陳家剛

（中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部，北京 100032）

基層協(xié)商民主的實踐路徑與前景

陳家剛

（中央編譯局 世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部，北京 100032）

協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，是我國社會主義協(xié)商民主制度建設(shè)的重要目標(biāo)。在協(xié)商民主的各種具體形式和渠道中，基層協(xié)商民主具有基礎(chǔ)性的地位和功能。在協(xié)商民主制度建設(shè)作為政治體制改革重要任務(wù)提出來的前后，我國各地基層協(xié)商民主的實踐探索已經(jīng)取得了顯著的成效。隨著我國協(xié)商民主制度建設(shè)的整體推進(jìn)，基層協(xié)商民主作為一種民主實踐形式，不僅有力地改變著當(dāng)代中國的治理方式、民主觀念，而且切實地為中國民主政治建設(shè)提供了一種新的觀察視角和可行的實踐路徑。

一、基層協(xié)商民主的內(nèi)涵

民主是人類共同的價值觀，但如何實現(xiàn)民主，則存在不同的方式。不同國家、不同地區(qū)在實踐民主方式的選擇上也存在很大差異。雖然民主是一個總體性概念，但有的強(qiáng)調(diào)授權(quán)即選舉的環(huán)節(jié)，有的強(qiáng)調(diào)協(xié)商即決策管理和監(jiān)督的環(huán)節(jié)。協(xié)商民主的重點在于權(quán)力運行過程。因此，在一般意義上講，協(xié)商民主指的是在現(xiàn)代政治體制中，不同的行為者包括政黨、公民個體、社會組織等，基于平等的權(quán)利和理性，通過對話、討論、辯論等形式，達(dá)成共識，做出合法決策的民主形式。協(xié)商民主以平等為前提，以權(quán)利為基礎(chǔ)，以對話和協(xié)商為手段，以達(dá)成共識為核心原則，以合法決策、促進(jìn)公共利益為目標(biāo)。協(xié)商民主可以在政黨之間展開，也可以在國家政權(quán)機(jī)關(guān)中施行，也可以是基層政治生活的重要方式。基層協(xié)商民主是協(xié)商民主各種形式中的最為基礎(chǔ)性的形式。

（一）基層協(xié)商民主指的是什么

要探討基層協(xié)商民主問題，前提是確定基層協(xié)商民主的內(nèi)涵和邊界。有學(xué)者認(rèn)為，“所謂基層協(xié)商民主，就是在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動”。而基層的邊界在什么地方呢？“省級以下的社會基層單位，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、城市社區(qū)、企事業(yè)單位等社會基層之外，縣市級政府涉及的公共事務(wù)也大多與基層民眾有著密切關(guān)聯(lián)，應(yīng)該屬于基層協(xié)商民主涉及的范圍?！雹倭硗庖环N觀點是通過探討協(xié)商民主的基礎(chǔ)來界定的：“隨著我國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷發(fā)展和完善，建立在村民委員會制度、城市居民委員會制度和企業(yè)職工代表大會制度基礎(chǔ)上的基層民主協(xié)商得到很大發(fā)展?！雹诨鶎用裰鲄f(xié)商主要包括這三個方面的內(nèi)容。有的學(xué)者則對“基層”的界定給出了一般的原則性描述，例如：“基層概念的發(fā)展經(jīng)歷了一個黨的組織體系→國家政權(quán)機(jī)關(guān)→群眾自治組織的過程，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府管理和群眾自我治理三個層次的統(tǒng)一?！被鶎?，是指社會組織結(jié)構(gòu)和行政管理組織中最低的層次，與群眾的聯(lián)系最直接、最廣泛，是構(gòu)成各種組織的基礎(chǔ)。其外延主要包括：中國共產(chǎn)黨的基層組織、基層政權(quán)機(jī)關(guān)即國家機(jī)構(gòu)中的基層組織、基層群眾性自治組織和企事業(yè)單位③。而在2015年中央出臺的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中，對基層協(xié)商民主做出了明確的規(guī)定，即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商”“行政村、社區(qū)的協(xié)商”“企事業(yè)單位的協(xié)商”④。而在同年7月出臺的中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》中，則將其中的“企事業(yè)單位的協(xié)商”的主體具體化為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)”⑤。“企事業(yè)單位”在基層協(xié)商民主中有了明確的規(guī)定。

綜合起來看，基層協(xié)商民主主要是在縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和城市社區(qū)等范圍內(nèi)。不同的行為主體，包括基層黨組織、基層政權(quán)組織、自治組織、社會組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織以及公民個體等，圍繞涉及各方面利益的公共問題，通過廣泛參與、協(xié)商對話形成共識的民主形式。因此，把握基層協(xié)商民主重點可以圍繞這樣幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是基層協(xié)商民主是基層民主的一種，二是其核心是促進(jìn)公共利益，三是基層范圍的廣泛參與，四是對話與協(xié)商的方式。我國各地黨政機(jī)構(gòu)在不斷探索推進(jìn)基層協(xié)商民主創(chuàng)新的過程中，形成了一些比較典型的做法，例如浙江溫嶺的“民主懇談會”，江蘇南京的“黨員議事會”，四川彭州的“社會協(xié)商對話會”，吉林安圖的“民意裁決團(tuán)”，云南鹽津的“參與式預(yù)算”，浙江、廣東、安徽、海南等地的鄉(xiāng)賢參事會等。其他比較常見的還有村（居）民會議、村（居）民代表會議、社區(qū)論壇、民主聽（議）證會等。這些協(xié)商實踐取得了良好的效果，豐富了社會主義協(xié)商民主的理論和實踐。

