yǎng)或愉悅的物質?！?參見http://baike.baidu.com/item/食物/85041?！把永m(xù)正常壽命”的功能體現(xiàn)食物的客觀性價值，“愉悅”功能體現(xiàn)食物的主觀性價值?！吨腥A人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第99條規(guī)定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品?！边@里強調(diào)食物是人類可以直接用于維持身體能量需要的物品?！妒称饭I(yè)基本術語》認為：“食品（food）可供人類食用或飲用的物質，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括煙草或只作為藥品用的物質。”從上述表述可以得出結論，所有能夠用于人類充饑、解渴并提供新陳代謝能量的物質、物品、合成產(chǎn)品等都可以是人類的食物。食物的生產(chǎn)、加工、包裝、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的安全性組成食物的整體系統(tǒng)安全，其中任一環(huán)節(jié)的瑕疵或不能滿足主客觀價值標準需要時，都會導致該物質不能成為供給人類的安全食物?？梢?，食物不是簡單地由碳水化合物、脂肪、蛋白質或水構成的，能夠提供人體新陳代謝的物質；同時，食物應具有滿足人類生化安全和使人精神愉悅的功能。所以，成為食物權標的物的物質，必須符合食物的客觀性價值和主觀性價值兩個標準。

（二）食物權的內(nèi)涵

食物權是一項存在爭議的權利。國際人權法和聯(lián)合國人權委員會、糧農(nóng)組織等確認人類享有食物權，而一些國際組織和國家對食物權持反對觀點，不認同食物權。確認食物權的基本人權屬性，需要從基本權利理論、人權理論和國際人權法規(guī)范給予分析論證。

1.食物權與基本人權的關系

“基本權利”的英文表示為“basic rights of citizen”或“fundamental rights of citizen”?！癰asic”或“fundamental”強調(diào)的都是基礎性的、基本的與權利“rights”合成基礎性權利，citizen強調(diào)基于個體自然人獲取的一國法律身份的社會人資格。基礎性權利與公民組成的權利內(nèi)涵是以具有公民法律身份為前提享有的基礎性權利?！叭藱唷钡挠⑽谋硎尽癶uman rights”，但也有表示為“right in person”?！癶uman”的中文含義是人類，是個人的集合概念，其與“rights”（權利）共同表述的準確含義是“人類的權利”；而“right in person”的“person”中文含義是指具體自然人，“right”與“person”合在一起指個體自然人的權利，強調(diào)個人的權利。這兩個詞組翻譯成中文都是人權，但是含義不同。中國學術界對于人權的表述，一般采用“human rights”“人類的權利”之表述。此處人權作為抽象、概況性的表述，指所有個人的權利，人權是不特定多數(shù)自然人享有的集體性權利。而當人類的權利體現(xiàn)為具體自然人的權利時，應為“right in person”。兩個人權詞匯，在英文表示上有區(qū)別，但實質上都強調(diào)“人”作為人應享有的權利?！叭祟惖臋嗬笔怯蓚€體自然人的權利組成，只有每個自然人權利得到保障，“人類的權利”才能實現(xiàn)。我國2004年的憲法修正案中使用的人權概念，是“human rights”。以集體性權利的概括表述，把個人權利涵括進來，其立法本意即強調(diào)保障“個體自然人的權利”，進而實現(xiàn)“人類權利”。食物權的權利性質屬于集體性權利，在該權利與具體人結合時，表現(xiàn)為具體自然人的權利。國際人權法對基本人權的規(guī)定范圍，說明食物權是人類的基本權利，也是具體人的基本權利?！妒澜缛藱嘈浴返?5條第1款規(guī)定：“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務，在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權享受保障?！痹摋l指明人類享有健康和福利基本權利的第一要素是“食物”。食物保障的目標是食物權。在個體自然人沒有能力獲得食物時，他“有權享受保障”，即基本權利主體維持他本人和家屬的健康和福利的“客觀價值秩序不僅要求國家承擔消極義務，還要求國家承擔保護義務，即通過設立完善的制度、組織、程序實現(xiàn)對基本權利的制度保障（Institutsgarantie）”。2謝鴻飛：《中國民法典的憲法功能——超越憲法施行法與民法帝國主義》，載《國家檢察官學院學報》2016年第6期。保障食物權的制度就是構建完善的食品安全監(jiān)管體系。

