程 波，芮夕捷

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心，陜西 西安 710054；2.長(zhǎng)安大學(xué)，陜西 西安 710064)

管理專(zhuān)論

區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的知識(shí)治理

程 波1，芮夕捷2

(1.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心，陜西 西安 710054；2.長(zhǎng)安大學(xué)，陜西 西安 710064)

區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國(guó)家與區(qū)域礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)，是從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域礦產(chǎn)資源特點(diǎn)出發(fā)，依據(jù)總量控制、可持續(xù)發(fā)展和效率等原則，優(yōu)化安排礦權(quán)的系統(tǒng)工程；為使礦產(chǎn)資源規(guī)劃更加有效，規(guī)劃中需要運(yùn)用多方面高度復(fù)雜的知識(shí)，這些知識(shí)是礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的理解、供需形勢(shì)的分析、可持續(xù)發(fā)展和總量控制原則的貫徹、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)利用的國(guó)際合作等基礎(chǔ)。因此，從礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為綜合決策體系的視角看，優(yōu)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃需要采取合理的知識(shí)治理；礦產(chǎn)資源規(guī)劃知識(shí)治理的核心是，改變當(dāng)前政府采購(gòu)中對(duì)招投標(biāo)方式的軟約束，使其成為剛性約束，并在招標(biāo)文件中明確有關(guān)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)的要求。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃；綜合決策體系；知識(shí)結(jié)構(gòu)；知識(shí)治理

0 引言

礦產(chǎn)資源規(guī)劃在我國(guó)的資源勘查、開(kāi)發(fā)及利用的傳統(tǒng)中，受到重視的程度遠(yuǎn)不及土地規(guī)劃等。實(shí)際上，全國(guó)統(tǒng)一性的省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃，目前僅完成了第三輪總體規(guī)劃方案。與之相應(yīng)，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的研究也相對(duì)不充分，它在我國(guó)的學(xué)科體系中還沒(méi)有明確的地位，通常只是某個(gè)具體的地學(xué)學(xué)科下的一個(gè)研究方向。但礦產(chǎn)資源規(guī)劃與管理的研究直接關(guān)系到礦產(chǎn)資源的有效利用、礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的成功實(shí)施等問(wèn)題，故礦產(chǎn)資源規(guī)劃的研究不管在理論上還是實(shí)踐中都極為重要。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)和保護(hù)的總體部署[1]。因此可以認(rèn)為，礦產(chǎn)資源規(guī)劃內(nèi)涵中本身就包含有區(qū)域的概念。但為了清晰起見(jiàn)，通常在礦產(chǎn)資源規(guī)劃前冠以區(qū)域一詞。區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的區(qū)域概念在不同的體制下，可以采取不同解釋。按照我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體制，礦產(chǎn)資源規(guī)劃由國(guó)家主管部門(mén)、各省、市和縣級(jí)政府主管部門(mén)組織或委托編制，并由同級(jí)人民政府發(fā)布實(shí)施。據(jù)此，區(qū)域應(yīng)合理地理解為國(guó)家、省域、市域或縣域。這里主要以省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃為研究對(duì)象，但其結(jié)論完全適用于其他類(lèi)型的區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為“對(duì)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)和保護(hù)的總體部署”，本質(zhì)上就是一個(gè)有關(guān)特定區(qū)域內(nèi)各種礦權(quán)(探礦權(quán)、采礦權(quán))優(yōu)化安排的一系列決策構(gòu)成的綜合決策體系。有效率決策的前提是決策權(quán)與相關(guān)知識(shí)合理結(jié)合的結(jié)果，即讓擁有相關(guān)知識(shí)的主體擁有規(guī)劃?rùn)?quán)(離線決策權(quán))[2]。故為使作為一種決策體系的礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，要么將與規(guī)劃相關(guān)的各種知識(shí)匯總給政府相關(guān)的主管部門(mén)并由他們做規(guī)劃，要么將規(guī)劃?rùn)?quán)(即離線決策權(quán))通過(guò)委托代理的方式委托給擁有相關(guān)知識(shí)的主體進(jìn)行規(guī)劃的研究與編制。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為一種綜合決策體系，不僅涉及多個(gè)學(xué)科作為其基礎(chǔ)[3]，而且涉及特定區(qū)域內(nèi)地質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、資源的稟賦及空間分布等具體的相關(guān)信息或知識(shí)。在這些知識(shí)中，不僅有可用語(yǔ)言或符號(hào)表達(dá)清楚的形式知識(shí)(explicit knowledge)，也還有大量不可言明的默會(huì)知識(shí)(tacit knowledge)。著名英籍匈牙利人邁克爾·波蘭尼是首先研究默會(huì)知識(shí)的杰出思想家。他認(rèn)為，默會(huì)知識(shí)是一切形式知識(shí)的基礎(chǔ)[4]。默會(huì)思想是形成所有知識(shí)不可或缺的部分，試圖消除知識(shí)中所有個(gè)人成分的意圖實(shí)際上都是在摧毀所有的知識(shí)[5]。由于各種細(xì)節(jié)性的具體知識(shí)通常很難匯總，且只有通過(guò)特殊的經(jīng)歷與過(guò)程才能獲得的默會(huì)知識(shí)難以用語(yǔ)言充分表述，故只有通過(guò)委托代理的方式將礦產(chǎn)資源規(guī)劃?rùn)?quán)(一系列的離線決策權(quán))委托給擁有良好的相關(guān)知識(shí)結(jié)構(gòu)的主體，促使規(guī)劃?rùn)?quán)與相關(guān)知識(shí)的有效結(jié)合才是有效的規(guī)劃方式。

