劉建平

(中共安鄉(xiāng)縣委黨校，湖南安鄉(xiāng) 415600)

農(nóng)村突發(fā)事件整體性治理創(chuàng)新之思考

劉建平

(中共安鄉(xiāng)縣委黨校，湖南安鄉(xiāng) 415600)

本文將整體性治理理論引入農(nóng)村突發(fā)事件治理領(lǐng)域，以期構(gòu)建本土化的農(nóng)村突發(fā)事件整體性治理框架。提出在價值層面應(yīng)牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民的行政理念，在技術(shù)層面應(yīng)以技術(shù)手段的進步倒逼治理方式的革新，在制度層面應(yīng)建立縱向到底、橫向到邊、協(xié)調(diào)互動的制度平臺。

農(nóng)村突發(fā)事件；整體性治理；框架

一、引言

黨的十八屆三中全會提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時，把鄉(xiāng)村危機治理與加快城鄉(xiāng)一體化進程上升到頂層設(shè)計的高度。在此政策條件下，如何變革并完善鄉(xiāng)村治理體系，使其適應(yīng)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型風(fēng)險治理的現(xiàn)實需要，進而融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體框架已被提上議事日程[1]。

作為中央政策執(zhí)行終端的基層政府，同時也位于壓力性行政體制的最底層，其在突發(fā)事件治理這一復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)中面臨的障礙以及改革的阻力更大。隨著改革開放的日益深入和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的穩(wěn)步推進，農(nóng)村固有的社會秩序被打破。在當(dāng)前破而未立的岔路口，農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)各種社會風(fēng)險甚至公共危機實難避免,譬如干群矛盾、群體性事件、權(quán)力尋租等。在一定程度上，這是傳統(tǒng)農(nóng)村向現(xiàn)代化鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型進程中無法避免的陣痛和代價，無疑加大了鄉(xiāng)村治理的難度?；诖?，本文擬將整體性治理理論引入農(nóng)村突發(fā)事件治理領(lǐng)域，以期構(gòu)建本土化的農(nóng)村突發(fā)事件整體性治理框架。

二、文獻回顧

國外對于整體性治理的解釋框架的界定是在政府改革的實踐中逐步完善的。Tom Christensen(2001)等從結(jié)構(gòu)、文化和迷思三個角度對整體政府進行闡釋[2]；Tom Ling(2002)將整體性治理的實踐概括為內(nèi)(組織內(nèi)部的合作)、外(跨組織部門的新工作方式)、上(對上承擔(dān)責(zé)任)、下(新的服務(wù)供給流程)四大類型[3]；Pollit(2003)認(rèn)為整體性治理是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式，具體包括提高政策執(zhí)行效力，優(yōu)化資源配置效率，加強不同利益主體的協(xié)商與合作，為公眾提供更多的無縫隙服務(wù)四個方面[4]；國外整體性治理理論的實際運用主要表現(xiàn)為對非結(jié)構(gòu)化社會問題的分析，由此產(chǎn)生了大量案例研究、訪談等相關(guān)文獻。Lisa Paul考察了巴厘島爆炸事件中協(xié)同型政府的表現(xiàn)，強調(diào)政府回應(yīng)危機和空難時協(xié)同治理的作用[5]。

國內(nèi)學(xué)者對整體性治理理論的實踐研究主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，在行政管理體制改革方面。雖然整體性治理理論的誕生背景與我國行政制度的改革路徑大相徑庭，但摒棄政治體制和意識形態(tài)的差異后，必須承認(rèn)兼收并蓄地對各種治理邏輯進行整合的整體性治理理論，對于身處學(xué)習(xí)和超越“官僚制體制”定位的中國而言，恰如一場及時雨[6]。其次，在公共危機治理方面。我國學(xué)者對整體性治理理論的研究多源于對危機治理碎片化問題的化解[7]。張成福(2003)率先提出構(gòu)建全面整合的公共危機管理模式之構(gòu)想；劉超(2009)主張基于整體性治理理論建立整體性公共危機治理體系，從而解決我國公共危機治理的碎片化癥結(jié)；楊龍(2011)倡導(dǎo)強化區(qū)域性公共危機的地方合作機制，以突破當(dāng)前區(qū)域性公共危機治理碎片化的瓶頸；鮑芳修(2012)論證了強調(diào)整合、協(xié)作和整體運作的整體性治理理論之于當(dāng)前城市政府危機治理的適用性。再次，在養(yǎng)老保養(yǎng)制度、政府的預(yù)算治理等其他領(lǐng)域，也活躍著整體性治理理論的身影。

