孟俊濤
(中共阜陽市委黨校,安徽 阜陽 236000)
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”研究
孟俊濤
(中共阜陽市委黨校,安徽 阜陽 236000)
土地制度的創(chuàng)新和改革是農(nóng)村綜合改革的“牛鼻子”?!叭龣?quán)分置”是黨的“三農(nóng)”理論政策和制度設(shè)計(jì)的又一次重大創(chuàng)新,對穩(wěn)定農(nóng)民家庭土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)、完善土地要素功能、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。應(yīng)當(dāng)通過完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)政策體系及配套制度和措施,通過立法賦予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益,加強(qiáng)基層組織建設(shè),提高政策執(zhí)行力,推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”,為補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板奠定制度基礎(chǔ)。
“三權(quán)分置”;土地承包權(quán);土地經(jīng)營權(quán);土地權(quán)能
自古以來,土地就是農(nóng)民賴以生存發(fā)展的最重要的生產(chǎn)資料和最根本的命脈。附著在土地之上的各種財(cái)產(chǎn)權(quán)益是農(nóng)民的核心利益。正確認(rèn)識(shí)和處理農(nóng)民與土地的關(guān)系,是農(nóng)村土地制度改革贏得民心、取得成功的根本前提。十八屆三中全會(huì)以來,中央明確提出實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”并做出具體部署?!?017年國務(wù)院政府工作報(bào)告》提出,完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法,建立貧困退出機(jī)制。這是我國農(nóng)村土地制度的重大理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新,必將更好地引領(lǐng)、指導(dǎo)和深化農(nóng)村土地制度改革,最大限度地激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和內(nèi)在活力,增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,加快脫貧步伐。
(一)“三權(quán)分置”的必要性
1.突破“二權(quán)分置”邊際效應(yīng)的必然要求。改革開放以來,我國農(nóng)村土地實(shí)行的是農(nóng)民集體所有制和家庭承包制,農(nóng)村土地的權(quán)利形態(tài)分為所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán),實(shí)行的是“二權(quán)分置”,法律默認(rèn)農(nóng)村土地承包者與經(jīng)營者為同一主體。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,“二權(quán)分置”下的家庭承包責(zé)任制呈現(xiàn)出日益顯著的邊際效應(yīng),糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收齊頭并進(jìn)的壓力越來越大,以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度亟待調(diào)整以適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展需要。地方政府和民眾都認(rèn)為,一家一戶的土地條塊小型化、分散化的自耕農(nóng)業(yè)是沒有發(fā)展前途的[1]。因此,要突破農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收的瓶頸,就必須將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來,實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。
2.順應(yīng)農(nóng)民自主意愿的現(xiàn)實(shí)需求。20世紀(jì)90年代,在廣大農(nóng)村地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的現(xiàn)象。部分率先進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將家庭承包土地的經(jīng)營權(quán)出租、出借給本集體經(jīng)濟(jì)組織的親友或者鄰居,自己仍保留承包權(quán)。這種做法一方面避免了土地撂荒,有效保護(hù)了耕地資源,總體上有利于農(nóng)業(yè)連年豐收和糧食持續(xù)增產(chǎn);另一方面,保證了農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力安心進(jìn)城務(wù)工,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移,為推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供了勞動(dòng)力保障。只不過那個(gè)時(shí)候這種零星、偶發(fā)的現(xiàn)象是農(nóng)民群眾出于自身需要的自發(fā)行為。
早期的三權(quán)分離現(xiàn)象看似偶然,但絕非偶然,而是農(nóng)村基本經(jīng)營制度自身需要不斷修善和演進(jìn)以更好適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展需要的客觀規(guī)律的反映。這也是農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互作用的結(jié)果和體現(xiàn)。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深入推進(jìn),廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)“空心村”“空巢老人”等現(xiàn)象,農(nóng)地家庭承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離趨勢愈發(fā)明顯,“地誰來種、地怎么種”的問題十分緊迫,土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營勢在必行。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù),截至2016年年底,全國有2 582個(gè)縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn),確權(quán)面積8.5億畝,約占全國二輪承包合同面積的70%,全國土地流轉(zhuǎn)比例超過35%。