將礦產(chǎn)資源的規(guī)劃?rùn)?quán)(離線決策權(quán))委托給擁有相關(guān)知識(shí)的主體，本身就是一種知識(shí)治理的方式。所謂知識(shí)治理(knowledge governance)是指選擇正式和非正式的組織機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)，以最優(yōu)化選擇、創(chuàng)造、共享和利用知識(shí)[6]。礦產(chǎn)資源規(guī)劃的知識(shí)治理本質(zhì)上就是通過(guò)制度的設(shè)計(jì)與安排，最優(yōu)化地促使礦產(chǎn)資源規(guī)劃?rùn)?quán)與擁有相關(guān)的知識(shí)的潛在主體合理地相結(jié)合，有效地利用知識(shí)和創(chuàng)造知識(shí)，使礦產(chǎn)資源的勘查開(kāi)發(fā)利用更有效率。

盡管從有效利用知識(shí)和創(chuàng)造知識(shí)的視角看，規(guī)劃?rùn)?quán)委托代理制度安排本身就是一種規(guī)劃的知識(shí)治理方式，但為確保礦產(chǎn)資源規(guī)劃?rùn)?quán)(離線的決策權(quán))最為有效地和擁有相關(guān)知識(shí)的主體(潛在的礦產(chǎn)資源規(guī)劃者)相結(jié)合，以下將在說(shuō)明礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，具體解釋規(guī)劃中實(shí)行知識(shí)治理的必要性，并從知識(shí)治理的視角分析當(dāng)前省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)踐的不足，最后提出規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)知識(shí)治理的有效制度安排。

1 區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系

區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃可以涵蓋我國(guó)現(xiàn)階段縣、市、省，甚至國(guó)家一級(jí)的政府主管部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)和利用的規(guī)劃，而且我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源規(guī)劃是按照國(guó)家、省、市、縣在時(shí)間上依次進(jìn)行的。區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃都是由各級(jí)地方政府主管部門(mén)組織開(kāi)展，并由同級(jí)地方政府批準(zhǔn)實(shí)施。參與區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的各種主體，都要受到各級(jí)地方政府的嚴(yán)格管制。從規(guī)劃本身的內(nèi)容看，不論是國(guó)家級(jí)還是縣一級(jí)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，它們都受到多種類(lèi)似影響因素約束。因此,規(guī)劃中需要統(tǒng)一考慮各種因素的影響，才能使規(guī)劃實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。

具體說(shuō)，區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃本身是在一個(gè)既定的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、工程技術(shù)條件、資源發(fā)展?jié)摿A(chǔ)上，在國(guó)家與區(qū)域資源發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效決策與安排的結(jié)果。其中，國(guó)家與區(qū)域的礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略則又是以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、工程技術(shù)條件和礦產(chǎn)資源潛力等為基礎(chǔ)的(圖1)。

作為決策綜合體系的礦產(chǎn)資源規(guī)劃本身，其內(nèi)容及程序見(jiàn)圖1中虛線框，從左至右從上至下逐步展開(kāi)。在這個(gè)過(guò)程中，許多環(huán)節(jié)的優(yōu)化對(duì)知識(shí)的要求極高。首先，根據(jù)區(qū)域礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略及區(qū)域內(nèi)部和外部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的均衡發(fā)展預(yù)測(cè)本區(qū)域的礦產(chǎn)資源需求水平。需求水平不僅涵蓋本區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)投入的需求，通常還包括區(qū)域外部對(duì)本區(qū)域礦產(chǎn)資源的需求。原則上，區(qū)域外部包括除本區(qū)域外的國(guó)內(nèi)其他地區(qū)與國(guó)外其他地區(qū)的需求，而且分不同礦種的需求。區(qū)域外部的市場(chǎng)需求，對(duì)于礦業(yè)城市或礦產(chǎn)資源豐富的區(qū)域而言，是發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟(jì)中非常重要的需求。其次，預(yù)測(cè)區(qū)域礦產(chǎn)資源供給水平。區(qū)域礦產(chǎn)資源供給水平預(yù)測(cè)似乎是一個(gè)現(xiàn)有區(qū)域礦

