林雪霏

（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，北京 100872）

·政治文明研究

從利益政治到規(guī)則政治:城鎮(zhèn)化過程中基層治理轉(zhuǎn)型

林雪霏

（中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，北京 100872）

盡管國家極力在為城鎮(zhèn)化開發(fā)制定約束性規(guī)則，但從根本上說主導(dǎo)城鎮(zhèn)化基層治理場域的是利益政治邏輯而非規(guī)則政治邏輯。這首先源自城鎮(zhèn)化過程的復(fù)雜性與不確定性，它是包含著多重任務(wù)的復(fù)雜系統(tǒng)，而且各環(huán)節(jié)間都充斥著利益分配的糾紛和較量，這種高度的不確定性為相關(guān)行動者的討價還價提供了動力和空間；其次是由社會轉(zhuǎn)型階段的制度特征所致。改革中變動不居的制度、文本與實(shí)踐的背離以及體制內(nèi)創(chuàng)新、試錯的沖動，在一定程度上阻礙了規(guī)則的社會化過程且削弱了規(guī)則應(yīng)有的指導(dǎo)與約束功能。城鎮(zhèn)化在基層場域內(nèi)的權(quán)力較量與利益爭奪看似無序，但各方行動主體都在理性選擇行動策略、重塑其行為準(zhǔn)則，由此衍生出一系列非預(yù)期結(jié)果，例如村民民主意識的生成、集體經(jīng)濟(jì)以非傳統(tǒng)的“自組織”形式對基層社會進(jìn)行再組織等，原本虛弱而破碎的社會在這過程中表現(xiàn)出緩慢的自我發(fā)育。

城鎮(zhèn)化；基層治理場域；規(guī)則政治；利益政治

一、城鎮(zhèn)化亂象緣何而來

經(jīng)歷過小城鎮(zhèn)建設(shè)、沿海務(wù)工潮，中國已經(jīng)進(jìn)入到新一輪城鎮(zhèn)化，即圍繞著“土地”資源開發(fā)的城市建設(shè)與空間擴(kuò)展。就在大興土木的城市建設(shè)背后，諸多歷史的或新生的治理難題隨之?dāng)[上了桌面：有些地方政府與開發(fā)商、建筑企業(yè)結(jié)成攫取土地“交換價值”的利益聯(lián)盟，通過壓低拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整城市規(guī)劃盡可能地獲取土地收益；而被拆遷農(nóng)民在城鎮(zhèn)化開發(fā)中“一夜暴富”或“強(qiáng)征強(qiáng)拆”的案例也是不可盡數(shù)；由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、挪用截留和拖欠補(bǔ)償費(fèi)、失業(yè)和社會保障機(jī)制殘缺和村集體資產(chǎn)流失等所引發(fā)的維權(quán)抗?fàn)帉映霾桓F，因而有學(xué)者提出中國農(nóng)民的群體性糾紛與維權(quán)抗?fàn)幰呀?jīng)由“稅費(fèi)時期”進(jìn)入了“土地時期”。[1]

對于這些糾纏而生的亂象，圍繞著相關(guān)行動者的研究中有觀點(diǎn)認(rèn)為根源于地方政府“以地生財”的發(fā)展模式[2]以及為此與銀行、房地產(chǎn)開發(fā)商等所結(jié)成的政商“增長聯(lián)盟”，這使得反增長或利益表達(dá)的公民參與難以與之抗衡。也有學(xué)者認(rèn)為民眾抗?fàn)幨怯伞暗胤絿业某鞘谢币l(fā)的自下而上的自我保護(hù)機(jī)制，[3]但隨之衍生出理性上訪者大鬧大解決的“鬧大”策略和旨在迫使地方政府花錢買穩(wěn)定的“謀利型上訪”。[4]而制度視角下的解讀則提出是產(chǎn)權(quán)不清晰的土地集體所有制導(dǎo)致了農(nóng)地征用與流轉(zhuǎn)中的諸多社會問題，因?yàn)檫@種非國有、非私有的產(chǎn)權(quán)制度造成了資源權(quán)責(zé)關(guān)系的不確定、農(nóng)民沒有退出權(quán)且監(jiān)督成本高，使得鄉(xiāng)村干部以“集體”之名擁有實(shí)際決策權(quán)。[5]