3.完善農(nóng)村土地權(quán)能的客觀需要?!掇r(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地?!睋?jù)此,土地承包經(jīng)營權(quán)是一種兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民家庭作為承包方同發(fā)包方簽訂土地承包合同。農(nóng)民享有雙重權(quán)利:一是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員同其他成員共同享有集體土地所有權(quán);二是以家庭為主體依法享有承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等用益物權(quán)。但在“二權(quán)分置”制度下,農(nóng)民不能以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物進(jìn)行擔(dān)保融資。這就不利于充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。加之受地塊分割零散、經(jīng)營規(guī)模狹小、生產(chǎn)效率不高、土地產(chǎn)出率瓶頸、生產(chǎn)成本高等因素影響,一家一戶分散經(jīng)營的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體制已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)。
(二)“三權(quán)分置”的可行性
1.法律依據(jù)?!稇椃ā反_定了農(nóng)村土地集體所有的基本經(jīng)濟(jì)制度和家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的基本經(jīng)營制度?!掇r(nóng)村土地承包法》第三十九條規(guī)定:“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方,承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。”《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十六條規(guī)定:“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)的,承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變,雙方享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)不變。”從現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定來看,在承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中,土地承包權(quán)的長期穩(wěn)定不變與土地經(jīng)營權(quán)的分離流轉(zhuǎn)具有較強(qiáng)可行性?!叭龣?quán)分置”在確保土地集體所有的公有制屬性不變的條件下,將經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中派生、分離出來,將承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中、放活經(jīng)營權(quán),既賦予農(nóng)地權(quán)屬更加豐富的內(nèi)涵,也賦予農(nóng)民更加靈活多樣的土地利用方式。當(dāng)下,承包地顯然已不是單純的生產(chǎn)資料,農(nóng)民通過行使承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)對土地資產(chǎn)的增值利用,僅憑手中的承包權(quán)、不直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營即可獲取一定收益,有利于充分發(fā)揮土地要素功能。
2.政策保障。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2013年7月,習(xí)近平總書記明確提出,深化農(nóng)村改革,完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等三者之間的關(guān)系。2013年年底,中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。2014 年中央一號(hào)文件明確提出:“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán),允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?!?014年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出“實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出,完善土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法,依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2015年11月2日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村土地制度改革綜合性實(shí)施方案》要求“把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營的關(guān)系”,現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變,落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),實(shí)行“三權(quán)分置”。2016年4月25日,習(xí)近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會(huì)上強(qiáng)調(diào),新形勢下深化農(nóng)村改革,主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2016年10月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”做出具體詳盡的部署。
由此可見,政策層面的導(dǎo)向已經(jīng)十分明確,那就是要明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性、擴(kuò)展土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能、拓寬農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)路徑。
3.民意支撐。農(nóng)民個(gè)體作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一分子首先享有土地集體所有權(quán)的一部分,這是農(nóng)民個(gè)體對集體經(jīng)濟(jì)組織債權(quán)的來源?;谶@樣一種集體債權(quán),農(nóng)民以家庭為單位取得了相應(yīng)的承包地的物權(quán)。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變就是要承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民享有的土地承包權(quán)的物權(quán)屬性。對農(nóng)民來說,承包地發(fā)揮著就業(yè)和生活保障的兜底功能,盡管當(dāng)前這種功能呈現(xiàn)弱化的趨勢,但是,毫無疑問,土地仍然是農(nóng)民利益不可退卻的底線。