（二）基層協(xié)商民主的參與主體

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化、工業(yè)化、信息化的發(fā)展，以及20世紀(jì)80年代以來國家推動的基層治理改革的推進(jìn)，我國基層政權(quán)和基層社會都在經(jīng)歷著深刻的變革。基層利益結(jié)構(gòu)日益多元、人們權(quán)利意識逐步增強(qiáng)，圍繞公共利益與私人利益的矛盾和沖突也更加凸顯，由多元、分化帶來的治理主體也越來越多元化?；鶎又卫韽淖畛觞h政主導(dǎo)的單一權(quán)威主體開始走向以黨政為主、同時輔之以多元利益主體的合作治理。雖然由于占有資源、權(quán)力屬性等因素的影響，黨和政府依然在基層治理過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但是，各種自治組織、社會組織、群眾個體等也越來越多地在基層治理中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，從協(xié)商參與的主體來看，基層協(xié)商民主意味著不同的行為主體通過民主的方式協(xié)商合作的過程?；鶎訁f(xié)商民主的參與主體，包括基層的黨政機(jī)構(gòu)如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨政機(jī)構(gòu)，基層自治組織如村民委員會、居民委員會等，農(nóng)業(yè)合作社等合作型、公益性社會組織，基層公眾個人，以及基層各種經(jīng)濟(jì)組織等。

在所有這些參與基層協(xié)商的主體中，掌握著國家權(quán)力資源、經(jīng)濟(jì)資源的黨政機(jī)構(gòu)仍然是協(xié)商過程的核心參與主體或者說組織者。在目前中國的政治框架下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，是國家和社會全部政治生活的領(lǐng)導(dǎo)核心，在各級地方政權(quán)組織中，黨組織與政府機(jī)構(gòu)一并設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的干部也享受政府公務(wù)員待遇。黨組織在基層協(xié)商民主中發(fā)揮著核心作用，它們是基層協(xié)商活動的牽頭組織者，例如，“涉及兩個以上行政村、社區(qū)的重要事項，單靠某一村（社區(qū)）無法開展協(xié)商時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委（黨工委）牽頭組織開展協(xié)商”⑥，同時也是直接的參與者。黨政機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部、城鄉(xiāng)自治組織的書記（主任）等來體現(xiàn)的。作為黨和政府各項政策的執(zhí)行者，他們的知識能力、政策觀念和服務(wù)意識等是影響基層協(xié)商民主的關(guān)鍵因素。雖然在基層，但他們都要執(zhí)行上級的指示和政策。

基層協(xié)商民主的參與主體，還包括基層經(jīng)濟(jì)組織及其代表力量如“合作社”“青苗會”“農(nóng)林會”等；其他各種由基層群眾自發(fā)成立或政府倡導(dǎo)成立的社會組織，如農(nóng)村中的宗族或家族組織、廟會組織等；還有互助性的公益組織如“積善堂”，以及輔助性的自治組織等。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，此類組織及其代表人物的作用開始變得越來越大。

基層協(xié)商民主的最主要的參與者是基層群眾，而協(xié)商主題、往往也關(guān)系到最廣大的群眾利益?；鶎用癖姷姆e極參與是推動基層協(xié)商民主的基礎(chǔ)；他們的素質(zhì)、能力、參與熱情也直接影響著協(xié)商的質(zhì)量。他們中有普通村民，也有基層精英，如鄉(xiāng)賢、專業(yè)技術(shù)能人，以及村（居）干部等。在基層群眾參與者中，那些文化素質(zhì)較高、管理能力較強(qiáng)、比較富裕、辦事比較公道或德高望重的精英個體，在推動和參與協(xié)商過程中發(fā)揮著極為重要的作用，其影響力甚至在某些方面超過了基層干部。

（三）基層協(xié)商民主的價值

在我國，基層是社會生活最基礎(chǔ)的層級，是政治與民眾聯(lián)系最密切的地方，也是各種利益關(guān)系最直接顯現(xiàn)的地方?；鶎訁f(xié)商民主的價值有以下五個方面。

