摘 要：在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代特征下，項目制治理模式在高等職業(yè)教育改革發(fā)展中發(fā)揮了一定作用。但項目制在具體實(shí)施過程中也遭遇了一些現(xiàn)實(shí)困境。隨著國家深化體制改革的需要，優(yōu)化項目制治理的路徑是：轉(zhuǎn)變觀念，完善項目制設(shè)計；加強(qiáng)績效撥款體制等制度建設(shè)，保障項目制功能發(fā)揮作用；加快形成“多元共治”體系，創(chuàng)設(shè)項目制有效運(yùn)行的環(huán)境。

關(guān)鍵詞：高職教育；項目制治理；價值；困境；路徑

作者簡介：胡方霞（1978-），女，四川人，重慶工商職業(yè)學(xué)院講師，研究方向?yàn)槌扇私逃c職業(yè)教育、課程與教學(xué)論。

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）01-0041-06

自黨的十八屆三中全會正式提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，教育治理被引入教育領(lǐng)域，成為制定教育規(guī)則的發(fā)展基礎(chǔ)。作為高等教育的一種類型，高職教育的治理問題是一個關(guān)乎職業(yè)教育現(xiàn)代化，進(jìn)而影響國家現(xiàn)代化進(jìn)程的宏觀戰(zhàn)略問題，也是一個關(guān)系到當(dāng)前高等職業(yè)教育發(fā)展所面臨的體制機(jī)制困境，保障技術(shù)應(yīng)用和技能人才發(fā)展的實(shí)際問題。近年來，“國家示范高等職業(yè)教育院校建設(shè)計劃”“2011計劃”“創(chuàng)新行動計劃”等具有“項目制”特征的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)形態(tài)逐漸增多，效果明顯，引起了人們對高等教育“項目制治理”的關(guān)注。作為一種新的國家治理體制和新的公共治理邏輯會對新常態(tài)下高等職業(yè)教育場域變遷應(yīng)對帶來什么樣的思考呢？

一、高等職業(yè)教育項目制治理內(nèi)涵與價值分析

（一）高職項目制治理內(nèi)涵

“項目制”即“項目制治理”，是指我國分稅制改革后，伴隨國家財政集權(quán)化而在傳統(tǒng)的科層體系內(nèi)形成的一種以項目化制度安排為核心的治理模式和運(yùn)行機(jī)制。如渠敬東在《項目制：一種新的國家治理體制》認(rèn)為“項目制不單指某種項目的運(yùn)行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)一起來的治理模式?！盵1]在大學(xué)治理中，項目制是區(qū)別于“單位制”的一種高等教育重點(diǎn)建設(shè)的新結(jié)構(gòu)形態(tài)，是將國家發(fā)展戰(zhàn)略與意圖嵌入大學(xué)治理的有力手段。

高職教育項目制治理就是指為了實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育發(fā)展目標(biāo)，政府機(jī)關(guān)、高職院校協(xié)同各類社會組織、利益群體和公民個體，以項目化的運(yùn)作機(jī)制，共同管理教育公共事務(wù)的過程。高職教育項目制治理的一個基本要求是利益相關(guān)者通過項目制運(yùn)作成為教育治理的主體，這里的利益相關(guān)者包括政府、高職院校、市場、行業(yè)企業(yè)組織、學(xué)生、公民個體等主體。其優(yōu)越性在于打破常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，在政府管理和學(xué)校內(nèi)部管理兩個層面上實(shí)現(xiàn)社會廣泛參與，將各種教育要素重新組合，實(shí)現(xiàn)高等職業(yè)教育公共利益最大化。