圖1 基于系統(tǒng)視角的區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃的綜合決策系統(tǒng)框架圖

權(quán)既定條件下簡(jiǎn)單的產(chǎn)能核算問(wèn)題，但在現(xiàn)階段的礦產(chǎn)資源的規(guī)劃中，它也是一個(gè)涉及復(fù)雜情況的預(yù)測(cè)。在這種預(yù)測(cè)中，要考慮現(xiàn)有礦權(quán)下產(chǎn)能的可持續(xù)問(wèn)題。其中包括：資源在規(guī)劃內(nèi)是否存在地質(zhì)條件的改變而導(dǎo)致開(kāi)發(fā)成本上升至盈虧平衡點(diǎn)之下、礦產(chǎn)資源是否逐漸枯竭、是否需要考慮國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的要求關(guān)閉一些高度污染性的小礦山等情況。第三，根據(jù)區(qū)域礦產(chǎn)資源供給水平和需求水平的比較，提出供需缺口。只要前述礦產(chǎn)資源的區(qū)域供給水平和需求水平的預(yù)測(cè)，是根據(jù)國(guó)家或區(qū)域的資源發(fā)展戰(zhàn)略及更為基本的法律法規(guī)、行政政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)、工程技術(shù)條件等因素，綜合優(yōu)化考慮的結(jié)果，則礦產(chǎn)資源的供需缺口就是進(jìn)一步規(guī)劃的主要依據(jù)。第四，根據(jù)總量控制、勘查開(kāi)發(fā)效率和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的原則，再根據(jù)區(qū)域空間資源分布的情況，將資源的供給缺口具體落實(shí)到區(qū)域內(nèi)的各區(qū)塊上。第五，同樣按照總量控制和可持續(xù)發(fā)展等原則，依據(jù)供需形勢(shì)、資源儲(chǔ)量、資源分布的地質(zhì)情況等設(shè)置探礦權(quán)。最后，作為完整的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，根據(jù)設(shè)置的采礦權(quán)、探礦權(quán)，對(duì)一些大型的工程項(xiàng)目作出安排，并考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求安排一些重大的資源利用工程項(xiàng)目。

2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的知識(shí)需求分析與知識(shí)治理的必要性

2.1 有效的礦產(chǎn)資源規(guī)劃對(duì)知識(shí)需求

有效的決策應(yīng)具有兩個(gè)基本條件，一是決策者必須擁有決策實(shí)施的資源，二是決策者擁有與決策問(wèn)題相關(guān)的知識(shí)。不擁有決策實(shí)施的資源，那么任何決策只能停留于離線狀態(tài)，無(wú)所謂的決策實(shí)施。另一方面，不具備與決策問(wèn)題相關(guān)的知識(shí)，任何決策都很難是有效的優(yōu)化決策。礦產(chǎn)資源規(guī)劃，作為一系列決策的綜合體系，大量使用多個(gè)學(xué)科的知識(shí)在所難免。

首先，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃與國(guó)家或區(qū)域礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的對(duì)接上，要求規(guī)劃者對(duì)國(guó)家及本區(qū)域的礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略有深入理解。當(dāng)然，特定區(qū)域礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略是整個(gè)國(guó)家礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐性?xún)?nèi)容，它們具有多方面的一致性。國(guó)家與特定區(qū)域礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略不僅要根據(jù)未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)、政治和資源格局，國(guó)家與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)展戰(zhàn)略制定[7]，而且要根據(jù)基于國(guó)家安全的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備的需要[8]。不僅如此，中國(guó)作為世界性大國(guó)，還有其自身的全球治理的戰(zhàn)略與發(fā)展戰(zhàn)略。國(guó)家的礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略還必須與其全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略相銜接[9]。這種銜接體現(xiàn)在礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略不僅要作為國(guó)家全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持，而且也體現(xiàn)在國(guó)家全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施與途徑上。國(guó)家與區(qū)域礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略的準(zhǔn)確理解與把握，對(duì)體現(xiàn)礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略的礦產(chǎn)資源規(guī)劃的優(yōu)化極為關(guān)鍵。實(shí)際上，現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)施的第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中已經(jīng)考慮到了當(dāng)前國(guó)家提出的“一帶一路”全球戰(zhàn)略，安排有礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)與利用的國(guó)際合作內(nèi)容。

