許麗英，吳艷春

(1.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080；2.黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院，哈爾濱 150090)

試析政府權(quán)力清單的含義、法理屬性及功能作用

許麗英1，吳艷春2

(1.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080；2.黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院，哈爾濱 150090)

當(dāng)前,政府權(quán)力清單管理制度正在全國(guó)廣泛推行，在此過(guò)程中仍存在內(nèi)涵界定不清、本質(zhì)屬性不明、功能作用認(rèn)識(shí)不到位等問(wèn)題，為此亟須深入研究探討，以促使全面實(shí)行的清單管理制度更加完善。

政府權(quán)力清單；法理；清單管理制度

清單管理制度是推進(jìn)政府建設(shè)和治理創(chuàng)新的重要表現(xiàn)，是關(guān)系到法治政府建成的一個(gè)重要問(wèn)題。在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理明確指出，2017年要全面實(shí)行清單管理制度。而在目前政府權(quán)力清單推行過(guò)程中，仍存在一些不容忽視的問(wèn)題，亟須深入研究探討，予以解決。

一、政府權(quán)力清單的含義

當(dāng)前，盡管政府權(quán)力清單制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)施，但由于對(duì)政府權(quán)力清單的概念法律上沒(méi)界定，致使學(xué)界對(duì)其表述各異。其可分為為兩要素說(shuō)與多要素說(shuō)兩種。兩要素說(shuō)認(rèn)為，政府權(quán)力清單制度是指政府及其部門(mén)或其他主體在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉，并公之于眾[1]。其內(nèi)涵包括以下方面：一是明確權(quán)力邊界。即政府該管什么，不該管什么，哪些該審批，哪些不該審批，到底有哪些程序和流程等，都須用制度形式定格下來(lái)，其實(shí)就是打造了一個(gè)權(quán)力行為的籠子，讓政府“法定職責(zé)必須為”“法無(wú)授權(quán)不可為”[2]。二是實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。即權(quán)力清單不是內(nèi)部掌握，而要求“曬”出來(lái)，置于公眾和社會(huì)的監(jiān)督視野之下，讓行政審批在“透明房”里進(jìn)行。目前，多數(shù)學(xué)者持這種觀點(diǎn)。多要素說(shuō)認(rèn)為，權(quán)力清單制度是政府及其部門(mén)或其他主體以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命。多要素說(shuō)是在兩要素說(shuō)的確權(quán)和曬權(quán)基礎(chǔ)上增加了清權(quán)、配權(quán)、制權(quán)的內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個(gè)透明的制度籠子，為行政機(jī)關(guān)依法行政提供基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件[3]。對(duì)上述觀點(diǎn)筆者不敢茍同。因?yàn)闊o(wú)論是兩要素說(shuō)與多要素說(shuō)，都是考慮了問(wèn)題的全面性，而忽視了實(shí)質(zhì)性。盡管我國(guó)與國(guó)外“三權(quán)分立”國(guó)家的政府職權(quán)有所不同，但在法理上，各級(jí)行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而且改革開(kāi)放三十多年行政立法取得的成就，已經(jīng)為行政機(jī)關(guān)依法行政奠定了法治基礎(chǔ)，或者說(shuō)權(quán)力的邊界法律已有界定，即使某些權(quán)力邊界不清，因?yàn)槠涫橇⒎▎?wèn)題，也應(yīng)由立法機(jī)關(guān)解決。在權(quán)力清單制度實(shí)施中，無(wú)論是明確權(quán)力邊界，還是確權(quán)、配權(quán)，都超越政府的行政權(quán)力性質(zhì)，與“法無(wú)授權(quán)不可為”的要求相悖。因此，筆者認(rèn)為，權(quán)力清單制度的實(shí)質(zhì)是曬權(quán)，而不是確權(quán)或配權(quán)，是要把法律法規(guī)已經(jīng)明確的各行政主體法定的行政職權(quán)進(jìn)行全面梳理，并以清單列表方式公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，或者將行政法律法規(guī)規(guī)章中對(duì)行政職權(quán)原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、整合和集中，目的是將行政權(quán)力置于陽(yáng)光下，將權(quán)力“關(guān)進(jìn)制度的籠子”。因此，權(quán)力清單的法理依據(jù)是“法律不授權(quán)，政府無(wú)職權(quán)”。權(quán)力清單制度是在法律授權(quán)基礎(chǔ)上對(duì)行政職權(quán)行使方式、程序的進(jìn)一步明確，其目的是防止公權(quán)濫用。