隨著城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn),大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè),但在現(xiàn)實(shí)條件下,只有一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠順利實(shí)現(xiàn)市民化。不能或者不愿實(shí)現(xiàn)市民化的那部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)業(yè)人口最終的歸宿還是回到家鄉(xiāng)的土地上。這部分?jǐn)?shù)量可觀的外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民有一部分要成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或者新型職業(yè)農(nóng)民,有一部分從事涉農(nóng)服務(wù)業(yè),還有一部分不愿意耕種土地而又不想撂荒土地的農(nóng)民勢必具有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)烈意愿。在當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走勢低迷的大形勢下,農(nóng)民不愿種地的傾向越來越明顯,這為“三權(quán)分置”理論的實(shí)踐運(yùn)用提供了民意基礎(chǔ)。
不管是“二權(quán)分置”還是“三權(quán)分置”,其創(chuàng)設(shè)歸根結(jié)底都是為了實(shí)現(xiàn)土地集體所有制?!叭龣?quán)分置”這種制度設(shè)計(jì)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,著力強(qiáng)化對農(nóng)民家庭土地承包權(quán)益的保護(hù),有利于土地要素有序合理流動(dòng)、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效應(yīng)和農(nóng)業(yè)綜合競爭力。無論從法律層面、政策層面還是從民意層面來看,實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”都具有較強(qiáng)的可行性。
(一)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)
“那我們開始吧?!闭矊ず完P(guān)小怡對望了一眼,不由分說地架起一臉無辜的小太監(jiān)(游戲小助手),拖進(jìn)了御書房……
土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的核心。改革實(shí)踐證明,家庭承包責(zé)任制是農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。穩(wěn)定農(nóng)民土地承包權(quán),并保持長久不變是“三權(quán)分置”的中心工作,必須緊緊圍繞這個(gè)中心,牢牢把握“三權(quán)分置”的正確方向。通過“三權(quán)分置”,肯定農(nóng)戶的土地承包權(quán),激活土地經(jīng)營權(quán),根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,使之適應(yīng)發(fā)展變化了的生產(chǎn)關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。這一理論和制度創(chuàng)新同黨的“三農(nóng)”政策一脈相承,同時(shí)又是黨的“三農(nóng)”理論和政策的又一次與時(shí)俱進(jìn)的重大成果。
農(nóng)村土地制度改革具有較強(qiáng)的政治性、政策性,影響深遠(yuǎn),“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域。土地問題是中國農(nóng)民問題的核心,土地承包權(quán)既是農(nóng)民世世代代賴以生存發(fā)展的奶酪,也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的重要基石。農(nóng)民作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,基于成員權(quán)而自然享有法律賦予的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。各地改革實(shí)踐表明,穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系有助于保護(hù)農(nóng)村婦女等群體權(quán)益,避免糾紛的產(chǎn)生,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與和諧[2]。穩(wěn)定的承包權(quán)是農(nóng)民在其土地承包經(jīng)營身份權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害時(shí)尋求法律救濟(jì)的根本依據(jù)。家庭承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離使承包權(quán)人在繼續(xù)享有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員所取得的土地承包權(quán)的情況下,不僅可以獲得流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)所帶來的收益,還有權(quán)根據(jù)法律和流轉(zhuǎn)合同對經(jīng)營權(quán)受讓方的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,保護(hù)土地資源不被破壞,防止耕地非農(nóng)化和掠奪性開發(fā),有利于適度規(guī)模經(jīng)營始終在可持續(xù)的軌道上良性發(fā)展。
“土地承包經(jīng)營權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置并被賦予物權(quán)性質(zhì),傳達(dá)穩(wěn)定集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間土地利用關(guān)系的信號(hào)[3]。只要土地承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中,即使在農(nóng)資成本上漲、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低、土地承包權(quán)社會(huì)保障功能受到削弱的情況下,農(nóng)民依然有機(jī)會(huì)憑借手中的承包權(quán)改善自己的生存處境,甚至可以開創(chuàng)更好的發(fā)展前景。經(jīng)營權(quán)的分離和放活使土地作為生產(chǎn)要素的物權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性得到強(qiáng)化,要素功能的釋放必然會(huì)給土地承包權(quán)人帶來新的發(fā)展機(jī)遇和活力。不管農(nóng)村土地制度怎么改革,都不能動(dòng)搖農(nóng)村土地集體所有制形式和農(nóng)戶的土地承包者身份,在此基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營權(quán),方不失根本。
