魏 瓊 敬素君 陳澤望

西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都 611756

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域外先進代議制國家議員候選人資格的比較及鏡鑒

魏 瓊 敬素君 陳澤望

西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都 611756

申紀蘭事件的再度熱議，也使得現(xiàn)今選舉法第6條強制規(guī)定的工人、農(nóng)民、婦女、少數(shù)民族代表以及憲法第34條普遍選舉權的規(guī)定遭到了學界的質(zhì)疑。據(jù)此，對人大代表如何保障其廣泛性的問題，應借鑒發(fā)展時間長、經(jīng)驗豐富的域外先進代議制國家，通過對英、美、法、德等四國議員資格立法淵源的分析比較和其經(jīng)驗的總結，對被選舉人的國籍、年齡、文化程度予以限制，禁止喪失行為能力者、違法犯罪者以及國家公職人員擔當人大代表，在遵循憲法規(guī)定的基礎上，具體明確人大代表選舉的條件，保障人大代表的廣泛性，推進社會主義法治建設向前發(fā)展。

代議制；議員資格；人大代表資格；比較

人大代表具備足夠履職能力是確保人大代表制度成功運行的前提。因全國農(nóng)業(yè)勞動模范、婦女代表的身份而當選并連任12屆的全國人大代表，85周歲高齡的申紀蘭，其參加全國人大代表會議“專注舉手”引起了民眾對其履職能力的普遍質(zhì)疑。①申紀蘭之所以當選人大代表，與其“農(nóng)民”、“婦女”的身份密切相關，其制度依據(jù)是我國選舉法第6條要求人大代表的選舉必須有適當比例的工人、農(nóng)民、婦女及少數(shù)民族當選為代表的強制性規(guī)定，難道依據(jù)該條強制性規(guī)定選舉出來的工人、農(nóng)民、婦女及少數(shù)民族代表，就可不具備足夠的履職能力？學界現(xiàn)有成果尚不能為該問題的解決直接提供答案，現(xiàn)有的相關成果主要集中在選舉法第6條所導致的現(xiàn)實問題上，如現(xiàn)實中人大代表分配的比例無法統(tǒng)一、導致社會各群體之間利益不均衡、社會矛盾加深等等。②

本文擬采比較研究方法，比較域外先進代議制國家的議員代表資格制度并總結其中的經(jīng)驗，以“他山之石”為鏡鑒，反思我國全國人大代表資格制度中存在的不足并提出改革我國全國人大代表資格制度的具體建議。中國的人民代表大會制度與域外先進代議制國家如英、美、法、德的議會制度都是民主共和制之下內(nèi)容相似的制度，總結并吸取域外先進國家議會制度的立法經(jīng)驗是促進我國人民代表大會制度發(fā)展和完善的重要途徑之一。

一、域外先進代議制國家議員代表資格制度的主要內(nèi)容

選舉制度是代議制的基礎，現(xiàn)代國家代議制的最佳實現(xiàn)形式，是依靠切實可行的選舉制度選出能夠代表選民意愿的議員進而確保代議制民主的進行。③代議制國家議員制度的發(fā)展經(jīng)歷了貴族壟斷、財產(chǎn)資格限制、年齡種族的區(qū)分以及性別歧視等階段的變遷，在選舉權的普遍化方面慢慢積淀而形成如今的代議制民主選舉制度。各國的議會制度雖存在諸多共性，但因其憲政體制、歷史階段、文化背景的不同而有所差異。④以英國為代表的君主憲政體制國家，雖然議會代表均產(chǎn)生于國民的直接選舉，但此時權力已由議會集體所有，議會可制定任何法律，故議會為主權的實際享有者；美國在其聯(lián)邦制模式下，各州議會(地方議會)均是聯(lián)邦議會下的獨立議會，可獨立進行立法并決定各州政府組織形式及公共事務的管理，不用受聯(lián)邦立法的制約，也無執(zhí)行聯(lián)邦立法的義務；法國認為主權由全體國民所有，通過國民的直接選舉產(chǎn)生全國性的代表機關，受國民的委托行使權力；德國雖然為聯(lián)邦制，但其與前三者又略有不同，其立法權分為聯(lián)邦立法權、聯(lián)邦-州共享立法權以及原則立法權等。為此，筆者選取了英、美、法、德四個議會制度發(fā)達國家議員代表資格的立法進行比較研究，以為我國改進人大代表資格制度的提供參照性經(jīng)驗。盡管具體的法律淵源可能有差異，但以英、美、法、德為代表的域外先進代議制國家，都通過法律明確規(guī)定了成為本國議員代表應該具備的資格。