權(quán)力清單制度重點(diǎn)包括權(quán)力清單制度的主體、權(quán)力清單制度的行政職權(quán)范圍兩個(gè)方面。一是權(quán)力清單制度的主體。由于我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對(duì)權(quán)力清單制度主體問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，致使實(shí)踐中權(quán)力清單制定主體，尤其是權(quán)力清單責(zé)任主體模糊不清。依照我國(guó)行政法理論，行政權(quán)行使的主體僅限于行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。但在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，行使行政權(quán)主體卻沒(méi)有局限于行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，一些群團(tuán)組織、事業(yè)單位等也行使一些行政權(quán)力，尤其是部分黨委系列的機(jī)關(guān)也享有一定的行政權(quán)力。其實(shí)，權(quán)力清單制度功能之一是為了避免政府部門(mén)之間因職責(zé)不清而老百姓被滯留在“模糊地帶”的現(xiàn)象。因此，按照“尊重保護(hù)人權(quán)”的理念，亦為避免行政“不作為”現(xiàn)象的出現(xiàn)，在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系已明確的當(dāng)下權(quán)力清單的主體應(yīng)該具有廣泛性和多元性，尤其責(zé)任主體更應(yīng)如此。筆者認(rèn)為，按照“權(quán)責(zé)一致原則”，實(shí)踐中凡是具有行使國(guó)家職能的部門(mén)都應(yīng)成為權(quán)力清單的主體。二是權(quán)力清單制度相關(guān)的行政職權(quán)范圍。眾所周知，行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的表現(xiàn)形式，是行政主體實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的權(quán)能。筆者認(rèn)為，當(dāng)前在推進(jìn)權(quán)力清單制度的進(jìn)程中，行政職權(quán)范圍與權(quán)力清單的主體同樣，也具有廣泛性、多元性。其不僅包含行政執(zhí)法，還應(yīng)包括行政管理類(lèi)和行政服務(wù)類(lèi)及其他。根據(jù)《國(guó)務(wù)院法制辦就推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作相關(guān)問(wèn)題答疑》的規(guī)定，行政執(zhí)法責(zé)任制包括行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制，除此之外，還包括行政征收、行政征用、行政裁決、行政補(bǔ)償、行政確認(rèn)等。權(quán)力清單制度涉及的范圍比行政執(zhí)法范圍廣泛，除了包括行政執(zhí)法類(lèi)以外，還包括行政管理類(lèi)和行政服務(wù)類(lèi)及其他。如行政管理類(lèi)中的行政監(jiān)督、行政給付、應(yīng)急處置、政府采購(gòu)，行政服務(wù)類(lèi)包括行政指導(dǎo)、行政合同等。概括而言，權(quán)力清單制度涉及的范圍不僅包括行政執(zhí)法類(lèi)，還包括行政管理類(lèi)和行政服務(wù)類(lèi)及其他。

二、政府權(quán)力清單制度的法理屬性

權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn)在于限制權(quán)力，其法律屬性表現(xiàn)以下方面：