其次，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的需求分析中，會(huì)涉及各種礦產(chǎn)資源的各種用途及使用情況。這些使用情況，通過(guò)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)，代表著對(duì)該種礦產(chǎn)資源的需求形勢(shì)。對(duì)這些多種礦產(chǎn)資源的需求作出預(yù)測(cè)，不僅需要有各種礦產(chǎn)資源各種用途的知識(shí)，更主要地要擁有這些相關(guān)行業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)強(qiáng)度的知識(shí)。只有通過(guò)這些關(guān)聯(lián)強(qiáng)度，才能比較準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)各種礦產(chǎn)資源真實(shí)的需求。

第三，為將根據(jù)各礦產(chǎn)資源的供需缺口設(shè)置的采礦權(quán)落實(shí)到區(qū)域內(nèi)具體的空間區(qū)位上，礦產(chǎn)資源規(guī)劃一定要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則。這就要求規(guī)劃首先對(duì)區(qū)域內(nèi)各區(qū)塊的區(qū)位進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)，環(huán)境的承載力評(píng)估。這不僅對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃主體提出了區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息了解的要求，更為重要的是它提出了對(duì)極為復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境知識(shí)的要求。各種礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)和利用，對(duì)區(qū)域內(nèi)的大氣、水體、植被、土地等因素都會(huì)產(chǎn)生較大的擾動(dòng)。要對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開(kāi)發(fā)和利用的強(qiáng)度對(duì)大氣和水體污染、植被破壞和水土流失、土地占用、破壞和污染等生態(tài)環(huán)境的具體影響作出較為準(zhǔn)確的評(píng)估是極具知識(shí)挑戰(zhàn)性任務(wù)。

第四，除可持續(xù)發(fā)展的原則外，礦產(chǎn)資源規(guī)劃還必須體現(xiàn)總量控制的原則。總量控制是指礦產(chǎn)資源勘查與開(kāi)發(fā)中，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與其他一些因素，對(duì)每個(gè)礦種的勘查與開(kāi)發(fā)的總量實(shí)行嚴(yán)格控制，并在該總量限制下根據(jù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的具體情況、各區(qū)位的地質(zhì)地理環(huán)境的特點(diǎn)、礦產(chǎn)資源分布的集中度、開(kāi)發(fā)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求等，確定安排的相應(yīng)礦權(quán)數(shù)量。有關(guān)每個(gè)礦種需求總量的確定對(duì)知識(shí)的需求前面已有說(shuō)明，但將需求總量分解為具體的礦權(quán)過(guò)程中，還要涉及每個(gè)礦種相關(guān)區(qū)位的生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)條件、資源潛力、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、勘查與開(kāi)發(fā)優(yōu)先序評(píng)價(jià)等方面的知識(shí)。

最后，礦產(chǎn)資源還必須就是否進(jìn)行國(guó)際合作作出決策。一旦在國(guó)家的全球治理與全球戰(zhàn)略中需要走國(guó)際合作的道路，則就必須進(jìn)一步對(duì)國(guó)際范圍內(nèi)相應(yīng)國(guó)家的資源可供性作出評(píng)價(jià)。廣義的資源可供性不僅涉及相應(yīng)國(guó)家各種礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)利用的資源潛力作出評(píng)價(jià)，而且還涉及相應(yīng)國(guó)家的社會(huì)、文化、政治、法律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)價(jià)。即使有些國(guó)家的某種礦產(chǎn)資源潛力很大，但只要其存在巨大的政治、軍事風(fēng)險(xiǎn)，其資源的可供性仍舊很小。實(shí)際上，這種國(guó)際合作國(guó)家資源的廣義可供性評(píng)價(jià)需要高度密集的各種知識(shí)。

2.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃中知識(shí)治理的必要性

一方面，從決策的觀點(diǎn)看，礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為一種決策體系，其有效性完全依賴(lài)于規(guī)劃?rùn)?quán)與相關(guān)知識(shí)的有效結(jié)合。另一方面，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的整個(gè)體系中，不僅在許多環(huán)節(jié)上呈現(xiàn)出對(duì)知識(shí)需求，而且對(duì)知識(shí)的需求是大量的、多種多樣的。這說(shuō)明，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的有效性不僅更加依賴(lài)于規(guī)劃?rùn)?quán)(離線決策權(quán))與相關(guān)知識(shí)的主體的緊密結(jié)合，而且也充分說(shuō)明了這種結(jié)合的有效方式應(yīng)是將規(guī)劃?rùn)?quán)通過(guò)委托代理的方式由政府部門(mén)向擁有相關(guān)知識(shí)的潛在主體(即潛在的規(guī)劃團(tuán)隊(duì))轉(zhuǎn)移。