(一)英國議員代表資格立法的主要內(nèi)容

在英國議員代表的資格制度主要規(guī)定在《人民代表選舉法》中。依據(jù)該法，英國公民被選舉為議員的權利不受性別、財產(chǎn)、人種、宗教信仰、教育程度的限制，但是在身份與職業(yè)、年齡、行為能力、犯罪狀況方面有限制。

首先，擁有議員被選舉權的人必須是已登記為合格公民的人，即年滿21歲、擁有選舉權的具有英國公民資格或者是居住在英國的英聯(lián)邦國家的公民和愛爾蘭共和國的公民。同時，要成為議員的候選人，其在一個選區(qū)內(nèi)需有10個選民聯(lián)名提名(1人提議，1人附議，8人聯(lián)署)。具備候選人資格的人，要成為公職候選人還需要得到政黨的提名才有當選的可能。

其次，因精神問題和刑事問題而喪失行為能力和行為資格的人，沒有成為候選人的資格。

第三，下列人員沒有成為下議院候選人的資格：(1)未償清債務的破產(chǎn)者；(2)英格蘭、蘇格蘭和北愛爾蘭的神職人員；貴族；(3)某些管理君主財產(chǎn)收益的官員；法官；文官；(4)某些地方政府的官員；正規(guī)武裝部隊成員；警察；公共公司董事會和政府委員會的成員等。⑤

(二)美國議員代表資格立法的主要內(nèi)容⑥

在美國，很多選舉相關事宜由各州自行規(guī)定，構成美國聯(lián)邦選舉制度的相關法律有《憲法》、《投票權利法》、《選舉競選法》。依據(jù)這些法律，成為美國眾議員候選人資格要求年滿25歲，加入美國國籍要滿7年，當選時須為選出州的居民；成為美國參議員候選人資格要求年滿30歲，加入美國國籍已滿9年，當選時為選出州的居民。美國的一些州規(guī)定議員候選人要有讀寫能力，紐約州甚至規(guī)定議員候選人要接受過8年的教育。同時，禁止行政官員、法官等國家公職人員參加議員的競選。

(三)法國議員代表資格立法的主要內(nèi)容⑦

法國選舉議員代表資格的立法主要規(guī)定在其《憲法》中心。依據(jù)憲法，可當選為法國國民議院議員者，必須是年滿23周歲并服滿兵役的法國公民，同時，下列人士不得成為法國國民議院的議員：第一，因患有智力、精神上的疾病而受到生活監(jiān)護或財產(chǎn)監(jiān)護的成年人；第二，因刑事判決而被依法剝奪政治權利的人；第三，有嚴重違反有關競選經(jīng)費法律行為的人；第四，未依法申報財產(chǎn)的人、未清算的破產(chǎn)人；第五，被司法禁止經(jīng)營企業(yè)的人；第六，憲法委員會委員、參議員、內(nèi)閣成員、經(jīng)濟和社會委員會委員；第七，法官、公務員、軍人；第八，受外國政府授權行使職權的人、國際組織工作人員；第九，在國營企業(yè)、政府扶持公司、吸收公眾存款的金融公司及不動產(chǎn)公司擔任領導職務的人；第十，在競選期間承擔咨詢義務。⑧

在參議員方面，除只有35周歲以上的法國公民才能參加參議員競選外，參議員候選人資格與國民議院議員的基本類似，已經(jīng)出任國民議院議員候補人的不參加參議員競選。此外，還規(guī)定了防止候選人因職位而處于一種優(yōu)勢地位從而影響候選人之間公平競爭的限制性規(guī)則。

(四)德國議員代表資格立法的主要內(nèi)容

德國的《基本法》、《聯(lián)邦選舉法》規(guī)定了德國現(xiàn)行選舉制度的基本框架、原則和選舉程序，此外，與德國現(xiàn)行選舉制度相關的法律法規(guī)還有《聯(lián)邦選舉條例》、《聯(lián)邦選舉審查法》、《政黨法》、《男女平等權利法》等。