具體到農(nóng)村社會治理領(lǐng)域，現(xiàn)有的研究成果主要是將整體性治理理論引入農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村社會管理、村莊治理等領(lǐng)域，構(gòu)建相應(yīng)的整體性治理框架。而將整體性危機治理運用到農(nóng)村突發(fā)事件治理的嘗試少有人為，本文在綜合已有研究的基礎(chǔ)上，試圖提出一套符合我國實際的整體性危機治理框架。

三、傳統(tǒng)公共危機應(yīng)急管理體制失靈呼吁危機整體性治理

“碎片化”是社會轉(zhuǎn)型與過渡的必然產(chǎn)物。在政府治理領(lǐng)域，由社會觀念、社會關(guān)系和市場結(jié)構(gòu)裂變所衍生的職責(zé)交叉、部門主義、各自為政、效能低下等問題成為困擾我國政府治理的重大難題，置于政府公共危機治理子領(lǐng)域，形勢也不容樂觀。當(dāng)前我國公共危機治理的碎片化主要表現(xiàn)為：第一，在公共危機的治理理念上，奉行“管理驅(qū)動”邏輯。在“維穩(wěn)壓倒一切”特殊國情的引領(lǐng)下，政府職能部門深陷管理主義功利取向的價值泥沼，奉行僵化、靜態(tài)的維穩(wěn)觀，追求對社會的絕對控制，政府職能嚴(yán)重偏離了公共性的軌道。第二，在公共危機的治理主體上，政府對公共危機實行一元管控。強勢的科層制管理、部門利益的異化追求和自我主義的膨化，使得危機治理中各級政府限制公眾利益表達，排斥社會力量發(fā)育。由此引發(fā)了治理主體參與公共危機治理的先天不足、意識薄弱、能力匱乏等連鎖反應(yīng)。第三，在公共危機的治理機制上，傳統(tǒng)的強調(diào)“條塊結(jié)合、分級管理、屬地管理”原則的部門分割型管理模式在應(yīng)對日益頻發(fā)的跨界性危機事件時明顯難以為繼。上述基于宏觀層面提煉的我國公共危機治理碎片化現(xiàn)狀，在一定程度上為我們歸納、置換出微觀層面我國農(nóng)村突發(fā)事件治理碎片化的主要表現(xiàn)提供了可資借鑒的路徑和總體脈絡(luò)。

當(dāng)前我國農(nóng)村社會治理的實際情況是，由于部門林立、職能交叉重合、部門之間協(xié)作不暢，農(nóng)村突發(fā)事件治理體系在多層級、多類別、多部門交叉管理的行政體制中被條塊分割。不同學(xué)者基于不同的歸納分析視角，提法各異，主要圍繞價值碎片化、體制碎片化、權(quán)威碎片化、政府職能碎片化、公共政策的碎片化、治理資源和治理責(zé)任的碎片化等方面展開。

第一，權(quán)力與責(zé)任的碎片化。嚴(yán)密僵化與條塊分割的科層體制和根深蒂固的官僚主義文化的雙重影響，使基層政府公共事務(wù)治理技能的施展領(lǐng)域與效力范圍囿于硬性規(guī)則的限制性約束[8]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府囿于自身政治資源與經(jīng)濟資源的有限性，在財權(quán)和事權(quán)極為有限的情況下，可供支配和運用的人事、財政手段較為匱乏，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任卻越來越大，從而導(dǎo)致低層級政府組織的權(quán)力與責(zé)任嚴(yán)重不對等[9]。

第二，政策與法律的碎片化。農(nóng)村處于各類自然災(zāi)害、衛(wèi)生事件頻發(fā)的前沿地帶，但囿于物質(zhì)基礎(chǔ)、人力資源、技術(shù)水平等方面的限制，在復(fù)雜的公共事務(wù)治理過程中很難對出現(xiàn)的各類新問題、新現(xiàn)象作出迅速、有效的反應(yīng)，制度的缺位、法律的空白、政策的偏差在所難免。退一步來講，即使制定了相應(yīng)的制度、法律和政策，在落實過程中依次經(jīng)歷了省、市、縣、鄉(xiāng)、村等眾多治理場域，在這個冗長的政策執(zhí)行鏈條中，政策失真的概率極高，極易導(dǎo)致碎片化現(xiàn)象。

要想收拾上述碎片化殘局，克服既有危機管理的體制性障礙，實現(xiàn)危機事件的“善治”勢在必行。整體性治理理論作為當(dāng)代政府管理新理念和探究政府改革的前沿理論，對于農(nóng)村危機治理具有借鑒意義。首先，整體性治理理論提出了解決公共危機治理碎片化的基本路徑，理論構(gòu)想能為公共危機治理提供指引。整體性治理強調(diào)官僚制仍然是整體性治理的基礎(chǔ)，這一點應(yīng)當(dāng)貫穿于整體性危機治理的始終。其次，整體性治理理論的基本框架為公共危機整體性治理提供了重要指導(dǎo)。希克斯建構(gòu)的基于目的和手段視角的“三層級(不同層級或同一層級內(nèi)部，不同職能部門間，政府、私人部門與非政府間)、四環(huán)節(jié)(政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控)”的整體性治理理論的框架和目標(biāo)體系能為我們進行危機事件整體性治理提供重要指導(dǎo)。

