堅持“四個”精準(zhǔn) 堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)

鐘甫寧：本刊顧問，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授

編者按：黨的十九大強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。解決好“三農(nóng)”問題，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在報告中指出，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這是黨中央對“三農(nóng)”工作做出的新的戰(zhàn)略部署，是新時期做好“三農(nóng)”工作的重要指南。為深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會、準(zhǔn)確理解把握實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想內(nèi)涵和目標(biāo)要求，本刊設(shè)立“鄉(xiāng)村振興”專欄，特邀專家學(xué)者多角度解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會是我們黨的莊嚴(yán)承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

改革開放以來我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得舉世矚目的成就，農(nóng)村貧困人口也迅速下降：我國農(nóng)村貧困發(fā)生率1978年為97.5%，1990年下降至73.5%，2000年進(jìn)一步降至49.8%，2010年和2015年分別為17.2%和5.7%。特別是黨的十八大以來，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率進(jìn)一步降至4%以下。在全球絕大多數(shù)國家無法完成聯(lián)合國有關(guān)脫貧的千年目標(biāo)、部分國家甚至出現(xiàn)貧困人口上升的情況下，中國貧困發(fā)生率不僅持續(xù)快速下降，且下降速度呈加快趨勢，堪稱國際扶貧史上的奇跡。

中國奇跡的背后是中國經(jīng)驗。不同于國外主要依靠救助性的轉(zhuǎn)移支付，中國一直堅持開發(fā)式扶貧，即主要幫助具有潛在能力的貧困農(nóng)民通過發(fā)展生產(chǎn)增加收入，同時兼顧對喪失能力或暫時不具備能力貧困人口的救助。因此，大量扶貧措施體現(xiàn)為扶持各種規(guī)模生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、生產(chǎn)和流通服務(wù)組織的建設(shè)以及提供就業(yè)機(jī)會（如以工代賑），大量扶貧資金并不直接交付貧困人口，也不僅僅惠及貧困人口。中國農(nóng)村人口脫貧更得益于國民經(jīng)濟(jì)的長期高速增長，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、非農(nóng)收入增長提供了前所未有的機(jī)會，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民增收提供了重要的拉動力量，為扶貧事業(yè)提供了有力資金支撐。無庸諱言，中國農(nóng)村貧困人口快速大量脫貧主要得益于經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域發(fā)展；相比之下，特定的或狹義的扶貧資金數(shù)量并不大，其所發(fā)揮的作用也相對較小。

中國經(jīng)驗與國際實(shí)踐的差異必然引起不同的評價。所有國際機(jī)構(gòu)和國外學(xué)者均高度評價中國脫貧成就及其對全球的貢獻(xiàn)，同時也指出中國經(jīng)驗主要依賴于經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域發(fā)展，針對具體貧困戶的扶持相對不足，進(jìn)而提倡和推介瞄準(zhǔn)式扶貧。在國內(nèi)，區(qū)域發(fā)展、項目類型的開發(fā)式扶貧也引發(fā)一些有關(guān)溢出效應(yīng)和“精英俘獲”的討論和批評，呼吁有限的扶貧資金應(yīng)更好地集中用于特定的貧困戶，而不是惠及整個區(qū)域，甚至讓“精英”受惠更多。很容易理解，在普遍貧困的條件下，經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域發(fā)展對脫貧的貢獻(xiàn)最大；隨著貧困人口數(shù)量的持續(xù)下降及其分布狀況不斷變化，針對特定貧困人口的扶貧政策和措施日益凸顯其重要性，在瞄準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)上提出的精準(zhǔn)扶貧成為新時期扶貧工作的必然選擇。

精準(zhǔn)扶貧不等于瞄準(zhǔn)貧困人口以救助為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移支付，仍需要堅持開發(fā)式扶貧原則，因而需要嚴(yán)格界定扶貧目標(biāo)、扶貧對象，準(zhǔn)確找出貧困的具體原因，根據(jù)具體原因制定適宜政策措施以取得最大的實(shí)際效果。

一、目標(biāo)精準(zhǔn)