將規(guī)劃?rùn)?quán)委托給潛在的主體(即潛在的規(guī)劃團(tuán)隊(duì))本身就是一種有效的知識(shí)治理方式，即是一種旨在充分而有效地利用知識(shí)的制度之有效安排。之所以這樣說(shuō)是因?yàn)椋诘V產(chǎn)資源規(guī)劃中通過(guò)將搜集的相關(guān)知識(shí)向政府主管部門(mén)轉(zhuǎn)移而實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)合是很難有效的。因?yàn)椋V產(chǎn)資源規(guī)劃中所需的知識(shí)不僅是大量的各種各樣的，而且更為主要的是所需知識(shí)存在大量的具體知識(shí)及默會(huì)性知識(shí)。譬如，就一個(gè)規(guī)劃區(qū)域的生態(tài)面言，它的植被狀況、水土流失現(xiàn)象、水體承載能力、地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生概率及危害等情況都是可以描述的，但要對(duì)它們，尤其是它們之間存在的各種可能的微妙關(guān)系有真正準(zhǔn)確的把握，就不是依靠抽象的語(yǔ)言描述所能窮盡的。對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的真正把握不僅需要對(duì)該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境有直接的實(shí)地考察經(jīng)驗(yàn)，而且還依賴(lài)于長(zhǎng)期從事該區(qū)域生態(tài)環(huán)境研究與思考的積淀。再譬如，某個(gè)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)存在某種能礦資源的大量分布，如果要對(duì)該區(qū)域內(nèi)能礦資源開(kāi)發(fā)的優(yōu)先序進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)度，則有效的評(píng)價(jià)工作將涉及只有相關(guān)專(zhuān)家才有的許多具體知識(shí)與默會(huì)知識(shí)。不管是生態(tài)環(huán)境的確切評(píng)價(jià)所涉及的具體知識(shí)與默會(huì)知識(shí)，還是資源開(kāi)發(fā)優(yōu)先序的評(píng)價(jià)中涉及的專(zhuān)家知識(shí)(包含概念知識(shí)、具體知識(shí)和默會(huì)知識(shí)等)或是其他方面的知識(shí)，它們的準(zhǔn)確、充分轉(zhuǎn)移是極其困難的。要獲得規(guī)劃區(qū)域內(nèi)這些具體知識(shí)與默會(huì)知識(shí)，必須通過(guò)大量的實(shí)地考察及長(zhǎng)期研究與思考的積淀。除此之外，很難有其他有效的途徑，促使這種類(lèi)型的知識(shí)準(zhǔn)確而充分地由一個(gè)主體轉(zhuǎn)移到另一個(gè)主體那里。

據(jù)此可以斷定，有效的礦產(chǎn)資源規(guī)劃只能是通過(guò)委托代理的方式，將規(guī)劃?rùn)?quán)(離線決策權(quán))從政府主管部門(mén)轉(zhuǎn)移至潛在的規(guī)劃主體。

在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的過(guò)程中，為了充分有效地利用知識(shí)，除安排規(guī)劃?rùn)?quán)向潛在的規(guī)劃主體轉(zhuǎn)移這種知識(shí)治理制度外，還需要進(jìn)一步更為細(xì)致的知識(shí)治理的制度設(shè)計(jì)與安排。因?yàn)?，一個(gè)較大區(qū)域內(nèi)通常不僅有多種礦產(chǎn)資源富集或分布，而且區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃作為一個(gè)綜合決策體系，存在多個(gè)相關(guān)主題的研制。如各種礦產(chǎn)的供需形勢(shì)分析、總量控制研究、礦山生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析與區(qū)域承載力研究、鼓勵(lì)或限制或禁止勘查開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分、礦山的整合等主題。這些規(guī)劃主題對(duì)潛在規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)的要求是存在較大差異的，很難找到對(duì)規(guī)劃所有主題都擁有知識(shí)優(yōu)勢(shì)的潛在團(tuán)隊(duì)。因此，規(guī)劃中任務(wù)的分解是不可避免的，由此則有如何分解并恰當(dāng)?shù)貙⒎猪?xiàng)規(guī)劃?rùn)?quán)(離線決策權(quán))委托給潛在的規(guī)劃團(tuán)隊(duì)代理的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題本質(zhì)上屬于如何在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中實(shí)行知識(shí)有效利用的制度設(shè)計(jì)與安排問(wèn)題，即礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的知識(shí)治理問(wèn)題。

3 從知識(shí)治理的視角看我國(guó)省域礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)踐

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是一個(gè)由多種決策構(gòu)成的綜合決策體系。為使規(guī)劃在決策的優(yōu)化度上達(dá)到滿意的目標(biāo)，規(guī)劃主體必須具備有高度綜合的知識(shí)結(jié)構(gòu)。從這一視角看，我國(guó)最近兩輪省一級(jí)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)踐，也試圖進(jìn)行管理或治理上的優(yōu)化。

