周 雨

（中共廈門(mén)市委黨校，福建 廈門(mén) 361027）

從司法判例看美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)外交承認(rèn)權(quán)之爭(zhēng)

周 雨

（中共廈門(mén)市委黨校，福建 廈門(mén) 361027）

美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的外交權(quán)之爭(zhēng)由來(lái)已久，華盛頓特區(qū)巡回法院在判例中明確總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)是一項(xiàng)專(zhuān)屬權(quán)，從而樹(shù)立判例典范。美國(guó)憲法對(duì)總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)無(wú)明文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)在外交政策上的權(quán)力如何分配需要從歷史實(shí)踐、司法判例以及分權(quán)原則等方面進(jìn)行分析。圍繞美國(guó)總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的合憲性討論，通過(guò)歷史背景剖析美國(guó)總統(tǒng)在外交上的強(qiáng)勢(shì)特點(diǎn)，對(duì)梳理美國(guó)外交特點(diǎn)具有理論意義。

總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)；司法判例；合憲性；唯一元首原則；專(zhuān)屬權(quán)

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.02.009

承認(rèn)權(quán)（Recognize Power）是美國(guó)總統(tǒng)外交權(quán)的其中一項(xiàng)，外交承認(rèn)權(quán)是指總統(tǒng)對(duì)新成立的國(guó)家或政府具有是否承認(rèn)并與之建立外交關(guān)系的決定權(quán)。美國(guó)憲法規(guī)定總統(tǒng)和國(guó)會(huì)均有制定外交政策的權(quán)力①總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的外交權(quán)表現(xiàn)如下：總統(tǒng)可以在參議院提出咨詢(xún)意見(jiàn)并經(jīng)同意后締結(jié)條約、任命大使和其他官員、接受大使和其他政府外交代表；總統(tǒng)有權(quán)被任命為軍隊(duì)司令；國(guó)會(huì)有權(quán)管制對(duì)外貿(mào)易、有權(quán)確定違反國(guó)際法的罪行，有權(quán)宣戰(zhàn)；國(guó)會(huì)有為了共同防務(wù)和公共福利而撥款和課稅的權(quán)力、有籌建和供養(yǎng)陸軍和海軍的權(quán)力、有借貸和鑄幣的權(quán)力、有建立郵政系統(tǒng)的權(quán)力，還有為了實(shí)施其他權(quán)力和聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力制定必要且適當(dāng)?shù)姆傻臋?quán)力。，卻未明文規(guī)定總統(tǒng)外交承認(rèn)權(quán)。美國(guó)憲法第2條第2款第2項(xiàng)只規(guī)定總統(tǒng)享有派遣和接受外交代表的權(quán)力。外交權(quán)是美國(guó)總統(tǒng)在對(duì)外交往事務(wù)上的一項(xiàng)最重要的權(quán)力?？偨y(tǒng)可否依據(jù)這條憲法規(guī)范享有承認(rèn)新國(guó)家與新政府的權(quán)力？總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的外交權(quán)如何分配？通過(guò)季諾夫斯基訴美國(guó)國(guó)務(wù)卿案（Zivotofsky V.Secretary of State，以下簡(jiǎn)稱(chēng)季諾夫斯基案）可以管窺美國(guó)總統(tǒng)在外交上的強(qiáng)勢(shì)特點(diǎn)。

