深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革壯大集體經(jīng)濟

黃延信：本刊編委會委員，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站巡視員

習近平總書記在黨的十九大報告中高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，強調(diào)必須始終將解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并將鄉(xiāng)村振興提升至國家戰(zhàn)略，這是新時代我國城鄉(xiāng)發(fā)展關系的重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，是貫徹新發(fā)展理念、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要內(nèi)容，完全符合農(nóng)村發(fā)展實際。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要通過改革提供發(fā)展動力?！吧罨r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，壯大集體經(jīng)濟”，則指明新時代深化農(nóng)村改革的目標任務，是推動農(nóng)村改革的根本遵循。要認真落實習近平總書記講話精神，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有效的制度保障。

一、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

為落實黨的十八屆三中全會賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的改革要求，經(jīng)黨中央、國務院批準，2015年農(nóng)業(yè)部等部門在全國29個縣市開展“積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點”，試點在開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確認集體經(jīng)濟組織成員身份、集體資產(chǎn)折股量化、賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能等方面取得積極進展。中央深改組第三十次會議聽取了《關于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點情況的報告》，指出改革符合農(nóng)村實際，試點方向和路徑正確，要堅定不移向前推進。在總結(jié)試點經(jīng)驗和深入理論研究基礎上，2016年底中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對改革作出頂層設計和全面部署。目前，改革已在全國100個縣開展試點，改革大幕已開啟。習近平總書記在十九大報告中提出要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對這項改革的提法由“穩(wěn)步推進”改為“深化”，表明黨中央對改革的高度重視和深思熟慮，也提出新的更高要求。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是將改革從廣度和深度兩個方面向縱深推進。就改革覆蓋范圍而言，應由試點縣市擴大至所有縣市，從部分村組擴大至所有村組，尤其是廣大農(nóng)牧地區(qū)的農(nóng)村。中央提出的改革任務，若僅在小范圍內(nèi)試點，不在面上推開，就談不上深化改革。產(chǎn)權(quán)制度改革不是大城市郊區(qū)農(nóng)村和發(fā)達地區(qū)農(nóng)村才有需要，越是經(jīng)濟欠發(fā)展的農(nóng)村越需要改革產(chǎn)權(quán)制度。這是堅持農(nóng)村集體所有制、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收的需要。農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度資產(chǎn)歸屬不清晰、管理不嚴、經(jīng)營不活、分配不公，不適應市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要，完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和經(jīng)營制度，必須改革不適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的產(chǎn)權(quán)制度。中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要擁有資源性資產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入，必須盤活農(nóng)村各類資產(chǎn)，也必須通過產(chǎn)權(quán)制度改革實現(xiàn)。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度不適應農(nóng)村、西部農(nóng)村不需要產(chǎn)權(quán)制度改革的說法，既不符合改革理論邏輯，也不符合改革開放以來我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展實際。

就改革深度而言，中央關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度意見提出的改革任務，在全國農(nóng)村地區(qū)均應在尊重農(nóng)民群眾意愿基礎上逐項精準推進至全面完成。改革要啃硬骨頭，要趟深水區(qū)，要觸及深層次的體制問題。堅決破除一切不適應實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思想觀念和體制機制弊端；要沖破利益固化的藩籬，從根本上打破束縛農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的體制障礙；應加快建設重要的根本性制度；應改變不適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求的思維觀念，應與時俱進創(chuàng)新相應理論。

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，一是全面開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，切實防止集體資產(chǎn)流失，這項工作要在2019年基本完成。在清產(chǎn)核資基礎上，將農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)至不同層級集體經(jīng)濟組織的成員集體，并建立健全管理制度。二是科學確認集體經(jīng)濟組織成員身份，依據(jù)有關法律法規(guī)，按尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、對集體資產(chǎn)積累的貢獻，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好成員身份確認工作，解決成員邊界不清問題。三是將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化至本集體成員，作為其參加收益分配的基本依據(jù)。這項改革力爭用5年左右時間完成。資產(chǎn)量化并非“分光吃光”，要保持資產(chǎn)完整性，便于經(jīng)營和保值增值。改革只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部開展。股權(quán)設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定；股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式，即一經(jīng)量化實行固化管理。

二、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利

保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，即保障農(nóng)民各種合法財產(chǎn)權(quán)利。包括集體所有的資產(chǎn)權(quán)利和農(nóng)民個人合法財產(chǎn)權(quán)利。集體資產(chǎn)權(quán)利包括作為集體經(jīng)濟組織成員享有的對集體土地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。