2.食物權的屬性

從食物的功能來看，食物具有滿足人的自然生存需求的客觀屬性和滿足人的精神意志層面需要的主觀屬性，食物權具有雙重屬性。

（1）自然屬性

食物權是構筑生存權、健康權和生命權的基礎，從權利的起始講，食物權是人類脫離母體成為獨立個體后，出于本能的生理需要，先天存在的原生性權利。原生性權利不以人的主觀意志為轉移，基于自然規(guī)律或自然性而存在，是人自身存在的組成部分。食物權滿足生存權、生命權和健康權的自然需求，是決定自然人存在的基礎，它與生存權、生命權、健康權高度競合。同時，人類早期食物主要靠自我生產(chǎn)供給，食物權以自給自足的自然經(jīng)濟作保障，社會因素對食物權的影響較小。

（2）社會屬性

人類食物權從最初的自我供給的自然經(jīng)濟狀態(tài)向依靠國家、社會供給的社會經(jīng)濟狀態(tài)轉變，權利屬性也從個人自由經(jīng)濟權利向社會經(jīng)濟文化權利轉化，并需要國家履行義務作保障。2007年5月聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（糧農(nóng)組織）公報，將每個人擁有獲得足夠食物的權利——食物權，定為當年“世界糧食日”的主題。食物權受制于文化、宗教、個人主觀意志等因素的比例不斷加大，權利的社會屬性凸顯。聯(lián)合國人權委員會特別報告員講：食物權是消費者有權根據(jù)自己的文化傳統(tǒng)經(jīng)常、長期和無限制地直接獲得或以金融手段購買適當質量和足夠數(shù)量的食物，確保能夠在身體和精神方面單獨和集體地過上符合需要和免于恐懼的有尊嚴的生活。3年聯(lián)合國人權事務報告，E/CN.4/2001/53, 第14段。該條強調(diào)食物權有保證人的精神自由和免于恐懼地“有尊嚴的生活”的價值，指明食物權具有的人格權性，集中體現(xiàn)食物權的社會屬性。

食物權的社會性還體現(xiàn)在有的國家和機構反對食物權，如布雷頓森林機構、世界貿(mào)易組織、美國等認為食物權不是權利，理由是食物權侵害自由、食物權引發(fā)革命、食物權引起福利依賴以及食物權需要資源。4寧立標：《食物權的正當性分析》，載《法制與社會發(fā)展》2011年第3期。以侵害自由否定食物權，實質是否定生存權、健康權和生命權等基本人權底限需求保障。自由的前提是有享受自由的主體，如果享受自由的主體不存在，自由就沒有意義。這種主觀意愿強調(diào)自由否認客觀權利的存在，有違自然法則和實定法之基本標準。

（三）食物權的權能

在人類社會進入高度發(fā)達和富裕的今天，財富配置不均衡導致人類社會目前饑餓人口數(shù)仍維持在一個較高的水平。根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界糧食計劃署以及國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會于2015年5月27日發(fā)布的《2015年世界糧食不安全狀況》報告顯示，全世界的饑餓人口約7億9500萬人，約占全球總人口的1/9。5《2015世界糧食不安全狀況：全球饑餓人口數(shù)量降至八億以下》，載https://www.unmultimedia.org/radio/chinese/archives/230855/#.wvcn3tR974Y。從邏輯起點看，因食物權沒能實現(xiàn)，才導致人類生存權、健康權和生命權等同時受到威脅和損害，說明食物權與多項基本人權競合。分析食物權的權能，有利于厘清食物權與基本人權體系的關系。