第一，能夠解決群眾的實際困難和問題，解決基層社會的矛盾。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處在巨大的轉(zhuǎn)型期，基層群眾的利益訴求逐步多元，權(quán)利意識也越來越強(qiáng)。利益分化帶來的不同利益主體的沖突使基層社會成為矛盾多發(fā)地帶，化解分歧和沖突已經(jīng)成為基層社會發(fā)展的關(guān)鍵，而傳統(tǒng)的、依靠權(quán)力簡單施壓的方式已經(jīng)無法實現(xiàn)治理目的?；鶎拥膮f(xié)商民主，可以創(chuàng)造平等對話與溝通交流的平臺，對不同利益主體間的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，引導(dǎo)其參與到公共事務(wù)的管理和討論中，理性地表達(dá)自己的意見與建議，最終達(dá)成理解和共識，從而化解糾紛和矛盾。

第二，基層協(xié)商民主能夠推動政府決策更加合理和正當(dāng)，提升基層民主治理能力?；鶎诱臎Q策是否合理和正當(dāng)，一方面影響著黨和國家政策與法律的落實，另一方面也是能否維護(hù)基層群眾利益的關(guān)鍵因素。開展基層協(xié)商民主，應(yīng)通過一定的規(guī)則和程序進(jìn)行。例如，浙江溫嶺的“民主懇談”，廣東云安的“村民理事會”制度、“兩代表一委員”制度等，將要決策的問題進(jìn)行廣泛的醞釀、磋商、討論，開展充分的協(xié)商，比較各種不同意見和方案，吸收有價值的意見建議，構(gòu)建起問政于民、問需于民、問計于民的互動溝通平臺，推動基層方方面面力量參與涉及公共事務(wù)的決策討論，體現(xiàn)了基層有序政治參與的擴(kuò)大和政策主體間的協(xié)商、合作與對話的互動關(guān)系，提高了決策的民主化和科學(xué)化水平，減少了政府決策的隨意性和盲目性，提升了政府公信力，增強(qiáng)了基層黨政機(jī)構(gòu)的治理能力。

第三，基層協(xié)商民主有利于深化我國基層制度化建設(shè)。我國基層民主政治制度雖然已經(jīng)形成了原則性的框架，但是民主制度的實踐性還需要有更深度的推進(jìn)。目前，基層民主制度建設(shè)普遍存在滯后性明顯、空洞化突出和制約力不足的現(xiàn)象?；鶎用裰髦贫戎械氖跈?quán)、決策、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié)缺乏有效的實施機(jī)制和程序安排。做好基層協(xié)商民主，能夠形成全面表達(dá)社會利益、合理平衡社會利益、科學(xué)調(diào)節(jié)社會利益的協(xié)調(diào)機(jī)制；能夠破除長期以來的“官本位”和“人治”思想，對權(quán)力行使進(jìn)行有效監(jiān)督，控制基層政權(quán)肆意侵害民眾利益的非民主取向；能夠完善以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心的基層治理模式。

第四，基層協(xié)商民主實踐有利于培養(yǎng)有責(zé)任感的公民。民主不僅僅是政治體制問題，也是國家與公民、公民與公民之間的關(guān)系問題?！盀檎嬲裰髁α刻峁┗A(chǔ)的最重要的前提是把個人看作價值的唯一來源?！雹咦鹬孛總€人的尊嚴(yán)，保障每個人的權(quán)利，協(xié)商民主實踐的內(nèi)在價值符合“每個人的自由發(fā)展”的本質(zhì)要求。基層協(xié)商是一個公民教育過程。在這個過程中，公民的政治參與意識得以提高，民主技能得到訓(xùn)練，政治責(zé)任感和民主精神得到增強(qiáng)。人們在參與協(xié)商過程中學(xué)會了怎樣行使自己的權(quán)力，怎樣實現(xiàn)自己的主體價值，怎樣成為合格的協(xié)商者。

第五，推進(jìn)基層協(xié)商民主，是我國社會主義民主政治發(fā)展的必然要求。社會主義民主政治的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家做主，是最大多數(shù)人享有最廣泛的民主。基層民主是我國政治文明建設(shè)的基石；提升基層治理能力，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)?；鶎訁f(xié)商民主與基層的選舉民主一樣，是推動社會主義民主政治發(fā)展的具體表現(xiàn)形式，是為了更好地實現(xiàn)人民當(dāng)家做主?；鶎訁f(xié)商民主作為黨的群眾路線在基層政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是協(xié)商民主發(fā)展的一個重要部分。我國基層協(xié)商民主實踐集中體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，是符合我國國情、確保人民當(dāng)家做主的重要民主形式。發(fā)展基層協(xié)商民主是社會主義民主政治的必然要求。

二、基層協(xié)商民主的實踐

基層民主內(nèi)容非常廣泛，概括來講，涵蓋著民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等內(nèi)容。就其基本內(nèi)涵與運行機(jī)制來說，協(xié)商貫穿于基層民主的整個過程并在各個環(huán)節(jié)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。近年，我國各地在城鄉(xiāng)社區(qū)基層協(xié)商領(lǐng)域進(jìn)行了許多有價值的探索。