(二)放活土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”的重點(diǎn)和難點(diǎn)
實(shí)行“三權(quán)分置”,只有放活土地經(jīng)營權(quán),才能充分挖掘農(nóng)村土地價(jià)值,才能確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收?!叭龣?quán)分置”的關(guān)鍵在于如何有效放活土地經(jīng)營權(quán),經(jīng)營權(quán)放活了,才是名副其實(shí)的“三權(quán)分置”。在農(nóng)村土地小塊分割、分散經(jīng)營的現(xiàn)狀下,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)阻力重重。放活經(jīng)營權(quán)要求“依法、有償、自愿”,尊重農(nóng)民主體地位和自主意愿,不能搞“一刀切”和“強(qiáng)迫命令”。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)建立在土地集中連片的基礎(chǔ)上,在這種情況下,一塊規(guī)模較大的肥美之地,只要其中有一戶農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán),規(guī)模經(jīng)營就受到不小的影響。
2.政策執(zhí)行力不足。基層政府普遍具有貫徹執(zhí)行“三權(quán)分置”、放活經(jīng)營權(quán)政策的積極性、主動(dòng)性,但具體到政策落實(shí),尚缺乏較高的創(chuàng)造性。政策宣傳解釋、教育引導(dǎo)工作還不是很到位,在貫徹落實(shí)頂層制度設(shè)計(jì)時(shí),往往不太“接地氣”,在傳導(dǎo)黨的理論創(chuàng)新成果和大政方針政策方面,缺乏群眾性表達(dá)能力,不能用生動(dòng)形象的方式很好地將抽象的理論與豐富多彩的具體實(shí)踐結(jié)合起來,導(dǎo)致相當(dāng)多的農(nóng)民不清楚到底什么是“三權(quán)分置”、自己究竟有哪幾“權(quán)”以及如何利用政策創(chuàng)新成果使自己的土地權(quán)益最大化。這不利于激發(fā)農(nóng)民自身主動(dòng)放活土地經(jīng)營權(quán)的積極性,不能有效幫助農(nóng)民群眾最大限度地運(yùn)用“三權(quán)分置”政策將其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益最大化。還有部分基層干部選擇性執(zhí)行黨在農(nóng)村的土地政策,對自己有利的就大力貫徹,沒有利益或者利益太少的,就盡量不執(zhí)行或者假執(zhí)行,缺乏執(zhí)行力和實(shí)效性。
3.法律制度不完善?,F(xiàn)行法律規(guī)范對家庭承包經(jīng)營權(quán)有較多限制,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能尚未通過立法予以明確。例如,《土地管理法》第十四條第二款規(guī)定:“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi),對個(gè)別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。”該法第十五條第二款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的,必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)?!边@種法律規(guī)定實(shí)際上與農(nóng)村土地集體所有的基本經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)要求是相悖的,既然農(nóng)民集體作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有集體土地所有權(quán),根據(jù)物權(quán)原理,就理所當(dāng)然有權(quán)以集體名義處分本集體所有的土地使用權(quán),而無須上級政府批準(zhǔn)?!掇r(nóng)村土地承包法》第三十二條對于農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)僅規(guī)定“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。根據(jù)《擔(dān)保法》第三十七條,除了“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”和“以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押”以外,集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?!段餀?quán)法》第一百二十八條規(guī)定,農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn);第一百三十三條明確規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地,依照《農(nóng)村土地承包法》等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”在現(xiàn)行法律框架內(nèi),以荒地以外的普通承包地經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的物設(shè)立抵押權(quán)缺乏基本法律的保障。部分開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定,“通過轉(zhuǎn)包、出租、入股流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營使用權(quán)抵押的”要取得發(fā)包方或者承包方書面同意。土地經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓或抵押其權(quán)利也需要經(jīng)過發(fā)包方或承包方的同意,可能是受到債法中債務(wù)移轉(zhuǎn)規(guī)則的影響,但在土地經(jīng)營權(quán)已被物權(quán)化的情況下,仍然適用債法規(guī)則是否妥適,尚值研究[3]。
(一)強(qiáng)化法律保障
從“二權(quán)分置”到“三權(quán)分置”的制度轉(zhuǎn)變,需要相應(yīng)的法律保障。法律為改革提供依據(jù),立法為改革保駕護(hù)航,實(shí)踐是推動(dòng)改革的動(dòng)力源泉和檢驗(yàn)法律實(shí)施效果的試金石。深化農(nóng)村土地制度改革必須根據(jù)中央決策部署盡快修改完善相應(yīng)的法律法規(guī),將改革成果固化為法律制度,以完善的法律制度鞏固和擴(kuò)大改革成果。根據(jù)黨的“三農(nóng)”理論創(chuàng)新最新成果和重大部署及時(shí)啟動(dòng)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等與放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章的修改程序,調(diào)整束縛“三權(quán)分置”、不利于放活土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定。例如,《土地管理法》規(guī)定,承包期限內(nèi),在個(gè)別承包經(jīng)營者之間調(diào)整承包地的,必須“報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。