楊頤嘉

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論我國環(huán)境行政訴訟司法審查標準——從司法尊重行政角度出發(fā)

楊頤嘉

（昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500）

在我國，法院在環(huán)境行政訴訟中審查行政機關(guān)的行政行為時，究竟應(yīng)當積極司法、嚴格審查，還是尊重行政機關(guān)之決策，是有待借鑒西方司法判例進一步探討的問題。環(huán)境問題具有先天的科技專業(yè)性，故而司法權(quán)在面對高度專業(yè)的環(huán)境行政管理時，應(yīng)當注意審查的界限，給行政以寬松的自主安排行為方式的空間。

環(huán)境行政訴訟；司法審查；自由裁量權(quán)；審查界限

一　我國司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）實踐中司法權(quán)與行政權(quán)的沖突時有發(fā)生

當前，我國民事訴訟尤其是環(huán)境民事公益訴訟制度突出強化了司法權(quán)，并要求行政權(quán)與司法權(quán)配合，這容易造成司法權(quán)突破其職權(quán)范圍，從而損害行政權(quán)和司法權(quán)之間的合理分工與權(quán)力平衡。例如，在我國礦業(yè)領(lǐng)域的礦業(yè)權(quán)協(xié)助執(zhí)行方面，法院和國土資源部門往往存在較大矛盾。原因在于，礦產(chǎn)資源案件中一些法院做出的判決內(nèi)容或發(fā)出的執(zhí)行通知，不注意界分司法權(quán)和礦產(chǎn)資源行政管理權(quán)的職責范圍，越過司法權(quán)和行政權(quán)的界限去處理那些應(yīng)由行政機關(guān)決定的事項，最終導致接連不斷的分歧和問題。[1]在此情況下，國土資源部門強烈呼吁厘清司法權(quán)與行政權(quán)的界限，以此保證此類案件協(xié)助執(zhí)行程序的暢通履行。

行政機關(guān)未作為訴訟當事人、未受到直接的司法審查的民事訴訟尚且如此，由此可以想見，環(huán)境行政訴訟似乎更容易受到司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)這一問題的困擾。畢竟，現(xiàn)代環(huán)境公共事務(wù)非常復(fù)雜，為有效保護環(huán)境公共利益，就要以環(huán)境行政為主要應(yīng)對手段，充分發(fā)揮行政權(quán)的專業(yè)性和司法權(quán)的監(jiān)督的作用。因此，在司法權(quán)對行政權(quán)的進行直接審查的環(huán)境行政訴訟過程中，很容易出現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)造成不當干涉的情況。

（二）法學界對司法權(quán)和行政權(quán)關(guān)系的理論探索

1.司法審查行政自由裁量權(quán)的界限。司法審查，或說行政訴訟，是一種監(jiān)督行政主體所作行政行為的法律制度。[2]之所以首先探討司法審查，在于“司法審查原則的確立改變了行政機關(guān)與審判機關(guān)之間的傳統(tǒng)關(guān)系”[3]?？傮w上，我國學者對司法應(yīng)如何審查行政自由裁量權(quán)提出了兩個主要的觀點：

（1）行政權(quán)在其自由裁量的范圍內(nèi)行使，司法權(quán)應(yīng)當予以尊重。首先，司法是消極中立被動的，司法裁決的作出受法官接收信息的制約，而行政權(quán)是執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)，其行使往往要求積極主動。行政人員得主動收集信息，因而決策信息更加全面，行政決策的作出具有及時性和準確性。其次，根據(jù)《布萊克法律字典》對裁量的界定，裁量其實是一種為法官和行政人員所擁有的選擇權(quán)，他們可以以是否適當或必要為標準進行判斷，自主決定行為或不行為。并且，原則上這種行為或不行為不能輕易改變，除非有證據(jù)證明存在濫用裁量權(quán)的事實。

（2）司法審查的強度要區(qū)分法律問題和事實問題兩個方面。這些學者指出：司法審查行政機關(guān)對法律問題和對事實問題的判斷，是有區(qū)分度的。審查法律問題，力度要強，因為對法律問題最終判斷的權(quán)力屬于司法人員專有，且在法律技能的運用上，司法權(quán)有絕對的優(yōu)勢；審查事實問題，力度要弱，保持克制。因為行政機關(guān)處理其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的工作更加專業(yè)，對相關(guān)事實的判斷更有經(jīng)驗，尤其是出現(xiàn)在具體行政管理領(lǐng)域的問題，具有很強的技術(shù)性特征。因而對行政機關(guān)認定的事實，法院應(yīng)盡量尊重，不能隨意以自己的判斷取代行政機關(guān)對事實的判斷。[4]