全方位的扶貧需要不同部門的分工協(xié)作，首先要區(qū)分開發(fā)式和救助式兩大類不同形式的扶貧目標(biāo)。有一些貧困人口不具備或較長時期不具備通過生產(chǎn)增收脫離貧困的能力，幫助這部分人脫貧不屬于開發(fā)式扶貧的目標(biāo)，應(yīng)通過不同部門的救助措施保障其基本生活：孤寡老人的基本福利屬于養(yǎng)老金體系和民政部門的保障對象；因病致貧、因病返貧是醫(yī)療保障體系和民政部門的保障對象；貧困少年兒童的健康、營養(yǎng)、教育是民政、衛(wèi)生和教育的保障對象；重大自然災(zāi)害的受災(zāi)人群則是農(nóng)業(yè)保險和民政救災(zāi)部門的救助對象。只有具有發(fā)展生產(chǎn)、勞動致富潛力的人群才是開發(fā)式扶貧的扶助目標(biāo)。

救助式扶貧的目標(biāo)是保障貧困人群的基本需要，通過財政兜底方式保障其分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的基本權(quán)利；保障程度隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而水漲船高，但任何時候都有一定明確界限。開發(fā)式扶貧是幫助具有潛力的人群提高增產(chǎn)增收能力，盡管收入達(dá)一定水平后扶持資金會停止提供，但收入水平的持續(xù)上升不僅是可能的，而且是提供扶持資金的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧涉及不同部門的職能，更需要各部門間相互協(xié)調(diào)與合作。必須對涉及的有關(guān)各部門規(guī)定明確的目標(biāo)并考核其工作成效。與此同時，也需要專門的扶貧部門統(tǒng)一收集信息、制定規(guī)劃、提供建議并協(xié)調(diào)各部門工作。

二、對象精準(zhǔn)

無論是救助式扶貧還是開發(fā)式扶貧，首先需要確認(rèn)扶助對象。目前以家庭人均收入為標(biāo)準(zhǔn)劃定統(tǒng)一的貧困線，顯然不能滿足扶貧對象精準(zhǔn)的要求。首先，隨著外出務(wù)工成為普遍現(xiàn)象，家庭成員部分遷徙的現(xiàn)狀對家庭規(guī)模和家庭收入的認(rèn)定帶來極大挑戰(zhàn)。外出務(wù)工人員及其隨遷子女是否繼續(xù)統(tǒng)計在家庭成員中，以及在外打工收入是否計入家庭收入、全部計入還是部分計入（僅計算匯回原住地家庭部分），很大程度上影響貧困人口的認(rèn)定。其次，全國采用統(tǒng)一的人均收入貧困線標(biāo)準(zhǔn)無法準(zhǔn)確反映貧困狀況。不同地區(qū)的生活習(xí)慣不同，衣食住行等基本生活費(fèi)用有很大差異，比如海南和兩廣福建南部的農(nóng)村居民在衣著和住房取暖方面的最低需求就遠(yuǎn)低于西藏新疆內(nèi)蒙和東北的農(nóng)村居民。最后，家庭規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)也影響貧困的實(shí)際程度。家庭的許多支出具有公共性質(zhì)，與人口規(guī)模并不等比例變化，特別是住房和采暖等方面支出，在一定規(guī)模內(nèi)與人口數(shù)量無關(guān)；即使完全個人性質(zhì)的基本生活支出（食品服裝等）也存在性別和年齡等方面差異，同樣需要區(qū)別對待。

扶貧對象的精準(zhǔn)認(rèn)定對于救助式扶貧特別重要，救助式扶貧是由政府承擔(dān)兜底責(zé)任，既要保障公共資金的準(zhǔn)確使用防止外溢，也要確保不遺漏一個需要救助的對象。當(dāng)然，開發(fā)式扶貧也需要認(rèn)準(zhǔn)扶貧對象，確認(rèn)扶貧對象是識別貧困原因的基礎(chǔ)。

三、原因精準(zhǔn)

