李友華

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030）

論中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式的特征

李友華

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030）

貧困是世界性難題，農(nóng)村群體性貧困尤為各國(guó)關(guān)注。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，6億多人口實(shí)現(xiàn)脫貧，對(duì)全球減貧事業(yè)的貢獻(xiàn)率高居首位。世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方式不同，扶貧模式選擇和效果各異。文章基于我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式，從扶貧理論、組織體系、扶貧標(biāo)準(zhǔn)、政府主導(dǎo)、扶貧資金、異地搬遷、科技扶貧、金融扶貧、教育扶貧、醫(yī)療保障等十個(gè)方面，分析我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的特征和成效顯著的原因，為深化扶貧開(kāi)發(fā)理論研究，推進(jìn)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)發(fā)展提供參考。

中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式；攻堅(jiān)脫貧；精準(zhǔn)扶貧；政府主導(dǎo)；特征

中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式，即在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以馬克思主義共同富裕理論為指導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，以政府為主導(dǎo)，有計(jì)劃、有目標(biāo)、有組織、有步驟，全社會(huì)參與實(shí)施因地因時(shí)制宜的綜合措施，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色共同富裕的發(fā)展道路。

2000年9月，189個(gè)國(guó)家簽署《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，承諾在2015年之前將全球貧困水平降低一半。由于各國(guó)社會(huì)制度及自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素不同，減貧方式、方法、目標(biāo)等存在差異，成效各異。2015年，中國(guó)提前完成多個(gè)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)，據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署估計(jì)，中國(guó)對(duì)全球減貧計(jì)劃事業(yè)的貢獻(xiàn)率達(dá)到76%。中國(guó)減貧工作取得巨大成就，與政府主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)模式密切相關(guān)。中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式具有以下特征。

一、扶貧理論不斷深化和發(fā)展

新中國(guó)成立后，毛澤東同志明確指出，“現(xiàn)在我們實(shí)行這么一種制度，這么一種計(jì)劃，是可以一年一年更富更強(qiáng)的，一年一年可以看到更富強(qiáng)些，而這個(gè)富，是共同的富，這個(gè)強(qiáng)是共同的強(qiáng)，大家都有份”（陳光金，2016）。通過(guò)土地改革和農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民獲得了土地，互助合作促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。生活有所改善，但尚未解決農(nóng)民貧困問(wèn)題。

消除貧困，走共同富裕的道路的目標(biāo)確定之后，如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，用什么方法，采取什么方略，實(shí)施什么政策等一系列問(wèn)題，成為改革開(kāi)放后黨和國(guó)家關(guān)注的問(wèn)題。鄧小平同志認(rèn)真深入分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況，提出我國(guó)仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段，且這個(gè)階段還會(huì)保持想當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期。

我國(guó)要擺脫貧困，必須分兩步走，即少數(shù)一部分先富起來(lái)，然后再實(shí)施先富帶后富，走共同富裕的發(fā)展之路。這個(gè)理論對(duì)推動(dòng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。胡鞍鋼（2016）認(rèn)為，1978～2000年為鼓勵(lì)先富階段，讓少數(shù)一部分人先富起來(lái)。這個(gè)階段，由少數(shù)一部分人先富起來(lái)，帶動(dòng)部分農(nóng)民走出貧困，因此脫貧成效顯著。

2014年習(xí)近平同志在湖南湘西考察時(shí)，提出“扶貧開(kāi)發(fā)，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。“精準(zhǔn)扶貧”成為扶貧開(kāi)發(fā)新的發(fā)展理念、指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南，也成為扶貧開(kāi)發(fā)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。2014年5月12日，國(guó)務(wù)院扶貧辦等七部委聯(lián)合印發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制實(shí)施方案》，明確了對(duì)貧困戶(hù)、貧困村精準(zhǔn)識(shí)別，精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核。2015年6月習(xí)近平總書(shū)記在貴州主持召開(kāi)的扶貧工作會(huì)議上，深刻系統(tǒng)地闡述了精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)概念。同時(shí)提出“六個(gè)精準(zhǔn)”“四個(gè)切實(shí)”“四個(gè)一批”的重要指示?！傲鶄€(gè)精準(zhǔn)”是，精準(zhǔn)確定扶貧對(duì)象，精準(zhǔn)確定扶貧項(xiàng)目，精準(zhǔn)地使用資金，精準(zhǔn)措施實(shí)施到戶(hù)，精準(zhǔn)因村選派扶貧干部，精準(zhǔn)脫貧；“四個(gè)切實(shí)”是，必須切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，必須切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧，必須切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力，必須切實(shí)加強(qiáng)基層組織保證；“四個(gè)一批”是，通過(guò)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧一批，整體移民搬遷脫貧一批，社會(huì)低保政策兜底脫貧一批，醫(yī)療救助脫貧一批。