中觀層面的制度理論和微觀層面的行動者視角從特定的側(cè)面深入地剖析了城鎮(zhèn)化亂象的緣由，但這些解釋之間則陷入環(huán)環(huán)相扣、互為因果的循環(huán)論證，各種制度、行動者要素處于相互影響和建構(gòu)之中。引入新的分析層次或理論視角有助于突破這種邏輯困局，其實(shí)無論是制度的影響力還是各行動主體的理性選擇都并非憑空生成，而是嵌入在特定的社會結(jié)構(gòu)中。在城鎮(zhèn)化開發(fā)過程中，各方主體悉數(shù)“到場”、制度與行動者互動最為密切卻也亂象重生的便是村社層級的基層治理“場域”。

“場域”不僅是個物理時空概念，也是個社會空間概念，由特定議題或固定的市場所圈定的相關(guān)行動者和制度所集合而成的組織共同體。這個共同體首先是特定的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。場域內(nèi)各行動者都在權(quán)力或資本分配結(jié)構(gòu)中占據(jù)特定位置，形成彼此間支配、交換或合作等的客觀關(guān)系，這是行動者進(jìn)行理性決策的基礎(chǔ)。場域的另一個顯著特征是制度化，即那些“不可化約成支配其他場域運(yùn)作的那些邏輯和必然性”。[6](p134)這既使得特定場域具有區(qū)別于他者的獨(dú)立性，也構(gòu)成它的“相對”自主性。場域的自主性強(qiáng)弱與制度化程度相關(guān)，制度化程度越強(qiáng)，場域內(nèi)的“各種制度性的框架，為建立組織——設(shè)計組織結(jié)構(gòu)、策略或程序——提供了明確的模式，并進(jìn)而制止行動者選擇（甚至是考慮）其他替代性的模式，同時又為組織實(shí)施其所選擇的活動及其活動者提供了支持，并使這種活動更可能得到理解、接受和更具合法性”。[7](p198)反之，場域?qū)ζ涑蓡T的影響力和塑造力則會減弱。同時，這種自主性并非穩(wěn)態(tài)的，因?yàn)閳鲇蚴冀K處于制度與行動者的緊張狀態(tài)中。場域內(nèi)居于不同位置的行動者總在試圖維護(hù)或改善其既有地位，利用各種策略去尋求更大利益，這種爭斗在持續(xù)地挑戰(zhàn)現(xiàn)有制度的合法性，甚至去改變或重構(gòu)原有的場域邏輯。

二、利益政治而非規(guī)則政治：城鎮(zhèn)化基層治理場域的主導(dǎo)規(guī)則

在自主性較強(qiáng)的場域中存在著相對穩(wěn)定且普遍獲得共識的制度、規(guī)則和慣習(xí)，這是規(guī)則政治運(yùn)行最重要的基礎(chǔ)。規(guī)則政治意味著制度規(guī)則權(quán)威性地壟斷了合法授權(quán)，由它而非個人先驗(yàn)的理性，提供行為衡量與身份界定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。[8](p86)一旦出現(xiàn)糾紛，所有的利益訴求、行為都由同一規(guī)則進(jìn)行審查，辨別其正當(dāng)與否。與此同時，這些規(guī)則基于其強(qiáng)大的合法性基礎(chǔ)，能夠通過強(qiáng)制推行、誘導(dǎo)、模仿與社會化種種機(jī)制改造和重塑行動者的行為。[9](p68-87)即使是在現(xiàn)代國家，規(guī)則政治的合法性仍是由國家暴力作為支撐，但是在常規(guī)的國家治理中，暴力主要是發(fā)揮“威懾”作用，規(guī)則政治低成本、有效的自運(yùn)行更依賴于社會的認(rèn)可，并自覺地將其作為實(shí)踐的行為依據(jù)。

當(dāng)前城鎮(zhèn)化的基層治理場域?qū)儆谧灾餍暂^弱的組織場域，規(guī)則的權(quán)威性和影響力明顯不足，難以有效地規(guī)制或消抵那些爭奪對自身最有利的利益較量。當(dāng)利益政治居主導(dǎo)地位時，場域內(nèi)的相互行動遵循的是典型的權(quán)力邏輯，這意味著爭斗并不是由中立、統(tǒng)一的法律權(quán)威所裁斷，而是根據(jù)雙方權(quán)力關(guān)系的對比確定最終結(jié)果。參與者在場域權(quán)力結(jié)構(gòu)中的特定位置是其權(quán)力資源的基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化場域中，地方政府壟斷了政治權(quán)力，開發(fā)商則擁有雄厚的資本力量，兩者若結(jié)成利益聯(lián)盟，則會形成相對于被拆遷民眾的壓倒性優(yōu)勢。然而，權(quán)力關(guān)系并非靜態(tài)的，而是在討價還價的過程中隨著行動策略的變化在持續(xù)重構(gòu)。被拆遷戶的慣用策略就是當(dāng)“釘子戶”拖延搬遷時間，搶蓋搶種、圍堵施工現(xiàn)場或集結(jié)上訪等。這些策略之所以有效，是利用了地方政府的維穩(wěn)壓力和開發(fā)商對工期建設(shè)成本的壓力，進(jìn)而扭轉(zhuǎn)了被拆遷戶的弱勢地位，增強(qiáng)了他們的談判能力和對決策的影響力。此外，村干部在場域中的位置較為微妙，既是地方政府在基層的執(zhí)行者，又是村社集體的代言人。盡管這種“雙重代表”會使該群體陷入兩難的選擇，但也為其提供了改變權(quán)力結(jié)構(gòu)或調(diào)整博弈策略的能力。倘若他們更傾向于扮演“集體代言人”角色，則能有效地利用它在政府與村民間“橋梁”作用，將剛性的利益抗?fàn)庌D(zhuǎn)變?yōu)槿嵝缘牟┺耐讌f(xié)，后者往往能為村民爭取更多的利益份額。