1.食物獲得權

人類食物權受多種因素限制。首先，食物權的實現(xiàn)，是以人能夠獲得充分的食物、免于饑餓、保障本人和家人的健康與生命，為第一要義。獲得食物是人類食物權實現(xiàn)的第一步，也是保障人類生存權、健康權和生命權的基礎，獲得食物的權能稱為食物獲得權。食物獲得權是保證人類免于饑餓，維持生存的最低功能，食物獲得權還有保障人類生理精神健康的較高功能。食物獲得權的實現(xiàn)，需要一定的條件。食物的供給能力是食物獲得權的基礎：一是食物生產(chǎn)者生產(chǎn)供給的食物能滿足自己的需要，保證自己的食物獲得權；二是食物的生產(chǎn)者生產(chǎn)的食物除滿足自己需要，還有剩余產(chǎn)品供給其他社會成員，可以滿足不生產(chǎn)食物或生產(chǎn)食物不足的社會成員通過購買或交換等方式獲得食物，實現(xiàn)食物獲得權。食物獲得權除受土地、水、植被、人力資源、資金等生產(chǎn)要素的限制，還需要國家、社會等義務主體不剝奪生產(chǎn)食物的土地資源，不迫使自然人喪失工作崗位等而保有獲得食物的條件。

2.食物安全權

食物獲得權以食物免除人類饑餓、保障人的基本生存為目的，此外，食物還具有排除不利營養(yǎng)和滿足人類獲得充分食物的權能，即食物安全權。食物安全權是食物權中的較高權能。首先，

食物在數(shù)量上必須以滿足人類生理活動的充分能量需求為目標；其次，食物不得含有危害人體生理健康的物質或變異結構，能保證身體健康和種族的良好繁衍。根據(jù)《經(jīng)濟、社會和文化權利委員會第12號一般性意見（1999年） 》表述：“當每個男子、婦女、兒童，單獨或同他人一道在任何時候都具備取得足夠食物的實際和經(jīng)濟條件或獲取食物的手段時，取得足夠食物的權利就實現(xiàn)了?！?彭玉：《聯(lián)合國關于食物權之規(guī)定及態(tài)度分析》，載《人權》2015年第3期。可見每個自然人隨時、長期以不同的社會狀態(tài)和方式獲得充足食物，即表明食物安全權得到實現(xiàn)。食物安全權分兩種情況：一是在食物供給充足的情況下，每個自然人有經(jīng)濟購買能力；二是在有購買能力或獲得食物手段的情況下，社會有充足的食物供給。該意見明確食物安全權實現(xiàn)的三種方式：一是客觀上具備取得足夠食物的條件，包括本人自我生產(chǎn)能力和外部供給能力；二是有經(jīng)濟購買能力，即在社會食物供給充足的情況下，能夠以金融手段獲得；三是有獲取食物的其他手段，即除前面兩種手段外，還有從國家、社會得到救濟手段等。食物安全權的實現(xiàn)，除權利主體的自身因素外，國家和社會的責任也是重要因素?！渡鐣?、經(jīng)濟和文化權利國際公約》第11條規(guī)定“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁?，包括足夠的食物、衣著和住?，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當?shù)牟襟E保證實現(xiàn)這一權利……”保障食物安全權以 “采取適當?shù)牟襟E”為各國義務，這種義務以建立完善的食品安全監(jiān)管機制為保障。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織強調(diào)，各國政府應當認可人人擁有食物權，并切實保護這一人類賴以生存的基本權利。這不僅要求國家承擔消極義務，還要求國家承擔積極的保護義務。第一層次的保護義務源于人性尊嚴的憲法建構原則，要求國家積極保障自由權不受其他私人侵犯，而不限于國家的消極尊重義務。第二層次的保護義務則針對第二代人權即社會權，細化為國家的積極給付義務，“制度保障”的客體從單一的自由權拓展至自由權與社會權并立的局面。7謝鴻飛：《中國民法典的憲法功能——超越憲法施行法與民法帝國主義》，載《國家檢察官學院學報》2016年第6期?？梢?，食物權的“制度保障”義務須建立食物安全監(jiān)管機制，形成國內(nèi)食物安全保障制度，同時也要求建立國家間的合作機制，以各國的積極作為形成國際安全保障機制。