習(xí)近平總書(shū)記提出的精準(zhǔn)扶貧理論，是馬克思主義減貧理論的新發(fā)展，是新時(shí)期指導(dǎo)扶貧工作的基本方略，體現(xiàn)了新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作的時(shí)代特征。

二、建立系統(tǒng)的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與組織體系

中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)取得巨大成就，離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨及政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持。完整系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織體系是事業(yè)成功的基本保證。中共中央扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組制定國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)的大政方針，負(fù)責(zé)扶貧開(kāi)發(fā)頂層設(shè)計(jì)，以下各層次的扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組落實(shí)貫徹國(guó)家大政方針，同時(shí)可結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定本地區(qū)的實(shí)施方案。

各級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)辦公室是同級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)。其職責(zé)就是落實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組制定的方針政策和上級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)辦公室的指示精神，在一定范圍和職權(quán)內(nèi)，也可以制定一些符合本地區(qū)的辦法、規(guī)定。中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式的一個(gè)重要特點(diǎn)就是五級(jí)書(shū)記負(fù)責(zé)制，從省（市）委書(shū)記、地（市）委書(shū)記、縣（市）委書(shū)記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）委書(shū)記、直到村黨支部書(shū)記，抓扶貧，各級(jí)黨政一把手負(fù)全責(zé)，一抓到底，直到脫貧。

三、扶貧標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，因時(shí)因地確定不同標(biāo)準(zhǔn)

扶貧標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以貨幣價(jià)值體現(xiàn)。在特定時(shí)期特定地區(qū)的扶貧指標(biāo)是一個(gè)絕對(duì)指標(biāo)，而不同地區(qū)、不同時(shí)期扶貧標(biāo)準(zhǔn)又是一個(gè)相對(duì)指標(biāo)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，扶貧標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)俱進(jìn)不斷提高，不同時(shí)期與不同地區(qū)扶貧標(biāo)準(zhǔn)也存在差異性（見(jiàn)表1）。

由表1可知，國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)由2006年的785元到2016年的3 146元，提高三倍多；從2014年開(kāi)始，國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)和黑龍江省扶貧標(biāo)準(zhǔn)年均提高6.0%；黑龍江省屬高寒邊遠(yuǎn)地區(qū)，生活費(fèi)用較高，因此黑龍江省扶貧標(biāo)準(zhǔn)比全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)高19.0%；按近年國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)和黑龍江省扶貧標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)速度6.0%測(cè)算，到2020年，國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)為3 972元，黑龍江省扶貧標(biāo)準(zhǔn)為4 736元，2016年扶貧標(biāo)準(zhǔn)同預(yù)期數(shù)據(jù)比較，仍有較大差距。

表1 2006～2016年國(guó)家和黑龍江省扶貧標(biāo)準(zhǔn)

四、政府主導(dǎo)，有計(jì)劃地推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)

《2010～2020年中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》明確規(guī)定，中國(guó)各級(jí)政府對(duì)本地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作負(fù)總責(zé)，將扶貧開(kāi)發(fā)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃。政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在以下三方面。

（一）制定貫徹落實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施方案

習(xí)近平同志提出精準(zhǔn)扶貧理念后，2014年5月12日，國(guó)務(wù)院扶貧辦等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，文件強(qiáng)調(diào)構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核。2015年11月29日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確2020年讓農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽的目標(biāo)、任務(wù)。為確保扶貧開(kāi)發(fā)工作順利進(jìn)行，增強(qiáng)省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，2016年2月，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《各級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》，“辦法”規(guī)定，從2016～2020年，每年考核一次，規(guī)定具體考核內(nèi)容，如減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶貧、扶貧資金使用等。為及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正扶貧開(kāi)發(fā)工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳制定《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，解決突出問(wèn)題，推進(jìn)扶貧工作。