一、問(wèn)題的緣起

2003年，一起關(guān)于國(guó)會(huì)與總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)之爭(zhēng)的季諾夫斯基案成為熱議焦點(diǎn)。美國(guó)國(guó)務(wù)院是主管外交兼管部分內(nèi)政事務(wù)的行政部門(mén)，直屬美國(guó)政府管理的外事機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于外交部。2002年，原告梅納赫姆·季諾夫斯基出生于耶路撒冷，其父母均為美國(guó)公民。按照血統(tǒng)原則，自動(dòng)取得美國(guó)國(guó)籍。2003年，當(dāng)原告父母為其申請(qǐng)美國(guó)護(hù)照時(shí)，國(guó)務(wù)院拒絕為其簽發(fā)以色列的護(hù)照。原告父母認(rèn)為根據(jù)國(guó)會(huì)的《對(duì)外關(guān)系授權(quán)法》，國(guó)務(wù)院有義務(wù)為其子簽發(fā)出生地為以色列的護(hù)照。然而，根據(jù)布什總統(tǒng)簽署的不承認(rèn)以色列的長(zhǎng)期外交政策草案，美國(guó)國(guó)務(wù)院拒不承認(rèn)以色列作為其出生地，遂拒絕原告父母的請(qǐng)求。于是，原告父母代表季諾夫斯基以美國(guó)國(guó)務(wù)院首長(zhǎng)國(guó)務(wù)卿為被告提起確認(rèn)之訴，指控國(guó)務(wù)院拒絕承認(rèn)的行為違法。依據(jù)國(guó)會(huì)法律，季諾夫斯基應(yīng)享有出生地為以色列的護(hù)照權(quán)利，要求國(guó)務(wù)院按照國(guó)會(huì)的法律為其頒發(fā)出生地為以色列的護(hù)照，并要求禁止美國(guó)繼續(xù)簽發(fā)出生地為耶路撒冷的護(hù)照。被告辯稱(chēng)國(guó)會(huì)的這部法律是對(duì)總統(tǒng)外交承認(rèn)權(quán)之侵犯。

這是一起關(guān)于國(guó)會(huì)與總統(tǒng)就耶路撒冷承認(rèn)權(quán)之爭(zhēng)的漫長(zhǎng)案件。迄今為止，無(wú)論是以色列還是巴勒斯坦均聲稱(chēng)耶路撒冷是其國(guó)家的首府，耶路撒冷的法律地位一直存在爭(zhēng)議。自中東獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，美國(guó)主張巴以問(wèn)題應(yīng)通過(guò)“兩國(guó)方案”來(lái)解決，既不承認(rèn)巴勒斯坦的主權(quán)國(guó)家地位，也不承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都。自總統(tǒng)杜魯門(mén)伊始，歷經(jīng)艾森豪威爾政府時(shí)期，歷屆總統(tǒng)幾乎一致不承認(rèn)耶路撒冷為以色列的一部分，即美國(guó)始終拒絕承認(rèn)以色列對(duì)耶路撒冷的主權(quán)。根據(jù)這一外交政策，美國(guó)駐以色列大使館建立在特拉維夫市而非耶路撒冷。

一般而言，使領(lǐng)館根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，對(duì)那些出生于耶路撒冷的公民簽發(fā)出生地為耶路撒冷的護(hù)照。這一慣例隨后發(fā)生變化。1995年，國(guó)會(huì)為了改變這一外交政策，根據(jù)《耶路撒冷大使館法》第3條，要求總統(tǒng)重新將美國(guó)駐以色列大使館從特拉維夫市搬遷至耶路撒冷。同時(shí)，該法包含一條旨在避免總統(tǒng)與國(guó)會(huì)就承認(rèn)問(wèn)題發(fā)生直接沖突的豁免條款，規(guī)定如果總統(tǒng)認(rèn)為搬遷大使館將威脅美國(guó)國(guó)家安全，總統(tǒng)有權(quán)延遲大使館的搬遷時(shí)間。2002年，國(guó)會(huì)頒布的《對(duì)外關(guān)系授權(quán)法》第214條（d）款規(guī)定，父母有權(quán)提交申請(qǐng)，要求使領(lǐng)館對(duì)那些出生于耶路撒冷的公民簽發(fā)出生地為以色列的護(hù)照。布什總統(tǒng)認(rèn)為《對(duì)外關(guān)系授權(quán)法》第214條（d）款干涉了總統(tǒng)的承認(rèn)權(quán)，于是同年，布什總統(tǒng)簽署了對(duì)《外事務(wù)綜合條例草案》（ForeignAffairsOmnibusBill）澄清總統(tǒng)的權(quán)力。