1.權(quán)力清單是權(quán)力與權(quán)利的有機(jī)結(jié)合。權(quán)力清單的價(jià)值取向是在有效規(guī)范公權(quán)力的情況下進(jìn)而有效保障公民的私權(quán)利。對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，其行為方式包含依法作為和依法不作為兩個(gè)指向。由于行政法律關(guān)系與民事等其他法律關(guān)系不同，在行政法律關(guān)系中，行政相對(duì)人有些情況下是承擔(dān)義務(wù)的，甚至是剝奪其權(quán)利，侵害其利益的。進(jìn)入20世紀(jì)后，我國(guó)在國(guó)家行政職能的增加和行政權(quán)的擴(kuò)大后，進(jìn)行“減政放權(quán)、強(qiáng)化職能、優(yōu)化服務(wù)、放管結(jié)合”的行政管理體制改革，但隨著國(guó)家大規(guī)模的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，個(gè)體的自由和權(quán)利受到侵害時(shí)的訴求或沖突發(fā)生的幾率也在增大。如土地征收、房屋拆遷都會(huì)涉及權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。面對(duì)“強(qiáng)大”的公權(quán)力，如果不將較為抽象的法律規(guī)范予以具體化并公之于眾，個(gè)體的自由和權(quán)利就容易受到侵害。因此，權(quán)力清單在明確確定公權(quán)力同時(shí)，能夠有效保障公民的私權(quán)利。因此，從此意義上說(shuō)，權(quán)力清單是權(quán)力與權(quán)利的有機(jī)結(jié)合。

2.權(quán)力清單應(yīng)是動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的有機(jī)結(jié)合。眾所周知，事物的動(dòng)態(tài)與靜態(tài)是相對(duì)的，權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)與靜態(tài)是從形式與內(nèi)容方面進(jìn)行的考量。從形式上看，權(quán)力清單一經(jīng)公布便具有相對(duì)穩(wěn)定性，或者稱(chēng)其為靜態(tài)。權(quán)力清單的依據(jù)是法律法規(guī)規(guī)章，由于其制定的依據(jù)具有相對(duì)穩(wěn)定性，因而權(quán)力清單也具有其屬性。從內(nèi)容看，權(quán)力清單涉及的權(quán)力范圍、數(shù)量和類(lèi)型、行使方式等不可能一成不變，永遠(yuǎn)處于靜止?fàn)顟B(tài)。由于國(guó)家治理本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，也需要對(duì)權(quán)力清單的內(nèi)容做出適當(dāng)調(diào)整。另外，由于法具有相對(duì)穩(wěn)定性和滯后性，立法不可能事前對(duì)所有權(quán)力進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的明確授權(quán)，即使當(dāng)時(shí)授權(quán)明確、合理，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況發(fā)生變化，所以權(quán)力清單的內(nèi)容也必須隨著客觀情況的變化而變化。

3.權(quán)力清單是授權(quán)與控權(quán)的統(tǒng)一。權(quán)力清單不可能將行政權(quán)力“一網(wǎng)打盡”。從管理學(xué)角度看，權(quán)力清單制度的建立是需要成本的，且其成本的投入是為進(jìn)一步控制、規(guī)范權(quán)力，防止行政權(quán)力被肆意濫為。如果行政權(quán)力被肆意濫為，就違背法律授予行政主體行使行政權(quán)力的宗旨。從行政權(quán)的屬性看，行政自由裁量和權(quán)力濫用是一對(duì)矛盾。“自由裁量意味著在合理意志范圍內(nèi)，符合法定要求并服務(wù)合法目的采取行動(dòng)”，這樣的行政行為即具有公定力、執(zhí)行力和拘束力[4]。權(quán)力清單制度在規(guī)范行政權(quán)力的同時(shí)，并不否認(rèn)行政權(quán)所具有的自由裁量之屬性，其是控權(quán)與授權(quán)的統(tǒng)一。

4.權(quán)力清單是實(shí)體與程序的統(tǒng)一。權(quán)力清單主要目的是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章梳理部門(mén)承擔(dān)的主要職責(zé)，并將主要職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化為具體事項(xiàng)。特別是圍繞社會(huì)關(guān)注度高、群眾反映強(qiáng)烈的市場(chǎng)監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域涉及多個(gè)部門(mén)管理或者需要多部門(mén)密切配合的事項(xiàng)，進(jìn)行梳理并明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界。而政府部門(mén)承擔(dān)的主要職責(zé)及部門(mén)之間的職責(zé)邊界在法理上理應(yīng)屬于實(shí)體問(wèn)題，屬于實(shí)體法規(guī)定的內(nèi)容。如前所述，權(quán)力清單的本質(zhì)在于“曬權(quán)”。尤其按照強(qiáng)化公共服務(wù)的要求，梳理本部門(mén)以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目的直接為行政相對(duì)人行使各項(xiàng)權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開(kāi)展的具體服務(wù)事項(xiàng)，其中不僅包括職責(zé)范圍與邊界，很重要的是對(duì)職權(quán)行使的條件、程序、步驟進(jìn)行明確和細(xì)化。由此可見(jiàn)，權(quán)力清單是實(shí)體與程序的高度統(tǒng)一。