2.尊重行政的首次性判斷權(quán)的理論。根據(jù)我國學者楊建順的研究，行使行政權(quán)的決定，行使行政權(quán)的時間，以及行使行政權(quán)的方式，這些判斷的作出原則上都是行政權(quán)的首要責任，司法權(quán)不能輕易予以限制或者代替。要明確司法權(quán)在這類問題上的界限。即首先應(yīng)當由行政主體對行政案件中的法律關(guān)系進行判斷，做出具體行政行為，然后才能進行法院的合法性審查。[5]因而，該尊重行政的首次性判斷權(quán)的理論與西方國家中行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系總體架構(gòu)下遵循行政權(quán)優(yōu)先原則有一致性。

事實上，美國行政法中也有相似的理論，即首先管轄原則。美國學者沃倫就曾提出：“對于法院來說，避免審查行政爭議的一個相當簡單的方法是實行優(yōu)先管轄權(quán)原則。優(yōu)先管轄權(quán)原則認為，通常應(yīng)當允許行政機構(gòu)首先解決影響行政機構(gòu)的糾紛?！盵6]

3.司法判決對行政決定的變更。我國《行政訴訟法》第77條規(guī)定了對行政處罰的變更判決，但不意味著對行政權(quán)和司法權(quán)的職能不加界分，司法權(quán)可以隨意侵犯行政權(quán)的職能范圍。這點可以從兩個方面來論證。一方面，我國行政訴訟規(guī)定了不可直接判罰，即法院審理行政案件不得介入行政職能，對行政機關(guān)未予處罰的人直接給予行政處罰。該規(guī)定就強調(diào)了法院與行政機關(guān)應(yīng)當明確分工，彼此不得越位和錯位。另一方面，我國《行政訴訟法》第70條規(guī)定了判決撤銷并責令被告重新作出行政行為，在美國被稱為“發(fā)回重做”，即審查法院把案件退回給行政機關(guān)要求其重新作出行為。這種“發(fā)回重做”對行政權(quán)的尊重就體現(xiàn)在：“法院在使用這些手段時，一般會給予行政機關(guān)相當程度的裁量權(quán)和靈活性以回應(yīng)發(fā)回重做——這種靈活性允許行政機關(guān)利用其技術(shù)和政策上的專業(yè)知識，而這也正是它們當初被創(chuàng)立的原因?！盵7]

由上述觀點可以看出，我國學者并沒有突出強調(diào)嚴格審查標準，反而從不同角度注重維護行政權(quán)的自由裁量和專業(yè)性。此外，在訴訟終結(jié)判決法律責任履行時，我國行政訴訟也通過“不可直接判罰”和“撤銷并責令重做”給以寬松的自主安排行為方式的空間，從理論建構(gòu)和制度設(shè)置兩方面保證行政權(quán)得到應(yīng)有的尊重。由此帶來的深層思考是：在高度專業(yè)性的環(huán)境行政訴訟領(lǐng)域，司法權(quán)如何審查行政機關(guān)之行為及其對法律的適用。關(guān)于這個問題，美國環(huán)境法治中的經(jīng)驗和理論也許能夠帶給我們有益的啟示和參考。

二 美國環(huán)境法治中的司法審查

（一）實體與程序兼顧的審查

最初，法院從總體上兼顧實體與程序?qū)彶椋鏞verton Park案。該案中，法院對兩方面內(nèi)容進行司法審查：一是法條限定下的實體內(nèi)容；二是行政機關(guān)作出決策的程序。兩方面相比，法院將行政機關(guān)制定行政決策的這一過程作為審查重點，但同時，在其判決書中附帶提及對決策的實體內(nèi)容的審查。

（二）有限定的程序性審查

對程序的嚴格審查隨后遭到聯(lián)邦最高法院法官的批判，理由是沒有從根本上弄清楚什么才是司法審查行政權(quán)的本質(zhì)。這種批判的觀點反映在案件審判上就產(chǎn)生了Vermnot Yankee案的裁判結(jié)果。該案判決認定下級審查法院無權(quán)干涉行政機關(guān)在規(guī)則制定過程中自主使用的程序。該案指明的方向是，下級法院若從程序角度對行政機關(guān)的規(guī)則制定過程進行審查，應(yīng)對行政機關(guān)選擇使用的程序多加尊重。