案件的首個(gè)爭(zhēng)議是本案可否經(jīng)由司法裁決，究竟是總統(tǒng)還是國(guó)會(huì)在外交政策上享有最終話語(yǔ)權(quán)，總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)是否足以抵抗國(guó)會(huì)的命令。其次，國(guó)會(huì)頒布的法律是否合憲，憲法賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是否遭遇立法機(jī)關(guān)的不當(dāng)干涉，國(guó)會(huì)立法是否違背美國(guó)憲法的分權(quán)原則。案件不僅涉及到國(guó)際法問(wèn)題，還涉及到美國(guó)憲法問(wèn)題，即外交權(quán)力的合法性問(wèn)題。

2011年夏，這場(chǎng)對(duì)耶路撒冷承認(rèn)權(quán)的府會(huì)爭(zhēng)辯進(jìn)入白熱化階段，訴訟曠日持久，程序跌宕起伏。初審階段，地區(qū)法院基于原告缺乏起訴權(quán)和政治問(wèn)題不可訴原則駁回原告起訴。上訴法院部分推翻地區(qū)法院的判決，承認(rèn)原告享有起訴權(quán)，同時(shí)，認(rèn)為憲法賦予行政機(jī)關(guān)承認(rèn)外國(guó)政府的權(quán)力不得接受法院的司法審查，即維持地區(qū)法院關(guān)于政治問(wèn)題不可裁決的判決。原告對(duì)此不服，上訴至聯(lián)邦最高法院。根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，憲法的最終解釋權(quán)歸美國(guó)聯(lián)邦最高法院，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)間的外交承認(rèn)權(quán)爭(zhēng)議應(yīng)由最高法院來(lái)裁決。2012年3月26日，聯(lián)邦最高法院推翻下級(jí)法院的判決做了明確答復(fù)。八名大法官認(rèn)定本案可訴，認(rèn)為法院并非解決是否承認(rèn)以色列對(duì)耶路撒冷主權(quán)的政治問(wèn)題，而是試圖解決該法是否合憲、是否違背分權(quán)原則的法律問(wèn)題，欲解決出生在耶路撒冷的公民是否享有選擇以色列作為出生地的法定權(quán)利的問(wèn)題。聯(lián)邦最高法院承認(rèn)本案的可裁判性，作出了簡(jiǎn)潔判決，卻并未進(jìn)一步探討國(guó)會(huì)法律的合憲性，而是在雙方辯論后巧妙地將案卷轉(zhuǎn)交給華盛頓特區(qū)巡回法院，要求華盛頓特區(qū)巡回法院作為上訴法院重新審理此案，詳細(xì)審查雙方提交的證據(jù)、審查護(hù)照權(quán)及承認(rèn)權(quán)的性質(zhì)，從文本結(jié)構(gòu)及歷史實(shí)踐方面做判斷。2013年，華盛頓特區(qū)巡回法院的亨德森法官撰寫(xiě)判決意見(jiàn)做出最終判決。亨德森運(yùn)用歷史實(shí)踐分析路徑，通過(guò)以下三個(gè)步驟做出判斷。首先，考慮總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的性質(zhì)與范圍，她指出憲法對(duì)該權(quán)力規(guī)定的模糊性及不確定性：“合憲的承認(rèn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)決定美國(guó)將承認(rèn)某個(gè)政府、與之建交、接受大使并互相視為平等主權(quán)的權(quán)力。憲法沒(méi)有具體列舉承認(rèn)權(quán)，文本和原旨主義之證據(jù)均未能解決分權(quán)原則的追問(wèn)。制憲者顯然沒(méi)有考慮過(guò)他們年輕的國(guó)家今后將如何承認(rèn)其他國(guó)家。”第二，國(guó)會(huì)對(duì)護(hù)照問(wèn)題的立法就是在管制護(hù)照，這就要追問(wèn)“護(hù)照權(quán)”的性質(zhì)。她認(rèn)為國(guó)會(huì)無(wú)法單獨(dú)地享有護(hù)照權(quán)，國(guó)會(huì)對(duì)護(hù)照的管制一直都不是其專(zhuān)屬的權(quán)力。歷史上，當(dāng)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)行使承認(rèn)權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，國(guó)會(huì)往往要服從于總統(tǒng)。第三，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)是否相互侵犯彼此權(quán)力。她認(rèn)為對(duì)耶路撒冷出生的公民頒發(fā)出生地為以色列的護(hù)照等同于剝奪總統(tǒng)的一項(xiàng)專(zhuān)屬的承認(rèn)權(quán)。由此，華盛頓特區(qū)巡回法院駁回季諾夫斯基的主張，認(rèn)為國(guó)會(huì)的法律試圖粗暴地矯正長(zhǎng)久以來(lái)行政機(jī)關(guān)對(duì)耶路撒冷的外交政策，矯枉過(guò)正。最終的判決結(jié)果使國(guó)會(huì)旨在改變這一外交政策的目的落空。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)應(yīng)當(dāng)延伸到承認(rèn)或接受耶路撒冷的任何行動(dòng)上。對(duì)耶路撒冷的承認(rèn)權(quán)是總統(tǒng)的專(zhuān)屬權(quán)，國(guó)會(huì)頒布的規(guī)定剝奪了總統(tǒng)的專(zhuān)屬權(quán)，總統(tǒng)無(wú)需執(zhí)行這部法律，國(guó)會(huì)規(guī)定在耶路撒冷出生的美籍公民護(hù)照上標(biāo)示出生地為以色列的法律違背分權(quán)原則，故國(guó)會(huì)法律無(wú)效。

