◎ 曹旖旎

建章立制 依法治校
——上海市楊浦區(qū)中小學校幼兒園章程建設工作的成效

◎ 曹旖旎

上海市楊浦區(qū)教育系統(tǒng)于 2014 年 3 月啟動學校章程建設工作，至 2015 年 10 月章程制定工作基本結(jié)束，年底接受了上海市教委和上海市教育督導事務中心（行政執(zhí)法中心）的專項督查。督查組對楊浦區(qū)學校章程建設工作給予了“認識到位、推進有力、過程扎實、注重特色”的高度評價，認為楊浦區(qū)的工作具有典型性和代表性，值得在全市范圍宣傳和推廣。

一、學校章程建設工作基本情況

楊浦區(qū)教育局高度重視學校章程建設工作，主要有以下幾個方面：

一是組織保障。區(qū)教育局于2014 年 3 月成立了由局長直接領銜的“楊浦區(qū)教育系統(tǒng)學校章程建設領導小組”，由教育督導室常務副主任領銜的“楊浦區(qū)教育系統(tǒng)學校章程建設工作小組”和由市區(qū)專家組成的“楊浦區(qū)教育系統(tǒng)學校章程建設專家小組”，以保障章程建設的高質(zhì)量、高效率。

二是理念建構。依據(jù)“章程是學校的基本法，是學校依法辦學、實施管理和履行教育職能的基本準則，是現(xiàn)代學校制度體系中重要的組成部分”這一指導思想，按照“分類指導、試點先行，逐步推廣”的工作原則，根據(jù)國家法律法規(guī)的基本要求，依法立章，開展章程建設工作。

三是分段推進。全區(qū)學校章程建設工作分為兩個階段，其中 2014 年 3 月—2015 年 4 月為部分試點階段，共選取了 15 所試點學校，涵蓋高中、初中、小學和幼兒園全學段，涉及公辦民辦兩類；2015 年 5 月—2015 年 10 月為全面建設階段，有 152 所中小學校幼兒園完成章程制定工作。至此，楊浦區(qū)中小學校幼兒園章程建設工作基本完成，共計 167 所學校，包括所有公辦民辦中小學和幼兒園 162 所及其他教育單位 5 所（楊浦區(qū)教師進修學院、楊浦區(qū)業(yè)余大學、楊浦區(qū)少年宮、楊浦區(qū)少科站、楊浦職業(yè)技術學校）。

四是形態(tài)完整。即工作覆蓋面廣，基本全納；開展培訓力度大，分類分層；執(zhí)行程序規(guī)范強，依法合規(guī)；建設過程指導實，浸潤互通；專家評審核準嚴，科學謹肅；后續(xù)思考推進深，扎實落地。

五是成效顯現(xiàn)。楊浦區(qū)學校章程建設工作總體情況比較理想，能充分對接楊浦整體教育綜合改革的項目推進，深度融入現(xiàn)代學校教育治理結(jié)構的重構再造，有效保障現(xiàn)代學校制度體系建設的目標達成，引領楊浦學校依法辦學、教師的專業(yè)發(fā)展和學生的健康成長。