我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體制是自上而下進(jìn)行的。首先是國(guó)家層面的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，全國(guó)各省根據(jù)國(guó)家的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，各自做本省域的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，依次是市、縣的區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃。在該體制下，礦產(chǎn)資源規(guī)劃，從第一輪總體規(guī)劃到第二輪總體規(guī)劃邁上了一個(gè)更為規(guī)范、更為科學(xué)的臺(tái)階。就省一級(jí)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃而論，在第二輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中，國(guó)家要求各省統(tǒng)一規(guī)范。按照規(guī)劃的主題，各省分別做礦產(chǎn)資源的供需形勢(shì)分析、總量控制研究、勘查和開(kāi)發(fā)的鼓勵(lì)區(qū)、限制區(qū)和禁止區(qū)的評(píng)價(jià)與確定、礦山環(huán)境的治理等。有的省還按照自己的需要，增加自己獨(dú)特的個(gè)別主題，如礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的研究。在分項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，各省再進(jìn)一步做總體規(guī)劃。國(guó)家還在第二輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃前，專(zhuān)門(mén)就規(guī)劃中各個(gè)主題所涉及的方法及一些規(guī)范組織各省培訓(xùn)，并輔有培訓(xùn)的材料。

第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃與第二輪規(guī)劃有所不同，各省可不按規(guī)劃的主題分解總體規(guī)劃的任務(wù)，而是分礦種分解規(guī)劃任務(wù)。也就是說(shuō)，各省的規(guī)劃任務(wù)可按照各省域的主要礦種，分別做各礦種的分項(xiàng)規(guī)劃。這樣，每個(gè)礦種的規(guī)劃都分別做相應(yīng)的供需形勢(shì)分析、礦權(quán)設(shè)置及各種分區(qū)評(píng)定、礦山生態(tài)環(huán)境等。在此基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步做總體規(guī)劃。

從規(guī)劃對(duì)知識(shí)的需求視角看，以上兩種規(guī)劃思路都可以被視為是為充分利用知識(shí)以?xún)?yōu)化規(guī)劃而進(jìn)行的兩種知識(shí)治理的償試。理論上講，這兩種知識(shí)治理措施并沒(méi)有多大的區(qū)別。按照規(guī)劃的主題分解規(guī)劃任務(wù)，要求相應(yīng)的任務(wù)團(tuán)隊(duì)對(duì)區(qū)域內(nèi)所涉及的所有主要礦產(chǎn)資源的情況都有相應(yīng)豐富的知識(shí)。而按礦種分解規(guī)劃任務(wù)的思路，要求相應(yīng)的規(guī)劃主體或團(tuán)隊(duì)擁有特定單一礦種各種規(guī)劃主題(供需形勢(shì)分析、總量控制與礦權(quán)設(shè)置、礦山生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià))的豐富知識(shí)。只要配備合適的規(guī)劃主體或任務(wù)團(tuán)隊(duì)，規(guī)劃可以做到同等程度的優(yōu)化。

但從規(guī)劃的實(shí)際情況看，以上兩種不同的知識(shí)治理方式對(duì)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源規(guī)劃還是存在一定優(yōu)劣之分的。按規(guī)劃的主題分解任務(wù)，一些具有綜合性知識(shí)要求的主題可以交由相應(yīng)的高等學(xué)校完成。而更具專(zhuān)業(yè)性的主題，可交由相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)完成。與礦產(chǎn)資源相關(guān)的許多高校都集聚有各種學(xué)科(經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、地質(zhì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等)的專(zhuān)門(mén)人才，他們常年圍繞著他們的學(xué)科從事教學(xué)與研究工作。因此，由高校組織專(zhuān)門(mén)團(tuán)隊(duì)，實(shí)施規(guī)劃中綜合性主題的研究與編制工作具有較大優(yōu)勢(shì)。反之，如果按礦種分解任務(wù)，則往往會(huì)傾向于將各分項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)交由相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)部門(mén)去規(guī)劃。這種規(guī)劃在某些專(zhuān)業(yè)方面有其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，但它們往往缺乏經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等視角去分析問(wèn)題。由于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的傳統(tǒng)習(xí)慣，專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)供需形勢(shì)的分析也常常限于定性或簡(jiǎn)單的計(jì)算予以預(yù)測(cè)，并以此作為進(jìn)一步規(guī)劃的基礎(chǔ)。而且對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體現(xiàn)國(guó)家或區(qū)域礦產(chǎn)資源發(fā)展戰(zhàn)略的特點(diǎn)把握，通常也不一定到位。

