白祖綱

(東北石油大學(xué) 人文科學(xué)學(xué)院， 黑龍江 大慶 163318)

公私伙伴關(guān)系概念辨析

白祖綱

(東北石油大學(xué) 人文科學(xué)學(xué)院， 黑龍江 大慶 163318)

西方主導(dǎo)的公私伙伴關(guān)系(PPP)概念有三個重要維度：一是重視對PPP制度化與對等平衡關(guān)系的理解；二是追求市場價值的PPP；三是作為意識形態(tài)擴(kuò)散的PPP。對我國“地方和社會資本合作”概念進(jìn)行兩個角度反思：一是公、私部門間的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系是否基于平等原則；二是“社會資本”概念在中國本土的適應(yīng)性問題。本土PPP概念的三個認(rèn)知維度：一是建構(gòu)文化層面的PPP；二是確立意識形態(tài)層面的PPP；三是耦合政府體制與私部門機(jī)制結(jié)合點的PPP。

公私伙伴關(guān)系； 地方政府和社會資本； 合作

公私伙伴關(guān)系即英文Public Private Partnerships(PPP)，是指公共部門、私人部門合作供給原來由公共部門壟斷供給的公共物品和服務(wù)。其原型Private Finance Initiative(PFI)即“私人主動融資”，是1992年由英國財政大臣諾曼·拉蒙特率先提出的。而后，由繼任肯尼斯·克拉克正式提出公私伙伴關(guān)系(PPP)概念[1]3。由于公私伙伴關(guān)系理論與實踐的雙重發(fā)展正處于西方國家“撒切爾夫人改革”和“里根革命”所引導(dǎo)的私有化改革的浪潮下，因此，PPP從歐美風(fēng)靡全球開始就打上了意識形態(tài)主導(dǎo)下的私有化、市場化乃至全球化痕跡。一般認(rèn)為，中國PPP實踐始于1984年廣東沙角B電廠BOT項目，但是國內(nèi)最早開始對公私伙伴關(guān)系概念的研究始于王灝對其“合作關(guān)系”(廣義)與“項目融資模式”(狹義)的界定[2]。隨著2014年12月國家發(fā)改委出臺《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著中國版PPP概念面世。

一、西方國家主導(dǎo)話語權(quán)的公私伙伴關(guān)系概念

當(dāng)代學(xué)術(shù)與政策意義上的公私伙伴關(guān)系應(yīng)該起源于1364年英格蘭法律上允許設(shè)立的收費站，并且在實踐上1663年修建了第一條收費公路，這種制度直到19世紀(jì)40年代由地方議會、商人、制造商、地主等共同出資修建了近1000條收費公路才得以完善[3]48。由于西方國家歷史上重商主義對公共基礎(chǔ)設(shè)施供給私人化的許可與青睞，因此，早在新公共管理改革運動對公私伙伴關(guān)系的制度化確立之前，諸如公共服務(wù)外包、特許經(jīng)營等制度措施就已經(jīng)盛行，所以，在明確提出PPP作為制度和組織的公共物品供給方式之前，西方國家早已積累了深厚的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。因此，20世紀(jì)80年代撒切爾夫人保守黨政府在推動英國國有企業(yè)私有化時遇到巨大阻力，轉(zhuǎn)而在90年代初提出對“私有化”的替代性概念——私人主動融資，并在梅杰政府后期進(jìn)一步提出“公私伙伴關(guān)系”概念?？偨Y(jié)諸多西方概念基礎(chǔ)，我們認(rèn)為PPP在西方的發(fā)展變遷上有三種概念取向值得關(guān)注。