（二）制定計(jì)劃、規(guī)劃，推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)發(fā)展

2011～2020年第二個(gè)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)將扶貧開(kāi)發(fā)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和總體規(guī)劃中，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任考核和評(píng)估，做出制度性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)通過(guò)計(jì)劃規(guī)劃體現(xiàn)政府主導(dǎo)作用。《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中明確規(guī)定脫貧目標(biāo)，具體規(guī)劃指標(biāo)見(jiàn)表2。

由表2可知，6～10項(xiàng)是硬性指標(biāo)，是脫貧的標(biāo)志性指標(biāo)，1～5項(xiàng)是實(shí)現(xiàn)脫貧條件的基礎(chǔ)性指標(biāo)，特別是1、2項(xiàng)是脫貧的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

由表3可知，黑龍江省將2019年實(shí)現(xiàn)全脫貧，摘貧困縣帽28個(gè)，脫貧村2 128個(gè)，脫貧人口251萬(wàn)人，提前一年完成攻堅(jiān)脫貧任務(wù)。

表2 “十三五”時(shí)期貧困地區(qū)發(fā)展與貧困人口脫貧情況計(jì)劃

表3 黑龍江省攻堅(jiān)脫貧目標(biāo)計(jì)劃

（三）協(xié)調(diào)、引領(lǐng)、動(dòng)員有關(guān)部門(mén)及社會(huì)團(tuán)體參與扶貧

政府通過(guò)規(guī)劃協(xié)調(diào)、引領(lǐng)、動(dòng)員社會(huì)各部門(mén)參與扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)。在政府積極推動(dòng)下，中央企業(yè)定點(diǎn)幫扶貧困革命老區(qū)“百縣萬(wàn)村”行動(dòng)，66家中央企業(yè)定點(diǎn)幫扶108個(gè)革命老區(qū)貧困縣貧困村，動(dòng)員全國(guó)一萬(wàn)個(gè)企業(yè)幫扶一萬(wàn)個(gè)貧困村，促進(jìn)脫貧致富。全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)、共青團(tuán)、工商聯(lián)等團(tuán)體也積極響應(yīng)和行動(dòng)，參與扶貧開(kāi)發(fā)工作。特別是在全國(guó)工商聯(lián)組織領(lǐng)導(dǎo)下，將農(nóng)村電子商務(wù)作為精準(zhǔn)扶貧重要載體，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社和貧困戶(hù)開(kāi)辦網(wǎng)上商品經(jīng)營(yíng)，組織農(nóng)資和生活用品供給農(nóng)村，同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷(xiāo)售，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)產(chǎn)品”銷(xiāo)售模式。實(shí)施電商扶貧工程后，形成農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城、工業(yè)品下鄉(xiāng)雙項(xiàng)流通的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)格局，促進(jìn)農(nóng)民增收，提升內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)脫貧致富。

五、政府財(cái)政扶貧資金快速增長(zhǎng)

財(cái)政扶貧資金由2011年272億元增至2015年467.45億元，增長(zhǎng)71.9%。國(guó)務(wù)院扶貧辦主任劉永富指出，我國(guó)2016年扶貧投入力度空前，2016年省級(jí)財(cái)政投入扶貧資金400多億元，較上年增長(zhǎng)50%以上，中央財(cái)政投入扶貧資金667多億元，較上年增長(zhǎng)43.4%。中央財(cái)政和地方財(cái)政投入共計(jì)1 000億元以上。黑龍江省扶貧資金投入不斷增加，扶貧力度不斷加大（見(jiàn)表4）。

表4 2006～2016年黑龍江省扶貧資金投入情況

由表4可知，扶貧資金不斷增長(zhǎng)，中央財(cái)政投入由2006年26 833萬(wàn)元，2016年增至134 674萬(wàn)元。黑龍江省財(cái)政投資由2006年5 102.6萬(wàn)元增至2016年15 558萬(wàn)元。中央在黑龍江省投入扶貧資金累計(jì)634 717.25萬(wàn)元，黑龍江省財(cái)政投入80 999.53萬(wàn)元，中央、地方兩級(jí)投資共計(jì)715 716.78萬(wàn)元，中央財(cái)政投資占總投資88.7%。充分體現(xiàn)中央財(cái)政是扶貧資金的投資主體，并發(fā)揮主導(dǎo)作用。