從知識(shí)治理視角看，以上兩種礦產(chǎn)資源規(guī)劃思路極有可能存在一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題：將礦產(chǎn)資源的總體規(guī)劃視為是分規(guī)劃基礎(chǔ)上的簡(jiǎn)單匯總。實(shí)際上，在綜合過(guò)程中，通常都由礦產(chǎn)資源管理部門(mén)或下屬的單位完成的，由于任務(wù)團(tuán)隊(duì)成員來(lái)源上的局限性導(dǎo)致知識(shí)結(jié)構(gòu)的配置不合理，這種綜合各分規(guī)劃的工作往往不是真正的進(jìn)一步優(yōu)化過(guò)程。

4 區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的知識(shí)治理優(yōu)化

礦產(chǎn)資源規(guī)劃的優(yōu)化程度取決于規(guī)劃中的知識(shí)治理，規(guī)劃中知識(shí)治理的最終目標(biāo)就是使規(guī)劃團(tuán)隊(duì)具有最理想的知識(shí)結(jié)構(gòu)。從這一視角看，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的兩種思路雖然都有其可取之處，但在現(xiàn)有體制下僅依靠調(diào)整分解規(guī)劃任務(wù)的方式是不能達(dá)成目標(biāo)的。

首先，無(wú)論是按照規(guī)劃的主題(礦產(chǎn)資源供需形勢(shì)分析、礦權(quán)配置、總量控制研究、礦山生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)與治理、國(guó)際合作等)分解任務(wù)，還是按照礦種分解任務(wù)，只要沒(méi)有對(duì)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)提出制度化要求，勢(shì)必就會(huì)使規(guī)劃管理部門(mén)按照現(xiàn)有部門(mén)、機(jī)構(gòu)考慮每一個(gè)具體的分項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)落實(shí)。由于現(xiàn)有機(jī)構(gòu)或部門(mén)相關(guān)人才分布的固化與知識(shí)結(jié)構(gòu)的不足，很難使分項(xiàng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)較高程度的優(yōu)化。為實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃合理的優(yōu)化，各分項(xiàng)規(guī)劃可以采取公開(kāi)的招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)方式。并在采購(gòu)的約束性條件中明確各項(xiàng)有關(guān)規(guī)劃主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)，禁止以?xún)r(jià)格低廉的理由采取由規(guī)劃管理部門(mén)私下商定規(guī)劃主體。

其次，政府礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理部門(mén)應(yīng)該改變總體規(guī)劃是各分項(xiàng)規(guī)劃匯總的綜合觀。礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃是各分項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上綜合而成的，但綜合絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)械過(guò)程，而是一個(gè)再次創(chuàng)造性過(guò)程。如果礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理部門(mén)一旦改變?yōu)檫@樣一種綜合觀，則基于各分項(xiàng)規(guī)劃的總體規(guī)劃，仍可采取公開(kāi)的招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)方式，在采購(gòu)條件中同樣明確規(guī)劃主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)要求。

以上兩個(gè)礦產(chǎn)資源規(guī)劃知識(shí)治理的改進(jìn)，涉及幾個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步說(shuō)明。首先，觀念的改變并非易事。雖然全國(guó)統(tǒng)一組織的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃僅進(jìn)行過(guò)三輪，但在此之前，礦產(chǎn)資源管理部門(mén)也有單礦種或單個(gè)部門(mén)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃。各級(jí)地方部門(mén)已經(jīng)形成了自己的規(guī)劃傳統(tǒng)。管理部門(mén)對(duì)地質(zhì)部門(mén)以外的機(jī)構(gòu)與單位是否能做好規(guī)劃，可能心存疑慮。其次，采取政府采購(gòu)，在某種意義上是對(duì)當(dāng)前相關(guān)部門(mén)利益的一種損害。在當(dāng)下的規(guī)劃實(shí)踐模式下，管理部門(mén)可以將大部規(guī)劃費(fèi)用置于自己本部門(mén)或下屬單位、機(jī)構(gòu)的支配之下。規(guī)劃管理部門(mén)或下屬單位還是整個(gè)規(guī)劃的主導(dǎo)者，在各種分項(xiàng)規(guī)劃外包中，本部門(mén)擁有合約談判過(guò)程的各種優(yōu)勢(shì)。尤其是，當(dāng)前的財(cái)政制度允許在較小合同額度下可不采取招投標(biāo)方式，確定規(guī)劃的承擔(dān)單位或任務(wù)團(tuán)隊(duì)。在各分項(xiàng)規(guī)劃基礎(chǔ)上的總體規(guī)劃，管理部門(mén)通常自行組織進(jìn)行。這樣，規(guī)劃管理部門(mén)就可以將主要的規(guī)劃費(fèi)用用于自己或其下屬單位所做的綜合性的總體規(guī)劃上。

