陳奇文

(中共湖北省委統(tǒng)戰(zhàn)部，湖北 武漢 430071)

參政黨理論研究

試論民主黨派民主監(jiān)督的創(chuàng)建和發(fā)展

陳奇文

(中共湖北省委統(tǒng)戰(zhàn)部，湖北 武漢 430071)

民主黨派民主監(jiān)督歷經(jīng)毛澤東領導時期的創(chuàng)建和運用，鄧小平、江澤民、胡錦濤為中共中央領導時期的繼承和發(fā)展，習近平為中共中央總書記時期的堅持和發(fā)展三個階段，具有自身特色和優(yōu)勢。

民主黨派 民主監(jiān)督 參政黨建設

民主黨派民主監(jiān)督在我國已有70多年的實踐歷史，歷經(jīng)毛澤東領導時期的創(chuàng)建和運用，鄧小平、江澤民、胡錦濤領導時期的繼承和發(fā)揚，十八大后以習近平同志為總書記時期的堅持和發(fā)展三階段。

一、民主黨派民主監(jiān)督的創(chuàng)建和運用

民主黨派民主監(jiān)督是參政黨的監(jiān)督，是人民監(jiān)督的重要內(nèi)容，為中國特色社會主義政治活動所特有。

第一，民主黨派民主監(jiān)督的提出和完善是對我國民主政治建設長期經(jīng)驗的總結(jié)。

民主黨派民主監(jiān)督是毛澤東同志關于人民監(jiān)督經(jīng)驗的總結(jié)和發(fā)展。其首次實踐要從陜甘寧邊區(qū)政權建設談起。以毛澤東同志為核心的第一代領導集體為把邊區(qū)政府建設成全國“民主化的樣本”，在政權結(jié)構(gòu)上實行“三三制”，規(guī)定抗日根據(jù)地政權中中共黨員只占三分之一。同時設立邊區(qū)參政會，作為代表人民意志的機構(gòu)。毛澤東同志在邊區(qū)第二屆參政會上，要求共產(chǎn)黨員“一定要學會打開大門和黨外人士實行民主合作的方法”，強調(diào)“應該受人民的監(jiān)督，而絕不應該違背人民的意志”。1940年至1941年期間，抗日革命根據(jù)地遇到嚴重的困難。毛澤東同志講：“我們曾經(jīng)弄到幾乎沒有衣穿，沒有油吃，沒有紙，沒有藥，戰(zhàn)士沒有鞋襪，工作人員在冬天沒有被蓋。國民黨用停發(fā)經(jīng)費和經(jīng)濟封鎖來對待我們，企圖把我們困死。我們的困難真是大極了?！贬槍@種困難，李鼎銘先生等11人提出“精兵簡政”的提案，提案引起極大的注目和熱烈討論。毛澤東同志在提案上批示：“這個辦法很好。這恰恰是改變我們的機關主義、官僚主義、形式主義的對癥藥?！眻?zhí)行這個提案的結(jié)果使邊區(qū)政府直屬機關由35個減至22個，專署、縣政府由8～9個減至4～5個，人員精減超過40%，工作效率大幅提高，使邊區(qū)勝利渡過難關。因此，這個提建議、提案的辦法，作為人民參與監(jiān)督的形式保留下來。

1945年毛澤東同志在延安接見黃炎培先生時講到了這個重要經(jīng)驗。當時黃炎培講：“我生六十余年，耳聞的不說，就親眼見到的，正所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一個團體、一個地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這周期律的支配力?！泵珴蓶|同志回答：“我們已找到了新路，我們能跳出這周期律。這條新路就是民主，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人都來負責，才不會人亡政息?！比嗣駚肀O(jiān)督政府，這種經(jīng)驗在人民政權中一直延續(xù)下來。

1951年4月，全國省、市協(xié)商委員會秘書長工作會議，要求各級協(xié)商機關把接受和反映人民意見，對政府工作提意見、建議和批評作為一項重要工作來對待。直至這時，這種監(jiān)督仍涵蓋在“人民監(jiān)督”的范圍之中，是人民監(jiān)督的一部分。

第二，民主黨派民主監(jiān)督正式命名是毛澤東同志關于中國共產(chǎn)黨與民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”思想的進一步豐富和發(fā)展。