規(guī)則政治顯然是基層治理場域的“理想狀態(tài)”，但在實(shí)際運(yùn)行中，城鎮(zhèn)化開發(fā)相關(guān)行動者大多遵循的卻是利益政治的邏輯，在力量與策略的較量中滋生出諸多矛盾與沖突。為何在城鎮(zhèn)化的基層治理場域中主導(dǎo)邏輯是利益政治而非規(guī)則政治，是制度供給不足，制度設(shè)計不合理還是其他影響因素的作用？利益政治的運(yùn)行對當(dāng)前乃至未來的國家-社會關(guān)系建構(gòu)，除了帶來混亂與糾紛外，是否還會產(chǎn)生其他結(jié)構(gòu)性的影響？

三、多重城鎮(zhèn)化任務(wù)與高度不確定性：利益政治空間的衍生

利益政治空間的衍生，很大程度上源自城鎮(zhèn)化基層治理場域的復(fù)雜性與不確定性。在場域外的行動者看，城鎮(zhèn)的擴(kuò)張過程就是“土地”資源的開發(fā)與級差收益的顯化與分配，物化樣態(tài)為城市建筑的落成、周邊基礎(chǔ)設(shè)施的完善與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。然而，當(dāng)下沉到基層治理場域，具體到一個村莊的變遷時，城鎮(zhèn)化便不再是單純的“開發(fā)”行為，而是由土地征用所引發(fā)的、多任務(wù)的系統(tǒng)工程。這是由農(nóng)村以“集體所有制”為基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)所決定的。集體所有的土地不僅為集體成員提供了維系生計的生產(chǎn)資料和生活場所，也為村民自我管理劃定了空間范圍，組建自治組織以保障村社的有序運(yùn)行，由此形成了以集體所有土地為基礎(chǔ)的政治、經(jīng)濟(jì)和社區(qū)共同體。因而一旦涉及集體土地的征用，就需要連帶處理包括村民“市民化”、農(nóng)村管理體制“社區(qū)化”以及集體經(jīng)濟(jì)“改制”等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)都與村民的切身利益息息相關(guān)，也潛藏著各種新舊交織的矛盾糾紛，一旦這些爭議缺乏普遍認(rèn)同的規(guī)則作為裁定標(biāo)準(zhǔn)，便會成為誘發(fā)利益政治的機(jī)會空間。以下便是城鎮(zhèn)化工程中容易滋生利益博弈與權(quán)力較量的若干環(huán)節(jié)。

城鎮(zhèn)化的核心環(huán)節(jié)就是征用土地并給予補(bǔ)償安置，這也是相關(guān)行動者博弈最為激烈的環(huán)節(jié)。盡管各地都根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平制定了征地補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)，但土地的真正價值及其在國家、市場與民眾間的分配方式均未達(dá)成普遍共識。地方政府或開發(fā)商既希望盡可能地壓低補(bǔ)償價格，盡可能地擠壓利潤空間，又希望盡快完成征地工作，減少施工成本。至于被拆遷村民，征地剝奪的是他們基本的生活保障與安身立命之所。在面臨著被征地后的前途未卜，他們本能地索要盡可能多的安置補(bǔ)償，利用各種機(jī)會或手段與地方政府或開發(fā)商談判。由此形成的利益博弈使得征地環(huán)節(jié)變得復(fù)雜而難以預(yù)期，容易走向激化。

