楊 靜

(中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心，北京 100872)

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農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會服務機制創(chuàng)新研究

楊 靜

(中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心，北京 100872)

在新型城鎮(zhèn)化進程中，在消除各種剛性制度障礙的同時，也應著力推進城市社會服務體系建設，通過社會服務體制機制的創(chuàng)新,以滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多方面需求，真正實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。江蘇省太倉市將“三社聯(lián)動”機制引入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的服務之中，探索出了一條“以三社促服務，以協(xié)同帶融合”的社區(qū)服務模式，運用制度先行、重點項目運作、專業(yè)服務導向等行動策略，在提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化質(zhì)量方面實現(xiàn)了新的突破。與此同時，太倉的“三社聯(lián)動”在實踐中也存在資金來源渠道單一、社會力量薄弱、服務內(nèi)容和覆蓋面過窄等一系列問題，有待創(chuàng)新和完善。

政社互動;三社聯(lián)動；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；新型城鎮(zhèn)化；社會服務

新型城鎮(zhèn)化是推進實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑，是全面建成小康社會的載體之一[1]。新型城鎮(zhèn)化要求著重解決好“三個1億人”問題，其中，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)進而實現(xiàn)市民化，是新型城鎮(zhèn)化的切入點和重要任務。從“人的城鎮(zhèn)化”理念出發(fā)，不但要消除包括經(jīng)濟、社會在內(nèi)的一系列制度性障礙，更要著力建設一個開放、包容、共享的城市社會服務體系，推進基本公共服務均等化，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多方面需求。社區(qū)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)的接口和市民化的平臺，社區(qū)服務是城市社會服務體系的重要組成部分，“三社聯(lián)動”作為政社合作的社區(qū)服務創(chuàng)新機制，通過社區(qū)、社會組織、社會工作者三大主體的聯(lián)動、協(xié)作，能夠為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更為豐富、更有質(zhì)量的社會服務，確保其在“進入城市”的基礎上進一步地“融入城市”。江蘇省太倉市將“三社聯(lián)動”機制引入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的服務之中，探索出了一條“以三社促服務，以協(xié)同帶融合”的社區(qū)服務模式，運用制度先行、重點項目運作、專業(yè)服務導向等行動策略，在提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量方面實現(xiàn)了新的突破。本文基于太倉相關實踐的經(jīng)驗總結(jié)和理論反思，以期為創(chuàng)新和完善城市社會服務體制機制、滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需求提供借鑒。

一、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化需要創(chuàng)新社會服務供給機制

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的落腳點和突破口在社區(qū)。在深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，應以城市基層社區(qū)為核心，從推進社區(qū)的融合與包容入手，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供多維度、有質(zhì)量的社會服務。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既有外來農(nóng)民工及其家庭成員，也包括由失地農(nóng)民、“洗腳上樓”村民、城市近郊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等構(gòu)成的本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化既包括“進入城市”過程中的空間、制度問題，也包括“融入城市”過程中的文化、心理問題。過往對“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的研究，主要使用社會融合、社會認同、社會資本等理論對“市民化”“城市融入”“城市適應”等問題展開多維度討論，對地理空間重構(gòu)、政策壁壘消除、社會經(jīng)濟地位提升、文化身份認同、心理秩序重建、社會資本再造等“市民化”需求進行了分析和總結(jié)[2-6]。各地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設過程中也已形成了以經(jīng)濟、行政管理政策為核心，就業(yè)、社會政策為輔助的政策模式[7]。然而，已有政策的內(nèi)容大多集中在消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進入城市”過程中存在的制度問題，對其在“融入城市”過程中的社會需求，尤其是權(quán)利、心理認同、歸屬等方面的關注仍顯不足[8-10]，但這正是確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從“進入城市”到“融入城市”的關鍵問題。

隨著“市民化”工作的不斷推進，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會服務過程中，社區(qū)、社會組織、社會工作者日益扮演起至關重要的角色。其中，社區(qū)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市后居住、生活的場域，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的平臺和主體。社區(qū)通過提升基層治理能力、服務能力，推動基本公共服務均等化，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的政策制度，能夠有效促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程[11]。專業(yè)性社會組織通過政策倡導、社區(qū)營造等活動，能夠幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好地融入城市生活[12]。專業(yè)社會工作則基于“助人自助”的專業(yè)理念介入服務，通過資源整合、關系重構(gòu)等手段，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更為豐富、更有質(zhì)量的社會服務[13]。已有研究針對不同主體在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的角色、作用進行了有針對性的探討，但是如何將多元化的服務主體有機地整合在一起并發(fā)揮協(xié)同力量，是創(chuàng)新社會服務機制、推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化急需攻克的難題?！叭缏?lián)動”服務機制的提出為解決這一難題提供了可行的選擇。