中國共產(chǎn)黨與各民主黨派有著長期合作的歷史，在第一屆全國政協(xié)會議期間雙方共擔建國偉業(yè)；在中華人民共和國成立后的國民經(jīng)濟恢復、抗美援朝、鎮(zhèn)反、土改等事件、運動中，各民主黨派亦奉獻了很好的意見和建議。

中華人民共和國成立之后，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間事實上形成了執(zhí)政與參政的關系。那么，中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間這種新的友黨關系如何協(xié)調(diào)和處理好呢？1956年4月，毛澤東同志在中共中央政治局擴大會議上發(fā)表《論十大關系》，提出我們一定要努力把黨內(nèi)黨外、國內(nèi)國外一切積極的因素，直接的、間接的積極因素，全部調(diào)動起來，把我國建設成為一個強大的社會主義國家。在黨和非黨關系方面，提出要實行中國共產(chǎn)黨和民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”的方針；提出了“兩個萬歲”的思想，一個是共產(chǎn)黨萬歲，另一個是民主黨派萬歲。這里的“互相監(jiān)督”是正確處理執(zhí)政黨和參政黨之間長期合作關系的重要方式，并作為中華人民共和國成立后民主黨派參政的重要職能，是對延安時期的“人民監(jiān)督”經(jīng)驗的創(chuàng)新和發(fā)展。

二、民主黨派民主監(jiān)督的繼承和發(fā)揚

中共十一屆三中全會之后，鄧小平同志又多次重申“長期共存、互相監(jiān)督”的方針。他說：“對于我們黨來說，更加需要聽取來自各個方面，包括各民主黨派的不同意見；需要接受各個方面的批評和監(jiān)督，以利于集思廣益，取長補短，克服缺點，減少錯誤?！彼Ｍ髅裰鼽h派、工商聯(lián)以主人翁的態(tài)度，就國家大政方針和各個方面工作，“提出建議和批評，做我們黨的諍友，共同把國家的事情辦好”。1982年9月中共第十二次全國代表大會把八字方針發(fā)展成為“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，中國共產(chǎn)黨與民主黨派的合作共事關系發(fā)展到了新的階段。

1989年12月30日下發(fā)的《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定了民主黨派作為參政黨的職責，也規(guī)定了發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用的原則，即“在四項基本原則的基礎上，發(fā)揚民主，廣開言路，鼓勵和支持民主黨派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議，做到知無不言、言無不盡，并且勇于堅持正確的意見”。

江澤民同志主持中共中央工作期間繼續(xù)強調(diào)民主監(jiān)督的重要性。1992年中國共產(chǎn)黨十四大將民主監(jiān)督列為建設中國特色社會主義理論的重要內(nèi)容；1993年憲法修正案強調(diào)人民監(jiān)督，規(guī)定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，繼續(xù)保持與人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民監(jiān)督，努力為人民服務”；2001年在中國共產(chǎn)黨建黨80周年慶祝大會上，江澤民同志強調(diào)把民主監(jiān)督“提到要保證人民充分行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權利的高度”，此后，民主監(jiān)督即成了各民主黨派、無黨派人士參政的法定職能。

胡錦濤同志為總書記的中共中央也進一步把民主黨派民主監(jiān)督權與決策權、執(zhí)行權放到重要地位，要求把“團結(jié)和民主”作為兩大主題。2005年2月18日《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨與民主黨派“在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行政治監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分”。

以上中共三代領導領導期間，民主監(jiān)督在制度化、規(guī)范化方面積累了重要的經(jīng)驗，對其內(nèi)涵也有了進一步的闡發(fā)。概括而言，包括以下五個方面：一是性質(zhì)，民主監(jiān)督是執(zhí)政黨與參政黨互相監(jiān)督，是民主黨派的重要職能；二是基礎，民主監(jiān)督以四項基本原則作為出發(fā)點、指導原則；三是內(nèi)容，民主監(jiān)督是對國家憲法和法律法規(guī)的實施情況，中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況，中共黨委依法執(zhí)政及中共黨員領導干部履行職責、為政廉潔性方面的情況[1](P25)展開監(jiān)督；四是方式，民主監(jiān)督的方式即提意見、批評、建議等；五是意義，民主監(jiān)督有利于科學決策、減少失誤，有利于加強中國共產(chǎn)黨的建設、鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，有利于執(zhí)政黨保持清醒頭腦、勤政廉政、防止腐敗，更有利于鞏固發(fā)展中國特色社會主義民主政治建設。