（三）改變密度的審查

在Chevron一案中，美國行政法司法審查采取的司法自治態(tài)度達到頂峰。該案之后，司法機關(guān)審查行政機關(guān)做出的決策內(nèi)容，尤其是行政機關(guān)為執(zhí)行國會立法對法條進行的解釋（我國所稱的抽象行政行為），盡量采取尊重態(tài)度。法院更加尊重行政機關(guān)作為具有專業(yè)技能的機構(gòu)所做出的決策。本案中，最高法院分兩個步驟判斷行政機關(guān)對國會立法的解釋是否合理：第一步是審查對案件涉及的問題國會是否已作出直接的闡釋，如果國會已經(jīng)非常明確地表明了立法意圖，法院應(yīng)當直接按照國會的意圖來解釋相關(guān)法律；如果法院查找不到國會對相關(guān)問題的論述，那么就推定國會已經(jīng)授權(quán)給行政機關(guān)對此問題做出回應(yīng)。法院的第二步是審查執(zhí)行相關(guān)法律的行政機關(guān)對法條的解釋是否合理，如果是合理的，法院應(yīng)當尊重行政機關(guān)所做出的解釋。

由上文對美國環(huán)境法治司法審查中幾個經(jīng)典案例的簡要分析，可以得出的結(jié)論是：盡管中國和美國分屬于不同的法系，政治體制也有較大差異，但在行政權(quán)力的發(fā)展現(xiàn)狀和確定司法審查的標準上仍然存在著相似的問題，故而是美國幾個判例折射出的環(huán)境法治理念對中國環(huán)境行政訴訟的司法審查具有價值很高的借鑒意義。

三 美國經(jīng)驗對中國環(huán)境法治的啟發(fā)

（一）Overton Park案——實體、程序采取不同審查密度

該案中，美國最高法院詳細解釋了行政機關(guān)決策中的“恣意和輕忽”。[8]盡管“恣意和輕忽”這一標準中“考量決策相關(guān)的因素及其決策是否存在明顯錯誤”暗含著對決策實體面向的審查，但是所謂的“錯誤”應(yīng)是與具體案件的決策相關(guān)數(shù)據(jù)有關(guān)，多涉及公序良俗、社情民意、其他部門法規(guī)，或者是行政與環(huán)境實體法律的適用，并非具有深厚專業(yè)背景與復(fù)雜的科技知識。況且”恣意和輕忽“標準在《行政程序法》中規(guī)定，足見法院強調(diào)的審查重點是行政機關(guān)如何做出決策的過程。這給我國環(huán)境行政訴訟司法審查的啟示是，法院審查行政機關(guān)的行政行為時，雖然可以兼顧實體與程序，但要注意不同的審查密度，也即重點審查行政決策做出的過程，審慎審查決策的具體內(nèi)容。

關(guān)于司法權(quán)對行政決策的實體與程序?qū)彶?，我國司法實踐中也有相關(guān)案例可供研究，如湯國英與揚州市環(huán)境保護局等環(huán)境保護行政許可上訴案[（2014）揚行終字第00015號]。揚州中院歸納的案件爭議焦點是：第一，被上訴人是否有行政審批的法定職權(quán)；第二，關(guān)于行政許可的事實依據(jù)；第三，關(guān)于行政許可的程序；第四，關(guān)于原審判決方式是否正確。其中第二項是對行政決策實體面向的審查，其余幾項是對行政行為和審判做出的程序?qū)彶?。具體來說，法院審查了《環(huán)境影響報告書》的內(nèi)容是否包含了《環(huán)境影響評價法》第十七條規(guī)定的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書應(yīng)當包括的內(nèi)容；以及《環(huán)境影響報告書技術(shù)評估意見》是否根據(jù)國家環(huán)評導則和江蘇省環(huán)評報告書編制的相關(guān)要求，對上述環(huán)評報告書進行綜合評價。顯然，對實體方面的審查力度是比較輕的，停留在表面形式，傾向于程序性規(guī)制，并未深入到《報告書》和《意見》的實質(zhì)內(nèi)容。因此，可以得出的結(jié)論是，實踐中，我國法院也是較注重對行政程序的審查，對行政行為出臺的過程給予高度關(guān)注，相比之下，對實體面向的審查密度較低。