隨著巨額土地補(bǔ)償款的注入或集體不動產(chǎn)的增值，“集體經(jīng)濟(jì)”逐漸成為另一個利益焦點(diǎn)。有研究統(tǒng)計，溫州市城中村信訪材料中三分之二以上的矛盾與村集體資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)，其中量化分配引發(fā)的糾紛占28%，檢舉貪污腐敗占16%，村賬務(wù)不清占12%。[10]時下農(nóng)村普遍推行集體資產(chǎn)的股份制改革，其本意是建立產(chǎn)權(quán)明晰的企業(yè)制度并保障集體成員的合法權(quán)益，但在具體改制過程中卻引發(fā)諸多糾紛。例如集體邊界的確定，這關(guān)系到哪些成員有資格享受集體資產(chǎn)收益。①經(jīng)常存在爭議的群體例如舉家遷移至村落并已在長期生活中扎下根的遷入者；遷出村集體獲得居民身份的外遷者；還有一些因參軍、就學(xué)將戶籍遷出村莊或戶籍在本村的外來農(nóng)嫁女。“當(dāng)他們共同賴以生存或生活的土地被征用，或者整個村落即將消逝之際，哪些人可以在這豐盛的最后的晚餐中分得一杯羹，成為大家爭執(zhí)和沖突的焦點(diǎn)”。[11]再如量化配股方案的制定，其中集體股與個人股的比重，以承包土地的面積配股還是按成員的集體勞齡配股……不同的設(shè)置方式直接影響到各成員在集體經(jīng)濟(jì)中占有的利潤份額。相關(guān)行動者都在爭取對自己最為有利的分配方式，而利益受損者則表示不滿甚至抗議上訪。

除了直接的利益糾紛，在村民市民化和村轉(zhuǎn)居環(huán)節(jié)也時常引發(fā)公共福利供給的爭端。例如村民的社會保障費(fèi)用由誰支付，政府、開發(fā)商與村集體都視之為瓜分自身利潤的負(fù)擔(dān)，相互推諉與轉(zhuǎn)嫁，最終導(dǎo)致村民的社會保障難以落實(shí)。此外，盡管在身份上轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯游瘯墓芾眢w制，但是在“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，無論是組織結(jié)構(gòu)還是村民認(rèn)知都延續(xù)著舊有模式。許多轉(zhuǎn)居社區(qū)在社區(qū)服務(wù)、福利供給和公共設(shè)施維護(hù)上仍被要求繼續(xù)農(nóng)村自我管理模式、由集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，由此導(dǎo)致村居對政府強(qiáng)烈的抱怨和質(zhì)疑。[12]

城鎮(zhèn)化還容易引發(fā)基層民主困境，甚至導(dǎo)致村莊治理網(wǎng)絡(luò)的癱瘓。在征地拆遷、集體土地轉(zhuǎn)讓與清產(chǎn)核資的過程中，村民經(jīng)常會對本村干部表現(xiàn)出極大的不信任，舉報或控訴村干部存在各種違法亂紀(jì)的行為，甚至要求解散原村委會、重新進(jìn)行民主選舉。[13]確實(shí)，村干部作為集體組織的代理者在資源處置中具有決策優(yōu)勢與尋租空間，一旦在“集體成員的代表者”與“理性自利的個人”之間選擇后者，便會導(dǎo)致集體資產(chǎn)的流失。但是這些指責(zé)和控訴也可能源自村莊精英間的政治斗爭，一些草根精英試圖利用敏感的集體資產(chǎn)話題，通過放大問題、制造氛圍，使村民喪失對現(xiàn)任精英的信任并鼓動他們提出民主訴求，導(dǎo)致的只是民主外衣下的改朝換代。[14]

總而言之，城鎮(zhèn)化在基層治理場域的多重任務(wù)聚合了多重問題與多方博弈，再加上歷次開發(fā)所積累的矛盾，將城鎮(zhèn)化場域變成組織學(xué)意義上的“復(fù)雜系統(tǒng)”。[15]復(fù)雜系統(tǒng)充斥著偶然性、斷裂性與突現(xiàn)性。因果在時空上可能分離，任何原因都可能產(chǎn)生無意識的結(jié)果，許多重大事件的發(fā)生可能是大跨度時間前某一無心疏漏的結(jié)果，也可能是歷史上多種因素疊加的產(chǎn)物。總而言之，復(fù)雜系統(tǒng)具有“理性”難以掌控的不確定性和風(fēng)險。于是，不僅是現(xiàn)有的控制技術(shù)（特別是規(guī)則設(shè)置）很難立即發(fā)揮秩序構(gòu)建的作用，而且那些意在防范和控制風(fēng)險的努力反而變成了更大的不確定性或風(fēng)險的發(fā)源地。這種知識和無知間的悖論在城鎮(zhèn)化過程中隨處可見，政府試圖在每個環(huán)節(jié)都建章立制，但是這些規(guī)則往往與基層實(shí)際不符而難以貫徹，甚至引發(fā)民眾更大的不滿。這種狀況為利益政治創(chuàng)造了衍生的空間，在規(guī)則難以有效運(yùn)行的狀況下，場域中的行動者們只能也更愿意將城鎮(zhèn)化的微觀過程轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者的權(quán)力較量。正如斯通所言“即使工商界精英似乎在城市中居于權(quán)力結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)地位，但實(shí)際的決策卻仍然是通過一系列的磋商、有選擇性的斗爭和對一些‘微不足道的機(jī)會’的把握來做出的。在這種（城市）政體下，一切都不能被視為理所當(dāng)然或者被預(yù)測，甚至是在那些由工商界所主導(dǎo)的城市政體下也是如此”。[16]