三、民主黨派民主監(jiān)督的堅持和發(fā)展

中共十八大之后，以習近平同志為總書記的中共中央進一步把加強民主黨派的民主監(jiān)督與“四個全面”發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系起來，民主黨派民主監(jiān)督助力實施“四個全面”戰(zhàn)略。習近平同志在黨外人士迎春座談會上強調(diào)：“要繼續(xù)加強民主監(jiān)督。對中國共產(chǎn)黨而言，要容得下尖銳批評，做到有則改之，無則加勉；對黨外人士而言，要敢于講真話，敢于講逆耳之言，真實反映群眾心聲，做到知無不言，言無不盡。希望同志們積極諫諍言、作批評，幫助我們查找問題、分析問題、解決問題，幫助我們克服工作中的不足?！盵2](P8)習近平同志要求“要從制度上保障和完善參政議政、民主監(jiān)督探討有效形式”。

2015年，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》第十四條專門規(guī)定了“民主監(jiān)督”事項，明確了十種監(jiān)督形式，即：在政治協(xié)商中提出意見和建議；在黨委主要負責人召開的專門會議上對黨委領導班子及成員提出意見和建議；對黨委黨風廉政建設和反腐敗工作提出意見和建議；向黨委及其職能部門提出書面意見和建議；參加黨委有關方針政策、重大決策部署執(zhí)行和實施情況的檢查，參加廉政建設情況檢查，參加其他專項檢查和執(zhí)行監(jiān)督工作；受黨委委托就有關重大問題進行專項監(jiān)督；民主黨派成員、無黨派人士中的人大代表在人大會議中提出意見和建議，參加人大及其常委會和各專門組織的有關調(diào)查研究；在政協(xié)召開的各種會議、組織的視察調(diào)研中提出意見，或者以提案等形式提出批評和建議；對人民法院、人民檢察院工作提出意見和建議；擔任司法機關和政府部門的特約人員參加相關監(jiān)督檢查工作。

中共十八屆六中全會又進一步指示：“要支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議。要認真對待、自覺接受社會監(jiān)督?！?/p>

這些規(guī)定就是在新形勢下在各民主黨派民主監(jiān)督原有經(jīng)驗基礎上對民主監(jiān)督工作的進一步制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展。它總結(jié)了以往民主監(jiān)督的經(jīng)驗，明確了民主黨派民主監(jiān)督的目的、性質(zhì)、原則和具體形式，并做了進一步的深化，為民主黨派新形勢下開展民主監(jiān)督指明了方向。

四、民主黨派民主監(jiān)督的特色和優(yōu)勢

民主黨派民主監(jiān)督是中國特色社會主義政治制度的特點之一。我們要理解好以下幾個問題：

第一，我們黨歷代最高領導同志為什么非常重視民主黨派民主監(jiān)督呢？

其原因就在于毛澤東同志在延安時回答黃炎培先生所言：“只有人人起來負責，才不會人亡政息?！泵裰鼽h派的民主監(jiān)督其實質(zhì)是提意見，提建議，做批評。這種監(jiān)督不同于中共黨內(nèi)監(jiān)督、權力機關監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督，沒有法律的約束力，也不同于一般的輿論監(jiān)督，它是有組織有領導有計劃地進行的監(jiān)督。它的重要特點是目的性非常明確，民主黨派實行民主監(jiān)督，目的是發(fā)揚社會主義民主，反映社會各方面的意見和要求，為各民主黨派、無黨派愛國人士發(fā)揮作用開辟暢通的渠道，集思廣益，促進國家重大決策的科學化與民主化；監(jiān)督國家憲法、法律和方針政策的貫徹執(zhí)行，協(xié)助并推動國家機關改進工作，提高效率，克服官僚主義，反對腐敗現(xiàn)象；推動社會主義物質(zhì)文明、精神文明和社會主義民主法制建設，促進社會主義市場經(jīng)濟和社會生產(chǎn)力的發(fā)展；協(xié)調(diào)社會各方面的關系，促進各方面的相互溝通和理解，加強在中國共產(chǎn)黨領導下各黨派的團結(jié)合作，貫徹執(zhí)行“和平統(tǒng)一，一國兩制”的方針，促進祖國統(tǒng)一大業(yè)的實現(xiàn)。因而，其政治意義是非常高的。