保障農(nóng)民土地承包權(quán)，核心是搞好集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，賦予農(nóng)民長期有保障的土地使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變。需強調(diào)的是，農(nóng)村集體所有的土地是以家庭為單位只是承包經(jīng)營，不是按人承包經(jīng)營，只要是在承包初期獲得承包土地的家庭，其衍生人口不存在無承包地的問題。雖然以農(nóng)戶家庭為單位承包集體土地，但在初始承包時，農(nóng)戶在冊家庭人口均獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，起點公平。1993年中央決定，在原定耕地承包期到期后，再延長三十年不變，只是承包期順延，并未按當時的實有人口調(diào)整并重新承包土地；十九大報告提出第二輪土地承包期到期后再延長三十年，仍為原土地承包期的順延，未按調(diào)整后現(xiàn)有人口重新承包土地。

保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利，即賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承權(quán)。通過建立集體資產(chǎn)股權(quán)登記制度，將成員對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)落到實處；通過建立健全收益分配制度，將收益分配權(quán)落到實處；要探索農(nóng)民持有集體資產(chǎn)股份有償退出的具體辦法，為退出所持集體資產(chǎn)股份提供可行路徑；探索集體資產(chǎn)股份抵押、擔保貸款的辦法，使集體資產(chǎn)股份具有信用；指導集體經(jīng)濟組織制定農(nóng)民持有集體資產(chǎn)股份繼承的具體辦法。

保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，按不動產(chǎn)統(tǒng)一登記規(guī)定，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人所有的不動產(chǎn)依法登記，使產(chǎn)權(quán)發(fā)生效力，得到有效法律保護，使農(nóng)民財產(chǎn)產(chǎn)生信用，拉動信貸資金投向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。國土資源部頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》明確指出，不動產(chǎn)登記應依照當事人申請進行，集體土地所有權(quán)登記由集體經(jīng)濟組織代為申請；依法取得宅基地使用權(quán)，可單獨申請宅基地使用權(quán)登記；依法利用宅基地建造住房及其附屬設施，可申請宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記。這一細則雖于2016年1月1日施行，但大多數(shù)農(nóng)民并不知情。應加強政策宣傳，讓農(nóng)民了解法規(guī)和政策規(guī)定，讓農(nóng)村財產(chǎn)在法律上合法化。

三、壯大集體經(jīng)濟

壯大集體經(jīng)濟，即要發(fā)展新型集體經(jīng)濟，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制。新型集體經(jīng)濟之“新”體現(xiàn)在其為集體成員邊界清晰、集體產(chǎn)權(quán)關系歸屬明確的股份合作經(jīng)濟，而非傳統(tǒng)“一大二公”的集體經(jīng)濟；對集體資產(chǎn)管理運營堅持市場導向，盤活集體資產(chǎn)，創(chuàng)新經(jīng)營機制；是個人積極性與集體經(jīng)營優(yōu)越性有效結(jié)合的新型集體經(jīng)濟，是更具活力和凝聚力的農(nóng)村集體經(jīng)濟。具體應做好以下工作。

一是應加快建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織載體。中央明確要求，凡是有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村組特別是城郊村、城中村、經(jīng)濟發(fā)達村應建立健全集體經(jīng)濟組織。

二是賦予集體經(jīng)濟組織市場主體地位，方便開展經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織。集體經(jīng)濟組織要履行好管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務集體成員的職能。集體經(jīng)濟組織名稱，可稱為經(jīng)濟合作社，也可稱為股份經(jīng)濟合作社。若已開展集體資產(chǎn)股份量化，可稱為股份經(jīng)濟合作社；未開展可稱為經(jīng)濟合作社。賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，現(xiàn)階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可據(jù)此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動。

三是完善農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)能，盤活農(nóng)村各類集體資產(chǎn)，增添發(fā)展新活力。十九大報告指出，經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟，要清理廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的不合理規(guī)定，激發(fā)集體經(jīng)濟組織作為市場主體的內(nèi)生活力。

四是用好用活中央扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策。中央已明確，由政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，可量化為集體成員持有的股份。既從政策上解決政府在農(nóng)村投資、農(nóng)民投工投勞形成資產(chǎn)的歸屬以及資產(chǎn)管理運行方式問題，也明確今后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可更多承擔政府在農(nóng)村的投資，并將其量化為集體成員持有的股份。這對發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是一個利好政策，用好用足此政策，以政府財政補助資金量化促進農(nóng)村股份合作等改革，實現(xiàn)資金變股金、農(nóng)民變股東，形成緊密利益聯(lián)結(jié)機制，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力，可促進農(nóng)村集體經(jīng)濟更快更好發(fā)展，也是2017年中央一號文件提倡的。