四、轉(zhuǎn)型期的制度更替與低預(yù)期：規(guī)則政治的弱化

規(guī)則政治與利益政治在場域運(yùn)行中處于此消彼長、相互對峙與替代，利益政治能夠成為主導(dǎo)邏輯，相應(yīng)地說明規(guī)則政治的弱化。這種弱化并不源自規(guī)則的供應(yīng)不足。為了在城鎮(zhèn)化場域構(gòu)建理想的“規(guī)則政治”，國家針對各個環(huán)節(jié)都制定了橫縱交錯的制度規(guī)則，從土地利用管制、空間開發(fā)規(guī)劃到城市建設(shè)的審批流程，并且不斷補(bǔ)充完善、強(qiáng)化執(zhí)法力度，使規(guī)則網(wǎng)絡(luò)趨于嚴(yán)密。執(zhí)政者希望以此為城鎮(zhèn)化開發(fā)植入科學(xué)的理念，確保它從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的順利轉(zhuǎn)型，通過人為的秩序設(shè)定保障參與者的有序行動。但現(xiàn)實(shí)是，雖然城鎮(zhèn)化的規(guī)則安排初具規(guī)模，但無論是在土地獲取還是項目建設(shè)過程中都仍可循見利益政治的蹤跡，是以利益與力量對不同規(guī)則或規(guī)則的執(zhí)行程度做出取舍。規(guī)則政治的弱化，除了城鎮(zhèn)化場域的復(fù)雜性與不確定性外，還與中國轉(zhuǎn)型階段的制度特征有關(guān)。

這首先源自社會轉(zhuǎn)型過程中制度的模糊性。中國的土地制度改革并非一攬子的“頂層設(shè)計”，而是遵循著危機(jī)/需求-制度改革-適應(yīng)性推進(jìn)的循環(huán)過程，由“碎片化權(quán)威結(jié)構(gòu)”下的職能機(jī)構(gòu)主導(dǎo)制度的修訂與更新。[17](p22-27)土地制度是所有經(jīng)濟(jì)社會制度的核心，這種改革方式減輕了轉(zhuǎn)型可能引發(fā)的震蕩和危機(jī)，但造成了新舊制度在理念、程序乃至具體規(guī)則上的不銜接和不匹配，例如在土地使用上存在多個“合法性聲稱的系統(tǒng)”，承包法強(qiáng)調(diào)的是個體收益，土地法仍堅持集體共有的所有權(quán)，兩者間的張力就造成了制度適用的模糊性。[18]何·彼得甚至認(rèn)為很多時候這種模糊是國家有意為之的，目的是避免激化國家各部委之間、各級農(nóng)村集體之間以及國家與農(nóng)村集體之間的矛盾，在社會經(jīng)濟(jì)和法律發(fā)展的過程中靈活地化解矛盾。[19]

除了制度內(nèi)容的模糊性，規(guī)格政治的弱化還出自社會對制度規(guī)則的低預(yù)期。這才能解釋為何在那些規(guī)則清晰的問題上仍存在利益博弈，場域內(nèi)的成員都在千方百計地擺脫制度約束，將其訴求從規(guī)則政治轉(zhuǎn)移到利益政治的邏輯上。人為的制度設(shè)計要想對行動者發(fā)揮規(guī)制作用，除了暴力的懲戒威懾外，還需要經(jīng)歷“社會化”階段，即制度在官僚層級乃至社會成員間的擴(kuò)散，從而在觀念中完成新舊制度間的更替、新制度內(nèi)容的內(nèi)化，從而形成對制度存續(xù)的長久預(yù)期。然而，支撐規(guī)則“社會化”的穩(wěn)定環(huán)境恰恰是當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期所無法提供的。新中國成立至今，中國土地制度從未停止過改革與演化的過程，制度的頻繁調(diào)整影響了社會成員對于自身利益的預(yù)期，新舊制度更替帶來的利益落差是許多城鎮(zhèn)化糾紛的根源。例如，招拍掛制度徹底地改變了經(jīng)營性土地的獲得渠道，也極大增加了房地產(chǎn)商土地開發(fā)的成本。有些急于引進(jìn)項目的地方政府或曾經(jīng)嘗到甜頭的開發(fā)商，總在想方設(shè)法地以“招拍掛”之名去行“土地?fù)芨丁敝畬?shí)。