第二，各民主黨派民主監(jiān)督為什么能起到這樣重要的作用？

參加民主監(jiān)督的民主黨派成員都是全國各省、市、縣的高層代表人物。據(jù)統(tǒng)計，2003年第十屆全國人大會議以來，民主黨派、無黨派人士中有17.7萬人當選各級人大代表，其中全國人大常委會副委員長7人，委員50人；省人大常委會副主任41人，委員462人；市人大常委會副主任357人，委員2084人；擔任政府機關和司法機關處以上領導職務的民主黨派、無黨派人士3.1萬人；全國31個省、自治區(qū)、直轄市中副省長、副主席、副市長24人；全國397個市(州、盟、區(qū))政府中356人任副職，有35人任省法院、檢察院副職，有141人任地方法院、檢察院副職。在全國政協(xié)中擔任委員1343人，在省、市、縣政協(xié)任委員33.6萬人，同時相當數(shù)量的委員被聘為特約檢察員、教育督導員、特約統(tǒng)計員、政府參事等。這些高層次的代表，參加高層次的民主監(jiān)督，內(nèi)容涉及國家憲法、法律、法規(guī)的實施情況，中共中央與國家領導機關制定的重要方針、政策的貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及財政預算的執(zhí)行情況，國家機關及其工作人員履行職責、遵守法紀為政清廉等方面的情況。可以說，這是高層次人物開展的高層次監(jiān)督。此外，民主黨派的民主監(jiān)督是一種有組織的監(jiān)督：其監(jiān)督或者表現(xiàn)為決議、建議、提案、報告等正規(guī)的文件；或者是參加黨政部門組織的調(diào)研、檢查而形成的正式報告。可見，其自始自終都是有組織的參政活動。監(jiān)督的程序規(guī)范，形成的建議、意見，將由執(zhí)政黨組織研究改進。這種監(jiān)督的意見涉及全局性、決策性、政策性重大問題，一般具有專業(yè)權威性和科學性，更有利于黨政部門改進工作，更好地為人民服務。

第三，民主黨派民主監(jiān)督實效如何？

由于各民主黨派產(chǎn)生的意見、建議、提案都是在視察、調(diào)研并且掌握大量客觀事實的基礎上，去粗取精、去偽存真而產(chǎn)生的，科學含量和真實性較高，因此有關部門接受比較快，辦成效率比較高，效果也比較好，對執(zhí)政黨的決策起到了重要的參考作用。2007年國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的政黨制度》白皮書中記述：2006年各民主黨派組織專家1270人對貧困地區(qū)考察，提出政策意見144條，幫助落實扶貧項目101個，引進各類項目資金和捐款近5億元，培訓各類技能人才2.5萬人，建立希望小學210所，對貧困地區(qū)發(fā)展起了重要推動作用。民主黨派民主監(jiān)督的上述特色和優(yōu)勢決定了它可以和國家權力機關的監(jiān)督以及其他形式的監(jiān)督相互配合、相互補充，共同構(gòu)成我國的監(jiān)督體系，成為完善社會主義民主形式不可缺少的一環(huán)。在新形勢下，為了進一步發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，按照中共中央在《條例》中要求，各級黨委應當支持民主黨派和無黨派人士加強思想建設、組織建設、制度建設、機關建設，完善聯(lián)系無黨派人士的機制?？梢灶A見，民主黨派民主監(jiān)督將會越來越好地發(fā)揮優(yōu)勢，為全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢做出重大的貢獻。

[1]袁廷華.中國特色政黨制度研究[M].北京：中國書籍出版社，2013.

[2]中央社會主義學院理論中心組.畫出最大的同心圓：習近平總書記在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上重要講話學習講座[M].北京：中共中央黨校出版社，2015.

責任編輯：王相紅

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1671-2803(2017)04-0003-04

2017-05-12

陳奇文(1936—)，男，海南樂東人，原中共湖北省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長。