“三社聯(lián)動”作為創(chuàng)新社會服務機制的有效載體，不僅是社會治理理念在基層社區(qū)的實踐落地，更是對政府與社會、社會多主體之間的互動合作關系的進一步深化、探索，因而有著極其重要的價值意涵。民政部于2013年正式提出“三社聯(lián)動”的概念，并得到了研究者與實踐者的高度重視，在實踐先行的理念下，各個地方也開展了廣泛的研究實踐[14]。一般認為，“三社聯(lián)動”是社區(qū)居委會、社會組織和社會工作者在社區(qū)服務、社區(qū)建設、社區(qū)治理方面聯(lián)合行動、互相促進，實踐各自職能和獲得共同發(fā)展的過程[15]。葉南客等強調(diào)了“三社”之間“互聯(lián)、互動、互補”的資源共享機制，并對其主要的類型和模式進行了概括[16]。顧東輝則從主體與要素角度對“三社聯(lián)動”概念進行了進一步辨析，并提出“社區(qū)是平臺，社會組織是載體，社會工作人才是支撐”的觀點[17]。已有研究大多總結(jié)了各地“三社聯(lián)動”的經(jīng)驗模式，其中以城市社區(qū)“三社聯(lián)動”實踐為主，如，北京市社區(qū)聯(lián)動辦公室制度、上海市專業(yè)社會工作引入制度，廣州市“街道家庭綜合服務中心”制度等[14，18-19]。可以說，“三社聯(lián)動”在創(chuàng)新社區(qū)服務提供、引入多元主體參與方面已經(jīng)獲得了突出的成效，并總結(jié)出一些較為典型的經(jīng)驗模式，但如何將這些經(jīng)驗運用到新型城鎮(zhèn)化面臨的新挑戰(zhàn)，特別是如何有效服務于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需求，仍缺乏充分的經(jīng)驗和理論討論。

太倉市作為國內(nèi)最早開展“三社聯(lián)動”實踐的地區(qū)之一，在此過程中已積累起豐富的社會服務體制機制建設經(jīng)驗。對太倉市“三社聯(lián)動”服務農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化經(jīng)驗的總結(jié)反思，無論是對社會服務體制機制建設，還是對新型城鎮(zhèn)化的推進，均有一定的理論與現(xiàn)實意義。

二、太倉市“三社聯(lián)動”推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的探索

江蘇省太倉市從2008年起率先開展了基層社會治理改革創(chuàng)新實踐，是我國社會治理創(chuàng)新的典型代表之一。2015年底，太倉市的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到66.28%，有超過23萬人的流動人口進入到太倉的城市社區(qū)中*數(shù)據(jù)由江蘇省太倉市民政局提供。，這對太倉市新型城鎮(zhèn)化建設、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展帶來了較大的挑戰(zhàn)。本文在著眼太倉整體探索的同時，輔以L社區(qū)的典型案例進行具體剖析。太倉市L社區(qū)建成于2011年，屬于封閉式的商業(yè)住宅社區(qū)，也是外來農(nóng)民工集中居住的社區(qū)。到2016年，L社區(qū)已基本形成了以“政社互動”制度為基礎，社區(qū)、社會組織、專業(yè)社會工作“三社聯(lián)動”，資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的社區(qū)服務機制，基本滿足了以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重心的全體社區(qū)居民的市民化服務需求。

1.從“政社互動”到“三社聯(lián)動”

太倉市在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中始終走在全國前列，其農(nóng)村城鎮(zhèn)化、社區(qū)化水平相對較高。從2008年起，太倉市開始試點推行“政社互動”，通過基層自治組織能力的提升，實現(xiàn)與政府行政管理的良性互動，經(jīng)過4年的積極探索和大膽實踐開拓出了一條具有顯著特色的基層社會治理道路，解決了社區(qū)“行政化”的問題，將社區(qū)從行政工作中解放出來，使其能夠充分發(fā)揮自治、服務的功能。這成為“三社聯(lián)動”有效推行的重要基礎。