5.權(quán)力清單是顯性和隱性的統(tǒng)一。政府權(quán)力清單梳理的依據(jù)首先是憲法、行政法律法規(guī)對(duì)行政職權(quán)的明確規(guī)定，因此，政府及其部門(mén)在權(quán)力清單制定時(shí)只是對(duì)相應(yīng)的權(quán)力進(jìn)行清理統(tǒng)計(jì)，抑或?qū)Ψ煞ㄒ?guī)權(quán)力界定進(jìn)行再次表述，不需要也不允許進(jìn)行更改。從這一意義上講，權(quán)力清單具有顯性。然而，有些政府及其部門(mén)的權(quán)力并不是憲法和行政法律法規(guī)明確規(guī)定和賦予的，政府及其部門(mén)在制定權(quán)力清單時(shí)需要依法厘清各項(xiàng)權(quán)力的職責(zé)邊界，明確相應(yīng)權(quán)力內(nèi)涵。也就是說(shuō)，在這種情況下，政府及其部門(mén)的職責(zé)邊界及權(quán)力內(nèi)涵不是法律法規(guī)直接明確表述的，從這一意義上說(shuō)，權(quán)力清單又具有隱性。可見(jiàn)，政府權(quán)力清單是顯性與隱性的統(tǒng)一。

三、政府權(quán)力清單制度的功能作用

推行權(quán)力清單制度的目的，既是從中央到地方自上而下施行的政府內(nèi)部的自覺(jué)行動(dòng)，也是從中央到地方政府一次具有較強(qiáng)法治色彩的革命，其主要功能和作用表現(xiàn)在以下方面：

1.推行權(quán)力清單制度有利于加強(qiáng)行政立法。我國(guó)行政法律體系較為龐雜，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等不同形式組成。從實(shí)踐層面看，由于法律的原則性致使其可操作性不強(qiáng)。盡管近年來(lái)行政立法不斷加強(qiáng)，但行政法規(guī)、規(guī)章仍然具有很強(qiáng)的原則性，而且行政法律體系龐雜，因此，推行權(quán)力清單制度，有利于對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范并進(jìn)行制度化運(yùn)作。應(yīng)該說(shuō)，權(quán)力清單制度本身不具有行政立法屬性，但卻可以倒逼立法良性，是對(duì)行政立法天然缺陷的自我修復(fù)。

2.推行權(quán)力清單制度有利于提高治理能力。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是制度的現(xiàn)代化。在行政領(lǐng)域，在法治政府建設(shè)中，推行權(quán)力清單制度是深化行政治理的突出體現(xiàn)，既是一次嶄新的行政實(shí)踐，也是國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的制度回應(yīng)，還是具有開(kāi)拓意義的制度創(chuàng)新，必將為國(guó)家治理體系注入行政治理的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，行政權(quán)力法治化初見(jiàn)成效，但目前依然存在行政權(quán)力膨脹、行政程序繁雜、權(quán)力運(yùn)行不透明等問(wèn)題，權(quán)力清單制度在一定程度上是行政權(quán)力法治化的載體，因此，權(quán)力清單法治化意味著行政權(quán)力法治化、國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

3.推行權(quán)力清單制度有利于建設(shè)責(zé)任政府。責(zé)任政府就是對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的政府。責(zé)任政府要求國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員必須科學(xué)、合理、有效地履行職責(zé),一旦違法失職或行為不當(dāng),就必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)力清單要求政府承擔(dān)的責(zé)任具有廣泛性，其不僅包含行政法律責(zé)任[5]，還應(yīng)包含政治、道義責(zé)任。學(xué)界一些學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單一般包括“清權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)”等環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，權(quán)力清單的“清權(quán)”“曬權(quán)”有責(zé)任的成分，但在行政法治建設(shè)的現(xiàn)階段責(zé)任追究依據(jù)、條件尚未成熟，而只有“制權(quán)”，才能保證行政主體一旦違法失職或行政不當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，真正做到“有權(quán)必有責(zé)”。因此，一個(gè)內(nèi)容全面、能達(dá)到預(yù)期效果的權(quán)力清單必須包括責(zé)任部分，使民眾能夠了解行政權(quán)力邊界，知曉行政權(quán)力運(yùn)行軌道，以監(jiān)督行政權(quán)力的有效運(yùn)行。