此外，體制內(nèi)也彌散著一股突破現(xiàn)有制度束縛的沖動。這種沖動與中央授權(quán)的漸進(jìn)式改革緊密相關(guān)。中國與蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型最大的不同就是采用了漸進(jìn)式改革的路徑，改革中試驗(yàn)性的“試錯”邏輯便是這種改革思路在公共政策領(lǐng)域的具體體現(xiàn)?；蛘哂捎诟母锼璧睦碚?、經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)備嚴(yán)重匱乏，也可能是在改革中存在巨大的利益沖突與社會阻力，中央政府會主動訂立試驗(yàn)性法規(guī)、設(shè)置試點(diǎn)、試驗(yàn)區(qū)等開展政策試驗(yàn)，為全局性改革積累經(jīng)驗(yàn)。[20](p216)而對于地方政府自發(fā)的突破性嘗試，中央政府也大多保持著寬容的心態(tài)，它也了解“如果試驗(yàn)項目不能立即給地方精英帶來好處，用試驗(yàn)推動改革的成功的機(jī)會就會微乎其微”，[21]更不必說為改革積累經(jīng)驗(yàn)、提供活力。這種“試錯”邏輯滿足了漸進(jìn)式改革的客觀需要，而其負(fù)面影響在于一定程度上削弱了地方政府對制度的長久預(yù)期和敬畏心理，以“試點(diǎn)”為名為其解除發(fā)展的制度性束縛，更何況“一旦試錯性改革取得顯著的績效，得到中央的肯定，這種突破了地方政府原有的行為規(guī)則的自主性行動，甚至可能為地方政府確立新的行為規(guī)則或邊界”。[22](p178)浙江的土地開發(fā)權(quán)跨區(qū)域交易、成都的項目區(qū)增減掛鉤與重慶市的地票交易是三個較為成功的試點(diǎn)案例。這三種試驗(yàn)性政策的價值就在于突破規(guī)劃指標(biāo)在數(shù)量上與區(qū)位上的限制，它們利用耕地占補(bǔ)平衡原則，通過農(nóng)村宅基地整理與復(fù)墾為轄區(qū)增加法定規(guī)劃外的建設(shè)用地指標(biāo)。新增指標(biāo)通過政府間調(diào)劑（浙江模式）、市場交易（重慶模式）或項目區(qū)內(nèi)的總量平衡（成都模式）實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)與使用。此外，有些地方政府借由“新農(nóng)村建設(shè)”試點(diǎn)、“城鄉(xiāng)一體化”改革試點(diǎn)等去突破現(xiàn)有制度的束縛，嘗試探索符合地方需求和特征的城鎮(zhèn)化開發(fā)路徑。

成熟的規(guī)則內(nèi)容和有效的規(guī)則“社會化”是規(guī)則政治運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，也是完成結(jié)構(gòu)化的場域的基本特征。然而，土地制度的頻繁變動和漸進(jìn)式改革的試錯邏輯，使得城鎮(zhèn)化場域內(nèi)的個人與組織都無法生成對現(xiàn)有制度的穩(wěn)定預(yù)期，更談不上根據(jù)制度重塑自身的行為目標(biāo)，這必然造成規(guī)則政治的弱化。在城鎮(zhèn)化場域的結(jié)構(gòu)化過程尚未完成之時，即使出臺再多、邏輯再嚴(yán)密的書面規(guī)則，也只能在文本層面自循環(huán)，難以有效地約束或阻止自發(fā)的利益政治過程。

五、利益政治的非預(yù)期產(chǎn)物：社會在轉(zhuǎn)型中的發(fā)育

如何看待城鎮(zhèn)化基層治理場域中以利益政治為主導(dǎo)的行為互動以及頻繁的大眾抗?fàn)?，現(xiàn)有研究呈現(xiàn)出兩派截然不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為這些沖突表現(xiàn)出民眾對合法權(quán)益乃至公民權(quán)的全新訴求，權(quán)利意識與組織化抗?fàn)帉覚?quán)威構(gòu)成基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)。[23]另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為這些沖突抗?fàn)幩憩F(xiàn)出來的權(quán)利意識，是在追求生存和社會經(jīng)濟(jì)利益時的策略選擇，并非西方意義上的“公民權(quán)利”，所以無須高估抗議活動的創(chuàng)新性以及可能造成的政治威脅。[24]