在“政社互動”取得階段性成效后，太倉市開始明確提出探索建立“三社聯(lián)動”的服務機制。在《太倉市“三社聯(lián)動”實施計劃》等文件的指導下，太倉市在社區(qū)層面設立“三社聯(lián)動”工作聯(lián)席會議制度，以社區(qū)為基礎、以社會組織為載體、以社會工作專業(yè)人才為骨干開展和提供社會服務。在市級層面成立了社會組織服務中心，履行社會組織的培育和孵化職責。為社會組織提供咨詢、評估、培訓、合作交流、指導和服務，提升社會組織自身的發(fā)展能力；利用各類資源，促進社會組織與政府、企業(yè)和其他組織的合作與交流；協(xié)助政府相關部門開展社會組織的監(jiān)督檢查。2016年太倉市新建200 m2的社創(chuàng)空間，擴大社會組織服務中心的服務范圍，在新平臺上促進“三社聯(lián)動”向縱深發(fā)展。在專業(yè)社會工作發(fā)展方面，太倉市制定了“十百千”人才計劃，規(guī)定到“十三五”末，引進或培育10名社會工作領軍人才，培育不少于100人的重點人才和不少于1 000人的專業(yè)人才。從2013年開始，啟動了“社會工作者千人培育計劃”，為在社區(qū)前線工作的人員提供社會工作專業(yè)培訓，擴展社會工作人才隊伍，提升社會工作者的專業(yè)能力。到2015年底，太倉市“三社聯(lián)動”政策已經(jīng)基本完善，初步形成了一套完整的實踐機制。

整體來看，太倉“政社互動”建設是一個由政府范式向治理范式轉(zhuǎn)型的過程，在這一過程中，政府對集中化的權(quán)力和福利責任進行了分散，為社會力量的參與留出了空間，也為下一步社會服務提供機制的改革打下了基礎。而“三社聯(lián)動”則通過引入第三方社會組織及專業(yè)力量，進一步深化和拓展了福利供給的主體，更加強調(diào)了社會多元主體之間的專業(yè)分工及其相互關系。一方面，政府的治理理念得到了進一步的深化，政府在充分承認社會組織、專業(yè)社會工作參與社會福利、社會服務供給的責任與角色的基礎上，逐步將服務提供的職能讓渡給社會力量。另一方面，太倉實際上已經(jīng)從行動上開始探索社會治理體系內(nèi)部不同主體之間的競爭與合作的機制，具體到社區(qū)、社會組織、專業(yè)社會工作三大社會力量的增能、聯(lián)合、互動，力圖建設一個更加完善的社會服務機制。

2.以三社促服務，以協(xié)同帶融合

太倉通過增能“三社”主體、推動“三社”主體協(xié)同服務，提升了社會服務的能力和質(zhì)量，進一步促進了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。在社區(qū)方面，通過厘清政府行政管理權(quán)利和村(居)民委員會自治權(quán)利清單，訂立了“行政責任書”和“服務協(xié)議書”，并根據(jù)協(xié)議書要求進行履職評估的工作進程，明確了政府職能部門、街道和社區(qū)之間的職能邊界，確立了村(居)民委員會作為獨立個體在社區(qū)中所起到的核心服務功能。在社會組織方面，建立“社會組織服務中心”，開展社會組織孵化，降低社會組織登記成立的門檻，為新成立的社會組織提供資金、場地、優(yōu)惠政策等全方位的支持，并組織開展公益創(chuàng)投活動以鍛煉和提高社會組織的服務能力。在專業(yè)社會工作方面，構(gòu)建多層次的社工人才隊伍體系，通過社會工作專業(yè)培訓、專業(yè)能力技能提升、專業(yè)機構(gòu)政策支持等舉措提升社會工作人才服務社會的能力，確保專業(yè)社會工作的可持續(xù)發(fā)展。

通過對社區(qū)、社會組織、社會工作三大主體服務能力的建設和提升，太倉市將發(fā)展社會服務的落腳點放在了具有較強行動能力的“三社”主體之上，以“三社”促服務。與此同時，以L社區(qū)為代表的基層社區(qū)主體通過訂立“協(xié)助政府管理協(xié)議書”、購買社會工作服務、開展雙向履約評估和專業(yè)服務評估等工作，整合了社區(qū)多元主體力量，以協(xié)同帶融合，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供服務。

L社區(qū)居委會通過定期舉辦的“民主決策日”活動來掌握社區(qū)居民的服務需求，并在此基礎上制定“兩份清單”，即《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》(政府限權(quán)清單)和《基層群眾自治組織依法履行職責事項》(村居依法履職清單)，然后簽訂“協(xié)助政府管理協(xié)議書”，將需要社區(qū)居委會協(xié)助政府所做的事項明確下來。對根據(jù)社區(qū)居民需求開展的服務，則通過一事一議、政府購買服務的方式引入社會組織、專業(yè)社會工作者進行提供。

外來農(nóng)民工及其家庭成員的服務是L社區(qū)“村居依法履職清單”的核心內(nèi)容，同時也是社區(qū)居民大會中反映出的主要需求。L社區(qū)將外來農(nóng)民工服務(包括農(nóng)民工家庭子女托管服務、社區(qū)志愿參與活動等)列入“協(xié)議書”的自選項目部分，通過購買服務，由社會組織進行服務承接。在年末召開的社區(qū)居民代表大會上，由包括外來農(nóng)民工及其家庭成員在內(nèi)的居民代表對當年為社區(qū)提供服務的社區(qū)組織和專業(yè)社會工作者進行滿意度評估；社區(qū)居委會定期開展對社會組織、專業(yè)社會工作服務的回訪活動，了解社區(qū)服務的開展情況；社會組織對購買服務的資金使用情況、成效表現(xiàn)情況開展專業(yè)性評估，并及時向社區(qū)進行反饋，確保社區(qū)服務的協(xié)同提供。