第一，制度化與對等平衡的公私伙伴關(guān)系。公私伙伴關(guān)系概念是在上世紀(jì)80年代英國私有化、美國“去國有化”改革和公共物品供給方式變革基礎(chǔ)上的升級版。當(dāng)時，英美學(xué)者提出公私伙伴關(guān)系概念是為了對已經(jīng)比較成熟的公共改革措施與手段進(jìn)行正名，這樣做既有利于推進(jìn)下一步改革方案，也為了便利地方政府推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變與提高行政效率，更重要的是進(jìn)行法律規(guī)制。如英國政府指出：公私伙伴關(guān)系是通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷把私部門所有權(quán)引入國有企業(yè)，就是公私部門簽訂長期契約向私部門購買高質(zhì)量公共服務(wù)的制度安排[4]17。然而，以維護(hù)私部門利益為主的商業(yè)合同及其背后所代表的普通法與維護(hù)公共利益為主的行政合同法之間往往因公、私可能的利益分歧而形成對抗關(guān)系，因此，在英美諸國又發(fā)展出了旨在追求對等平衡的公私伙伴關(guān)系，即一方面，要堅持公、私主體間權(quán)利平等的私法原則來保障私部門的權(quán)益；另一方面，又要貫徹政府對私部門享有行政干預(yù)特權(quán)，但兩種權(quán)利在憲法原則下都要受到控制。

第二，追求市場價值的公私伙伴關(guān)系。對于私部門乃至介入公私伙伴關(guān)系的私人個體、甚至社會組織而言，贏利都是組織生存與發(fā)展、商業(yè)精英追求價值增值的核心目標(biāo)。對于政府而言，其雖不直接參與追逐商業(yè)價值的活動，但特許經(jīng)營收入、稅收等財政收入也將增加地方公共財政賬戶的資產(chǎn)負(fù)債表外項目的自主能力，這樣將模糊政府的風(fēng)險程度[5]155-157；對于私營企業(yè)而言，商業(yè)價值甚至成了唯一目標(biāo)，雖然有商業(yè)法典和行政法的共同約束，但是對具有高贏利可能的硬件經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施項目的追逐依然是大多數(shù)企業(yè)財團(tuán)組建SPV的根本目標(biāo)，這意味著更豐厚的利潤回報；對于廣泛認(rèn)為追求公益價值的社會組織，在公私伙伴關(guān)系的制度安排下，撇脂效應(yīng)或扒皮現(xiàn)象(競爭最易獲利的公共項目)成為困擾很多地方政府的問題[6]115。

第三，作為意識形態(tài)的公私伙伴關(guān)系。公私伙伴關(guān)系概念具有強烈的意識形態(tài)屬性，表現(xiàn)在兩個方面：一是從歷史維度看，其作為私有化或民營化概念的替代物，部分消除了英國國內(nèi)保守黨和工黨，以及兩黨與工會及全國性群眾組織的對抗關(guān)系，從其他歐美國家來看，公私伙伴關(guān)系既消除了戰(zhàn)后以來人們習(xí)慣已久的凱恩斯主義福利國家政策對納稅人高福利被取消的部分擔(dān)憂，又增加了私人資本與政治力量的深度結(jié)合的可能，似乎成為一種“多贏”的策略集合；二是新自由主義早已從哲學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)不同層面論證了新公共管理改革運動中的私有化、市場化與全球化的大勢所趨，同時，英、美兩國20余年理論探索與實踐發(fā)展，也為PPP向中國等廣大發(fā)展中國家進(jìn)行制度輸出提供了巨大便利。

二、中國“地方政府和社會資本合作”概念界定的反思

中國政府于2014年提出了“政府和社會資本合作”一詞，而其英文也以PPP表示。2015年《政府工作報告》縮略詞注釋解釋為：“政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率”。應(yīng)該說相較于以往對私人資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政策文本，其表現(xiàn)出了巨大歷史進(jìn)步性，如對利益與風(fēng)險分擔(dān)的明確提出，部分表明了公、私之間的合作關(guān)系，而非一方對另一方的簡單利用關(guān)系。但是概念的不完全性與交叉學(xué)科間理解的歧義也顯而易見。