依據(jù)這些法律規(guī)定，要成為德國議員的被選舉人，需要具備的資格是在選舉日那天成為基本法第116條第1款意義上的德國人已經(jīng)至少一年，并且已經(jīng)年滿18周歲。沒有被選舉權的情形有：根據(jù)法官判決不享有選舉權的；文官不具有被選舉權；基本刑法典第63條及第20條的規(guī)定發(fā)布的命令，被收容于精神病院的；沒有德國國籍，但實際上是基本法第116條第1款意義上的德國人，并且根據(jù)1955年2月22日的《國籍問題調(diào)整簿》(《聯(lián)邦法律公報》第一部分第65頁)的規(guī)定，因拒絕接受德國籍而獲得這一地位者。⑨

二、域外先進代議制國家議員代表資格立法的共性經(jīng)驗

從立法技術上看，以上四國關于議員代表資格制度的立法皆以否定的角度為主，即主要通過規(guī)定禁止或限制成為議員代表的情形來排除一部分人成為議員代表的資格。從立法內(nèi)容上看，以上四國關于議員代表資格的規(guī)則共性大于差異。

(一)都對議員被選舉人的國籍、最低年齡及文化程度進行了限制

以上四國的法律都明確規(guī)定被選舉人必須具有本國的國籍才可成為候選人，換言之，凡是不具有本國國籍的人，都不具有成為其議員候選人的資格。其立法原因在于本國的民主理當限定在本國公民內(nèi)。

除德國要求被選舉人的年齡為18周歲外，英國、美國、法國對年齡的限制均為20歲以上，美國和法國甚至將其參議員候選人的年齡限定在30歲以上。但是，這四個國家沒有任何一個國家明確規(guī)定禁止超過一定年齡的人成為被選舉人。此外，美國還限制了議員的最低文化水平，從而避免議員因文化水平偏低而生成的弊端。其立法原因在于議員的履職能力要受到其本人年齡、文化水平的影響。

(二)都禁止喪失行為能力者及違法犯罪者的議員候選人資格

前述四國都明確規(guī)定因精神問題喪失行為能力者及因刑事判決而被依法剝奪政治權利者沒有成為議員候選人的資格。除此之外，法國禁止嚴重違反有關競選經(jīng)費法律行為者、未依法申報財產(chǎn)者、未清算的破產(chǎn)人、被司法禁止經(jīng)營企業(yè)者成為議員被選舉人的資格。其立法原因在于議員的履職能力要受到其精神狀況的影響，而自身已經(jīng)發(fā)生的某些不端的行為反映了這個人的品德，而普通民眾當然無法信任品德有缺陷者能很好地履行議員的職責。

(三)都禁止國家公職類人員的議員候選人資格

上述四國都明確規(guī)定具有國家工作人員的身份和職業(yè)(如法官、文官、公務員、軍人等)的人不具有成為議員被選舉人的資格。除此之外，法國還明確規(guī)定受外國政府授權行使職權者、國際組織工作人員、在國營企業(yè)、政府扶持公司、吸收公眾存款的金融公司及不動產(chǎn)公司擔任領導職務者、在競選期間承擔咨詢義務者也不能成為議員的候選人。其立法原因在于避免同一個人既擔任議員(行使立法權)又擔任法官(行使司法權)、政府官員(行使執(zhí)行權)等其他公職導致的角色沖突。

(四)對是否限制議員候選人的居住地，規(guī)定不同

英國、法國沒有對議員候選人的居住地進行限制。英國認為議員并不代表地方或選區(qū)的利益，他們代表的是國家利益，候選人可以在國家的任何一個地方參加競選；法國也設立了海外選區(qū)。在美國，部分州設定了居住限制，而德國則明確限制了候選人的居住地。其立法原因在于各國對議員代表的利益看法不同。

可見，域外先進代議制國家關于議員代表資格的立法皆采用否定角度的排除方式，在內(nèi)容上共性大于差異，這些相同的立法方式及共性的內(nèi)容是人類民主代議制立法實踐的經(jīng)驗結晶，應當被后來者的立法所借鑒。

三、中國人大代表資格與域外先進代議制國家議員代表資格的比較

人大代表制度是具有中國社會主義特色的政治制度，人大代表資格制度的主要法律淵源包括《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國選舉法》、《中華人民共和國刑法》，其立法方式和立法內(nèi)容與域外先進代議制國家的議員代表資格制度相比較既有相同的地方又存在差異。