3.“三社聯(lián)動”的具體推進策略

(1)制度創(chuàng)新先行

制度先行是太倉推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一個最基本策略。無論是“政社互動”的探索實踐，還是政府購買服務的全面推行，都以相關政策制度的建設為前提，以此指導各個社區(qū)的具體性實踐。將“三社聯(lián)動”機制引入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化服務，也遵循了這一策略。

L社區(qū)通過降低社區(qū)參與門檻，簡化社區(qū)參與程序，鼓勵外來農(nóng)民工及其家庭成員參與到社區(qū)議事、居民代表大會之中。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，居民代表應為年滿十八周歲的本居住地區(qū)居民，不論民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但是多數(shù)社區(qū)在自治過程中出于管理的方便還是規(guī)定只有本地戶籍人口可以參加社區(qū)居民代表選舉；即使對于部分可以由外來農(nóng)民工及其家庭成員參選的社區(qū)，也需要復雜的證明和備案手續(xù)，這實質(zhì)上構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與城市社區(qū)生活的制度性障礙，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社區(qū)融合。針對這一問題，L社區(qū)從制度上首先進行了改革，規(guī)定只要在本地工作滿半年，或居住滿一年就可以參加社區(qū)居民代表大會選舉，外來農(nóng)民工及其家庭成員只需在社區(qū)居委會簽訂“承諾保證書”，證明沒有在戶籍地參加居民代表大會選舉，即可完成選民備案程序。同時L社區(qū)通過社區(qū)公示欄、社區(qū)單元門、電子屏以及上門通知等方式對社區(qū)活動進行宣傳，定期開展居民議事會、居民代表大會、居民代表選舉等活動，鼓勵外來農(nóng)民工及其家庭成員參與社區(qū)治理活動。L社區(qū)通過簡化居民代表選舉程序，降低了外來農(nóng)民工及其家庭成員社區(qū)參與的門檻，進一步建立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社區(qū)參與的各項制度。

(2)重點項目運作

太倉市通過“以獎代補”的方式建立了社區(qū)建設項目引導資金，對重點項目進行資金支持。太倉市規(guī)定，社區(qū)建設“以獎代補”的資金是由市級財政安排的社區(qū)建設項目引導資金，年度總額一般為500萬元，2015年共有82個項目通過評選獲得補助。從2016年開始，太倉市“以獎代補”項目開始向社區(qū)服務、社區(qū)治理項目全面傾斜?！耙元劥a”項目申報的主體為全市各村(居)民委員會，鼓勵社區(qū)自治組織針對社區(qū)急需解決的問題，擬定社區(qū)發(fā)展項目，申請補貼資金，與社會組織、專業(yè)社會工作通過項目的形式開展合作。重點項目由社區(qū)牽頭，社會組織承接，專業(yè)社會工作者實施，通過項目化的運作確?！叭缏?lián)動”服務有針對性地開展。

L社區(qū)根據(jù)本社區(qū)特點，以外來農(nóng)民工及其家庭成員的社區(qū)融入為目標，與社會組織合作制定了詳細的項目實施方案，向民政部門進行了申報，通過民政部門對申報項目進行的集中會審，成功引入了一家專業(yè)社會工作機構(gòu)，使其在社區(qū)中開展社區(qū)融合服務，民政部門在確定項目入選后先撥付50%的項目預算，并對入選項目在實施過程中進行了跟蹤指導，在年底進行實地檢查評估，在評估合格通過后下?lián)芰硗?0%的項目經(jīng)費。這種重點項目運作的形式，使得社區(qū)、社會組織、社會工作者能夠有目的性地發(fā)展服務項目，尤其是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的服務過程中，往往更需要這種具有傾向性的資金支持進行引導，以提升基層社區(qū)開展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化服務的積極性，促進相關服務的發(fā)展。

(3)專業(yè)服務導向

“三社聯(lián)動”的落腳點是為社區(qū)中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供專業(yè)化的社會服務，L社區(qū)通過“以獎代補”、政府購買服務的方式引入專業(yè)社會工作機構(gòu)，在社區(qū)行動、資源鏈接等專業(yè)服務方面作出了積極探索。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在從農(nóng)民走向市民過渡過程中存在著“斷裂”，這主要體現(xiàn)在社會交往、社會心理以及身份認同等方面。L社區(qū)引入的X社工服務社以充分激發(fā)社區(qū)內(nèi)居住的外來農(nóng)民工及其家庭成員的潛能，促使其自主追求社區(qū)發(fā)展為目標，通過居民在社區(qū)發(fā)展目標決定和行動中的廣泛參與，滿足外來農(nóng)民工及其家庭成員的社會服務需求，促進其自我角色和行為的轉(zhuǎn)變，提升其社區(qū)認同感和歸屬感。