二、歷史慣例是分析總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)合憲的實(shí)踐依據(jù)

美國(guó)憲法的模糊性和不確定性是外交權(quán)一直介于國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間來(lái)回?cái)[動(dòng)的根源，憲法的文本從未出現(xiàn)“對(duì)外事務(wù)”、“外交權(quán)”、“承認(rèn)權(quán)”等措辭，外交政策的相關(guān)規(guī)范不如國(guó)會(huì)的列舉權(quán)那般清晰，零星地散落在憲法文本之中。與總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)有關(guān)的規(guī)范分別是憲法第1條第1款第1項(xiàng)：“行政權(quán)屬于美國(guó)總統(tǒng)”、憲法第2條第3款：“總統(tǒng)負(fù)責(zé)聯(lián)邦法律的切實(shí)執(zhí)行”、憲法第2條第2款第2項(xiàng)：“總統(tǒng)提名，并經(jīng)咨詢(xún)參議院和取得其同意，任命大使、公使和領(lǐng)事……”。前兩項(xiàng)條款涉及行政權(quán)的歸屬與執(zhí)行，后一項(xiàng)條款規(guī)定的權(quán)力又稱(chēng)為派遣和接見(jiàn)大使權(quán)或任命權(quán)，這與承認(rèn)權(quán)最直接相關(guān)。

這項(xiàng)權(quán)力可否涵蓋總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)？就國(guó)際法的承認(rèn)而言，承認(rèn)通常有明示與默示之分。建立領(lǐng)事關(guān)系、互派大使、公使是一種默示承認(rèn)。與國(guó)際法的承認(rèn)有所不同，憲法文本對(duì)總統(tǒng)外交權(quán)的規(guī)定模糊不堪，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于國(guó)會(huì)的列舉權(quán)規(guī)定，這就為擴(kuò)大解釋總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)留有余地。這種解釋很大程度上不依托于憲法文本，而是立足于美國(guó)作為獨(dú)立國(guó)家所享有的地位與主權(quán)，立足于一種國(guó)家義務(wù)?？偨y(tǒng)任命大使、公使、領(lǐng)事的權(quán)力，在憲法上應(yīng)該被更多地理解為一種義務(wù)，只是到了后來(lái)，這項(xiàng)義務(wù)不但變成了權(quán)力，而且成為一種相當(dāng)重要的權(quán)力：是否任命本國(guó)大使或接受外國(guó)大使，在某種程度上與是否承認(rèn)他國(guó)政府、是否與之建立外交關(guān)系等同起來(lái)[1]。