（一）形成了具有創(chuàng)新性、針對性的基層協(xié)商民主平臺

近來，我國各地在基層治理的實踐中，圍繞協(xié)商民主這個主題，形成了各具特色、切實有效的制度設(shè)計和操作平臺。這些平臺和制度為協(xié)商民主的開展提供了制度依托和支撐，從而保障了協(xié)商民主在基層的探索。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，比較具有突出特色的有這樣幾種形式：一是溫嶺的“民主懇談”制度。通過聽證會、對話會、溝通會的實踐，以平等對話形式，把涉及城鄉(xiāng)社區(qū)的公共決策直接訴諸廣大群眾，并針對不同群體的意愿訴求和利益表達(dá)展開協(xié)調(diào)溝通。黨委、政府決策建立在群眾協(xié)商共識基礎(chǔ)之上，“民主懇談”已經(jīng)成為基層協(xié)商的典型形式。二是四川彭州的社會協(xié)商對話會。彭州市從解決基層群眾利益出發(fā)，逐步搭建起村、鎮(zhèn)、市三級協(xié)商平臺。議事成員采取群眾推薦、個人自薦和組織推薦三種方式，從鎮(zhèn)干部、村（居）民議事（協(xié)商）會成員、民主黨派、無黨派、民族宗教、新社會階層、新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村鄉(xiāng)土人才代表中協(xié)商產(chǎn)生。三是云南鹽津的“參與式預(yù)算”。鹽津采取隨機(jī)抽樣與村民代表相結(jié)合的方式產(chǎn)生議事代表，保證了議事成員的廣泛性和代表性，使普通村民有途徑參與到協(xié)商中來，促進(jìn)了討論視角的豐富與多樣。四是重慶萬東鎮(zhèn)“圓桌議事會”。萬東鎮(zhèn)以“圓桌協(xié)商會議”的形式，邀請、聯(lián)系各方面的群眾代表一起協(xié)商解決本地（區(qū)）面臨的重要問題和事務(wù)，協(xié)商制定具體的制度、操作程序、行事方式，探索形成了村務(wù)管理的提案權(quán)、審議權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等“五權(quán)一體”的協(xié)商民主管理運行機(jī)制。“五權(quán)”前后銜接，互相推動，環(huán)環(huán)相扣，循環(huán)往復(fù)，形成一個既開放又閉合的運行體系。

在城市社區(qū)和村級自治組織，人們也創(chuàng)造出了各種不同的協(xié)商平臺。例如，杭州市上城區(qū)紫陽街道上羊市街社區(qū)的“鄰里值班室”⑧。通過服務(wù)社區(qū)事務(wù)，包括定期參與社區(qū)決策、聽取居民意見、向社區(qū)反映居民訴求、調(diào)解鄰里糾紛、“壹居議事廳”，鼓勵居民積極參與社區(qū)治理，構(gòu)建社區(qū)多元主體協(xié)商共治的“公共論壇”，切實維護(hù)社區(qū)和諧與穩(wěn)定。還有廣西貴港屯級“一組兩會”（黨小組+戶主會+理事會）協(xié)商自治制度對村民自治的新探索。“一組兩會”協(xié)商自治制度以自然屯為基本單元開展民主協(xié)商、互助自治⑨。其他如“民主議政會”“民主聽證會”“民主議事會”“民主評議會”等多種協(xié)商民主形式也在基層社區(qū)廣泛實踐。這些形式因地制宜，針對居民反映的突出問題，收集梳理形成議題，召集相關(guān)利益主體按照規(guī)范程序進(jìn)行協(xié)商，達(dá)到辦實事、解難題、聚民心的目的?！熬用裾f事”“協(xié)商議事”“居民論壇”“小巷訪事”等各種協(xié)商實踐不斷涌現(xiàn)，展現(xiàn)了基層民主的旺盛生命力。

（二）既充分利用已有的制度構(gòu)造，同時也發(fā)展出新的制度設(shè)計

在實踐中推動協(xié)商民主的運轉(zhuǎn)，一個重要的條件是協(xié)商民主制度建設(shè)。協(xié)商民主的作用發(fā)揮只有通過一定的制度才能實現(xiàn)。實踐表明，一方面，我國的憲法、法律、法規(guī)等所建構(gòu)的制度安排，可以保證協(xié)商民主的運轉(zhuǎn)；另一方面，民主實踐的多樣性、差異性也為創(chuàng)設(shè)新的制度安排預(yù)留了拓展的空間。