二、學校章程建設的做法與經(jīng)驗

（一）統(tǒng)籌安排，分步推進，做穩(wěn)章程建設基礎

1. 試點先行，奠定工作基礎

楊浦區(qū)學校章程建設的試點工作分四個階段加以推進。一是學習宣傳階段。在 2014 年 3 月—4 月間，我們確定了試點學校和專家組名單；召開了啟動會議，解讀區(qū)域?qū)用鎸嵤┓桨?，邀請專家進行制定章程的專題輔導；試點學校開展了學習宣傳活動，制定工作方案。二是起草制定階段。在 2014 年 5 月—10 月間，各試點學校起草了章程初稿，專家對學校進行浸潤式互動指導，尤其在辦學特色、課程教學和師資隊伍建設等板塊作了基于校情的著重指導；召開了專家指導會，就各校章程初稿及審稿過程中出現(xiàn)的共性問題作了交流研討；各試點學校修改章程，專家跟蹤指導，形成教職工代表大會（全體教職工大會）討論稿。三是組織審核階段。在 2014 年11 月—12 月間，各試點學校開展了章程建設交流研討，形成可復制的成功經(jīng)驗，為后續(xù)推廣做準備；召開了教職工代表大會（或全體教職工大會）討論審議，由學校法定代表人簽發(fā)，報教育行政主管部門送審；受楊浦區(qū)教育局委托，楊浦區(qū)人民政府教育督導室組織專家對試點學校經(jīng)過修訂的章程進行評議審核，確定上海財經(jīng)大學附屬中學等 15 所試點學校的章程均符合相關要求，于當年 3 月 31 日楊浦區(qū)教育局 2015 年第六次局長辦公會議審議通過，全部予以核準。四是總結(jié)匯編階段。2015 年 1 月—4 月間，區(qū)教育督導室對章程試點工作進行總結(jié)，將 15 所學校（幼兒園）的章程文本匯編成《學校章程從這里先試——楊浦區(qū)中小學校幼兒園章程建設試點學校章程匯編》一書，供基層學校參閱借鑒。

試點工作各階段任務目標的落實為后續(xù)工作提供了可復制可推廣的有效經(jīng)驗，奠定了堅實的工作基礎。

2. 全面建設，執(zhí)行法定程序

在順利完成章程建設工作試點的基礎上，為了統(tǒng)籌規(guī)劃全區(qū)學校章程建設的進程，區(qū)教育局于 2015 年 5 月 15 日出臺了《楊浦區(qū)教育局關于印發(fā)<關于開展楊浦區(qū)中小學校幼兒園章程建設工作的實施意見>的通知》（楊教〔2015〕38號），全面部署全區(qū)各學校章程建設工作。

2015 年 5 月，楊浦區(qū)正式啟動面上所有學校的章程建設工作，歷時一年的建設工作共分三個階段全面推進：2015 年 5 月為學習宣傳階段，2015 年 6 月—9 月為制定核準階段，2015 年 10 月為總結(jié)督查階段。在各階段中，各學校均根據(jù)實施方案或工作計劃，明確章程制定的方向、程序和時間表，并組建成立具有廣泛代表性的章程起草工作小組，積極開展章程起草工作；專家根據(jù)學校實際情況，引領、指導學校擬定符合學校實際、具有學校特色的章程；章程草案起草完畢后，提交教職工代表大會（或全體教職工大會）討論通過，形成章程正式文本，由學校法定代表人簽發(fā)，報區(qū)教育局核準，并由區(qū)教育局 2015 年第十七次局長辦公會審議通過；核準工作結(jié)束后，形成楊浦區(qū)教育系統(tǒng)學校章程建設工作總結(jié)，迎接市教委對各區(qū)縣教育局開展的中小學校幼兒園章程建設工作專項督查。

（二）研訓一體，深入指導，做實章程建設過程

1. 分層培訓，細化目標任務

在章程草案起草前，楊浦區(qū)先后組織開展了五場區(qū)域?qū)用娴姆謱訉ｎ}培訓。一個層面是由國家督學楊國順主任和虹口區(qū)教育督導室鄭萬瑜主任對全系統(tǒng)校、園長進行培訓；另一個層面是由區(qū)教育局和區(qū)教育督導室分別組織了三場全系統(tǒng)法人代表、工會主席和執(zhí)筆人的區(qū)級培訓，明確職責任務與具體操作細則。在此過程中，強調(diào)公辦民辦兩類學校的特質(zhì)，并進行了分類培訓。在章程草案起草前和起草過程中，學校層面均認真組織全校師生通過專題講座、法規(guī)學習、范本解讀、集體研究等多種形式積極開展學校章程的宣傳、學習、培訓和研討活動，進一步統(tǒng)一思想、提高認識、明確要求，細化分解各項目標任務，形成了共同的價值取向。