在微觀層面，社會組織和專業(yè)社會工作者通過開展專題小組工作，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增強社會適應能力，完成角色轉(zhuǎn)變帶來的心理不適；在中觀層面，社會工作者建設社區(qū)自治組織體系，聯(lián)系、鏈接“三社”主體資源，建立居民-社區(qū)社會組織-社區(qū)之間的紐帶；在宏觀層面，社會工作者帶領農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開展社區(qū)行動，包括改善社區(qū)自然環(huán)境、人文環(huán)境，開展社區(qū)議題討論等，營造社區(qū)共同體氛圍。在具體的服務過程中，專業(yè)社會工作者首先利用時令節(jié)日舉辦社區(qū)集體活動的方式，增進社工與社區(qū)居民、社區(qū)原有居民與外來農(nóng)民工家庭之間的聯(lián)系，營造社區(qū)和諧的氛圍；同時，在社區(qū)活動過程中發(fā)掘、培育社區(qū)精英，逐步形成包括文體、志愿服務、心理健康小組在內(nèi)的常態(tài)化服務內(nèi)容；在此基礎上，社工逐步協(xié)助社區(qū)居民成立社區(qū)草根社會組織，開展社區(qū)創(chuàng)建活動，并申報市級公益創(chuàng)投項目。

更為關鍵的是，社工通過專業(yè)化的服務建立了社區(qū)外來農(nóng)民工與社區(qū)社會組織、社區(qū)之間聯(lián)系的關系紐帶。社會工作專業(yè)導向的服務項目實施注重工作生根，在社區(qū)活動逐次開展的基礎上，重視提升居民的能力。社區(qū)社會組織通過社區(qū)居民、外來農(nóng)民工參與，確保了服務的持續(xù)與服務成果的鞏固，并結(jié)合社會組織公益創(chuàng)投項目的形式，增加了服務的可持續(xù)性；社區(qū)在專業(yè)社工的聯(lián)系、協(xié)調(diào)下為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會服務提供了平臺和資源。“三社”主體以專業(yè)服務為導向，協(xié)同合作，充分發(fā)揮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自助、自治的精神與能力，促進了社區(qū)參與與融合。

三、太倉市創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會服務供給機制的反思

太倉市“三社聯(lián)動”滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求，通過多種行動策略的有機結(jié)合不斷完善服務體系、提升服務質(zhì)量，取得了一定的成效。無論是在理論層面還是在現(xiàn)實層面，均有著一定的討論和反思價值。

1.太倉實踐的成效與創(chuàng)新

首先，太倉“三社聯(lián)動”實踐豐富了社會服務主體結(jié)構(gòu)，踐行了福利多元主義的核心主張。太倉實踐從“政社互動”到“三社聯(lián)動”的過程理念同福利多元主義理論的核心是相通的。福利多元主義的兩個核心內(nèi)涵是分權(quán)和參與[20-21]，同時這兩個核心也是實現(xiàn)福利多元提供的具體路徑。在“分權(quán)”過程中，強調(diào)政府將福利服務的行政權(quán)力由中央政府轉(zhuǎn)移給地方政府，再由地方政府轉(zhuǎn)移給社區(qū)、社會組織等第三部門。而“參與”則是社會組織參與到福利服務的提供過程之中，由福利的獲得者與福利的多元提供者共同參與、決策的過程。如前文所述，太倉“政社互動”建設是一個過渡、中間形態(tài)，是政府權(quán)力逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)，形成政府與社區(qū)之間的合作機制的過程。“三社聯(lián)動”則通過社區(qū)、社會組織、專業(yè)社會工作等社會力量的介入，實現(xiàn)了多元主體、第三部門對福利服務的參與。對于政府而言，分權(quán)和參與的過程不是一蹴而就的，它需要一個適應、發(fā)展的過程，這就使得太倉“政社互動”的模式得以存在，并因其輔助過渡作用而具有重要的價值，也由此使得政府在進入到“三社聯(lián)動”階段能夠始終扮演積極的角色，為“三社”主體創(chuàng)造良性發(fā)展的條件、框架和資源，從而達到有效整合福利主體、提供社會服務的系統(tǒng)目標。