第一，忽略了公私合作主體間的權(quán)力與權(quán)利平等關(guān)系。英國朝野在理解PPP上，基本形成了合作主體間的“朋友”關(guān)系，即partnership等于friendship。既然是朋友之間交往，自然要地位平等，這也是歐盟國家、美、加、澳等對概念理解上的共識，即便是英美在普通法與行政法上存在合同文本認(rèn)識上的差異，往往也要依托國家根本法律的約束，盡最大可能維持兩者之間的對等關(guān)系。而我國“地方和社會資本合作”概念表述中，目前只有2015年財政部《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》規(guī)定了“平等協(xié)商”，但是由于財政部、發(fā)改委與國務(wù)院法制辦關(guān)于立法的最終意見遲遲未達(dá)成，因此，政府和掌握資金的私人企業(yè)之間到底是一種什么樣的關(guān)系還不能確定，如果兩者之間最終不能達(dá)成平等合作關(guān)系，那么法律所要求的平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就無法兌現(xiàn)。

第二，“社會資本”作為私人企業(yè)資本或資金的替代詞語，可能產(chǎn)生理論歧義。社會資本一詞最早是由法國社會學(xué)家布迪厄提出，然后經(jīng)由歐美的主流社會學(xué)家和政治學(xué)家的完善，已經(jīng)成為繼物質(zhì)資本、金融資本、人力資本等資本概念之后的又一重要概念。按照美國學(xué)者帕特南的理解，社會資本是衡量個人間信任程度的，也可以被理解為針對集體行動的非正式規(guī)則的隱性協(xié)議。而頂層設(shè)計中的社會資本概念，其實是再次深度強調(diào)非公有制經(jīng)濟(jì)中的私人資本或資金進(jìn)入過去由政府完全壟斷供給的公共物品領(lǐng)域的合法性與現(xiàn)實性。在當(dāng)前推進(jìn)“國進(jìn)民進(jìn)”的雙進(jìn)策略中，社會資本所擁有的巨量資金是緩解地方債務(wù)危機(jī)的有效工具。從學(xué)理上的“關(guān)系資源”向資金、資本概念轉(zhuǎn)變，不僅意味著概念是與非的問題，更關(guān)鍵的是對待民間資金的真實態(tài)度。

三、中國公私伙伴關(guān)系概念的三重維度

西方國家在對PPP界定上圍繞伙伴關(guān)系、契約關(guān)系、項目關(guān)系展開，而國內(nèi)學(xué)者囿于本土實踐不足而無法在理論上卓有建樹。我在《公私伙伴關(guān)系視野下的地方公共物品供給》一文指出：宏觀上，表述為體制性公私伙伴關(guān)系，即整體性的公共部門、私人部門與公民之間關(guān)于公共物品與服務(wù)供給的體系、結(jié)構(gòu)與過程；微觀上，表述為機(jī)制性公私伙伴關(guān)系，也即各種模式，如BOT、ROT、DBFO等[7]58-62。本文從三個維度去闡釋本土化的公私伙伴關(guān)系概念。

第一，文化層面的公私伙伴關(guān)系。中國自古缺少政府與民間力量的對話，這是皇權(quán)大一統(tǒng)國家主義對社會力量長期禁錮的后果，對于強調(diào)公、私部門間圍繞著法律契約關(guān)系來調(diào)整彼此在關(guān)涉公共利益方面的地位與態(tài)度上，我們?nèi)鄙倩谄降鹊暮献魑幕?，這就形成了當(dāng)前民間資本對公共政策合理性與延續(xù)性的憂慮。而古代關(guān)于鹽鐵是否實行國家專賣的爭論，也為后世的資本力量提前兩千年敲響了警鐘，新中國成立后對資本主義工商業(yè)的改造，最終使得“公私合營”政策變成了和平贖買的手段。因此，“政府和社會資本合作”概念在文化上規(guī)避了人們對歷史與近世政府與社會資本“縱向合作”不良記錄的回憶，但這恰巧說明了國內(nèi)學(xué)術(shù)界與私人企業(yè)家對PPP中國化前景的擔(dān)憂。基于重塑符合國人預(yù)期的理想藍(lán)圖，我們認(rèn)為，文化層面的公私伙伴關(guān)系是建立在社會共同體理念層面上，是對公、私間合作生產(chǎn)、提供公共物品以創(chuàng)造公共價值行為與結(jié)構(gòu)的心理認(rèn)同。