3.食物人格權

食物自身屬性的差異和公民主觀價值取向的不同，使每個自然人對食物有不同的喜好。選擇食物的自由，體現(xiàn)個人自由意志下的人格尊嚴。人格尊嚴是公民所應有的社會地位，是自然人對自身價值的認識與其在社會上享有的基本尊重的結合。公民基于生理生存的自然需求獲取食物體現(xiàn)為食物權的客觀性，保障這種客觀性是尊重公民作為人應享有的基本權利；公民在獲得食物的過程中，基于文化傳統(tǒng)、宗教信仰、個人偏好等精神層面的認同，以主觀意志為指導的選擇，是對人的社會性需求的尊重，體現(xiàn)為食物人格權的主觀性。食物人格權作為體現(xiàn)公民意志的一項權能，要求政府不得任意剝奪、限制公民對食物的自由選擇權利，或使公民很難獲取食物。例如，政府任意逐出或使公民被迫流離失所特別是被迫離開主要謀生手段的土地，就會違反尊重食物權義務；或者政府在取消社會保障規(guī)定時，不能確保易受傷害群體擁有謀生的其他手段或者在食物生產(chǎn)過程中允許放任添入某些民族、種族禁忌的成分，或在發(fā)生武裝沖突時，政府和其他武裝團體破壞生產(chǎn)資源、封鎖扣押或轉移向平民發(fā)放的救濟食物供給等，都是沒有履行保障食物人格權的法定義務。

二、侵害公民食物權的現(xiàn)象分析

公民食物權的實現(xiàn)需要食物獲得權、食物安全權和食物人格權都得到保障，其中任一權能被侵害，食物權都無法實現(xiàn)。今天妨礙我國公民食物權的核心因素是食物安全權不能得到保障。食物安全權以食物安全為核心，主要包括兩方面：一是食物自身因素（如毒蕈）；二是人為制造的不安全因素。下面重點分析人為制造的不安全因素及形成的公共危機。

（一）監(jiān)管缺失的市場自由經(jīng)濟行為侵害食物安全權

我國已通過經(jīng)濟體制改革，建立多種經(jīng)濟模式，保障了13.6億多人的食物獲得權。在食物獲得權實現(xiàn)的過程中，市場經(jīng)濟自由機制和私人機制對利益最大化地追逐，政府監(jiān)管不到位，導致公民、組織、企業(yè)等食物生產(chǎn)、加工、存儲、銷售等主體放棄食物安全標準，侵犯公民食物安全權，使食品安全公共危機事件不斷發(fā)生。2017年，根據(jù)中國消費者協(xié)會統(tǒng)計公布的數(shù)據(jù)顯示，2016年度食品以16409件投訴居各類商品投訴第六位。8《2016年全國消協(xié)組織受理投訴情況分析》，載中國消費者協(xié)會網(wǎng)：http://www.cca.org.cn/tsdh/detail/27192.html，2017年8月15日訪問。如網(wǎng)上流傳的：“從大米中認識了石蠟；從火腿腸中認識了敵敵畏；從咸鴨蛋、辣椒醬中認識了蘇丹紅；從火鍋里認識了福爾馬林；從牛奶中知道了三聚氰胺……”食品安全風險存在于食物各體系結構中，已嚴重威脅公民基本權利與自由。市場自由經(jīng)濟機制、私人選擇機制和缺失的政府監(jiān)管機制引發(fā)的食品安全公共風險侵害公民食物安全權，同時也是食物權不能充分實現(xiàn)的直接原因。

（二）違規(guī)施用、添加有害物質，違反食品經(jīng)營安全標準，侵害食物安全權

當前我國食品安全風險發(fā)生在食物的種養(yǎng)殖、加工、儲存、運輸和銷售各個環(huán)節(jié)中，主要是人為施用、添加各種有毒有害物質，以及違反食物經(jīng)營安全，造成食物安全權不能實現(xiàn)。