四、基于整體性治理的農(nóng)村危機事件治理框架構(gòu)建

整體性危機治理的實現(xiàn)是一項涉及行政理念革新、機構(gòu)職能重組、多方利益博弈、公眾輿情參與以及科技支撐等多重內(nèi)涵的復(fù)雜系統(tǒng)工程，是政府再造過程的系統(tǒng)體現(xiàn),包括以危機治理理念為代表的價值層，以信息技術(shù)革新為代表的技術(shù)層，以政府危機應(yīng)對組織結(jié)構(gòu)、協(xié)同機制為代表的制度層。

(一)價值層面：牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民的行政理念

在農(nóng)村突發(fā)事件治理中，整體性治理理論要推動公共治理目標(biāo)的實現(xiàn)，在價值維度要強化公共利益意識，堅持民生優(yōu)先。長久以來，在GDP增長主義和壓力型行政體制的雙重桎梏下，基層政府的治理理念和價值導(dǎo)向發(fā)生了畸變和扭曲，進而削弱了其社會治理和公共服務(wù)的職能。而誕生于政府改革領(lǐng)域的整體性治理不僅彰顯了工具意義上的治理模式的變遷，更蘊含著價值、理念的轉(zhuǎn)軌。主要表現(xiàn)為其修正了管理主義的功利取向而讓政府職能回歸公共性，即以解決公眾切身需求為導(dǎo)向，使用協(xié)調(diào)、整合等工具手段為公眾提供優(yōu)質(zhì)、全面的公共服務(wù)，切實落實對公平、責(zé)任等民主價值的追求。樹立以公共利益為導(dǎo)向的民生型危機治理理念，是我國各級政府開展危機整體性治理的邏輯起點和基本價值取向。在農(nóng)村危機事件治理中，對以人為本的民生關(guān)懷的呼吁尤為強烈。一方面，以人為本是危機應(yīng)對的首要原則，要求各部門在應(yīng)對危機時，要摒棄部門利益和以自我為中心的價值導(dǎo)向，整合資源，協(xié)同行動，最大限度地保護公眾的生命、財產(chǎn)安全；另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府內(nèi)，依托村兩委、村自組織等機構(gòu)，將維護公共利益、保障民生的危機治理思想糅合于基層行政人員的思想政治教育和日常工作中，使之內(nèi)化為內(nèi)心信念。需要大力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的文化素質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)能力，強化基層政風(fēng)建設(shè)，培育勤政、廉政氛圍，培養(yǎng)基層干部的服務(wù)意識、公仆意識，切實解決其在應(yīng)對域內(nèi)突發(fā)事件、化解官民矛盾中“為什么”和“為了誰”的價值指向問題[10],從根本上實現(xiàn)“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”的善治格局。

(二)技術(shù)層面：以技術(shù)手段的進步倒逼治理方式的革新

整體性治理作為一種適應(yīng)信息時代變革的政府治理模式，其理論內(nèi)涵高度依托于對信息技術(shù)的推崇和運用。換言之，以計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為代表的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是整體性治理得以實施的技術(shù)保障[11]。公共危機整體性治理的實現(xiàn)同樣要依賴信息技術(shù)的發(fā)展和推廣應(yīng)用。如何實現(xiàn)多元主體間、不同治理流程中信息互通和資源共享是其中的重要一環(huán)。國外在此領(lǐng)域的研究相對較為成熟和完備，但國內(nèi)公共危機治理中對信息技術(shù)的利用率較低，信息共享程度較弱，在農(nóng)村危機治理中這一問題更為嚴(yán)重。日常管理中，基層部門與村民的信息溝通存在手段單一(主要包括人際傳播、發(fā)放宣傳單、張貼公示、上門問訊等方式)、實效性不強等問題。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，科學(xué)有效的信息溝通途徑更是捉襟見肘。