（二）Chevron案——尊重行政機關(guān)對不確定法律概念的解釋及做出的行政決策

相比美國環(huán)境訴訟中法院對行政機關(guān)解釋“不確定法律概念”的“兩步檢驗法”，我國行政訴訟中法院對待那些上位法不明確的規(guī)范性文件的態(tài)度也有其特有的規(guī)律。有學者通過大數(shù)據(jù)下的實證研究，觀察和總結(jié)涉及行政規(guī)則效力判斷的案件裁判，發(fā)現(xiàn)“結(jié)果肯定且審查較淺”類型中的“不說明理由直接適用”在所有判決類型中占得比例最大?！敖Y(jié)果肯定”指的是法院對涉案行政規(guī)則進行肯定性的評價，“審查較淺”指的是法院在規(guī)則適用時沒有進行深度的反思，基本上是直接認定了涉案行政規(guī)則的效力，并將其引用作為審判的依據(jù)。對法院這些“不說明理由直接適用”的案例，研究者將其放大開來仔細觀察，通過歸納判決書的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的技術(shù)規(guī)范和標準都能得到法院的直接適用，特別是存在于各個行業(yè)中的國家標準。這樣的直接適用充分反映了法院對于行政機關(guān)以特定形式表現(xiàn)出來的專業(yè)知識的肯定[9]。

在法院審查行政機關(guān)對“不確定法律概念”的解釋是否合理時，我國似乎要解決抽象行政行為的可訴性問題。假定在我國，法院可以審查執(zhí)行相關(guān)法律的行政機關(guān)對法條的解釋是否合理，也要明確司法權(quán)的審查界限：即只需要大體上審查行政機關(guān)的解釋是否違法憲法的規(guī)定，是否違反法律位階原則與上位法矛盾沖突，是否違反公序良俗原則和事物客觀規(guī)律，是否符合基本邏輯?？傊_立尊重行政機關(guān)專業(yè)性的基本立場，不隨意挑戰(zhàn)行政機關(guān)的行政命令和決定。

總之，在當前行政權(quán)不斷擴張以實現(xiàn)對公共利益充分保護的趨勢下，司法權(quán)與行政權(quán)的互動關(guān)系致力于遵守兩個原則：相互尊重專長和行政權(quán)優(yōu)先。[10]這種關(guān)系體現(xiàn)在行政訴訟領(lǐng)域，就是司法權(quán)審查行政權(quán)時，要采取審慎自治的態(tài)度，盡量尊重行政機關(guān)的決策意見。目前對具體行政行為的審查，要區(qū)分實體審查和程序?qū)彶榈慕缦?，注重程序性嚴格審查，通過強調(diào)程序理性監(jiān)督行政決定的正當性和合理性，同時保障民眾參與行政管理的民主權(quán)利。但在實體面向的審查上，盡量尊重行政機關(guān)的決策意見，進行低密度的司法審查，確保司法權(quán)不盲目干預(yù)行政權(quán)。

法院應(yīng)當成為行政決策反思過程的參與者以及良好行政的促進者。因此，如何合理分配司法權(quán)與行政權(quán)，如何促使司法權(quán)與行政權(quán)進行良性互動顯得至關(guān)重要。前文已經(jīng)談到，在美國環(huán)境訴訟經(jīng)驗的啟發(fā)下，未來我國環(huán)境訴訟也要走向有區(qū)分度的司法審查：法院不能因為界限的模糊而回避審查，但也不能過度深入行政權(quán)所屬的專業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當根據(jù)不同的情況謹慎靈活地決定審查的強度。

[1]胡卉明,翟國.司法判決“越界”咋應(yīng)對？——涉礦民事案件中司法權(quán)與行政權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)[N].中國國土資源報, 2015-03-17.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社;高等教育出版社:460.

[3]關(guān)保英.行政法教科書之總論行政法[M].北京:中國政法大學出版社,2009:605.

[4]席建林,洪濤,夏延堂.淺談對行政自由裁量權(quán)的司法審查[N].人民法院報,2001-05-06.

[5]楊建順.行政規(guī)制與權(quán)利保障[M].北京:中國人民大學出版社,2007:677.

[6]沃倫.政治體制中的行政法[M].王從虎,等譯.北京:中國人民大學出版社,2005:463.

[7]彼得·H·舒克.行政法基礎(chǔ)[M].王誠,等譯.北京:法律出版社,2009:178-179.

[8]沈灝.私人推動下的環(huán)境法治——美國經(jīng)驗視角下的環(huán)境行政合理性與司法審查[J].江淮論壇,2015,(5):116.

[9]俞祺.上位法規(guī)定不明確之規(guī)范性文件的效力判斷——基于66個典型判例的研究[J].華東政法大學學報,2016,(2): 181.

[10]王明遠.論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向:基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析[J].中國法學,2016,(3):64.

（責任編校：周欣）

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1673-2219（2017）07-0089-03

2017－01－11

楊頤嘉（1992－）女，河南汝州人，昆明理工大學法學院碩士研究生，研究方向為刑事訴訟法學。