據(jù)此,承包經(jīng)營者之間如果自行調(diào)整或者由村集體經(jīng)濟(jì)組織主持調(diào)整承包地,是不符合法律規(guī)定的。這與放活經(jīng)營權(quán)的政策要求格格不入,不利于農(nóng)民通過《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》規(guī)定的互換等方式行使流轉(zhuǎn)承包地的權(quán)利。對此,可以修改為“在承包期限內(nèi),承包經(jīng)營者之間可以采取法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式調(diào)整、合并分散的地塊,開展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,但不得擅自改變土地用途”。對于《土地管理法》關(guān)于本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營本集體所有的土地必須報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)的規(guī)定,建議修改為“報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府備案”,徹底打破對土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的不合理限制,將黨的政策、主張和國家意志、人民意愿轉(zhuǎn)化為國家法律。
通過修改法律,明確肯定“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì),賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押等權(quán)能,強(qiáng)化農(nóng)村土地權(quán)利的物權(quán)屬性,為“三權(quán)分置”的深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供法律保障。以法律形式明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、債務(wù)人和抵押人無力償還債務(wù)時(shí),抵押權(quán)人以抵押物用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的優(yōu)先順位,應(yīng)按照收益、使用、占有和處分的先后順序予以安排,以均衡保障抵押貸款合同各方的合法權(quán)益。賦予土地承包權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的繼承權(quán)屬性,既然農(nóng)戶家庭承包權(quán)是基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和集體土地共同所有權(quán)份額而取得的財(cái)產(chǎn)權(quán),那么,這種基于成員身份所享有的債權(quán)和基于債權(quán)而享有的相應(yīng)物權(quán)都應(yīng)當(dāng)允許依法繼承。比如,可以將《農(nóng)村土地承包法》第五十條“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的,該承包人死亡,其應(yīng)得的承包收益,依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi),其繼承人可以繼續(xù)承包”修改為“在土地承包期內(nèi),承包人死亡的,其繼承人可以繼續(xù)承包”。在實(shí)踐探索中不斷總結(jié)各地好經(jīng)驗(yàn)、好做法,吸收試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn),完善政策體系,對不適宜的政策及時(shí)做出調(diào)整。健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易糾紛司法解決機(jī)制,最高人民法院根據(jù)法律法規(guī)修改完善情況和實(shí)踐需要適時(shí)出臺(tái)司法解釋,依法規(guī)范化解因?yàn)檗r(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引起的各類矛盾糾紛,將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入法治化軌道。
(二)完善配套制度
1.建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記、交易、融資抵押制度。構(gòu)建科學(xué)合理、權(quán)屬明晰、立體式復(fù)合型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。探索實(shí)施農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的體制機(jī)制,對于部分家庭成員在城市定居且其余成員有意向、有能力實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)民家庭,可通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償引導(dǎo)其退出土地家庭承包經(jīng)營權(quán)。加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,全面擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,建立完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記制度。開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)工作,將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、復(fù)制和推廣與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和完善緊密銜接起來。健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場,構(gòu)建完善的省、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、中心村等多層級土地權(quán)益交易市場體系和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格評估體系,創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)公平的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易公共服務(wù)環(huán)境,為農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)提供便利服務(wù),充分保障農(nóng)民合法權(quán)益。加大財(cái)政資金支持力度,健全完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本由中央財(cái)政和省級財(cái)政按比例實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼、市(縣)財(cái)政同步配套相應(yīng)資金、各級政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分明晰的財(cái)政扶持機(jī)制。創(chuàng)新農(nóng)村金融管理體制和服務(wù)“三農(nóng)”保障機(jī)制,根據(jù)法律修訂情況建立實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資功能的配套制度,健全憑農(nóng)地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)證書、個(gè)人資信證明等相關(guān)證明材料辦理抵押登記融資借款機(jī)制。地方商業(yè)銀行作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要資金來源,應(yīng)設(shè)立專門處理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款事務(wù)部門;政策性銀行輔助地方商業(yè)銀行開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,提供資金缺口和正常性資金補(bǔ)助[4]。