就利用既有制度來說，例如廣東省云安縣的基層協(xié)商民主實踐，該縣的富林鎮(zhèn)馬塘行政村基層協(xié)商的做法是：“完善村民會議制度，建立協(xié)商平臺。馬塘村建立以村民大會和村民代表大會為核心的協(xié)商平臺、參與決策平臺。村‘兩委’把村里的重大決策和群眾關(guān)心的熱點、難點問題提交村民大會和村民代表會協(xié)商解決，在廣泛聽取村民和村民代表的意見建議的基礎(chǔ)上，再做出決策?！雹饨∪屯晟频幕鶎尤罕娮灾螜C(jī)制，使協(xié)商活動建立在法定制度平臺之上，保證了制度本身的權(quán)威性和持續(xù)性。另外，浙江省溫嶺市首創(chuàng)的“民主懇談”制度，在自治組織中利用法定制度開展協(xié)商，而在政權(quán)組織中則致力于激發(fā)既有制度的活力。例如，民主懇談實踐激活了人大制度改革。主要體現(xiàn)為:一是通過民主懇談形式，大力普及和提升社會公眾的參政議政意識，形成公眾參與的政治氛圍，促進(jìn)人大代表履職的責(zé)任和能力；二是通過“參與式預(yù)算”，當(dāng)?shù)卣ㄔO(shè)項目及其預(yù)算公開，群眾可以直接提出意見和建議，有助于地方人大聽取民意并作出正確決策；三是探索地方公共事項決策的科學(xué)、民主和法律依據(jù)，特別是在參與公共預(yù)算過程中，引入專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行可行性論證和資金預(yù)算，這對地方人大具有重要的借鑒作用?。利用已有的制度設(shè)置，例如利用黨支部、村委會、村民會議、村理財小組等的成熟制度，開展基層治理、協(xié)商議事，而不是重構(gòu)制度結(jié)構(gòu)，這樣就解決了支部作用問題，解決了群眾權(quán)利問題，解決了“兩委”矛盾，解決了監(jiān)督問題。

在制度創(chuàng)新方面，浙江麗水雅溪鎮(zhèn)在充分醞釀、廣集民意的基礎(chǔ)上，2013年年初召開會議，協(xié)商、選舉產(chǎn)生有關(guān)村干部、“鄉(xiāng)村能人”等24人組成的居民自治聯(lián)合會理事會，全面承擔(dān)參政議事、民意代理、調(diào)解維權(quán)、監(jiān)督評議等職能，構(gòu)筑了基層民眾參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的新機(jī)制，形成了較為充分完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商民主發(fā)展模式，以富有成效的實踐拓展了基層協(xié)商民主、優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。而重慶的萬盛經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)萬東鎮(zhèn)則通過“圓桌議事會”協(xié)商解決基層問題，特別是在黨支部的帶領(lǐng)引導(dǎo)下，通過各個方面的代表協(xié)商，探索出了村級組織民主管理的新思路、新方法，建立村級組織“五權(quán)一體”民主管理運行機(jī)制，在加強(qiáng)基層組織建設(shè)、調(diào)動群眾參與基層社會事務(wù)和社會治理、營造和諧穩(wěn)定社會環(huán)境、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局等方面發(fā)揮了積極作用?。通過創(chuàng)造性的探索，搭建民眾協(xié)商參政的新平臺，構(gòu)筑組織化協(xié)商載體，將分散的參與者、利益表達(dá)等有序有效地組織起來，是基層協(xié)商民主發(fā)展中的重要內(nèi)容。

（三）重視協(xié)商民主實踐程序和機(jī)制建設(shè)

基層協(xié)商民主的重點，主要是圍繞基層的公共利益，解決基層群眾經(jīng)濟(jì)社會生活中遇到的各種問題。因此，建立什么樣的協(xié)商機(jī)制，對于推進(jìn)基層協(xié)商民主，保障基層協(xié)商民主科學(xué)決策機(jī)制持續(xù)運轉(zhuǎn)非常關(guān)鍵。總體上講，選用簡便、易懂、實用和有效的方式，激發(fā)公眾表達(dá)意愿和訴求的熱情，建立政府與公眾之間的對話平臺，進(jìn)而構(gòu)建政府與公眾的溝通、互信機(jī)制，是我國基層地方民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。例如，四川省成都市的蘆稿村村民議事會，摸索總結(jié)出了一整套村民議事的基本程序——“村民議事六步法”。其主要流程是：議題收集、議題審查、民主討論、結(jié)果公示、執(zhí)行監(jiān)督、評議整改。蘆稿村采用“村民議事六步法”議定通過了村級公共服務(wù)項目、村民享受低保、申請殘疾補助、村組財務(wù)制度、產(chǎn)改誤工費用支出等諸多涉及村民權(quán)益的重大事項?！按迕褡h事六步法”初步形成了村民協(xié)商議事的機(jī)制，在實踐中取得了良好的成效?。

針對基層民眾參與能力較弱、公共責(zé)任精神相對缺失的現(xiàn)實問題，華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心陳偉東教授、袁方成教授團(tuán)隊秉持“社區(qū)是居民的”這一核心理念，充分吸收開放空間會議、世界咖啡館會談等現(xiàn)代參與式技術(shù)方法的精髓，結(jié)合中國城鄉(xiāng)基層實際，開發(fā)出一整套具備開放性、易用性和適用性的社會治理技術(shù)體系，通過技術(shù)訓(xùn)練和引導(dǎo)，推動社區(qū)、社團(tuán)、社工和居民共同行動，利用社區(qū)內(nèi)外的各類資源，在居民組織化、社團(tuán)化的過程中推進(jìn)公益和志愿服務(wù)的多樣化，在創(chuàng)新服務(wù)和治理運作機(jī)制的過程中，促進(jìn)具有參與熱情和行動能力的現(xiàn)代社會公民的培養(yǎng)。復(fù)旦大學(xué)的韓福國博士提出并在城市社區(qū)實踐的“復(fù)式協(xié)商民主”決策程序，為矯正“協(xié)商民意測驗”在中國適用的局限性，基于中國特定的政治參與結(jié)構(gòu)，提出了分層抽樣的代表選取方式，保證各個社會群體參與的平等性，以及利益表達(dá)的充分性?。