1．食物源頭的安全風險

食物源頭是指食物的種養(yǎng)殖階段，食物源頭安全風險表現(xiàn)為：一是大量和不科學使用農(nóng)藥、化肥，造成農(nóng)藥、化肥等有害物質在農(nóng)產(chǎn)品中超量殘留；二是濫用獸藥、復合飼料、添加劑等，造成抗生素、激素及其他有害物質在禽、畜的體內(nèi)及乳制品、水產(chǎn)品中殘留；三是重金屬在農(nóng)禽產(chǎn)品中超標、超量殘留。食物源頭安全問題以化學性中毒為主，如有機磷農(nóng)藥中毒、毒鼠強中毒、瘦肉精中毒等。在食物種養(yǎng)殖的源頭施用、添加的有毒有害物質，在動植物生長的過程中，有毒有害物質進入植物的根、莖、葉、果實和牲畜、家禽、海產(chǎn)的肉、骨、血液中，成為動植物自身的構成部分，存在于食物生產(chǎn)、加工、存儲、運輸和消費的全過程，即使運用技術手段都不能完全消除、消解食物中的有毒有害成分。這樣的食物一旦被消費，不可避免地以顯性或隱性的形式損害公民食物權，并競合損害公民的健康權、生命權等，沖擊基本權利安全體系。

2.食物加工、生產(chǎn)、存儲、運輸中的安全風險

食物安全既包括最初的源頭生產(chǎn)安全，也包括食物加工、運輸、包裝、銷售、配售中的經(jīng)營安全。經(jīng)營安全風險主要有： 一是食品加工企業(yè)使用劣質原料，如用病死、毒死畜禽加工食品；二是超量使用食品添加劑，如超限量使用增白劑“過氧化苯甲酰”、防腐劑“苯甲酸”及甜味劑等；三是非法使用非食品加工用化學添加物，如二氧化硫、甲醛、吊白塊等；四是人為造假，牟取暴利；五是食品的儲存、運輸環(huán)節(jié)沒有有效控制污染的措施和規(guī)定，放任食物污染和自身變質，并進入消費階段。

（三）轉基因食品的未來安全風險問題

對于轉基因食物安全風險危害程度，當今我們的認知水平還不能完全解決這個問題，但從當前國內(nèi)外對轉基因食品的研究看，轉基因食品可能損害人類的免疫系統(tǒng)、產(chǎn)生過敏綜合征或產(chǎn)生毒性，對人類和人體存在未知的危害。在人類今天不能完全確定轉基因食品對人的健康和后代健康潛在威脅風險達到什么程度的情況下，把多種轉基因食品供給公民消費，已實際置公民的食物權于不安全境地，損害的仍然是食物安全權。食品安全要求結果安全，即食品食用后的安全；過程安全，即食品從生產(chǎn)源頭到消費后的安全；現(xiàn)實安全，即當前人類認知水平下的安全；未來安全，即人類進步發(fā)展后，人類后代的心身安全。如果食品安全達不到上述各方面的安全，就不能是真正的安全。轉基因食品最大的風險就是未來安全。

三、加快食品安全監(jiān)管體系改革,保障食物安全權

面對公民食物權的安全風險，我國多次改革食品監(jiān)管機構，意圖控制食物安全風險。1998年國務院機構改革成立專門的食品安全監(jiān)管機構——國家食品藥品監(jiān)督管理局；2013年國務院第五次機構改革，啟動工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質量監(jiān)督管理局“三合一”改革方案，力圖將分散在各監(jiān)管機構里的食品安全監(jiān)管權集中，整合部門力量，加強監(jiān)管。但從目前已在地方實施的“三合一”機構改革的運行效果看，與預期目標差距較大，我們需要審慎思考重構食品安全監(jiān)管機構的改革路徑。

（一）加快解決中央和地方改革不同步的問題

2013年國務院實施新一輪的加強市場經(jīng)濟秩序和食品安全監(jiān)管體制的改革，這次改革不同于前五次“中央先改地方后改”的模式，首先在地方推行工商行政管理局、食品藥品監(jiān)督管理局和質量監(jiān)督管理局三機構合并的“三合一”模式。三機構合并后成立的新機構，在人員編制、事權、財權等方面延續(xù)原三機構的職能，沒有在機構內(nèi)部職能部門設置上，進行深入改革，僅形式上將三機構合并為一個行政機構，但實際運行基本各行其是。而在中央層面，三個機構沒有合并，仍然按照原來的職權分別向下級發(fā)布行政命令和行使行政職權，這就形成中央三個職能機構對應地方一個行政機構?！叭帧苯M成的“三合一”機構分別行使行政管理職權的體制，導致合并后的基層機構須單獨抽出專門力量，應對中央三個機構布置的各項工作。碰撞、沖突和上下級體制上的不銜接等問題，加劇了基層機構內(nèi)部職能的不協(xié)調(diào)，進而導致整體食品監(jiān)管體系的不順暢，難以實現(xiàn)預期改善市場經(jīng)濟秩序和防控食品安全風險的改革目標。