其次，太倉實踐進一步理順了“三社”主體之間的關系，并在多元主體之間的供給與規(guī)制關系方面做出了有益探索。福利多元主義是一個立體多維的理論系統(tǒng)，在橫向方面，主要討論福利服務供給過程中多元主體力量的參與過程[20]，在縱向方面，則將福利提供過程中的多種要素也納入到討論范圍之內(nèi)[22-23]，其中供給、融資和規(guī)制是最為主要的三維度分析框架之一[23-24]，分析多元主體的社會服務供給策略、控制和權(quán)力關聯(lián)關系，以及資金來源渠道和影響作用。在供給維度，太倉社會工作在服務提供過程中的專業(yè)策略在“三社聯(lián)動”中發(fā)揮了重要作用。從專業(yè)角度出發(fā)，太倉社會工作對城市社區(qū)發(fā)展中面臨的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求進行了有針對性的服務提供，并且聯(lián)合社區(qū)本身的組織、人員力量，在社區(qū)內(nèi)發(fā)掘意見領袖、成立社會組織、提供社會服務，保證了社會服務的順利開展。在規(guī)制維度，“三社”主體的聯(lián)合行動促進了多元主體之間的相互監(jiān)督、相互合作，規(guī)制了彼此的服務行為。社區(qū)通過購買服務同社會組織和社工有了深入的接觸，并在實際工作中對其服務質(zhì)量進行監(jiān)督；社會組織管理專業(yè)社會工作者，為社區(qū)提供社會資源和專業(yè)力量；社工則通過工作成效和服務成果回應社區(qū)和社會組織要求。另外，“三社”主體也在這一過程中強化了相互支持的功能，共同促進社會力量與政府進行協(xié)商對話。

再次，太倉“三社聯(lián)動”服務機制兼顧了服務的均等化與特殊化，維護了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多方面、多維度的社會權(quán)利。福利的公民權(quán)利理論認為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在進入城市后應享有與城市人口同等的社會福利；同時由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的社會問題的特殊性，也需要為其開展具有針對性的服務。太倉市在社會服務的提供過程中，通過制度建設實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)自治、享受社會保障、獲得社會救助等方面的均等化，實現(xiàn)了外來農(nóng)民工及其家庭成員與城市人口在服務獲得上的平等。另外，外來農(nóng)民工在城市生活的不同時期有不同的階段性需求，包括進入城市時的就業(yè)培訓、就業(yè)援助需求，在城市生活的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)、勞動權(quán)益保障需求，在城市發(fā)展融合的子女教育、社會參與需求等，針對這些不同階段的不同需求，太倉市結(jié)合社會組織和社會工作的專業(yè)知識，合理規(guī)劃、層層設計，通過多樣化的社會服務項目供給對這些特殊需求進行了滿足。在積極關注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會服務提供均等化的同時，也更加重視服務的特殊化和個性化。

最后，太倉實踐回應了當前我國社會治理創(chuàng)新的內(nèi)在要求，為其他地區(qū)的社會建設提供了寶貴經(jīng)驗?，F(xiàn)代治理理念指導下的社會治理創(chuàng)新，能夠為新型城鎮(zhèn)化過程中存在的各類矛盾和問題提供常規(guī)化、制度化的化解渠道，是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略能夠得到貫徹落實的關鍵之一[12]。社會治理理念打破了傳統(tǒng)的政府主導下的組織管理方式，為協(xié)調(diào)國家、市場和社會的關系提供了新的實現(xiàn)渠道[25]，蘊含了多元主體、協(xié)商合作的核心內(nèi)涵?！叭缏?lián)動”正是在這一理論的指引下建立了主體多元、平等合作的服務機制。太倉“三社聯(lián)動”實踐“以人為本”，關注城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中外來農(nóng)民工及其家屬在社會、文化、心理方面的需求，在社區(qū)議題、社區(qū)需求的應對過程中引入社會組織、專業(yè)社會工作，通過發(fā)展社會服務，在社區(qū)場域中促進外來農(nóng)民工及其家庭成員融入城市、認同城市?！叭纭敝黧w自主地參與社區(qū)事務，協(xié)商討論、建立制度、制定章程，規(guī)范彼此的工作，在此基礎上，“三社”主體以滿足社區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求為目標聯(lián)合行動，進行有機互動，充分發(fā)揮各自主體的主觀能動性，推動社區(qū)工作服務農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

2.存在的不足

太倉市引入“三社聯(lián)動”機制以服務農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求，雖然取得了一定的突破與成效，但整體上仍是一個探索中的社會服務機制，也存在一些較為明顯的缺陷或不足。