“公共協(xié)商的程序能夠促進(jìn)公平的民主結(jié)果?！?建構(gòu)具體的針對性的程序和機(jī)制，有助于引導(dǎo)基層群眾有序有效地參與基層政治生活，提升民意嵌入的動力，有助于為基層政權(quán)運作、職能發(fā)揮提供支撐和實現(xiàn)機(jī)制，從而實現(xiàn)基層政權(quán)治理行為與群眾利益訴求的契合度，找到基層社會治理“最大公約數(shù)”。

三、基層協(xié)商民主前瞻

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與進(jìn)步，我國許多地方的基層協(xié)商民主實踐取得了很大的成績。但是，由于觀念認(rèn)知、發(fā)展導(dǎo)向、制度落實等方面的影響，基層協(xié)商民主的實踐還存在著一些需要完善的地方。

一是人們對于協(xié)商民主的認(rèn)知還存在一定程度的偏頗。隨著主流話語的形成和傳播，“協(xié)商民主”在文件、講話、討論中逐漸成為熱詞。但囿于工具性的傾向，基層政治生活中“遇到問題才協(xié)商”“想?yún)f(xié)商就協(xié)商”“有時間就協(xié)商”的現(xiàn)象依然存在；一些基層干部的官本位思想根深蒂固，缺乏對基層民主政治建設(shè)的科學(xué)認(rèn)識，“替民做主”的行事作風(fēng)比較常見；“生計問題大于民主”的觀念在基層尤為突出，很多人認(rèn)為參與政治活動既浪費時間又浪費精力，不善于甚至不屑于運用手中的民主權(quán)利。

二是基層協(xié)商主動參與不足。黨政機(jī)構(gòu)在我國社會生活中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)作用。很多地方的案例表明，沒有政府的重視和推動就不可能有基層協(xié)商民主的萌芽和發(fā)展。這種制度路徑，本質(zhì)上是“強(qiáng)政府、弱社會”的國家社會關(guān)系產(chǎn)物。雖然很多時候基層政府與群眾有著共同價值取向，但動員參與方式的弱化，使基層群眾并非完全認(rèn)同基層政府。另外，居民政治理性的提升，減少了對政治權(quán)威的簡單遵從，人們更關(guān)心與自身利益息息相關(guān)的公共政策。隨著實現(xiàn)自身價值的途徑和機(jī)會增多，人們不再必然通過公共參與來實現(xiàn)自身的社會選擇。與社區(qū)精英階層相比較，普通居民進(jìn)行社區(qū)公共參與的機(jī)會要少一些，主動性也弱一些。這都在不同程度上降低了人們的參與熱情和積極性。

三是協(xié)商實踐存在形式化傾向。有些地方或者有些方面的協(xié)商存在著走形式、假協(xié)商問題。例如決定后協(xié)商，實際上以通知、告知的方式取代協(xié)商；例如扭曲協(xié)商程序、操控協(xié)商過程，導(dǎo)致“聽漲”現(xiàn)象出現(xiàn)，等等。在我國,由于多數(shù)協(xié)商是在國家和政府主導(dǎo)下進(jìn)行的,參與者獲得真實的平等和自由可能會受到懷疑，協(xié)商的真實性和說服力不強(qiáng)。有時，會有許多記者出現(xiàn)在會場，這表明協(xié)商制度的開展僅僅是宣傳工作的需要?。形式化傾向還表現(xiàn)在許多地方“推進(jìn)協(xié)商民主改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”“協(xié)商民主領(lǐng)導(dǎo)小組”“協(xié)商民主試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“協(xié)商民主制度創(chuàng)新專項領(lǐng)導(dǎo)小組”等組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的紛紛成立。

四是基層協(xié)商的制度及其能力不足。雖然主要的制度框架已經(jīng)確立，但在具體運行機(jī)制方面還存在著一定的欠缺。如：制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，過于寬泛，協(xié)商彈性大，缺乏具體明確的操作規(guī)則等。各地創(chuàng)設(shè)的協(xié)商民主形式雖然豐富多樣，但也導(dǎo)致了協(xié)商民主制度機(jī)制存在碎片化或缺乏系統(tǒng)性，協(xié)商程序尚未規(guī)范化、制度化；由于參與者掌握的資源與提出有說服力觀點的能力存在差異，協(xié)商通常難以保證有效參與的實現(xiàn)與預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成；組織開展協(xié)商活動需要一定的經(jīng)濟(jì)條件支撐，經(jīng)濟(jì)條件和富裕程度在某種程度上會對協(xié)商進(jìn)程產(chǎn)生實質(zhì)上的影響。