六、大規(guī)模易地搬遷

第一，精準(zhǔn)確定搬遷人群。一是生態(tài)環(huán)境惡化區(qū)，資源承載力低下，不具備發(fā)展條件；二是國(guó)家主體功能區(qū)，在規(guī)劃中明確規(guī)定禁止或限制的地區(qū)，不可能就地發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)；三是地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)及地方病嚴(yán)重地區(qū)，這些地區(qū)貧困人口約近千萬(wàn)，必須實(shí)施整體搬遷。

第二，確定貧困人口搬遷原則和搬遷地點(diǎn)。一是搬遷安置原則與方式。搬遷安置必須遵循合理、可行及搬遷貧困人口認(rèn)可的原則。依據(jù)新農(nóng)村建設(shè)并結(jié)合新型城鎮(zhèn)化要求，采取集中安置為主，集中與分散安置相結(jié)合方式，集中安置人口占搬遷人口76.4%，分散安置人口23.6%。二是確定搬遷人員安置點(diǎn)。依托中心村或條件較好的行政村就近集中安置39%；在周邊縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或行政村規(guī)劃建設(shè)移民新村安置15%；在縣域小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)附近建設(shè)安置區(qū)安置37%；依托鄉(xiāng)村旅游等安置9%。非集中安置的搬遷人員，可通過(guò)投靠親友、進(jìn)城同子女生活等方式安置。

第三，住房保障與標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)“保障基本、安全適用”原則，落實(shí)人均25平方米的標(biāo)準(zhǔn)。確保建檔立卡貧困戶(hù)不因建房而欠債，確保搬遷貧困戶(hù)生活安穩(wěn)。

第四，公共設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施安排。大規(guī)模易地搬遷、集中安置新區(qū)，必須有配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等。

第五，易地搬遷資金概算及籌措。一是資金總量概算。按“規(guī)劃”建設(shè)預(yù)算，易地搬遷建檔立卡貧困人口981萬(wàn)人，需投入資金約6 000億元，同步搬遷非建檔立卡人員房屋建筑等費(fèi)用約3 500億元，總計(jì)9 500億元。二是資金籌措。中央預(yù)算投資約800億元；專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金總概算約500億元；地方政府債務(wù)資金約1 000億元；低成本長(zhǎng)期貸款總規(guī)模3 400億元；建檔立卡貧困戶(hù)人口自籌300億元；同步搬遷的非建檔立卡的600多萬(wàn)人的建房、土地整理、生態(tài)從資金修復(fù)等投資3 500億元。

七、科技扶貧成效顯著

（一）科技人員下鄉(xiāng)是科技扶貧開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵

2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)科技特派員制度的若干意見(jiàn)》，引導(dǎo)科技人員及各種生產(chǎn)要素整合，深入農(nóng)村基層開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，主張與農(nóng)民建立“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)利益共享”共同體，推動(dòng)科技扶貧開(kāi)發(fā)。

（二）發(fā)揮科技部門(mén)優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力

2016年，國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)培訓(xùn)農(nóng)民超過(guò)85萬(wàn)人次，老、少、邊三區(qū)人才計(jì)劃全年帶動(dòng)100萬(wàn)人實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收，科技部每年向邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、少民族地區(qū)、革命老區(qū)選派科技人員18 000人，培訓(xùn)農(nóng)民2 300萬(wàn)人次。通過(guò)培訓(xùn)提高農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力，為脫貧攻堅(jiān)提供技術(shù)基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)建“百千萬(wàn)”科技扶貧工程，推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)脫貧致富

科技部計(jì)劃在扶貧地區(qū)創(chuàng)建“百千萬(wàn)”科技扶貧工程。建立“一百個(gè)”科技園區(qū)和星創(chuàng)天地，為科技扶貧搭建平臺(tái)載體；建立“一千個(gè)”科技精準(zhǔn)扶貧對(duì)子，支持、協(xié)調(diào)、幫助東西部高?？蒲性核c扶貧地區(qū)對(duì)接；通過(guò)科技特派員對(duì)“一萬(wàn)個(gè)”村全覆蓋?？萍疾窟€將開(kāi)辟“綠色通道”促進(jìn)科技成果向貧困地區(qū)推廣，以科技促經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促脫貧。