4.推行權(quán)力清單制度有助于激發(fā)主體活力。權(quán)力清單在按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章，梳理、細(xì)化部門(mén)承擔(dān)的主要職責(zé)和職責(zé)邊界，切實(shí)做到把該管的管住管好，并按照強(qiáng)化公共服務(wù)的要求，梳理本部門(mén)以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目的直接為行政相對(duì)人行使各項(xiàng)權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開(kāi)展的具體服務(wù)事項(xiàng)。由此可見(jiàn)，推行權(quán)力清單制度能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)主體進(jìn)一步放權(quán)松綁，為企業(yè)家提供可預(yù)期的市場(chǎng)環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力和內(nèi)生動(dòng)力。政府在推行權(quán)力清單制度的同時(shí)，必須建立責(zé)任清單制度，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為”，把該負(fù)的責(zé)任負(fù)起來(lái)。按法律規(guī)定行使職權(quán)，以此激發(fā)主體活力，為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”提供更好環(huán)境。

5.推行權(quán)力清單制度有助于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。近年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生的群體性事件中，有的事件突破了集合、靜坐、小規(guī)模上訪等形式，而演變成破壞性、負(fù)面影響較強(qiáng)的暴力沖突事件。究其原因，有的與政府行為有直接或間接的關(guān)系。如2012年四川發(fā)生的“什邡群體性事件”，當(dāng)?shù)夭糠秩罕娨驌?dān)心宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目會(huì)引發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題，情緒激動(dòng)地到什邡市委、市政府聚集，最后警民之間發(fā)生沖突，致使多名群眾受傷。盡管最后什邡市委、市政府平息了此次事件，但反思該群體性事件便不難發(fā)現(xiàn)，此事件與政府權(quán)力清單有一定聯(lián)系。如在該事件中，警民沖突就涉及公安機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限問(wèn)題。目前針對(duì)一些征地拆遷、司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的群體性事件，一些基層黨委、政府忽視公安機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限，而錯(cuò)誤地將公安機(jī)關(guān)當(dāng)作解決矛盾的主力軍。其實(shí)，從法定職責(zé)權(quán)限看，解決群體性事件中群眾的類(lèi)似訴求不應(yīng)是公安機(jī)關(guān)職責(zé)，公安機(jī)關(guān)對(duì)此也無(wú)能為力。政府要求公安機(jī)關(guān)出面既超出公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，也不能達(dá)到預(yù)期的效果。如果當(dāng)?shù)卣哂休^強(qiáng)的權(quán)力清單及責(zé)任清單法治意識(shí)，堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為”“法無(wú)授權(quán)不可為”，就可以避免類(lèi)似暴力沖突的群體性事件發(fā)生。

[1]任進(jìn).權(quán)力清單制度迎難而進(jìn)[J].瞭望周刊，2014，(23).

[2]任進(jìn).推進(jìn)政府及部門(mén)權(quán)力清單制度[J].行政管理改革，2014，(12).

[3]許麗英.權(quán)力清單有效性實(shí)施的制度保障[J].黑龍江省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，(2).

[4]張千帆.憲政原理[M].北京：法律出版社，2011：202-204.

[5]許麗英.權(quán)力清單制度的法治機(jī)理及實(shí)施策略[J].世紀(jì)橋，2016,(1).

[責(zé)任編輯：梁桂芝]

2017-03-27

黑龍江省社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目(16EXD01)

許麗英(1961-)，女，黑龍江哈爾濱人，法學(xué)教研部教授。

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A

1008-8520(2017)03-0044-04