作為協(xié)商民主的具體實現(xiàn)形式之一，基層協(xié)商民主的實質(zhì)就是保證和實現(xiàn)群眾廣泛、有序的政治參與?！霸诿裰髡沃校?dāng)性的基礎(chǔ)來自于所有人民義務(wù)性的服從。人民之所以履行此一義務(wù)，是假定他們的決定是在一個公正的起點上，平等地表達(dá)了所有人的利益。而此一假設(shè)要能成立，必須是這些決定在原則上開放給自由且平等的公民，在適當(dāng)?shù)墓差I(lǐng)域的協(xié)商過程中獲得的?！?在基層社會推行協(xié)商民主，是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期凸顯出來的基層公共事務(wù)治理矛盾和問題的重要途徑。

深入推進(jìn)基層協(xié)商民主，首先要堅持人民的立場。中國的社會和政治結(jié)構(gòu)形態(tài)的特點，使廣大群眾參與基層民主必然以個體的身份出現(xiàn)。在中國傳統(tǒng)文化中有調(diào)解協(xié)商傳統(tǒng)，糾紛和沖突的解決大多通過協(xié)商而不會輕易訴諸法律。協(xié)商本身也是為保障和實現(xiàn)老百姓參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)。所有這些都為基層協(xié)商的發(fā)展提供了有利的社會條件，協(xié)商民主在基層治理中有良好的社會基礎(chǔ)?！叭嗣袢罕娛巧鐣髁x協(xié)商民主的重點”?，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式，在各個層級、各個方面同群眾進(jìn)行協(xié)商。

在深入推進(jìn)基層協(xié)商民主，加強(qiáng)制度建設(shè)的同時，需要將增量發(fā)展與存量利用充分結(jié)合起來。在我國的基層民主治理實踐中，協(xié)商民主依托的制度平臺，既包括由憲法法律等規(guī)范的一系列制度形式，如村民代表大會、居民代表大會、村民會議、居民會議等，也包括基層實踐創(chuàng)新的制度形式，如村民議事會、“圓桌協(xié)商會議”等。如果僅僅局限于既有的存量制度，則有可能出現(xiàn)無法適應(yīng)和解決新問題的狀況；如果離開既有的制度規(guī)范，而過多依賴創(chuàng)新的制度形式，則明顯會削弱法定制度的權(quán)威性、合法性和持續(xù)性?！凹纫浞珠_放官方的協(xié)商議事管道和平臺，進(jìn)一步拓寬居民參與的渠道和范圍，集中民智民力，反映社情民意，解決民生、落實民權(quán)、維護(hù)民利；又要積極鼓勵和支持民間組織、民間機(jī)構(gòu)建立貼近居民及居民公共生活的社會化溝通協(xié)商新的管道和平臺。”?基層協(xié)商民主的完善和發(fā)展，需要在進(jìn)一步推進(jìn)制度建設(shè)的過程中，將增量和存量的制度形式有機(jī)結(jié)合起來，使制度管用、有效、可持續(xù)。

深入推進(jìn)基層協(xié)商民主，應(yīng)當(dāng)更多鼓勵人民政協(xié)參與實踐探索。在基層協(xié)商民主實踐中，由于多元參與主體的現(xiàn)實，基層群眾很多時候都是將基層黨委、政府視為各種利益關(guān)系的相關(guān)方，對于其是否能夠保持公平公正的立場表示很大的不確定性。因此，由基層黨委、政府直接具體組織協(xié)商活動，存在著基層群眾認(rèn)同度低的問題。人民政協(xié)作為我國協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，相對超脫，是沒有直接利益的相關(guān)“第三方”，可以通過向下延伸的方式在推動基層協(xié)商民主協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制中發(fā)揮作用。雖然人民政協(xié)在基層發(fā)揮作用會遇到機(jī)構(gòu)、編制等問題，但是可以采取較為靈活適用的方式開展探索。例如，湖北省宜昌市政協(xié)多年來在經(jīng)常性聯(lián)系群眾中推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主向基層延伸的探索，為建立人民政協(xié)牽引的基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制提供了重要啟示?。

深入推進(jìn)基層協(xié)商民主，重點要加強(qiáng)基層組織建設(shè)。任中平教授等通過對成都市青白江區(qū)蘆稿村基層協(xié)商實踐的考察后指出，開展基層協(xié)商民主實踐的效果究竟如何，在很大程度上取決于有沒有一個堅強(qiáng)的基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，關(guān)鍵在于議事會召集人即村黨支部書記能力強(qiáng)不強(qiáng)、威信高不高、方法好不好，這會極大地影響基層協(xié)商民主的實際成效。由此看來，開展基層協(xié)商民主建設(shè)，首先要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，關(guān)鍵是要選好一個稱職的基層黨支部書記。而這是基層協(xié)商民主本身無法解決的問題，只能有賴于黨內(nèi)民主和基層民主的深入推進(jìn)，尤其是村黨支部書記選任制度的改革。也就是說，基層協(xié)商民主能否有效推進(jìn)，很大程度上還要取決于基層黨內(nèi)選舉民主的實現(xiàn)程度?。要推進(jìn)協(xié)商民主進(jìn)一步發(fā)展，必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主意識，改造決策中強(qiáng)勢的“官本位”文化和“管制型”行政思維。