第一種判斷植根于西方經(jīng)驗(yàn)之上的“國家-社會”框架，討論的主軸是“獨(dú)立于國家的社會”是否存在以及如何表現(xiàn)。而村民在抗?fàn)幹袝勒照摺⒎煽範(fàn)?，甚至出現(xiàn)宣告農(nóng)民這個群體抽象的“合法權(quán)益”或“公民權(quán)利”的政治性抗?fàn)帲谶@些學(xué)者看來都是“公民社會”存在的證據(jù)。但是這種論斷遭到策略主義解釋的沖擊，另有學(xué)者指出無論是“以法抗?fàn)帯薄ⅰ按篝[大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的日?？?fàn)庍壿嬤€是吸引公眾注意力以獲得同情，都是民眾抗?fàn)幍牟呗员憩F(xiàn)，“至于何時服從、何時反抗則取決于哪一種抗?fàn)幉呗愿鼮橛杏?，哪一種策略更有助于達(dá)成抗?fàn)幠繕?biāo)”。[25](p254)在與經(jīng)驗(yàn)材料的對照中可以發(fā)現(xiàn)，在具體的抗?fàn)巿鲇騼?nèi)作為整體的國家與作為整體的社會不是二元分化，而是被目標(biāo)各異的行動者分解而呈現(xiàn)邊界模糊的碎片化狀態(tài)。這些行動者間的互動大多仍是在利益政治邏輯下的理性行為，所以與第二種觀點(diǎn)的判斷更加吻合。

盡管這些抗?fàn)幐嗍浅鲇诶嬲芜壿嫸菍φ?quán)合法性的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，但是它確實(shí)在微妙地改變著社會與農(nóng)民們的思想與言行。首先可以觀察到的是，盡管是抗?fàn)幉呗缘倪x擇，失地農(nóng)民的利益表達(dá)也由包裹在鄉(xiāng)土親緣關(guān)系中的柔性抗?fàn)幾呦蚬_化，并且從經(jīng)濟(jì)、社會交往領(lǐng)域主動向政治生活延伸。更重要的是，這些在表達(dá)形式上與西方無異的權(quán)利訴求不是源自公民教育的啟蒙或歷史文化的積淀，而是出自農(nóng)民對自身福利和社區(qū)公共物品樸素的關(guān)切。在同樣“理性”的農(nóng)民看來，爭取現(xiàn)有制度渠道參與并監(jiān)督公共事務(wù)，是既能保障自身利益、又為現(xiàn)有體制所接受的方式。深圳烏坎村便是一個典型案例，它被大量媒體包裝為“基層民主進(jìn)步的標(biāo)志”，但追究根源也是在城鎮(zhèn)化的土地利益中衍生出來的政治較量。廣東省汕尾市烏坎村村民自2009年起多次組織集體上訪，最終釀成阻撓施工、阻塞交通和大規(guī)模警民沖突，為的便是村中集體土地的財產(chǎn)糾紛問題。他們控訴連任三十年的原村兩委利用土地貪污、非法侵占和倒賣村集體土地，于是要求進(jìn)行民主選舉，希望民選村委能夠代表村民要回土地。該事件在廣東省高層領(lǐng)導(dǎo)介入后得以緩和，新一屆村委會在全數(shù)村民的民主參與下順利選舉產(chǎn)生，原本的抗?fàn)庮I(lǐng)袖林祖戀成為村黨委書記兼村委會主任。[26]類似的故事在城鎮(zhèn)化的基層場域中時常在發(fā)生，村民的權(quán)利意識和民主訴求在利益誘致下自發(fā)萌生。但故事并未就此結(jié)束，選舉兩年后媒體對烏坎村的回訪報道發(fā)現(xiàn)由于現(xiàn)任村委會無法突破政策限制索回土地利益而重新陷入“合法性”危機(jī)之中。①2016年6月，村支書兼村主任林祖戀于17日夜間因收受賄賂被警方收押而他個人也供認(rèn)了罪行?！稙蹩裁裰鬟x舉一年半，村委會難解土地與利益糾纏》，觀察者網(wǎng)（2013-4-3）http://www.guancha.cn/ politics/2013_04_03_135761.shtml；《八村官被雙規(guī)，省委副書記再放烏坎督辦遺留難題》，21CN綜合（2012-4-23）http://news.21cn.com/today/topic/2012/04/23/11584813.shtml。源生于具體利益訴求的民主意識是脆弱的，由于尚未形成對制度本身的信任與現(xiàn)代權(quán)力監(jiān)督的理念，村民們實(shí)用主義的民主觀念直接決定于村集體的治理績效。建立在“績效合法性”上的基層民主是脆弱的，隨時可能招致解體。