盡管總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)在憲法中找不到明確的規(guī)范依據(jù)，歷史慣例很好地闡述了總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的合憲性。憲法制定批準(zhǔn)后，總統(tǒng)權(quán)的演進(jìn)成為憲法不斷發(fā)展的推動(dòng)力。這在對(duì)外交往事務(wù)方面表現(xiàn)得尤為明顯，倘若憲法分別給予總統(tǒng)和國(guó)會(huì)為直接爭(zhēng)奪美國(guó)外交政策的機(jī)會(huì)，就如愛(ài)德華·科溫所言：“總統(tǒng)總是公認(rèn)的贏家。當(dāng)外交權(quán)的分配不斷地在總統(tǒng)與國(guó)會(huì)兩大政治機(jī)構(gòu)中引發(fā)爭(zhēng)議時(shí)，總統(tǒng)無(wú)疑是權(quán)力享有的最大份額者?！盵2]國(guó)會(huì)與總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的一次又一次交鋒就是最好的佐證：自喬治·華盛頓總統(tǒng)以來(lái)，美國(guó)便一直強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)享有未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)承認(rèn)外國(guó)政府的權(quán)力。即便國(guó)會(huì)主張承認(rèn)權(quán)，承認(rèn)權(quán)也一貫地被視為是總統(tǒng)獨(dú)有的權(quán)力。1792年至1793年大危機(jī)時(shí)期，華盛頓總統(tǒng)頂著眾多親法國(guó)會(huì)議員反對(duì)的巨大壓力，未經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)，承認(rèn)了歷經(jīng)法國(guó)大革命的法國(guó)政府?？偨y(tǒng)是在國(guó)會(huì)緘默不語(yǔ)之時(shí)踩著高蹺過(guò)獨(dú)木橋，許多議員甚至強(qiáng)烈地譴責(zé)總統(tǒng)逾越憲法賦予他的權(quán)力。1817年，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)在智利政府的承認(rèn)問(wèn)題上僵持不下，最終詹姆斯·麥迪遜總統(tǒng)占據(jù)上風(fēng)；1864年與1919年，國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間就是否承認(rèn)墨西哥領(lǐng)導(dǎo)一事發(fā)生分歧，曾致力于解放黑奴運(yùn)動(dòng)的林肯與威爾遜總統(tǒng)均承認(rèn)了墨西哥政府；當(dāng)古巴于1895年宣布獨(dú)立并成立共和國(guó)臨時(shí)政府，克利夫蘭總統(tǒng)在美西之戰(zhàn)告一段落之時(shí)，1896年未經(jīng)國(guó)會(huì)同意正式承認(rèn)古巴的獨(dú)立；1972年尼克松總統(tǒng)訪華的破冰之旅與1978年卡特總統(tǒng)決定與中國(guó)建交的歷史事實(shí)均是總統(tǒng)行使承認(rèn)權(quán)的表現(xiàn)，總統(tǒng)兩次訪華均未經(jīng)國(guó)會(huì)同意，國(guó)會(huì)對(duì)此也毫無(wú)有效的制約辦法。

在季諾夫斯基案中，最終華盛頓特區(qū)巡回法院根據(jù)聯(lián)邦最高法院的要求，根據(jù)判例法得出總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)是一項(xiàng)專(zhuān)屬權(quán)（ExclusivePower）①該項(xiàng)權(quán)力又被稱(chēng)為專(zhuān)屬行政權(quán)（Exclusive Executive Power），以下均用“專(zhuān)屬權(quán)”表述，這只是一種意思的兩種表達(dá)方式。，認(rèn)定國(guó)會(huì)頒布的一部與行政機(jī)關(guān)外交政策相沖突的立法侵犯了總統(tǒng)的專(zhuān)屬權(quán)，違背憲法的分權(quán)原則。恰如首席檢察官在季諾夫斯基案的口頭辯論之中高呼的那樣，歷史事件無(wú)疑是至關(guān)重要的。關(guān)于總統(tǒng)對(duì)外國(guó)政府承認(rèn)的立法，沒(méi)有哪部單獨(dú)的立法需要通過(guò)國(guó)會(huì)參眾兩院的同意。歷史實(shí)踐為分析總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的合憲性提供了強(qiáng)大的后盾，歷史事件被作為論據(jù)來(lái)解釋總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的合憲性?？偨y(tǒng)承認(rèn)權(quán)可否站得住腳，不再單純依賴(lài)文本，需要在歷史慣例中尋淵溯本。