第二，意識形態(tài)層面的公私伙伴關(guān)系。PPP在源發(fā)地的產(chǎn)生、發(fā)展與全球性擴(kuò)散，是基于西方社會幾百年形成的商業(yè)主義文化，對待商品和市場化科學(xué)判斷的基本立場，同時，其國內(nèi)憲法與法治主義對待平等合作關(guān)系的形成，也對經(jīng)濟(jì)社會正處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家形成巨大挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)就根源于發(fā)展中國家缺乏配套的基本制度來承接公私伙伴關(guān)系基本模式，以及國家基本制度上很難有效兼容外來的政策與制度模式。從馬克思主義視角看，中國國家意識形態(tài)層面公私伙伴關(guān)系，就是正視生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾關(guān)系，作為最先進(jìn)生產(chǎn)力代表的執(zhí)政黨及政府必須促進(jìn)全社會生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，而這必然帶來全社會大生產(chǎn)中公共與私人間關(guān)系的變革，圍繞最廣大公共利益實現(xiàn)為目標(biāo)，引進(jìn)PPP，是旨在追求和諧統(tǒng)一的政府與社會協(xié)同進(jìn)步的利益共生關(guān)系。這種關(guān)系是對信仰“資本的逐利性是資本生存的原動力”[8]3的西方意識形態(tài)的全面抵制。

第三，位于政府體制、私部門治理機(jī)制結(jié)合點的公私伙伴關(guān)系。PPP能否扎根本土，我們認(rèn)為首先在于是否有足夠成熟的、適應(yīng)市場與公共需求變化的政府體制，尤其是地方政府的體制是否可以有效、合法介入PPP；其次，即便相同的PPP模式在不同的國情、體制下，其能否有效運轉(zhuǎn)也是效果不一；再次，具有內(nèi)部完善治理結(jié)構(gòu)和管理技術(shù)與經(jīng)驗的私營部門是決定PPP能否運轉(zhuǎn)起來的又一關(guān)鍵，中國本土社會資本發(fā)展速度快，但內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是經(jīng)營PPP的嚴(yán)重短板，過度的唯利是圖可能葬送良好的制度設(shè)計。因此，對于轉(zhuǎn)型期的中國，PPP是地方政府治理結(jié)構(gòu)與社會資本治理結(jié)構(gòu)，以及PPP制度結(jié)構(gòu)三者耦合的關(guān)系。

[1] 蒲明書，羅學(xué)富，周勤.PPP項目財務(wù)評價實戰(zhàn)指南[M].北京：中信出版社，2016.

[2] 王灝.PPP的定義和分類研究[J].都市快軌交通，2004(5)：23-27.

[3] [英]達(dá)霖·格里姆賽，[澳] 莫文·K·劉易斯.PPP革命:公共服務(wù)中的政府和社會資本合作[M].濟(jì)邦咨詢公司，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2016.

[4] HM Treasury. PFI: Meeting the Investment Challenge[M].Norwich: HMSO,2003.

[5] [英]達(dá)霖·格里姆賽，[澳]莫文·K·劉易斯.公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項目融資的全球革命[M].濟(jì)邦咨詢公司，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.

[6] [美]斯蒂芬·戈德史密斯,[美]威廉·D·埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)[M].孫迎春,譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[7] 白祖綱.公私伙伴關(guān)系視野下的地方公共物品供給[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2014.

[8] 蒲堅，孫輝，車耳，張偲.PPP的中國邏輯[M].北京：中信出版社，2016.

編輯：王瑋

2017-04-29

東北石油大學(xué)校級基金項目“公私伙伴關(guān)系與地方政府治理能力研究”(py120233)

白祖綱(1979—)，男，東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院講師，博士。研究方向：公私伙伴關(guān)系、地方政府與地方治理。