（二）盡快統(tǒng)一地方食品監(jiān)管機構改革模式

中央機構沒有改革，也沒有對地方改革出臺統(tǒng)一的范式要求，導致地方各省市“三合一”機構改革模式不相同，甚至出現(xiàn)同省不同市不同改革模式的狀況。例如，有的地方在縣級進行了三部門的合并，有的在市級進行了三部門合并；各地合并后的新機構名稱也不盡相同，有稱市場監(jiān)督局，也有稱質量和市場監(jiān)督局；也有把原來工商局的登記、廣告許可、動產(chǎn)抵押以及食藥監(jiān)、質檢的許可業(yè)務職能剝離出來，成立一個新的“行政審批局”。上述情況導致改革后的食品監(jiān)管機構在人員編制、職能、經(jīng)費等方面難以統(tǒng)一，執(zhí)法成本升高，行政效益和監(jiān)管成效降低。

（三）盡快統(tǒng)一改革后新機構的執(zhí)法依據(jù)

地方“三合一”改革后，因原來三個行政機關適用的程序法不一致，新的程序法未制定，導致執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一，監(jiān)管職能難落實。例如，乙縣市場監(jiān)督局發(fā)現(xiàn)自己內(nèi)部的法制機構不核審食藥、質檢案件，只審工商案件。法制機構的理由是：按照《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》，食藥案件實行“合議制”，9《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第39條：“對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，應當由食品藥品監(jiān)督管理部門負責人集體討論決定。集體討論決定的過程應當有書面記錄?！睕]有規(guī)定案件由法制機構核審；按照《質量技術監(jiān)督行政處罰審批程序規(guī)定》，質檢案件的審理，由案件審理委員會作出決定，10《質量技術監(jiān)督行政處罰審批程序規(guī)定》第26條：“各級質量技術監(jiān)督部門應當設立行政處罰案件審理委員會，實行案件集體審理制度?！币矝]有規(guī)定法制機構審案；只有《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》里明確由法制機構核審工商案件。11《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第47條：“案件審核由工商行政管理機關的法制機構負責實施。工商行政管理所以自己的名義實施行政處罰的案件，由工商行政管理所的法制員負責審核?！痹谟龅骄唧w食品安全案件的處置時，適用哪個部門的程序規(guī)定，給改革后的監(jiān)管機構帶來困擾。同樣在乙縣，該市場監(jiān)督局查獲一家企業(yè)生產(chǎn)、銷售的豆?jié){機有重金屬超標的質量問題，法制機構認為：該案件涉及生產(chǎn)領域，應當按質檢的行政處罰程序規(guī)定，由案件審理委員會作出決定。主要領導認為案件有銷售行為，進入了流通領域，可以按《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》由法制機構核審。法制機構提出豆?jié){機屬于《食品安全法》第2條規(guī)定的“食品相關產(chǎn)品”的范疇，也屬于《食品安全法》第34條規(guī)定的禁止生產(chǎn)經(jīng)營的“食品相關產(chǎn)品”范疇，應依據(jù)《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》由辦案人員“合議”。主要領導認為在執(zhí)法程序上，案件按照《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》合議后交法制機構核審并不與工商、食藥、質檢的行政處罰程序規(guī)定沖突，僅是增加一個核審程序，不影響由案件審理委員會再作決定。但法制機構又提出：行政處罰書應該如何告知相對人行使救濟權，是向上級工商部門、食藥部門抑或質檢部門申請復議？如果當事人同時向三個上級主管部門申請復議，三個部門都受理，作出的復議決定不一致怎么辦？由此可見，地方探討“三合一”改革模式的時間不宜太長，在試運行已經(jīng)三年的背景下，國務院在調(diào)查和摸清問題的基礎上，應盡快制定統(tǒng)一的三個機構的改革模式，改變現(xiàn)在職能不銜接、執(zhí)法無依據(jù)、上下級行政隸屬不清晰的監(jiān)管困局。