三、司法判例是解釋總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)合憲的理論基礎(chǔ)

憲法中關(guān)于承認(rèn)權(quán)的零散條款隨著聯(lián)邦最高法院對(duì)憲法解釋的發(fā)展而發(fā)展，這不僅改變了條款的具體內(nèi)涵，也拓寬了權(quán)力的性質(zhì)。總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的確切性質(zhì)與范圍需要不時(shí)地重新予以界定?？偨y(tǒng)承認(rèn)權(quán)需要立基于聯(lián)邦最高法院的司法先例以及馬歇爾的權(quán)威格言。

1.“唯一元首原則”（Sole Organ Doctrine）

美國(guó)總統(tǒng)是美國(guó)對(duì)外政策的唯一元首，這就是唯一元首原則之精髓。1800年，大法官馬歇爾就首次提到總統(tǒng)在對(duì)外交往關(guān)系中是唯一元首，是對(duì)外的唯一代表，重要的是，其他國(guó)家的請(qǐng)求只能通過(guò)總統(tǒng)來(lái)完成。這一格言被后人奉為圭臬，成為一個(gè)權(quán)威原則。聯(lián)邦最高法院曾在1936年美國(guó)訴柯蒂斯·懷特案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)柯蒂斯案）中運(yùn)用這一格言成功地論證總統(tǒng)在對(duì)外交往關(guān)系和國(guó)家安全方面有權(quán)行使一項(xiàng)充分的、獨(dú)立的、固有的、外在于憲法文本的權(quán)力，這項(xiàng)權(quán)力不與成文法和條約沖突，無(wú)需從憲法文本中尋求權(quán)力根源。柯蒂斯案論證了在對(duì)外事務(wù)上總統(tǒng)權(quán)的固有屬性，這就是遐邇聞名的總統(tǒng)“固有權(quán)理論”（Inherent Power Theory）。