第一，社會服務的資金來源渠道過于單一。太倉市“三社聯(lián)動”的資金基本來源于政府支持，包括民政部門的“公益創(chuàng)投項目”“以獎代補”項目、區(qū)級政府和街道政府的社會服務購買，以及社區(qū)社會服務預算等。雖然政府財政資金的穩(wěn)定性能夠給“三社聯(lián)動”服務的開展提供堅實的支持和保障，但也從一定程度上影響了其他服務主體的自主性和“三社聯(lián)動”服務機制的可持續(xù)性。為了爭取政府財政資金支持，一些社會組織、專業(yè)社會工作機構(gòu)在服務內(nèi)容方面將更多地考慮政績要求等因素，而忽視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的實際需求；過于單一的資金來源渠道也不能適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會服務的不斷發(fā)展、擴張。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的建設發(fā)展，城市社區(qū)的社會服務和社會福利也面臨著繼續(xù)充實、豐富的挑戰(zhàn)，單一的資金來源渠道將難以應對這一挑戰(zhàn)，從而影響“三社聯(lián)動”服務機制的推進。

第二，社會力量整體上仍然較為薄弱，“三社”的聯(lián)動能力有限。太倉市“三社聯(lián)動”機制推動了“三社”主體的快速發(fā)展，這種快速的擴張使得社會組織和專業(yè)社會工作的力量和質(zhì)量難以保障，與日益膨脹的服務規(guī)模相比，服務的專業(yè)化發(fā)展緩慢。社會組織和社會工作者疲于應對項目申報、實施、評估等一系列工作流程，忽略了服務提供過程中專業(yè)性的把握和服務質(zhì)量的提升，一些專業(yè)培訓項目也因時間和內(nèi)容安排的不合理而收效甚微。同時，當前在“三社”主體中，社區(qū)仍占據(jù)絕對的核心主體地位，在服務項目選擇、社會組織合作、社會工作者聘用等環(huán)節(jié)上擁有絕對的話語權(quán)，社會組織和社會工作者較難有與社區(qū)進行議價和權(quán)益爭取的能力和機會。社會組織和社會工作者由于財力、物力的限制對政府的依賴性也較強，目前大部分社會服務機構(gòu)、社會組織的運行都依靠政府購買服務或公益創(chuàng)投項目，幾乎沒有機構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)多元化的資金籌集和運作。在主體力量懸殊的情況下，“三社”主體的協(xié)商合作難以真正實現(xiàn)。

第三，社會服務的內(nèi)容和覆蓋面有限。當前太倉市“三社聯(lián)動”的社會服務內(nèi)容主要集中在外來農(nóng)民工及其家庭成員的勞動就業(yè)保護、社區(qū)義工參與、社區(qū)議事活動、子女教育發(fā)展等方面，在專業(yè)服務的內(nèi)容方面仍較為局限，尤其是涉及更高層次的個人和家庭需求，例如情緒、溝通、生涯規(guī)劃等方面的服務仍未能真正開展。同時當前“三社聯(lián)動”所提供的服務在覆蓋面上也較為有限，目前主要在流動人口集中居住的社區(qū)(例如L社區(qū))進行服務項目的開展，而對于一些城市居民占較大比例的社區(qū)則較少開展與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相關的服務，對于生活在這些社區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的支持和需求滿足有所缺失。從服務的深度和廣度來看，太倉市“三社聯(lián)動”服務機制仍有很多需要擴展推進的地方。

四、進一步完善社會服務供給機制推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

伴隨著我國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，一方面要求構(gòu)建更為開放包容的城市社會服務體系，實現(xiàn)共建、共享社會發(fā)展成果；另一方面，社會服務需求呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會服務缺乏、覆蓋面小、制度銜接機制落后[8-10]，這使得現(xiàn)有的社會服務體系難以適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，成為共建共享的“薄弱環(huán)節(jié)”。因此，迫切需要探索創(chuàng)新城市社會服務的體制機制，提高社會服務的水平和質(zhì)量，統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。就太倉市引入“三社聯(lián)動”機制服務農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實踐而言，在理論層面與福利多元主義的理論主張內(nèi)在貫通，在政策層面回應了新型城鎮(zhèn)化進程中創(chuàng)新社會治理體制、推動公共服務均等化等核心要求。太倉的實踐對于當前國內(nèi)破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，走新型城鎮(zhèn)化道路有著豐富的啟示和借鑒意義。

一是應著力完善頂層設計，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有效納入城市社會服務體系之中。截至2016年底我國城鎮(zhèn)化率已達到57.35%，城鄉(xiāng)區(qū)域間的戶籍遷移壁壘也正在逐步被破除，而與此同時，公共、社會服務均等化發(fā)展仍較為有限，尚未能有效惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，尤其是外來農(nóng)民工及其家庭成員[26]?！吧鐓^(qū)的碎片化”對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化有阻礙作用[27]。為此需盡快完善針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會服務供給的頂層制度設計。在頂層設計的理念上，應在借鑒太倉經(jīng)驗的基礎上堅持“以人為本”，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城市社會服務體制之中。在頂層設計的目標上，應結(jié)合我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、深化制度改革的總體目標，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為具體目標。拓展城市社區(qū)社會服務的對象范圍，適應當前城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，深入研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需求，有針對性地對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市過程中的生活、文化、心理方面的需求進行服務提供和能力建設。在做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會服務供給的頂層設計時，應推動地方，尤其是基層社區(qū)在社會服務提供中的創(chuàng)新實踐，探索適應本地區(qū)、本社區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展的服務機制和路徑。