2. 浸潤指導，增強互動交流

在章程制定過程中，過程管理和指導的效度直接決定了章程文本的質(zhì)量。楊浦區(qū)將 152 所學校按學段和性質(zhì)劃分為五大組，五位專家分別深入到各組中熟悉了解各校校情，對每一所學校的章程初稿或以書面意見或以面談輔導的形式進行了浸潤式的指導。在形成章程修改稿后，專家繼續(xù)跟進，發(fā)現(xiàn)問題及時修正。對最后形成的送審稿，專家予以了評價。在面對面的三輪互動交流過程中，充分顯現(xiàn)了過程指導的有效性。

（三）依法合規(guī)，凸顯個性，做亮章程建設特色

1. 基于法規(guī)條令，規(guī)范章程文本

科學、規(guī)范的章程文本是章程建設的基礎，因此章程的制定與核準在學校章程建設中顯得尤其重要。楊浦區(qū)嚴把章程文本的核準關口，特邀市區(qū)教育專家先后三輪對每一份章程的初稿、修訂稿和送審稿進行仔細審核。在基于法規(guī)條令的基礎上，專家們從章程的基本格式、文字要求，到章程每一條款的表述等，都逐一提出修改意見，要求學校按照認定意見認真修改。共性意見將章程制定中的一些疑難問題和重點問題進行了詳細的說明，如章程“序言”的表述；“校務委員會”的功能定位；附則中“立、改、廢、釋”的確定；“題注”的標明；具體的規(guī)章制度不應列入章程文本等等，確保了章程文本的規(guī)范性和科學性。尤其是將章程初稿的審閱時間提前至各學校教代會召開之前，避免產(chǎn)生已形成教代會決議之后再行修改的不規(guī)范行為，確保了教代會審議通過章程的嚴肅性。

2. 尊重校情，凝練特色亮點

“一校一章程”的制定，必須避免千校一面，過于雷同。為了減輕章程的同質(zhì)化傾向，除了市教委的章程模本以外，楊浦區(qū)將 62 所經(jīng)教育部核準的高校章程逐一提供給 152 家單位參考使用。在章程編制過程中，除去基本要素外，充分尊重各校辦學實際，要求各學校對辦學特色、課程教學和師資隊伍建設等板塊作出基于校情的個性化表述，凝練出各校的辦學特色和個性特質(zhì)，努力體現(xiàn)“一校一章程”。

（四）依章辦學，自主發(fā)展，做強章程建設實效

1. 完善體系，加強制度建設

學校章程建設是現(xiàn)代學校制度建設的基石，是現(xiàn)代學校規(guī)范化和法制化建設的重要標志，是依法治校的基本要求。章程作為學校的“基本法”，統(tǒng)領學校全局工作，保障學校自主運行，在學校規(guī)章制度體系中居于龍頭地位。楊浦區(qū)教育系統(tǒng)各校章程的制定完成，使各學校對進一步開展現(xiàn)代學校制度建設有了更為前瞻和適切的思考。學校普遍認為，章程對內(nèi)是學校自主發(fā)展、自我約束的基本依據(jù)，是全體教職工的共同意志和行動準則，對外則是辦學主張和規(guī)則的綱領，是塑造學校自身形象的宣言，是衡量學校辦學水平的重要標志。章程建設促使學校要不斷完善教育治理結(jié)構，加強現(xiàn)代學校制度建設。

2. 規(guī)劃跟進，提升實施成效

綱舉才能目張。章程確立后，與之相配套的學校發(fā)展規(guī)劃、學校管理制度、學校評價體系、學校特色建設等都成為章程實施的重要載體和基本構成。區(qū)教育局基于以上認知，于 2016 年全面啟動各學校發(fā)展規(guī)劃論證與認定工作，并開展各學校規(guī)章制度建設專項督導，努力提升章程的實施成效，進一步完善現(xiàn)代學校教育治理結(jié)構，推動學校依章辦學，自主發(fā)展。