在農(nóng)村突發(fā)事件應(yīng)急管理中，相對于轄區(qū)內(nèi)政治依附心理嚴(yán)重、政治參與意識薄弱、話語權(quán)幾近缺失的普通村民而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有絕對的強勢地位。同時由于“山高皇帝遠”，具有規(guī)避上級特別是中央政府監(jiān)管的可趁之機。這就為一些思想異化的官員封鎖信息、謊報數(shù)據(jù)、隱瞞真相等投機行為大開方便之門，從而嚴(yán)重制約了基層政府應(yīng)急機構(gòu)的交流和溝通，甚至導(dǎo)致政府錯失危機治理的最佳時機。應(yīng)對之道在于借鑒農(nóng)村公共服務(wù)等領(lǐng)域已有的成功經(jīng)驗，重點聚焦于農(nóng)村突發(fā)事件中村民對危機信息、應(yīng)急物資、技術(shù)人員等方面的需求，建立農(nóng)村應(yīng)急管理數(shù)據(jù)中心，依托便捷高效的技術(shù)手段打造一站式服務(wù)平臺。突破傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)中對上級權(quán)威和信息垂直傳遞的慣性依賴，改變突發(fā)事件中信息流動自上而下層層傳達和自下而上逐級報批的傳統(tǒng)刻板路徑，經(jīng)由信息技術(shù)的運用實現(xiàn)信息傳播由“點到點”向“點到面”的裂變以及不同層級政府間信息傳播的實時共享[12]。對上，實現(xiàn)危機狀態(tài)下組織高層與基層政權(quán)的直接對話和溝通，降低應(yīng)急信息層層傳播所帶來的滯后性以及失真風(fēng)險，為各級政府的應(yīng)急管理機構(gòu)對于突發(fā)事件的預(yù)測預(yù)警、聯(lián)動應(yīng)急等工作的開展提供充足的信息資源保障；對下，準(zhǔn)確、及時地發(fā)布應(yīng)急管理相關(guān)信息，切實維護社會大眾的知情權(quán)，幫助其知悉真相破除疑慮，構(gòu)建文明和諧、良性互動的非常規(guī)時期的鄉(xiāng)村干群關(guān)系，維護農(nóng)村政治信任和政局穩(wěn)定[13]。

(三)制度層面：建立縱向到底、橫向到邊，協(xié)調(diào)互動的制度平臺

基于我國國情，農(nóng)村突發(fā)事件整體性治理的制度建設(shè)是一個量變引起質(zhì)變的過程。制度體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)按部就班地有序推進，切忌急功近利，罔顧實際[14]。

1.縱向到底。農(nóng)村突發(fā)事件治理模式的主干部分不僅涉及農(nóng)村全部區(qū)域，而且應(yīng)自上而下囊括各級政府的相關(guān)職能部門。在較大規(guī)模的城鄉(xiāng)“共染”型突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，市級應(yīng)急管理中心主要負責(zé)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并提供相應(yīng)的技術(shù)、物資、人員支持以及信息渠道；縣級農(nóng)村應(yīng)急管理中心立足整合縣域范圍內(nèi)農(nóng)村危機應(yīng)對職能，具體指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理中心的基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村應(yīng)急管理中心是直接面向個體農(nóng)民的基層農(nóng)村危機治理平臺，主要負責(zé)搜集與反饋農(nóng)村突發(fā)性、重大事務(wù)治理中農(nóng)民的主要需求信息。同時，注意實現(xiàn)縱向的各級政府之間應(yīng)急管理服務(wù)平臺的銜接，對各級應(yīng)急管理服務(wù)平臺的組織化水平、專業(yè)化程度、駕馭信息的能力等方面嚴(yán)格把關(guān)[15]。

2.橫向到邊。農(nóng)村突發(fā)事件治理模式變革趨勢是形成以農(nóng)民利益為價值導(dǎo)向，基層政府為主要推動力量，市場運作為“孵化器”，多中心治理主體(政府、企業(yè)、中介組織、農(nóng)民自治組織等)互動合作的協(xié)同治理格局。在內(nèi)容上，全面提供涵蓋農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、災(zāi)害防治以及公共安全等領(lǐng)域的服務(wù)項目；在主體上，建立包括農(nóng)村教師、農(nóng)技推廣員、鄉(xiāng)村醫(yī)生和鄉(xiāng)村基層干部等在內(nèi)的各職業(yè)類型并存的服務(wù)人員互動交流機制，形成以跨界合作為主題的整合型組織文化。

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ReflectionsontheGovernanceInnovationabouttheEmergenciesintheCountryside

LIU Jian-ping

This paper puts the integrate governance theory into the emergencies governance in the countryside, with a view to building a set of localized rural emergencies holistic governance framework. The main content covers: In the value level: firmly establish a people - oriented, governing for the people's administrative philosophy; At the technical level: the technological means of progress forcing innovation in the institutional level: At the institutional level: the establishment of vertical in the end, horizontal to the edge, coordination and interaction of the system platform.

emergencies in the countryside; holistic governance; framework

2017-04-17

劉建平(1978— )，男，湖南中共安鄉(xiāng)縣委黨校講師。

D630

：A

：1009-5152(2017)03-0068-04