2.培育高素質(zhì)新型職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。人力資源是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最可寶貴的智力資源。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的最終目的是解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕。沒有一支擁有豐富的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理知識(shí)和精練嫻熟的專業(yè)技能的領(lǐng)頭羊和排頭兵隊(duì)伍,“三權(quán)分置”的實(shí)施很難達(dá)到理想效果。因此,有必要面向大中專畢業(yè)生、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民等群體,通過資金支持、技術(shù)援助、政策引導(dǎo)、組織保障等綜合措施,加快培育大批有文化、懂技術(shù)、會(huì)管理的新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,提升農(nóng)業(yè)人力資源整體素質(zhì),建設(shè)一支高素質(zhì)、復(fù)合應(yīng)用型現(xiàn)代農(nóng)民隊(duì)伍,為深入推進(jìn)“三權(quán)分置”、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供強(qiáng)有力的智力和人力支持。破解農(nóng)戶在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中遇到的層層障礙,提高農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款自身成長能力,需要培養(yǎng)懂金融的新型職業(yè)農(nóng)民,讓農(nóng)戶有意愿和有能力參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款[4]。充分發(fā)揮家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金、技術(shù)、人才、管理等要素功能和優(yōu)勢,深入、廣泛開展農(nóng)林牧副漁和“種養(yǎng)加”多種規(guī)模經(jīng)營,以“大農(nóng)業(yè)、強(qiáng)農(nóng)業(yè)”實(shí)現(xiàn)富農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)戰(zhàn)略目標(biāo)。
3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)豐收、農(nóng)民難增收的根本原因在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本增長過快。一方面,供給端與需求端錯(cuò)配,例如,國內(nèi)大豆供應(yīng)量不足,但玉米產(chǎn)量庫存嚴(yán)重,難以被市場消化;另一方面,勞動(dòng)力、農(nóng)資成本不斷上漲,盡管國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格走低,但與國際市場價(jià)格相比,仍然缺乏競爭力,出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外市場價(jià)格倒掛問題。盡管2015年全國糧食產(chǎn)量高達(dá)6.2億噸,卻不能滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品多元化、精細(xì)化、優(yōu)質(zhì)化、綠色化的要求,總體上我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)格在國際市場上都缺乏較強(qiáng)的競爭力。例如,奶粉進(jìn)口量快速增長,而國內(nèi)奶牛養(yǎng)殖業(yè)銷售不暢[5]。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級,盤活并優(yōu)化配置山林湖河田等農(nóng)業(yè)資源,為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供充足的資源性資產(chǎn)。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念,控制農(nóng)藥、化肥過量使用,防止農(nóng)業(yè)面源污染。高度關(guān)注人民生命健康,進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全意識(shí),以市場為導(dǎo)向,生產(chǎn)綠色、無公害農(nóng)產(chǎn)品。實(shí)施“藏糧于地,藏糧于技”戰(zhàn)略,大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè),大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。在總結(jié)借鑒日本“六次產(chǎn)業(yè)”和我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),以提高農(nóng)民分享比例為目的,推進(jìn)農(nóng)業(yè)一二三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。按照有利于延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的方向,推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)轉(zhuǎn)型升級。按照有利于農(nóng)民分享增值收益的方向,完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制[5]。有計(jì)劃、分步驟地引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,集約化、規(guī)?;匕l(fā)展休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè),帶動(dòng)農(nóng)村餐飲、酒店等服務(wù)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)民就地就業(yè),多渠道增加農(nóng)民收入。