(一)明確規(guī)定了人大代表候選人必須具備中國國籍，但缺少對其最低文化程度的限制

域外先進代議制國家的法律都明確規(guī)定被選舉人必須具有本國的國籍才可成為候選人。盡管外籍或者雙重國籍者以全國人大代表的身份參加中國兩會的新聞卻屢見不鮮，但是按照中國憲法第34條的規(guī)定，只有中國公民才有當選人大代表的資格，由于中國法律不承認中國公民有雙重國籍，規(guī)定擁有外國國籍即喪失中國公民資格，也就喪失了擔任人大代表的資格。盡管美國等限制了議員候選人最低的文化程度，但中國對人大代表候選人的最低文化程度并沒有專門的要求。

(二)明確規(guī)定了被選舉人年齡的下限，同樣沒有規(guī)定被選舉人年齡的上限

中國與德國一樣，要求被選舉人的年齡為18周歲以上，同樣未規(guī)定禁止超過一定年齡的人成為被選舉人。因此，申紀蘭85歲的高齡出任全國人大代表并不違法。但是，85歲高齡的老人出任全國人大代表，受其身體狀況的自然限制，其作為代表的履職能力無法不讓人擔憂。因此，考慮到中國的特殊國情，有必要通過法律規(guī)定人大代表候選人的年齡高限。

(三)明確排除了精神病人、犯罪人的人大代表資格

與域外先進代議制國家相同，1953年的《中華人民共和國選舉法》規(guī)定精神病患者不能行使其選舉權和被選舉權的，經(jīng)選舉委員會確認，不列入選民名單。

《中華人民共和國刑法》規(guī)定對于被判處死刑、無期徒刑的犯罪分子，應當剝奪政治權利終身。依據(jù)該法第五十四條對“剝奪政治權利”的解釋，其包含“選舉權和被選舉權”。

(四)僅限制部分公職人員成為人大代表常委會組成人員的資格

與域外先進代議制國家禁止具有國家公職人員的身份和職業(yè)者成為議員被選舉人的資格不同，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第23條以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第41條均規(guī)定：“常委會的組成人員由各級人民代表大會從代表中選出。常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務；如果擔任上述職務，必須向常務委員會辭去在常務委員會中的職務?！睋Q言之，我國的國家行政機關、審判機關和檢察機關的公職人員，除禁止擔任人大常委會的組成人員外，都有資格被選舉成為人大代表。

此外，我國現(xiàn)行法律并未限制受外國政府授權行使職權者、國際組織工作人員、在國有企業(yè)等擔任領導職務者被選舉成為人大代表的資格。

通過以上比較發(fā)現(xiàn)，與英、法、德、美四個域外先進代議制國家的議員代表資格制度相比較，中國的人大代表資格制度雖有共性但存在顯著差異，其中差異最大的地方在前述第四、五規(guī)定的內(nèi)容上。正是這些差異導致了中國人大代表制度運行實踐中的問題，進一步完善人大代表資格制度勢在必行。

四、完善中國人大代表資格立法的建議

從憲法所設定的平等權原則來看，現(xiàn)代各國都將平等權視為是具有權利和原則的雙重屬性。⑩我國雖然通過憲法第34條明確規(guī)定年滿十八周歲公民享有平等的選舉權與被選舉權，但卻通過選舉法為被選舉權的實現(xiàn)設置限制性條件，導致實踐中難以實現(xiàn)“人人享有平等的選舉權和被選舉權”。?因此，應從憲法的平等權原則出發(fā)，取消不平等的而且不必要的限制條件，最大限度保障公民平等的選舉權與被選舉權。結合具體國情，參照域外先進代議制國家的立法經(jīng)驗，我國人大代表資格的立法應從以下兩方面加以完善。

(一)明確限制人大代表最低的文化程度及最高的任職年齡

只有依靠高文化素養(yǎng)的人來制定國家運行的規(guī)則才能使人類社會合理有序的發(fā)展已經(jīng)成為人類社會的共識，但是在我國，由于“工人、農(nóng)民、知識分子、少數(shù)民族”等特殊身份者在人大代表中必須占有一定比例的法律規(guī)定加上不限制人大代表最低文化程度及最高任職年齡，使低文化程度者成為人大代表的現(xiàn)象頻有發(fā)生，以至于至今仍有許多學者和專家對人大代表的文化素養(yǎng)深感憂慮，人大代表因文化素養(yǎng)不高“亂投票、亂舉手”或“不投票、不舉手”等情況頻繁出現(xiàn)，造成立法效率不高、立法質(zhì)量大打折扣，損害了國家權力機關的權威性。