八、引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)

在很長(zhǎng)一段時(shí)期，扶貧減貧屬于政府行為，政府財(cái)政資金補(bǔ)助為主要形式，未充分利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)資金扶貧作用。要在借鑒國(guó)外扶貧實(shí)踐和總結(jié)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，重視市場(chǎng)與金融扶貧功能，發(fā)揮政府與市場(chǎng)機(jī)制作用。

一是金融精準(zhǔn)扶貧是市場(chǎng)機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展與應(yīng)用。在金融市場(chǎng)中，銀行和農(nóng)戶(hù)或農(nóng)業(yè)項(xiàng)目構(gòu)成金融市場(chǎng)的兩個(gè)主體，從金融扶貧角度看，銀行是資金供給方，農(nóng)戶(hù)或農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是資金需求方。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)核心，金融扶貧是國(guó)家層面的政策安排。國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中明確二十條金融扶貧具體措施，特別強(qiáng)調(diào)，除商業(yè)性銀行應(yīng)發(fā)揮扶貧開(kāi)發(fā)作用外，必須重視和發(fā)揮政策性金融、開(kāi)發(fā)性金融的作用（解學(xué)智，2016）。

二是中國(guó)人民銀行推動(dòng)金融扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)發(fā)展。中國(guó)人民銀行積極參與扶貧開(kāi)發(fā)，建立金融精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。中國(guó)人民銀行具有行政職能，可協(xié)調(diào)、引領(lǐng)同級(jí)或地方各類(lèi)銀行、政策性銀行等金融機(jī)構(gòu)，推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是政策性銀行，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是其主要服務(wù)對(duì)象，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)優(yōu)先、規(guī)模傾斜、利率優(yōu)惠、貸款期限延長(zhǎng)，率先成立扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)部，實(shí)現(xiàn)貧困縣金融機(jī)構(gòu)全覆蓋，出臺(tái)扶貧開(kāi)發(fā)五年規(guī)劃，發(fā)行扶貧專(zhuān)項(xiàng)金融債和普通金融債，創(chuàng)辦扶貧試驗(yàn)示范區(qū)，投放易地扶貧搬遷貸款。2016年9月，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在貧困地區(qū)發(fā)放貸款額達(dá)10 028億元，易地搬遷審批611項(xiàng)，金額達(dá)4 927億元（解學(xué)智，2016）。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行總行設(shè)立“三農(nóng)”金融事業(yè)部，下設(shè)農(nóng)戶(hù)部專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)戶(hù)扶貧，下屬農(nóng)業(yè)銀行也相應(yīng)設(shè)立扶貧金融機(jī)構(gòu)。國(guó)家銀監(jiān)會(huì)為解決商業(yè)性銀行在扶貧工作上的體制性矛盾，特別強(qiáng)調(diào)指出應(yīng)實(shí)行“四單原則”，即單列信貸資源，單設(shè)扶貧機(jī)構(gòu)，單獨(dú)考核，單獨(dú)研發(fā)金融產(chǎn)品。

三是金融精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)模式多元化。金融精準(zhǔn)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的延伸和拓展，是引入金融市場(chǎng)機(jī)制扶貧的創(chuàng)新形式，針對(duì)不同扶貧環(huán)境和不同扶貧對(duì)象，采取精準(zhǔn)安排扶貧項(xiàng)目和扶貧資金，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收脫貧。

政府主導(dǎo)推動(dòng)型。（1）政府提供財(cái)政資金建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的金融扶貧模式。政府財(cái)政資金建立的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金在商業(yè)銀行建立專(zhuān)用賬戶(hù)，利用基金發(fā)揮杠桿作用，以新增貸款資金為扶貧對(duì)象或項(xiàng)目貸款，也稱(chēng)杠桿式金融扶貧開(kāi)發(fā)模式。（2）政府提供一定資金貼息的金融扶貧模式。政府以貼息方式，推動(dòng)商業(yè)銀行對(duì)扶貧對(duì)象或扶貧項(xiàng)目貸款，也稱(chēng)為政府貼息金融扶貧開(kāi)發(fā)模式。（3）政府為地方金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保的金融扶貧開(kāi)發(fā)模式。此模式可復(fù)制性和推廣性強(qiáng)，政府為貧困人群小額貸款提供擔(dān)保，解決擔(dān)保難問(wèn)題，扶貧對(duì)象可從銀行獲得小額貸款發(fā)展生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)增收脫貧，也稱(chēng)為民生金融扶貧開(kāi)發(fā)模式。