三、存在問題與思考

（一）學校章程建設中存在的問題

一是高校、部隊直屬學校和民辦學校的問題。在本輪學校章程建設工作中，由于楊浦區(qū)的區(qū)情使然，復旦大學附屬的中小幼單位、區(qū)域內(nèi)部隊所屬的藍天幼兒園等和市教委直屬的中福會幼兒園均未納入工作范圍，交通大學附屬中學依照教育局的部署走完了制定的基本階段流程，但最后未送審。盡管這些學校因?qū)傩詥栴}存在特殊性，但對照教育部要求“各級各類學校全面形成一校一章程的格局”這一要求，章程建設工作尚有改進和提升的空間。

二是民辦學校因歸屬于民辦非企業(yè)組織，是社會組織的一類，辦學章程為民政局規(guī)定的統(tǒng)一模本。本次區(qū)教育局的章程制定雖與區(qū)民政局有所接洽，但在實施過程中不可避免地出現(xiàn)了教育版本和民政版本兩種模式，是否會影響民辦學校的年檢和資質(zhì)審定，尚不得而知。目前，民辦學校的章程仍由民政局核準，教育局負責備案，但如何平衡協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出行業(yè)特點，則是后續(xù)推進過程中需要思考并提出對策的。

三是建立依章辦學長效機制的問題。相對于章程制定來說，章程實施是一個更系統(tǒng)的、長期的、日常的、動態(tài)的過程，也是凸顯學校辦學自主性和個性特質(zhì)的過程。章程的文本如何才能發(fā)揮立體的效能，成為學校制定規(guī)劃、健全制度、完善評價、促進發(fā)展的重要綱領？章程的文本如何在保持基本要素的基礎上，根據(jù)教育戰(zhàn)略的調(diào)整、教育規(guī)律的變化和學校辦學的實際不斷修訂、不斷完善？章程的實施成效如何通過有效手段進行評估和檢測？這些都是后續(xù)推進過程中需要深入思考和研究的。

（二）學校章程建設工作的思考

一是重塑學校教育治理結(jié)構，讓章程建設成為學校治理體系建設的重要載體。章程的制定充分反映和凝練了廣大教職員工和學生的意愿，體現(xiàn)了學校的辦學特色和發(fā)展目標。無論哪種辦學性質(zhì)的學校，都要進一步確立章程在學校辦學中的“基本法”地位，發(fā)揮章程的綱領性作用，成為各級各類學校由管理走向治理的戰(zhàn)略定力。

二是健全現(xiàn)代學校制度體系，讓章程建設成為楊浦區(qū)整體教育綜合改革的制度保障。章程的確立是建設現(xiàn)代學校制度的重要起點，是制度體系的完善。要進一步發(fā)揮章程和制度的管理作用，將制度真正轉(zhuǎn)變?yōu)閷W校的管理文化，轉(zhuǎn)變?yōu)榻處煹慕逃虒W行為，轉(zhuǎn)變?yōu)閷W生的成長需求，使整體教育綜合改革具有實施效力。

三是建立章程實施長效機制，讓章程建設成為學校文化建設和提升內(nèi)涵品質(zhì)的有效助力。章程文本的制定具有階段性，而將其內(nèi)化為學校辦學行為的過程卻是長久的，更需要章程實施的長效機制予以保障。要進一步建立長效的章程運行、監(jiān)管、評估、保障和完善機制，提升教師、學生等各相關主體的理念認同和價值追求，在依法辦學、依章辦學的過程中不斷加強學校文化建設，提升辦學內(nèi)涵品質(zhì)，使章程擁有生命活力。

（作者：上海市楊浦區(qū)人民政府教育督導室督學）

［責任編輯：劉斌］

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