二是進一步加強社會力量建設，提升社會組織特別是專業(yè)社會工作者在社會服務供給中的獨立性地位與主體性作用。社會組織是提供社會服務的主體，其自身的主體性、獨立性建設是構(gòu)建社區(qū)多元主體良性互動，整合社區(qū)資源，推進社會力量有效參與的關鍵[28]。當前大多數(shù)社會組織受到運作資金、政府強制性權(quán)力、政府結(jié)構(gòu)性權(quán)力[29]的影響而依賴于政府，極大地削弱了社會組織的主體性、獨立性，影響了社會組織的生存發(fā)展和服務提供。因此，為促進社會組織獨立發(fā)展，應進一步完善政府購買服務的制度設計，尤其是其中的監(jiān)督、績效評估手段，加大政府投入力度，放寬社會組織準入條件，重視對社會服務專業(yè)性的監(jiān)督評估。專業(yè)社會工作者是社會組織、社會服務的重要人才資源，《“十三五”推進公共服務均等化規(guī)劃》中就提出，到2020年社會工作專業(yè)人才總規(guī)模要達到145萬人。在建設專業(yè)人才隊伍的同時，也應重視社會工作專業(yè)的主體性、獨立性建設，因為在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，專業(yè)性、獨立性的社會工作服務能夠為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更有針對性的社會服務。太倉探索中社會組織和專業(yè)社會工作由于自身條件、政策制度等因素的影響，限制了其主體性、獨立性作用的發(fā)揮。在社會服務提供中，“三社”主體互為補充、相互促進，只有相對均衡、平等的關系，才能保證多元主體協(xié)同合作，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供專業(yè)、高效的社會服務。

三是聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多樣化的服務需求，拓展社會服務內(nèi)容和覆蓋面。太倉“三社聯(lián)動”實踐在服務的深度和廣度上仍有較大的擴展空間。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并進入城市就業(yè)生活之后，其身份、地位、價值觀、工作方式、生活方式等都經(jīng)歷著較大的轉(zhuǎn)變，從而引發(fā)其在經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的多重矛盾和多重需求[30-31]，社會服務因應這些矛盾和需求，須及時擴展服務內(nèi)容，對其進行多方面、多角度的服務介入。尤其是在社會心理需求方面，外來農(nóng)民工在家庭關系、生活情感方面面臨著較為突出的問題，而新生代農(nóng)民工在城市和農(nóng)村的身份碰撞過程中也產(chǎn)生了值得我們關注的心理需求[32]，這些問題和需求要求社會服務向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的心理健康服務領域進行延伸。同時，快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設也要求進一步擴大社會服務的覆蓋面，將進入城鎮(zhèn)生活的失地農(nóng)民、城鎮(zhèn)化人員以及外來務工人員都逐步納入城市社會服務的體系之中，為其提供均等化的社會服務。

四是拓寬資金渠道，為社會服務體制機制創(chuàng)新與可持續(xù)運行提供有力保障。衡量一項服務機制成效的重要指標就是機制的可持續(xù)性，即這一創(chuàng)新服務機制能否長期運行，這就涉及社會服務機制運作的資金來源問題。為確保服務項目、服務內(nèi)容不斷適應農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需求，同時保持“三社”主體的獨立性，必須拓展資金來源渠道，盤活社會力量，探索公益創(chuàng)投、社會籌資的新方式。創(chuàng)新資金獲取的渠道，鼓勵企業(yè)、個人參與進來。鼓勵企業(yè)注重社會效益，在社區(qū)成立專項基金，獎勵社區(qū)領袖、優(yōu)秀志愿者等[33]。與此同時，政府也要繼續(xù)加大社會服務的購買力度，提高資金支持水平，豐富資金支持內(nèi)容，從多角度、多方面去保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會服務供給。

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(責任編輯：吳 玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.03.011

2017-04-26

教育部人文社科重點研究基地重大項目(15JJD840005)；國家社會科學基金重點項目(16ASH005)；中國人民大學“統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設”專項經(jīng)費項目(15XNL006)

楊靜(1987—)，女，內(nèi)蒙古包頭人，講師，博士研究生，從事社會政策理論與應用研究。

C913.7

A

1671-4970(2017)03-0063-08