（二）高等職業(yè)教育項目制治理價值分析

1.符合職業(yè)教育多元利益主體“共治”需要。職業(yè)教育資源的分散化決定了治理主體的多元化。項目制治理以“項目”為“平臺”，為各個行動主體提供一個參與和博弈的機(jī)會。中央政府以財政專項引導(dǎo)高等職業(yè)教育改革發(fā)展，通過項目制發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用，達(dá)到加強(qiáng)國家權(quán)威、實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)動地方資源、平衡地區(qū)差異的雙重目標(biāo)。地方政府則以追求績效合法性的目標(biāo)為切入點(diǎn)，在項目運(yùn)行中具有一定自主權(quán)。高職院校則順“項目之勢”，推進(jìn)自身發(fā)展戰(zhàn)略與國家發(fā)展戰(zhàn)略的契合，同時獲得政策、資源及其他利益支持，提升自身競爭力，并最終惠及到人才的培養(yǎng)。在項目的建設(shè)和評估過程中，企業(yè)和行業(yè)組織以及第三方部門通過不同方式加入。

2.有利于教育管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化。項目制是一種工程思維架構(gòu)的機(jī)制，重視過程和系統(tǒng)以及時效性、規(guī)劃性、嚴(yán)密性，帶有濃厚的技術(shù)治理的制度精神。“項目”不是通過指令性、命令式的方式產(chǎn)生，而是經(jīng)過申報、公開答辯、專家評審、組織認(rèn)定、績效評價等競爭性方式產(chǎn)生的[2]。項目制一整套的標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序，便于實(shí)現(xiàn)垂直的專業(yè)化管理和控制。正如有學(xué)者指出項目制“力圖做到專項目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過程管理嚴(yán)格、程序技術(shù)合理、審計監(jiān)督規(guī)范，在實(shí)施過程中一統(tǒng)到底，且?guī)в忻黠@的專家治國的傾向”。[3]識別需求、提出解決方案、執(zhí)行項目、結(jié)束項目的規(guī)范化程序和要求有利于解決傳統(tǒng)管理中的無序和不規(guī)范性，有助于推進(jìn)目標(biāo)管理和績效管理機(jī)制的形成。

從體制模式看，項目制相對靈活有效，實(shí)現(xiàn)了扁平化、透明化，提高了管理的效率和民主，為權(quán)力的運(yùn)作注入競爭性的市場因素，既保障了中央集權(quán)體制的運(yùn)行，又從一定程度上克服了官僚科層的弊病，既運(yùn)用市場機(jī)制提高了地方政府的積極性，又在一些方面防止了市場對公共領(lǐng)域的過度擴(kuò)張和侵蝕[4]。

3.有利于彌補(bǔ)優(yōu)質(zhì)高等職業(yè)教育資源的不足，增強(qiáng)資源吸附能力。項目制的實(shí)施可以在一定程度上緩解高等職業(yè)院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)困難，提升高等職業(yè)院校的籌資能力和水平。以“支持高等職業(yè)院校提升專業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力”項目為例，截至2016年，中央財政共投入40億元，直接推動997所項目院校獲得專業(yè)內(nèi)涵建設(shè)提升[5]。項目制讓項目院校獲得中央財政的投入，還帶動所在地區(qū)的財政投入以及其他政策、制度支持，如生均撥款、兼職教師聘任等。在此過程中高職院校還得到了行業(yè)或企業(yè)的投入，如獲得捐贈設(shè)備、捐建或共建實(shí)訓(xùn)基地、共建專業(yè)等。隨著高等職業(yè)教育規(guī)模的擴(kuò)大，政府投入增加，通過項目發(fā)揮資源吸附作用和動員作用，帶動相關(guān)行業(yè)企業(yè)的參與，擴(kuò)大了高等職業(yè)教育資源的供給。