銀行金融機(jī)構(gòu)自主推動(dòng)型。人民銀行主動(dòng)申請(qǐng)?jiān)儋J款，以低息為商業(yè)銀行使用，商業(yè)銀行以再貸款利率貸給貧困戶(hù)或貧困項(xiàng)目；銀行自主創(chuàng)新各種擔(dān)保抵押條件和形式，為貧困戶(hù)或貧困項(xiàng)目獲得貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)；政策性銀行為貧困地區(qū)或扶貧項(xiàng)目，特別是基礎(chǔ)性建設(shè)，提供金融支持；小額貸款公司和農(nóng)民互助基金為貧困戶(hù)貸款，通過(guò)獲得貸款發(fā)展生產(chǎn)，此種扶貧模式要求創(chuàng)新更靈活多樣的擔(dān)保形式和條件。

九、推進(jìn)教育扶貧，提高農(nóng)民脫貧致富能力

“十三五”脫貧攻堅(jiān)工程中，明確強(qiáng)調(diào)實(shí)施教育扶貧。教育扶貧是以提高貧困人口文化素質(zhì)和貧困家庭勞動(dòng)力技能為抓手，重點(diǎn)抓好教育薄弱領(lǐng)域，阻斷貧困代際傳遞。文化素質(zhì)低、勞動(dòng)技能差，是形成貧困的重要因素之一。教育扶貧具有很強(qiáng)的針對(duì)性，是解決文化、技能、精神貧困的有效辦法。

一是增加貧困地區(qū)教育投入，改善教育條件。2012～2015年，中央財(cái)政累計(jì)投入資金831億元，改善義務(wù)教育條件。“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃中明確要求，到2020年，貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育能力明顯增強(qiáng)，教育質(zhì)量明顯提高，基本公共教育服務(wù)水平與全國(guó)水平相當(dāng)，建成一個(gè)比較完整的教育體系。二是全面改善和加強(qiáng)義務(wù)教育，提高教育質(zhì)量。應(yīng)體現(xiàn)為以下幾方面：義務(wù)教育受教率應(yīng)達(dá)93%以上；受義務(wù)教育年數(shù)達(dá)九年以上；教育質(zhì)量達(dá)城市水平；加強(qiáng)對(duì)貧困學(xué)生的資金資助。三是加強(qiáng)職業(yè)教育，提高勞動(dòng)者專(zhuān)業(yè)技能。完善職業(yè)教育體系，根據(jù)不同貧困地區(qū)建立中、高級(jí)職業(yè)教育體系；設(shè)立符合農(nóng)村發(fā)展需要的專(zhuān)業(yè)；創(chuàng)造條件推進(jìn)企業(yè)與中、高職對(duì)接，推進(jìn)高等院校與貧困地區(qū)職校對(duì)接，推進(jìn)中、東部院校與貧困地區(qū)職校合作共建；推進(jìn)職校定向訂單招生。四是加強(qiáng)職技教育培訓(xùn)，促進(jìn)三產(chǎn)融合。發(fā)揮科研院所和高校優(yōu)勢(shì)，定期、定向?qū)r(nóng)民開(kāi)展技能培訓(xùn)；為三產(chǎn)融合培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，使產(chǎn)加銷(xiāo)結(jié)合，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈；專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)電商人才，發(fā)展農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)加農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建農(nóng)資及工業(yè)消費(fèi)品電商渠道，促進(jìn)物流雙向流通。五是加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，穩(wěn)定和提高教師待遇。提高貧困地區(qū)教師待遇，改善教師工作生活條件。對(duì)貧困地區(qū)教師晉升職稱(chēng)等應(yīng)有政策傾斜。加強(qiáng)培訓(xùn)貧困地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)。幫助貧困地區(qū)教師解決待遇和生活問(wèn)題。