社會救助式扶貧對象的貧困原因直截了當(dāng)，也比較容易認(rèn)定，不必多加討論。但是，開發(fā)式扶貧對象的貧困原因就復(fù)雜且不易識別，尤其是不容易認(rèn)定可以優(yōu)先改變或者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先改變的關(guān)鍵因素。貧困是多維度的現(xiàn)象，其原因也是多方面的。對于有限的公共資金而言，補(bǔ)足影響收入諸多因素的“短板”是提高扶貧工作實(shí)際效果的關(guān)鍵。一個具備基本勞動能力的人可能因多種因素陷入貧困狀況，有個人因素，也有客觀環(huán)境因素，更多是個人因素和環(huán)境因素交互作用的結(jié)果。如果不能精準(zhǔn)識別貧困原因，或者不能精準(zhǔn)確定貧困原因中的關(guān)鍵因素，就不可能取得預(yù)期效果。

一個人要通過正常努力獲取收入，不僅需要具備正常的體力和智力，也需要擁有必要的資源稟賦，包括自然資源、資金和人力資本，還需要基本的市場準(zhǔn)入條件。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，如果人均自然資源（土地和水）在現(xiàn)有生產(chǎn)條件下過于短缺，或者無法正常進(jìn)入要素和產(chǎn)品市場，對個人的資金或人力資本支持就發(fā)揮不了作用；如果人力資本不足，對個人的資金支持也發(fā)揮不了太大作用。即使真的是資金不足，也要區(qū)分是一次性啟動資金不足，還是需要長期資金支持；后者的深層次原因往往在于環(huán)境或者人力資本約束，如果不緩解這些約束，資金不足就可能是長期現(xiàn)象，因而不是開發(fā)式扶貧的適當(dāng)對象。

面臨同樣的資源環(huán)境和市場約束，有人貧困有人不貧困，貧困群體的貧困程度也不同，區(qū)別在于個人因素。但不能因為個體差異否認(rèn)外部條件的作用。當(dāng)個人因素和環(huán)境因素交互作用時，改變個人因素的努力可能事倍功半，而改變環(huán)境因素的努力則可能事半功倍，至少有外溢正效應(yīng)。

四、措施精準(zhǔn)

在精準(zhǔn)認(rèn)別貧困原因并且精準(zhǔn)認(rèn)定可以并且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的“短板”之后，就可能選擇并實(shí)施精準(zhǔn)的扶貧措施。救助式扶貧比較簡單，通常體現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付，只要精準(zhǔn)確定對象，現(xiàn)有的技術(shù)手段足以將救助資金交付救助對象。開發(fā)式扶貧也可能涉及單純的轉(zhuǎn)移支付，即對于那些急需啟動資金且以后可持續(xù)增收脫貧的貧困戶，只要提供一次性資助或者扶貧貸款即可。

對于大多數(shù)開發(fā)扶貧對象而言，提供給個人的一次性資助或貸款往往不能解決問題。緩解自然資源約束需要加強(qiáng)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大范圍改變生產(chǎn)類型和技術(shù)，因地制宜建立適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)合作組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)，必要時輔之以搬遷脫貧；緩解市場條件約束需要加強(qiáng)交通、通訊、倉儲等流通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜建立適當(dāng)?shù)牧魍ê献鹘M織和服務(wù)機(jī)構(gòu)；緩解人力資本的約束可能需要針對個人的培訓(xùn)，也可能需要建立適當(dāng)?shù)氖痉?、合作和服?wù)組織，從長遠(yuǎn)看，更需要加強(qiáng)義務(wù)教育階段的投資，提高教育質(zhì)量。

經(jīng)過數(shù)十年努力，大規(guī)模貧困現(xiàn)象已得到根本好轉(zhuǎn)，精準(zhǔn)扶貧是新時期扶貧的必然選擇。扶貧目標(biāo)是不讓一個人拉下，確保每一個人都能分享改革開放和經(jīng)濟(jì)增長成果。因此，需要發(fā)揮政府主導(dǎo)扶貧工作的優(yōu)勢，各部門分工協(xié)作，確保按計劃實(shí)現(xiàn)消滅貧困目標(biāo)。

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