（四）制定前瞻性食品安全監(jiān)督法，避免立法不周延，執(zhí)法無據(jù)

按照法治原則，法無禁止皆可為，但在食品安全監(jiān)管領域，因立法和人類對事物認識的局限性，再加之科技發(fā)展，化學科學研究不斷進步，各種新合成的高毒劇毒、化肥和添加劑等不斷出現(xiàn)，國家制定的禁止有毒、有害物質施用、添加到食物中的規(guī)定，又因常常采取列舉式規(guī)定，使一些對食物有損害或潛在風險的有毒、有害物質沒有列入法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的相關規(guī)定中，當這類有毒、有害物質施用、添加到不同的食物中，便出現(xiàn)執(zhí)法無依據(jù)的困局。例如2016年11月某市江南區(qū)食品監(jiān)督局在抽查茶樹菇時，查出一家商店售賣的茶樹菇含有硫丹，該食監(jiān)局在處置這起食物安全風險事件時，發(fā)現(xiàn)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件沒有禁止在茶樹菇上使用硫丹，對售賣者追究法律責任缺乏法律依據(jù)。雖然國家農(nóng)業(yè)部1586號規(guī)范性文件規(guī)定高毒農(nóng)藥不得用于果樹、茶樹及十字花科等植物，列出了高毒劇毒農(nóng)藥的范圍，其中規(guī)定硫丹不得用于蘋果樹、茶樹，但茶樹菇不是茶樹產(chǎn)品，此條規(guī)定不適用茶樹菇的執(zhí)法處理。12農(nóng)業(yè)部1586號公告：“二、 自本公告發(fā)布之日起，撤銷氧樂果、水胺硫磷在柑橘樹，滅多威在柑橘樹、蘋果樹、茶樹、十字花科蔬菜，硫線磷在柑橘樹、黃瓜，硫丹在蘋果樹、茶樹，溴甲烷在草莓、黃瓜上的登記。本公告發(fā)布前已生產(chǎn)產(chǎn)品的標簽可以不再更改，但不得繼續(xù)在已撤銷登記的作物上使用?！薄妒称钒踩ā返?4條規(guī)定“國家建立食品安全風險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進行監(jiān)測。國務院衛(wèi)生行政部門會同國務院食品藥品監(jiān)督管理、質量監(jiān)督等部門，制定、實施國家食品安全風險監(jiān)測計劃……省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門會同同級食品藥品監(jiān)督管理、質量監(jiān)督等部門，根據(jù)國家食品安全風險監(jiān)測計劃，結合本行政區(qū)域的具體情況，制定、調(diào)整本行政區(qū)域的食品安全風險監(jiān)測方案，報國務院衛(wèi)生行政部門備案并實施?！彪m然該規(guī)定讓地方政府行政衛(wèi)生部門結合本行政區(qū)的具體情況組織制定、實施食品安全風險監(jiān)測方案，但沒有規(guī)定監(jiān)測方案的具體標準。這樣原則性的規(guī)定，可操作性弱，彈性大，可執(zhí)行性差。在立法滯后的情況下，社會食品安全的治理是擺在執(zhí)法部門面前的迫切問題，不能被動地等待地方改革探索成功、有穩(wěn)定的模式參考后，再重構全國食品安全監(jiān)管體制。特別在今天的互聯(lián)網(wǎng)時代，食品安全是全體民眾高度關注的民生問題，任何一地的食品安全問題，都會引發(fā)全國乃至全球的關注。政府應在食品安全治理問題發(fā)生前控制風險，在現(xiàn)有食品安全監(jiān)管機制的基礎上，根據(jù)實際中遇到的具體狀況，加快重構國家食品安全監(jiān)管體系，有效控制風險，保護公民食物權這一基本人權。