4.有利于改善組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，提升高職院校治理能力和水平。院校治理能力增強(qiáng)是教育治理價值追求之一。隨著項目制的實(shí)施，高職院校組織結(jié)構(gòu)形態(tài)逐漸呈現(xiàn)開放性、分權(quán)性的變化，在依法治校、雙主體辦學(xué)、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面都取得了較快發(fā)展。如，大多數(shù)國家示范和骨干高職院校在項目建設(shè)過程中探索建立了理事會制度，吸收政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)企業(yè)參與辦學(xué)、合作育人。探索發(fā)展混合所有制的二級學(xué)院或“雙主體”的企業(yè)學(xué)院等教育治理改革。實(shí)踐表明，“政府以財政專項引導(dǎo)高等職業(yè)教育改革發(fā)展，依托信息化管理平臺，以創(chuàng)新項目管理模式提升高等職業(yè)教育治理能力和水平，財政專項的杠桿作用日益顯著”[6]。項目的實(shí)施，使示范（骨干）校在辦學(xué)實(shí)力、教學(xué)質(zhì)量、管理水平、辦學(xué)效益和輻射能力等方面有較大提高，調(diào)動政府、行業(yè)企業(yè)、高職院校在深化教育教學(xué)改革、辦學(xué)體制機(jī)制、人才培養(yǎng)模式、建設(shè)高水平專兼結(jié)合專業(yè)教學(xué)團(tuán)隊、提高社會服務(wù)能力和創(chuàng)建辦學(xué)特色等，重新學(xué)習(xí)、變革和創(chuàng)新，共同探索具有中國特色的高等職業(yè)教育發(fā)展路徑。

二、高等職業(yè)教育項目制治理的困境

作為一種治理模式和運(yùn)行機(jī)制，項目制在推動我國高等職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮重大作用，“使主要由中專升格而來的高職‘雜牌軍逐步實(shí)現(xiàn)了向‘正規(guī)軍的轉(zhuǎn)變”[7]。但項目制發(fā)揮作用有一定限度，在具體實(shí)施過程中也暴露出一些問題，遭遇了一些現(xiàn)實(shí)困境。

（一）項目異化

項目異化與偏差是指由于項目制采取分級管理方式，層級鏈上集中了不同利益群體，夾帶著多重的意圖和目標(biāo)，難免受到客觀環(huán)境及主觀執(zhí)行者的影響，導(dǎo)致利益群體對項目目標(biāo)和初衷發(fā)生認(rèn)識和行為偏差甚至異化。

異化一：項目依賴。由于項目本身承載“政策、資金”等超越任務(wù)本身的價值，對于省市地方政府或是對高職院校而言，項目申報成功就意味著“發(fā)展”，因此在高職院校中，一度還存在著“跑項目”的“項目運(yùn)動”現(xiàn)象。高職院校的主管機(jī)構(gòu)甚至高職院校的領(lǐng)導(dǎo)可能會迷戀于通過不斷爭取新的政府項目來推動組織不斷變革發(fā)展，這在事實(shí)上可能會陷人另一種學(xué)習(xí)陷阱，即對項目制產(chǎn)生迷信[8]。然而由于項目有明確的時間結(jié)點(diǎn)，若無長期規(guī)劃配套，一旦項目結(jié)束后就會產(chǎn)生項目成果難以維持或產(chǎn)生項目依賴等后續(xù)性問題。

異化二：“資金崇拜”。以“質(zhì)量工程”項目為例，有研究者指出，在目前的“質(zhì)量工程”政策中，政府一方面對資金在質(zhì)量提高中的價值抱有太大期望，另一方面忽視了院校在質(zhì)量提高中的主體地位。因資金的強(qiáng)有力吸引，院校不但沒有意識在質(zhì)量提高中強(qiáng)化責(zé)任意識和主觀能動性的發(fā)揮，相反成了資金的“奴隸”或是被資金綁架[9]。這也同樣適用于其他綜合性的大規(guī)模項目。一些高職院校過于關(guān)注項目“輸血”支持的功能，形成對資金的崇拜，忽略了自身“造血”功能，未能實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的良性發(fā)展。