因此，應借鑒美國等國家的經(jīng)驗對我國人大代表的最低文化程度進行限制。同時，鑒于年齡過大必然會影響其履職的能力和精力，應將人大代表最高的任職年齡規(guī)定在75歲以下，以便既能利用老年人的經(jīng)驗，又不至于因老年人年齡過大而損害人大代表的履職能力。

(二)明確規(guī)定并列舉不能成為人大代表的國家公職人員的范圍

域外先進代議制國家禁止成為議員的國家公職類人員的范圍廣泛，能避免導致議員遭遇不同的職業(yè)角色沖突而保證議員能客觀公正地行使其立法權。但是，我國的該類規(guī)定僅限“國家行政機關、審判機關和檢察機關的公職人員”不擔任“人大常委會的組成人員”，換言之，中國的政府官員、法官、檢察官、受外國政府授權行使職權者、國際組織工作人員、在國有企業(yè)等擔任領導職務者，都有資格被選舉成為人大代表。正因我國禁止職業(yè)角色沖突的禁止范圍極窄，加上人大代表的被榮譽化，導致立法部門化等缺失立法公平性的現(xiàn)象越來越普遍，消融了人大作為人民主權之代表機構的正當性基礎。

因此，應借鑒域外先進代議制國家尤其是法國的立法經(jīng)驗，對不能成為人大代表的國家公職人員的范圍進行明確列舉，限制法官、檢察官、政府公務員、軍人等成為人大代表的資格，取消受外國政府授權行使職權者、國際組織工作人員、在國營企業(yè)擔任領導職務者成為人大代表候選人的資格。

五、結語

怎樣改革并完善人大代表資格制度已經(jīng)成為當今中國建設社會主義法治國家必須面對的重大立法課題之一。盡管受本國特殊國情的影響而具有本國特色，但是起步晚、發(fā)展時間短并且存在諸多問題的中國人大代表資格制度的改革和完善，當然有必要借鑒起步早、發(fā)展時間長的域外先進代議制國家的議員資格制度的立法樣本。因此，比較域外先進代議制國家的相關立法內(nèi)容，總結并參照其中具有共性的經(jīng)驗，必將有助于中國人大代表資格制度的完善并促進中國建設社會主義法治國家的進程。

[ 注 釋 ]

①1954年9月，申紀蘭因其全國農(nóng)業(yè)勞動模范、婦女代表的身份當選為第一屆全國人大代表.2015年3月，作為唯一一名連任12屆的全國人大代表，85周歲的申紀蘭出席了第十二屆全國人大代表會議.因她“專注舉手”而引起的爭議源于2006年全國兩會期間，媒體訪問申紀蘭：“這些年在表決我國重大問題上，您有沒有投過反對票，或者棄權票？”她坦言：“沒有.我作為一個全國人大代表，得對黨負責，咱們在表決上就要顧全大局，不能光從自己的角度考慮問題.”2010年開兩會，她再次稱“從未投過反對票”.相關報道參見，http：//www.fashlife.net/news2/06/34191.html.

②胡正昌.中國人大代表與西方議員之比較[J].湘潭師范學院學報，2000，9，21(5).

③侯孟君.論人大代表候選人資格[J].沈陽工業(yè)大學學報(社會科學版)，2016，9(5)：466.

④曹旭東，李文曾.西方主要民主國家議會選舉制度的共識與差異[J].行政法論叢，2014，17：276-277.

⑤張親培.英國選舉制度簡論 [J].行政與法，1999(2)：56-58.

⑥諸葛明，高黎丹.美國選舉人選舉制度評述[J].政法·社會.社會科學論壇，2008，3(下)；田洪俊.考察美國議會的幾點收獲和啟示[J].人大研究，2010(12).

⑦張金嶺.法國2015年省議會選舉觀察[J].法國研究(StudesFran·aises)，2015.

⑧曲進.法國議會的選舉制度 [J].西歐研究，1988(5)：44-46.

⑨蔣銳.德國現(xiàn)行選舉制度及其特點[J].德國研究，2012，27(2)：16-31.

⑩朱應平.論平等權的憲法保護[D].蘇州大學，2003：13-16.

?石文龍.我國憲法平等條款的文本敘述與制度實現(xiàn)[J].政治與法律，2016(6).

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2095-4379-(2017)07-0023-04

魏瓊(1967-)，女，四川大竹人，法學博士，西南交通大學公共管理與政法學院，副教授，碩士生導師，研究方向：市場監(jiān)管法、法學教育。