社會在城鎮(zhèn)化的另一個顯著變遷就是集體經(jīng)濟(jì)的凸顯。農(nóng)村建制的“集體”是政治、經(jīng)濟(jì)和社會的高度統(tǒng)一體，是國家“總體性支配權(quán)力在農(nóng)村社會的基本單位和分支”，[27]集體經(jīng)濟(jì)是其物質(zhì)基礎(chǔ)。吊詭的是，城鎮(zhèn)化改造的目的就是終結(jié)以集體所有制為基礎(chǔ)的村莊，但伴隨著農(nóng)民市民化、土地國有化和村居建制的轉(zhuǎn)變，集體資本卻在不斷增加。原有的“集體經(jīng)濟(jì)”從總體性支配權(quán)力中脫離出來，成為一種實(shí)質(zhì)性的存在。這種介于國家與個體農(nóng)戶之間，同時兼有企業(yè)營利性質(zhì)與社區(qū)福利性質(zhì)的“集體經(jīng)濟(jì)”將對失地村民、對原有社區(qū)的延續(xù)產(chǎn)生何種影響？土地法規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體性質(zhì)，征地補(bǔ)償款歸屬集體經(jīng)濟(jì)所有，②根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（2014年7月29日修正）第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地方附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用”。其制度意圖是以資本的集體運(yùn)作為失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中提供一份持續(xù)、可靠的生活保障。而村民們則認(rèn)為這筆巨額的土地賠償款“有我一份”，即使不發(fā)生聚眾要求瓜分賠償款的現(xiàn)象，也必然引發(fā)村民對集體經(jīng)濟(jì)的密切關(guān)注，包括集體經(jīng)濟(jì)如何改制運(yùn)營，集體經(jīng)濟(jì)收益如何分留和使用，集體資產(chǎn)如何監(jiān)管……因?yàn)檫@些問題直接關(guān)系到一家一戶的切身利益。于是，由于失去了農(nóng)民和土地載體的村落，帶有傳統(tǒng)文化意義與社會屬性的“集體”已經(jīng)在城鎮(zhèn)化過程中消失，但同時它又以“利益共同體”的身份重新確定村民的身份并將他們更加緊密地聯(lián)系起來。

“自組織概念相對于被組織而言，指一個社會系統(tǒng)保持系統(tǒng)自身的整合和連續(xù)性的功能狀況。社區(qū)自組織意即動力來自于社區(qū)內(nèi)部的組織過程。一個社區(qū)能否有效進(jìn)行自組織，體現(xiàn)了它自力更生和持續(xù)發(fā)展能力”。[28]集體經(jīng)濟(jì)是否能夠在村落消失后為這些村民重新提供一個“自組織”有待觀察，但是這種嵌入生活共同體的企業(yè)至少能夠提供集體合作、互相回報和共同分享等鄉(xiāng)村社會規(guī)范，為相對弱勢的村民向真正市民化的轉(zhuǎn)型中提供必要的保障。在廣東等地甚至出現(xiàn)撤村建制后的“村社公司辦社會”現(xiàn)象，這是特定改制公司在特定條件下包容了理性選擇在內(nèi)的一種集體行動。[29]

無論是民眾權(quán)利意識的萌生還是“集體經(jīng)濟(jì)”的復(fù)興，都是城鎮(zhèn)化變遷在利益政治邏輯下衍生出來的社會轉(zhuǎn)型現(xiàn)象。至于它是否能夠培育出現(xiàn)代公民的權(quán)利觀念以及運(yùn)行良好的自組織，這并非理性規(guī)劃或設(shè)計的結(jié)果，而是多元力量在現(xiàn)有情境下相互博弈的客觀均衡。城鎮(zhèn)化的基層治理場域是轉(zhuǎn)型社會中的復(fù)雜系統(tǒng)，妄圖以全局性的規(guī)則政治取代利益政治是很難即刻實(shí)現(xiàn)的，如何構(gòu)建出既能調(diào)動起各方行動者的積極性，又能有效規(guī)范利益政治運(yùn)行的規(guī)則共識可能是現(xiàn)階段更緊迫、更具操作性的課題。

[1]于建嶸.土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)——關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村社會形勢的一項專題報告[J].調(diào)研世界,2005,（3）.

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責(zé)任編輯 申華

C912;閱63

A

1003-8477（2017）03-0028-07

林雪霏（1985—），女，中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院博士后。