異化三：國家戰(zhàn)略意圖被消解，治理負(fù)荷增加。項目制實(shí)施過程中存在一定的形式主義，比如項目規(guī)定政府承諾高職生均撥款達(dá)到本科水平，這個承諾就具有地區(qū)差異性，很多區(qū)域達(dá)不到這個水平，多數(shù)學(xué)校生均撥款低于6000元，這個指標(biāo)的意義就更多的是號召性的。另外，項目的實(shí)施過程中，高校作為執(zhí)行主體往往與中央政府以及部門之間發(fā)生“討價還價”、“上有政策、下有對策”的“反控制”現(xiàn)象，也使得國家的戰(zhàn)略意圖無法落實(shí)，還會造成國家資源配置的低效與不公平[10]。

（二）工具理性與價值理性沖突

項目制有一套可測量，標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序，“雖然有助于使復(fù)雜問題簡單化，便于操作與監(jiān)管，但也不得不承認(rèn)，這種線性技術(shù)理性極易偏離公共性、整體性與主體能力培育等價值取向，進(jìn)而遭遇悖論性治理難題”[11]。具體來說，由于項目制技術(shù)理性的強(qiáng)調(diào)帶來的困境表現(xiàn)在以下方面：

沖突一：示范與均衡的沖突。項目制重視項目的申報條件，支持具有良好發(fā)展條件的院校，以便起到示范、引領(lǐng)作用，這使得在項目的申報過程中將出現(xiàn)“強(qiáng)者恒強(qiáng)”的“馬太效應(yīng)”。占據(jù)各種資源優(yōu)勢的強(qiáng)勢高職院校將獲得更多的項目支持，而本身缺少資源需要資源而又未獲得的普通高職院校有可能出現(xiàn)“弱者恒弱”的情況。一項對“200所國家示范性和骨干高職院?？蒲懈偁幜Α钡恼{(diào)查可以側(cè)面反映“馬太效應(yīng)”的現(xiàn)實(shí)。在該項調(diào)查中，從科研競爭力綜合排序來看，前5位均為國家示范性高職院校?？蒲懈偁幜ε判蚯?0位的高職院校中，國家示范性高職院校所占比例達(dá)70%[12]。在“質(zhì)量工程項目”等申報工作中也同樣出現(xiàn)此類現(xiàn)象，高校內(nèi)部職稱與社會地位較高的學(xué)者更容易獲得項目支持。項目制“馬太效應(yīng)”可能導(dǎo)致資源分配不均，演變成強(qiáng)勢高校、學(xué)術(shù)權(quán)威瓜分資源的制度體系風(fēng)險。

沖突二：碎片化與整體性的沖突。所謂碎片化是指項目制治理中存在缺乏系統(tǒng)考慮，呈現(xiàn)功能分割現(xiàn)象?；趩栴}、任務(wù)或政績的碎片式的線性技術(shù)治理很難對接具有系統(tǒng)性、綜合性與動態(tài)性的綜合公共事務(wù)，因而陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”顯性治理困境中。

沖突三：公共價值偏離。項目制標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、精細(xì)化、規(guī)范化的操作程序加上存在一定程度的“重申請，輕管理，重投入，輕效益”的現(xiàn)象，使得項目承包方產(chǎn)生“迎檢邏輯”：關(guān)注檢查數(shù)字，關(guān)注是否“達(dá)標(biāo)”——迎合檢查要求；熱衷于費(fèi)時短、見效快的建設(shè)，而忽視那些周期長、見效慢、具有長遠(yuǎn)意義的項目，忽視項目的績效如何。在這個過程中高校治理不可避免地偏離公共精神、公共利益的價值追求。

（三）“自治與控制”矛盾

項目制的實(shí)施過程顯示政府依然是高等教育資源配置和高等教育管理的最重要的主體，實(shí)際上依然牢牢控制著高等學(xué)校的發(fā)展，呈現(xiàn)“自治與控制”的矛盾。