社會發(fā)展和民主的進(jìn)步取決于人民群眾的思想認(rèn)識，而人的正確思想主要來源于社會實踐。我國各地開展的基層協(xié)商民主實踐，通過公眾參與、議題選擇、協(xié)商對話等多種形式和環(huán)節(jié)，啟發(fā)了干部和群眾的民主意識，并使這種意識融入社會生活和民主實踐，成為社會改革和進(jìn)步的內(nèi)在、持久動力?！盎鶎用芤没鶎用裰鞯霓k法來解決”“基層民主越健全，社會就越和諧”。我國基層城鄉(xiāng)社區(qū)的各種協(xié)商民主實踐，覆蓋了基層治理中的群眾自治實踐，涉及民主決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，能夠有效解決基層的各種問題?；鶎訁f(xié)商民主較好地實現(xiàn)了民主從觀念到實踐、從價值到程序的轉(zhuǎn)變，有力推動了基層治理的深化和發(fā)展。多樣性的協(xié)商民主實踐，是基層群眾自治的生動體現(xiàn)，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。

注釋：

①余華：《基層協(xié)商民主的現(xiàn)狀分析與發(fā)展對策——以浙江省為例》，《觀察與思考》2015年第3期，第44—50頁。

②陳立明：《參政黨參與協(xié)商民主的制度設(shè)計與運行機(jī)制》，《湖南社會主義學(xué)院學(xué)報》2014年第3期，第4—9頁。

③陳麗：《基層協(xié)商民主：概念的界定及其解讀》，《科學(xué)社會主義》2014年第5期，第63—66頁。

④《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，《人民日報》2015年2月10日，第1版。

⑤中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，《人民日報》2015年7月23日，第1版。

⑥中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，《人民日報》2015年7月23日，第1版。

⑦詹姆斯·M.布坎南：《自由、市場和國家》，吳良健、桑伍、曾獲譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1989年版，第253頁。

⑧鄭春勇、陳珊珊：《協(xié)商民主與社區(qū)自治模式新選擇——基于杭州市上羊市街社區(qū)“鄰里值班室”的分析》，《中共太原市委黨校學(xué)報》2015年第3期，第45—47頁。

⑨何霜梅：《協(xié)商民主與鄉(xiāng)村治理——基于廣西貴港屯級“一組兩會”協(xié)商自治制度的思考》，《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2014年第5期，第25—29頁。

⑩耿世棟、張山、余偉、廖昕：《基層協(xié)商民主的實現(xiàn)途徑研究——以云安縣為例》，《廣東省社會主義學(xué)院學(xué)報》2015年第2期，第5—9頁。

?翁鳴：《溫嶺模式:一種協(xié)商民主實踐的創(chuàng)新機(jī)制》，《理論探討》2014年第3期，第10—14頁。

?傅汝棟、汪守軍：《基層協(xié)商民主實踐探索——以重慶萬東鎮(zhèn)“五權(quán)一體”實踐為例》，《廣州社會主義學(xué)院學(xué)報》2015年第1期，第29—32頁。

?任中平、王菲：《基層協(xié)商民主的經(jīng)驗、價值與啟示——以成都市青白江區(qū)蘆稿村為例》，《黨政研究》2015年第4期，第82—87頁。

?韓福國：《我們?nèi)绾尉唧w操作協(xié)商民主：復(fù)式協(xié)商民主決策程序手冊》，復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版，第60—61頁。

?陳家剛：《協(xié)商民主》，三聯(lián)書店2004年版，第47頁。

?何包鋼：《中國協(xié)商民主制度》，陳承新摘譯，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2005年第3期，第13—21頁。

? Seyla Benhabib.Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy, in Democracy and Difference:Contesting the Boundaries ofthe Political,Edited by Seyla Benhabib.Princeton:Princeton University Press,1996:69.

?習(xí)近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日，第2版。

?梅志罡、李文獻(xiàn)、黎園：《協(xié)商民主視域下的城市基層社區(qū)自治管理研究——以武漢市社區(qū)協(xié)商民主情況為例》，《湖北省社會主義學(xué)院學(xué)報》2015年第1期，第38—41頁。

?劉學(xué)軍：《建立人民政協(xié)牽引的基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制——以宜昌市人民政協(xié)的探索為例》，《理論視野》2015年第6期，第34—36頁。

?任中平、王菲：《基層協(xié)商民主的經(jīng)驗、價值與啟示——以成都市青白江區(qū)蘆稿村為例》，《黨政研究》2015年第4期，第82—87頁。

2017-05-20

國家社科基金重大項目“健全社會主義協(xié)商民主制度研究”（13&ZD033）

陳家剛，男，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部主任，研究員，主要從事政治學(xué)理論、中國政治、協(xié)商民主研究。