健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、精深加工、市場信息、農(nóng)業(yè)電子商務(wù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流等產(chǎn)加銷一條龍配套服務(wù)體系。完善農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營保險(xiǎn)制度,增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。抓緊開展農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶工作,鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股組織成立股份合作制農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織,提高協(xié)作生產(chǎn)經(jīng)營能力和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。調(diào)動(dòng)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與市場競爭的積極性、主動(dòng)性和靈活性,增進(jìn)各類經(jīng)營主體之間的信息溝通和交換,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體應(yīng)對國內(nèi)外市場環(huán)境變化和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。
(三)提高政策執(zhí)行力
1.堅(jiān)定正確方向,站穩(wěn)政策立場。堅(jiān)持走黨的群眾路線,相信群眾、依靠群眾、組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾,尊重群眾首創(chuàng)精神和主體地位。充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,使群眾清楚了解農(nóng)村土地制度改革的方向和內(nèi)容,并積極參與改革、推動(dòng)改革、深化改革,共享改革發(fā)展成果。準(zhǔn)確貫徹黨和國家的方針政策,堅(jiān)決守住耕地紅線不退卻,以維護(hù)農(nóng)民利益為核心,千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)群眾利益最大化。以“穩(wěn)定土地承包權(quán)”為核心,確保農(nóng)民利益不受損、糧食安全有保障、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖。以“放活土地經(jīng)營權(quán)”為抓手,豐富農(nóng)戶家庭承包權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式,以土地為依托,不斷增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。
2.改進(jìn)宣傳方式,準(zhǔn)確傳導(dǎo)政策。加大對農(nóng)民尤其是新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策法規(guī)教育和技術(shù)培訓(xùn)力度,幫助其提高理解、運(yùn)用政策的水平和農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理能力,為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展厚植人力、智力優(yōu)勢。創(chuàng)新黨的“三農(nóng)”政策宣傳方式方法,提高政策宣傳的針對性、實(shí)效性和影響力。注重運(yùn)用群眾方法和群眾語言闡釋黨的“三農(nóng)”理論創(chuàng)新成果和大政方針政策,用農(nóng)民群眾喜聞樂見又通俗易懂的表達(dá)方式宣傳“三權(quán)分置”的創(chuàng)新理論和制度設(shè)計(jì),確保群眾喜歡聽、聽得懂、用得好,將黨的政策和法律法規(guī)傳播于尋常百姓家、深耕于農(nóng)村土地中。
3.加強(qiáng)基層黨建,夯實(shí)基層基礎(chǔ)。加強(qiáng)基層黨員干部隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化基層黨員干部為人民服務(wù)的意識(shí)。充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用,提高基層群眾自治組織治理能力,增強(qiáng)農(nóng)村黨員干部凝聚力、創(chuàng)造力和執(zhí)行力。提高基層黨政機(jī)關(guān)和干部隊(duì)伍精準(zhǔn)執(zhí)行政策的能力和水平,開放思想、開闊視野、開拓思路、開門調(diào)研,在深入農(nóng)村基層的實(shí)踐中領(lǐng)會(huì)政策、把握政策、落實(shí)政策,為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的有效實(shí)施奠定基層組織保障。
深化農(nóng)村土地制度改革關(guān)鍵在于創(chuàng)新體制機(jī)制。只有緊緊扭住制度創(chuàng)新這個(gè)“牛鼻子”,形成引領(lǐng)改革、促進(jìn)改革、深化改革的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力和牽引力,協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展一體化、三次產(chǎn)業(yè)深度融合和多要素深度聯(lián)動(dòng),進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,才能使農(nóng)業(yè)成為“大而全、大而精、大而強(qiáng)”的產(chǎn)業(yè),使農(nóng)民成為體面而光榮的職業(yè),使農(nóng)村成為可以大有作為又能留得住人才的廣闊舞臺(tái)。實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,最根本的制度前提是毫不動(dòng)搖堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村土地集體所有制,同時(shí)明確農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán),將土地承包權(quán)穩(wěn)定在農(nóng)戶手中,充分發(fā)揮農(nóng)村土地要素功能,使土地成為農(nóng)民增收致富的基本要素。只有緊緊圍繞農(nóng)戶家庭承包權(quán)這個(gè)中心,展開制度創(chuàng)新、探索實(shí)施路徑,多措并舉、綜合施策,才能充分放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán),為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)設(shè)更加寬松、適宜的制度環(huán)境。
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[責(zé)任編輯:李永亮]
2017-04-27
孟俊濤(1988-),男,安徽臨泉人,綜合教研室教師。
F321.1
A
1008-8520(2017)04-0019-07