為確保礦產(chǎn)資源規(guī)劃中知識(shí)治理的有效實(shí)施，國(guó)家及相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)應(yīng)積極推動(dòng)立法工作，使促進(jìn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃優(yōu)化的知識(shí)治理措施或辦法不斷制度化。同時(shí)，行業(yè)管理部門(mén)應(yīng)以行業(yè)政策與管制的方式，明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃研究與編制的潛在任務(wù)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)具備的知識(shí)結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中知識(shí)治理的優(yōu)化。

5 結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及全球戰(zhàn)略的逐步展開(kāi)，礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)和利用規(guī)劃也突顯其重要地位。人們也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃存在的一個(gè)突出的問(wèn)題是，區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃僅僅“分礦種、分部門(mén)進(jìn)行,對(duì)于礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效的宏觀調(diào)控手段,造成資源的大量浪費(fèi)”[10]。因此，國(guó)家實(shí)行了礦產(chǎn)資源統(tǒng)一性的總體規(guī)劃。到目前為止，省一級(jí)層面上的區(qū)域礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，經(jīng)歷了從直接做總體規(guī)劃到先進(jìn)行分項(xiàng)規(guī)劃并在各分項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上做總體規(guī)劃的第一階段過(guò)度，再?gòu)陌匆?guī)劃主題做分項(xiàng)規(guī)劃到按礦種做分項(xiàng)規(guī)劃，并在分項(xiàng)規(guī)劃基礎(chǔ)上做總體規(guī)劃的第二階段過(guò)度的演變。其目的都是使礦產(chǎn)資源的總體規(guī)劃，更加符合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，更好地配合我國(guó)當(dāng)前的全球治理和全球發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但自統(tǒng)一規(guī)劃以來(lái)的這兩個(gè)階段的實(shí)踐演變中，礦產(chǎn)資源規(guī)劃很少?gòu)闹R(shí)治理角度，進(jìn)一步考慮規(guī)劃的優(yōu)化。

實(shí)際上，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是一系列決策的綜合體系。綜合決策體系的優(yōu)化是以決策的優(yōu)化為前提，而決策優(yōu)化的本質(zhì)是讓擁有相關(guān)知識(shí)的成員擁有決策權(quán)或擁有制定決策方案的主體。如何讓擁有相關(guān)知識(shí)的主體擁有制定規(guī)劃?rùn)?quán)利的制度安排，就是礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的知識(shí)治理問(wèn)題。

從知識(shí)治理視角看，確保區(qū)域礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃優(yōu)化的措施，就是明確規(guī)劃團(tuán)隊(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)合理配置的各種約束，并以招投標(biāo)的政府采購(gòu)形式制度化。規(guī)劃團(tuán)隊(duì)知識(shí)結(jié)構(gòu)合理配置的約束包括：分項(xiàng)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，基于分項(xiàng)規(guī)劃的總體規(guī)劃團(tuán)隊(duì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，規(guī)劃評(píng)價(jià)的第三方機(jī)制，政府采購(gòu)的價(jià)格機(jī)制等。

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The knowledge governance in regional mineral resources planning

CHENG Bo1, RUI Xijie2

(1. Center of Xi’an Geological Survey, China Geological Survey, Xi’an 710054, China； 2. Chang’an University, Xi’an 710064, China)

Regional mineral resources planning is the embodiment of national and regional resource strategy. And it is a system engineering on arrangement of mining rights and exploration rights from the point of view of the national development strategy and the characteristic of distribution of regional resources based on the principles of total quantity control、sustainable development and efficiency. In order to make the mineral resource planning more efficient, many kinds of highly complicated knowledge are requested, which underlie the planning themes including understanding mineral resource strategy embodied in planning、analyzing supplies and demands of mineral resource、carrying out the principles of sustainable development and total quantity control in making planning、international cooperation in mineral resource exploration、development and utilization. Thus, from a decision making point of view, reasonable knowledge governance must be taken in optimizing the mineral resources planning. The core of knowledge governance is to change soft constraints into rigid constraints in the process of government procurement of the mineral resources planning, and the necessary knowledge structure of task team of mineral resources planning must be specified in the bidding document.

mineral resources planning; comprehensive decision-making system; knowledge structure; knowledge governance

2016-10-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資助(編號(hào)：16BZX034)

程波，男，山東青島人，主要從事財(cái)務(wù)管理、礦業(yè)財(cái)務(wù)管理等領(lǐng)域的研究。

芮夕捷，男，江蘇宜興人，教授，主要從事產(chǎn)業(yè)組織、知識(shí)治理等領(lǐng)域的研究。

F407.1

A

1004-4051(2017)02-0021-006