矛盾一：中央政府與地方政府、學(xué)校的矛盾。從“單位制”到“項目制”，高職院校與政府之間的關(guān)系從全面控制與依賴轉(zhuǎn)變?yōu)槔骊P(guān)系、資源依賴關(guān)系，控制與反控制、支配與反支配的復(fù)雜博弈關(guān)系。在這個博弈過程中，教育行政主管機(jī)構(gòu)行使項目的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、評估指導(dǎo)權(quán)和激勵監(jiān)督權(quán)。強(qiáng)有力的項目實(shí)施方式加上同質(zhì)性和標(biāo)準(zhǔn)化色差較濃的要求會在一定程度上削弱了參與主體的內(nèi)在動力和價值認(rèn)知，損及高職院校自主的發(fā)展意愿。同時，高職教育有一個地方性和行業(yè)性特點(diǎn)，項目化運(yùn)作強(qiáng)化了中央政府對學(xué)校的管控，但缺少對地方區(qū)域?qū)嶋H需求的考慮，中間環(huán)節(jié)的地方政府民主參與較弱。最初設(shè)定的多元主體“共治”的治理類型在事實(shí)上逐漸演變成高職院校的“獨(dú)角戲”，治理成效取決于高職院校內(nèi)部的項目的執(zhí)行力度和執(zhí)行方式。

矛盾二：行政權(quán)力與學(xué)術(shù)自治矛盾。項目制的實(shí)施主要采取“專項?？顚Ｓ谩痹瓌t，不同部門都擁有一定的項目制定權(quán)即“發(fā)包權(quán)”。這種“發(fā)包權(quán)”在運(yùn)行過程中會產(chǎn)生“項目壟斷”，可能成為上級部門或高校行政部門權(quán)力膨脹的主要手段，有研究者擔(dān)心，“項目制在原行政體制之外，形成了一種‘項目權(quán)力。這種權(quán)力與原行政體制相配合，構(gòu)成了更為強(qiáng)大的國家權(quán)力?！盵13]項目權(quán)力更多掌握在少數(shù)技術(shù)官僚與專家手中，可能加劇學(xué)術(shù)群體與行政群體的分歧和隔閡，甚至產(chǎn)生學(xué)術(shù)腐敗和作假。

矛盾三：政府籌資主導(dǎo)與社會參與不足。項目制是通過專項財政轉(zhuǎn)移支付建立起來的引導(dǎo)動員型財政體制。這種財政經(jīng)費(fèi)到賬方式是政府籌資主導(dǎo)，卻顯社會參與不足。據(jù)2005-2011年數(shù)據(jù)，無論是中等職業(yè)教育還是高等職業(yè)教育，國家財政性教育經(jīng)費(fèi)和事業(yè)收入是其主要經(jīng)費(fèi)來源，兩項合計占到職業(yè)教育總經(jīng)費(fèi)的九成多，且這種經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)歷年都沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化[14]。政府投入增大，但是企業(yè)、個人投入總量增慢，占比逐年迅速下降。行業(yè)企業(yè)的參與積極性不高甚至缺位，這對高職教育發(fā)展專業(yè)對接產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)教融合的實(shí)施極其不利。

三、高等職業(yè)教育項目制治理的路徑

在我國這樣中央集權(quán)性質(zhì)的單一制國家，項目制仍然是一種適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)和和現(xiàn)代化發(fā)展的組織行為模式。就目前來說，如何規(guī)避項目制帶來的弊端才是正確對待項目制的態(tài)度。需要在一些方法與策略上進(jìn)行變革，從公平和民主價值理性的角度重新審視。隨著推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代特征需要，以及國家深化體制改革的總體要求和財稅體制改革的部署，如何更加有效地發(fā)揮項目制的作用，有必要借鑒西方治理理論優(yōu)化設(shè)計高職職業(yè)教育項目制治理的路徑。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，完善項目制設(shè)計

治理的實(shí)質(zhì)主要是調(diào)和矛盾或利益，在公共利益的實(shí)現(xiàn)方式上，強(qiáng)調(diào)由一元、強(qiáng)制、壟斷向多元、民主、合作方向發(fā)展。如何用好“項目制”工具，應(yīng)從以下幾個方面完善項目制設(shè)計：