十、改革完善醫(yī)療保障制度，推進(jìn)健康扶貧發(fā)展

2015年，因病致（返）貧貧困戶(hù)達(dá)838.5萬(wàn)戶(hù)。每戶(hù)以3人計(jì)，共2 515萬(wàn)人，占2015年建檔立卡貧困人口5 630萬(wàn)人的45%。可見(jiàn)，改革完善醫(yī)療保障制度，推進(jìn)健康扶貧意義重大。一是完善醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，提高服務(wù)水平。醫(yī)療衛(wèi)生制度改革應(yīng)遵循“填平補(bǔ)齊”原則，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）二級(jí)醫(yī)院及村衛(wèi)生室建設(shè)，提高基本醫(yī)療公共衛(wèi)生服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)全國(guó)三級(jí)醫(yī)院與貧困縣縣級(jí)醫(yī)院“一對(duì)一”幫扶行動(dòng)，2020年，實(shí)現(xiàn)每個(gè)貧困縣至少有一所二級(jí)醫(yī)院，30萬(wàn)人以上的貧困縣至少有一所二級(jí)甲等醫(yī)院。深化改革中，推進(jìn)分級(jí)診療制度，2020年實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)就診率達(dá)90%左右。二是減輕貧困人口醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，提高醫(yī)療保障水平。加強(qiáng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助等制度的有效銜接，將貧困人口全部納入重大疾病救助范圍，減輕貧困人口醫(yī)療費(fèi)用支持，實(shí)行先診治后付費(fèi)結(jié)算機(jī)制，保證大病、急病得到及時(shí)診治。三是加強(qiáng)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生宣傳教育，提高健康水平。深入開(kāi)展鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生清潔教育與行動(dòng)，加強(qiáng)農(nóng)村污水及垃圾處理，因地制宜、集中連片，整體推進(jìn)農(nóng)村廁所改造工作，2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)85%以上。普及健康基本知識(shí)，形成良好的衛(wèi)生習(xí)慣和健康的生活方式。

[1] 陳光金.中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求[EB/OL].[2016-12-7].http://theory.people.com.cn/n1/2016/1207/c40531-28930266.html

[2] 胡鞍鋼.成功走出中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路[EB/OL].[2016-12-7].http://theory.people.com.cn/n1/2016/1207/c40531-28930279.html.

[3]“堅(jiān)持共享發(fā)展”理論研討會(huì)發(fā)言摘編(治國(guó)理政論壇)[N].人民日?qǐng)?bào),2016-12-7(10).

[4] 陳煒偉,安蓓.5年內(nèi)近千萬(wàn)人易地搬遷:搬哪去錢(qián)哪來(lái)咋脫貧[EB/OL].[2016-09-23].http://blog.sina.com.cn/s/blog_70900e2b 0102woms.html.

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[6] 王浩.金融精準(zhǔn)扶貧模式[J].中國(guó)金融,2016(22):25-26.

[7] 李海波.關(guān)于創(chuàng)新金融扶貧模式的探討——基于河北模式的討論[J].農(nóng)村金融研究,2017(5):13-18.

[8] 邵智寶.精準(zhǔn)扶貧的“道”與“術(shù)”[J].中國(guó)金融,2016(22):15-17.

[9] 國(guó)務(wù)院.“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃[EB/OL].[2016-12-3].http://www.cpad.gov.cn/art/2016/12/3/art_46_56101.html.

Characteristics of China Poverty Alleviation and Development Model

LI Youhua
（School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

Poverty is a worldwide hard nut to crack,rural collective poverty is particularly concerned by many countries.Since the reform and opening up of China,more than 600 million people left themselves from poverty,which made China ranked first of the global in the area of poverty reduction.Economic and social development modes of different countries in the world are different.The choices of poverty alleviation mode selections and their effects are different.Based on China's poverty alleviation and development mode,from the ten areas of poverty alleviation theory,the organization system,poverty alleviation standards,government main leading mode,poverty alleviation funds,relocation,technological poverty alleviation,financial poverty alleviation,and education poverty alleviation,significant features and the remarkable reasons of China poverty alleviation and development career were analyzed,in order to provide reference for deepening the theoretical researches on poverty alleviation and development,and promote the career development of poverty alleviation and development in China.

China poverty alleviation and development model;poverty alleviation;precision poverty alleviation;government dominated mode;characteristic

F323.8

A

1674-9189（2017）05-0071-09

李友華（1933-），男，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。