在項目制價值取向上，由“事本主義的臨時性、碎片化”向“可持續(xù)發(fā)展”轉(zhuǎn)變；由“專項”向“整合”轉(zhuǎn)變；由“重申報、立項”向“重績效，公平競爭”轉(zhuǎn)變；由追求“一致性”和“普遍性”的統(tǒng)一取向向追求“多元化”和“多樣性”基礎(chǔ)上的共同利益達(dá)成取向轉(zhuǎn)變。整合可能存在重復(fù)建設(shè)、虛設(shè)、嵌套的項目；減少不必要的審批流程和細(xì)節(jié)；優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)和財政撥款方式，確保項目資源配置的均衡與公平；完善項目制的項目遴選機(jī)制、監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制、退出機(jī)制，擴(kuò)大“立項”范圍，豐富項目“形式”；注重公共利益實(shí)現(xiàn)最大化。

在項目行動主體上，由“政府控制”向“政府推動、與社會參與、市場競爭”轉(zhuǎn)變。所謂“政府推動”，就是要“發(fā)揮好政府保基本、促公平作用，著力營造制度環(huán)境、制定發(fā)展規(guī)劃、改善基本辦學(xué)條件、加強(qiáng)規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)等”[15]。項目的“發(fā)包方”以政府為主發(fā)揮制定規(guī)劃、?；尽⒋俟?，但也可不限于政府。項目“承包方”以高職院校為主，但不應(yīng)忽略地方政府的責(zé)任和行業(yè)企業(yè)的參與?！敖逃恳约皣鴦?wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)牽頭制定高等職業(yè)教育改革發(fā)展的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，省級政府是推動落實(shí)行動計劃的責(zé)任主體?！盵16]

在項目權(quán)力向度上，改“自上而下”為主向“多維互動”轉(zhuǎn)變。建立“發(fā)包方”與“承包方”的多元的、相互的協(xié)調(diào)和博弈機(jī)制。改變信息不對稱，項目全過程信息公開；增設(shè)聽證制度、民意調(diào)查等“自下而上”途徑；強(qiáng)調(diào)自愿、自主參與，改變政府依靠政治權(quán)威對項目的單一向度管理。

在項目資源配置方式上，改變以政府計劃為主的配置方式向以市場競爭為主的配置方式。減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場競爭和績效實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)化和效率最大化，減少高職院校對公共財政的依賴，吸收產(chǎn)業(yè)資本參與，深入推進(jìn)校企合作、產(chǎn)教融合。提高高等教育的適切性和回應(yīng)性，讓所有高職院校平等競爭公共資源，提高有限資源的使用效益，提高高職院校參與市場競爭的能力。

在項目組織形式上，避免過于依附科層制的自上而下“等級制”。項目制作為突破科層制組織框架的組織形式本身具有一定開放性，但對科層制的過于依附易使其產(chǎn)生剛性與靈活性矛盾，技術(shù)統(tǒng)治與民主參與的矛盾。因此，以資源、責(zé)任、權(quán)利為維度建立一種管理聯(lián)合體比以“等級制”為維度更有生命力。

（二）加強(qiáng)績效撥款體制等制度建設(shè)，保障項目制功能發(fā)揮

項目制實(shí)質(zhì)上也是一種資源配置機(jī)制，隨著我國財稅體制改革的進(jìn)行，財政轉(zhuǎn)移支付制度將不斷規(guī)范，向“改革績效”發(fā)展，提高資金效益，保障項目資源合理配置。

績效撥款是根據(jù)產(chǎn)出指標(biāo)分配資源的一種撥款方式，這種方式不僅在意撥款規(guī)模的數(shù)量，更重要的是測量投資配置的績效，即資金配置與大學(xué)業(yè)績的相關(guān)性[17]。美、英、德、法等一些國家按績效撥款，通過法令或合同的形式明確規(guī)定撥款用途及撥款條件，從而有效保證了政府干預(yù)的實(shí)現(xiàn)。比如美國政府就將高校的教學(xué)、科研等績效（包括效益、質(zhì)量、成本等）作為撥款的主要依據(jù)，政府通過評估高校辦學(xué)績效，決定其撥款方向和數(shù)量。任何學(xué)校在績效面前，競爭都是平等的。這種撥款模式有利于政府教育資源的合理分配和有效利用，更對高等學(xué)校的發(fā)展起到強(qiáng)有力的督促和促進(jìn)作用，有利于鼓勵高校降低成本，重視教學(xué)質(zhì)量、科研質(zhì)量，提高生產(chǎn)率，從而提高高校的整體價值[18]。

總的來說，績效撥款體制是一種更為關(guān)注資源使用效率與辦學(xué)效果的撥款模式。采用績效撥款體制，力求在高等教育各層面提高成本效益意識，全面加強(qiáng)責(zé)任制，將投入導(dǎo)向型撥款模式轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出導(dǎo)向型撥款模式，并且強(qiáng)化質(zhì)量評估，通過建立并完善高等教育質(zhì)量報告機(jī)制、評價制度和質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，強(qiáng)化高校競爭意識。

（三）加快形成“多元共治”體系，創(chuàng)造項目制有效運(yùn)行環(huán)境

推進(jìn)教育治理，關(guān)鍵是完善教育治理體系。作為一種教育治理工具和治理模式，項目制需要考慮多方利益的平衡，推進(jìn)國家、地方政府、高職院校、行業(yè)企業(yè)、大學(xué)教師群體、公眾等多元利益相關(guān)者的共同參與，形成多元主體共同治理的格局。打破學(xué)術(shù)權(quán)威與強(qiáng)勢高校獨(dú)占項目資源的局面，克服中央政府強(qiáng)勢主導(dǎo)、政府壟斷、學(xué)校自主發(fā)展能力不足、社會中介組織尤其是行業(yè)企業(yè)參與乏力等弊端和局限，構(gòu)建效率、分權(quán)、責(zé)任、參與的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

首先，堅持政府“元治理”角色。在多方共治格局中，政府充當(dāng)?shù)氖恰霸卫怼苯巧?，其依然發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)著確定教育發(fā)展方向、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的重任。“在所有權(quán)力主體中，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。政府對人類實(shí)現(xiàn)善治仍有著決定性的作用。善政是通向善治的關(guān)鍵，欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。”[19]

當(dāng)前對于政府的挑戰(zhàn)，應(yīng)該在處理好集權(quán)與分權(quán)基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控職能轉(zhuǎn)變。在教育治理體系的建構(gòu)中，必需的分權(quán)與必要的集權(quán)并不沖突。具體到項目制體系中，一方面中央政府和省級政府加大統(tǒng)籌教育發(fā)展與改革的力度。加大各級教育行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌教育發(fā)展的權(quán)限，使事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)相對集中于教育行政機(jī)關(guān)。另一方面，應(yīng)該認(rèn)識到，政府并不是唯一的權(quán)力中心，應(yīng)與社會、學(xué)校合理分權(quán)。政府只保留對教育事業(yè)發(fā)展起決定作用的重要事項的決策權(quán)和控制權(quán)，變強(qiáng)勢政府對學(xué)校的單邊管理為政府、社區(qū)（家長）共同參與的多邊管理和共同治理。改變?nèi)苷慕巧?，從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，從包攬所有工作轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制定政策間接調(diào)控，從“運(yùn)動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”。

其次，強(qiáng)化高職院校自我發(fā)展的戰(zhàn)略能力。高職院校是項目制治理一個重要主體，它應(yīng)該如何作為？是消極被動地等待外部的意圖和資金，還是主動參與做規(guī)則制定者、參與者和執(zhí)行者？答案肯定是后者。高職院校應(yīng)成為一個能自我規(guī)劃、自我培育、自我控制、自我調(diào)整的社會組織。在項目治理體系中，首先改變“項目依賴”和“資金崇拜”思想，增強(qiáng)改革的意識，發(fā)展的意識。以項目促進(jìn)學(xué)?；A(chǔ)能力和質(zhì)量建設(shè)。擴(kuò)大在項目內(nèi)容制定、項目執(zhí)行中自我管理權(quán)，提升責(zé)任感和自我責(zé)任能力。減少對公共財政的依賴，增強(qiáng)吸納社會資本的能力，獲得更多的自治權(quán)力，能自主地建構(gòu)自己的內(nèi)涵特色，以提高自身競爭力。同時適應(yīng)環(huán)境變化，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，形成資源共享、融合發(fā)展的協(xié)商治理模式。完善集體決策制度，健全師生、家長參與學(xué)校治理的制度；將教育決策權(quán)力逐步下放到二級學(xué)院、教研室，并充分發(fā)揮他們治理大學(xué)的積極性；密切校友及企業(yè)界的關(guān)系，吸收校外團(tuán)體參與高校管理，從而爭取更多的政治支持與物質(zhì)資助。

再次，推動行業(yè)企業(yè)有效參與。產(chǎn)教融合是現(xiàn)代職業(yè)教育體系最核心特征，也是建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的根本路徑。西方高職院校特別注意校企合作共建，鼓勵企業(yè)與高職院校建立密切合作關(guān)系。比如英國政府在2001年啟動了“知識互換”計劃，旨在通過新建科技機(jī)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大工作網(wǎng)絡(luò)。以高效、進(jìn)修學(xué)院和私營組織之間的伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，專門提供學(xué)科信息，技術(shù)創(chuàng)新和其他高科技學(xué)習(xí)計劃，并與地方公司密切合作確保這些公司具備使用先進(jìn)技術(shù)的技能。企業(yè)可以捐贈設(shè)備和經(jīng)費(fèi)，以共建項目等形式參與項目，為高職院校辦學(xué)活力提供社會支持。當(dāng)前，雖然在校企合作方面國家有一些指導(dǎo)政策，但缺乏具體的措施辦法，存在相應(yīng)的政策風(fēng)險。政府應(yīng)進(jìn)一步通過制定或完善法律法規(guī)明確行業(yè)企業(yè)在高等職業(yè)教育治理中的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)；建立健全相關(guān)機(jī)制，鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范相關(guān)行業(yè)企業(yè)及其他機(jī)構(gòu)參與或獨(dú)立舉辦高等職業(yè)教育，增強(qiáng)高職辦學(xué)力量的活力和服務(wù)能力。

最后，發(fā)揮教育中介組織的協(xié)調(diào)作用。教育中介組織是高等教育系統(tǒng)中各個因素之間相互連接的紐帶，也是彼此契合運(yùn)轉(zhuǎn)的潤滑劑。教育中介組織可以通過項目合作與產(chǎn)業(yè)界，與政府、學(xué)校溝通、傳遞信息，為國家和社會服務(wù)。既可以維護(hù)高校的自由，國家又能施加影響。據(jù)悉，在美國，全國性非贏利組織超過2200個。在德國存在著三類教育中介機(jī)構(gòu)：政策咨詢組織；評估和鑒定作用的中介組織；協(xié)調(diào)溝通作用的組織，他們在資金籌措、科研、校企合作等方面發(fā)揮了很重要的作用。比如德國1925年德意志研究聯(lián)合會（DFC）就是這樣的教育中介組織，由該會資助研究項目，促進(jìn)德國高等學(xué)校學(xué)術(shù)交流，它每年都要資助1000多項人才培養(yǎng)項目，單1997年資助總共25000個研究項目[20]。通過中介組織來管理項目，緩沖了各方矛盾，變政府與學(xué)校的直接關(guān)系為間接關(guān)系，既維護(hù)高職教育發(fā)展的本性，又滿足政府和市場的要求。

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責(zé)任編輯 宋慶梅