擺在法院面前的柯蒂斯案，其爭(zhēng)議焦點(diǎn)是國(guó)會(huì)是否享有授予總統(tǒng)一項(xiàng)在南美洲宣告一部武器禁運(yùn)令的立法權(quán)力。羅斯?？偨y(tǒng)經(jīng)由國(guó)會(huì)的聯(lián)合決議，接受?chē)?guó)會(huì)的授權(quán)并頒布禁運(yùn)令。該案在地區(qū)法院初審時(shí)遭至強(qiáng)烈反駁，最終，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為在對(duì)外事務(wù)方面，聯(lián)邦政府不是憲法唯一列舉的權(quán)力機(jī)關(guān)，無(wú)論憲法是否規(guī)定，合眾國(guó)均享有作為國(guó)家和國(guó)家主權(quán)所固有的權(quán)力。如果制憲者沒(méi)有指明聯(lián)邦政府的外交權(quán)，那么當(dāng)然他們也未指明這些未列舉的權(quán)力是如何在總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間進(jìn)行分配的。聯(lián)邦最高法院在判決中甚至對(duì)權(quán)力如何分配只字未提。憲法本身也未指明權(quán)力之范疇，只有薩瑟蘭大法官反其道而行之，運(yùn)用唯一元首原則深刻地分析總統(tǒng)權(quán)的性質(zhì)，推導(dǎo)出總統(tǒng)的固有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為這項(xiàng)權(quán)力不受其他部門(mén)乃至國(guó)會(huì)人民代表的約束。薩瑟蘭大法官區(qū)分了對(duì)內(nèi)與對(duì)外關(guān)系，認(rèn)為在對(duì)外關(guān)系中，美國(guó)自《獨(dú)立宣言》以來(lái)享有充分的宣戰(zhàn)權(quán)、維護(hù)和平、組成聯(lián)盟、建立貿(mào)易以及與所有獨(dú)立的國(guó)家一樣享有采取行動(dòng)、行事的一切權(quán)力[3]。他把國(guó)家對(duì)外主權(quán)、對(duì)外事務(wù)與總統(tǒng)緊密相連，極大地?cái)U(kuò)張了總統(tǒng)的行政權(quán)。他強(qiáng)調(diào)，總統(tǒng)的外交權(quán)是固有的，且是憲法以外的權(quán)力。路易斯安購(gòu)地案就是美國(guó)作為獨(dú)立國(guó)家行使一種固有權(quán)的表現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，薩瑟蘭定義了一個(gè)寬泛的總統(tǒng)固有權(quán)理論：當(dāng)總統(tǒng)面對(duì)對(duì)外交往事務(wù)上的大量、復(fù)雜、棘手、多方面的問(wèn)題時(shí)，總統(tǒng)作為國(guó)家的代表，有權(quán)獨(dú)自發(fā)言或聆聽(tīng)；有權(quán)在參議院的建議與同意下對(duì)外締結(jié)條約，但他有權(quán)獨(dú)自談判，參議院無(wú)權(quán)干預(yù)談判，國(guó)會(huì)更是無(wú)此權(quán)力。薩瑟蘭認(rèn)為，法院主要解決的不僅僅是立法機(jī)關(guān)授予總統(tǒng)的權(quán)力問(wèn)題，更多的是明確總統(tǒng)的權(quán)力。總統(tǒng)作為聯(lián)邦政府的唯一元首在對(duì)外交往關(guān)系中行使充分的、獨(dú)有的權(quán)力。就像政府的其他權(quán)力那樣，總統(tǒng)權(quán)不以國(guó)會(huì)某部法律為前提，必須合憲地行使。按照薩瑟蘭的觀點(diǎn)，總統(tǒng)的固有權(quán)理論是一項(xiàng)獨(dú)立的、默示的、固有的、外在于憲法文本的權(quán)力。這樣的解釋放大了總統(tǒng)在對(duì)外交往關(guān)系中所扮演的角色，擴(kuò)大了總統(tǒng)的行政權(quán)。薩瑟蘭大法官在該案中似乎走得太遠(yuǎn)，但值得肯定的是“唯一元首原則”形塑了總統(tǒng)外交權(quán)的解釋路徑，總統(tǒng)的固有權(quán)理論逐漸成為解釋總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)合憲性的理由。

2.司法判例與總統(tǒng)專(zhuān)屬權(quán)理論（Exclusive Power Theory）的演變

與總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)有關(guān)的聯(lián)邦最高法院判例屈指可數(shù)。在季諾夫斯基案以前，一共有6個(gè)判例與總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)直接相關(guān)。然而，沒(méi)有一個(gè)與季諾夫斯基案情相似。其中，有5個(gè)判例甚至無(wú)法清楚地闡明總統(tǒng)如何有效地排除國(guó)會(huì)的干涉；有4個(gè)判例①這4個(gè)判例分別是：1839年威廉訴薩克福馬有限公司案（Williams V.Suffolk Ins.Co.,38 U.S.（1 Pet.）415,420,1839）；1962 年貝克訴凱爾案（Baker V.Carr,369 U.S.186,212,1962）；1942年美國(guó)訴平克案（United States V.Pink,315 U.S.203,229,1942）；1938 年瓜爾托斯拉有限公司訴美國(guó)案（Guar.Trust Co.V.United States,304 U.S.126,137,1938）。糾結(jié)于外交政策的政治問(wèn)題究竟能否作為法律問(wèn)題加以裁決，這4個(gè)判例近乎一致地認(rèn)為，在不考慮國(guó)會(huì)是否有權(quán)否定行政決策或不考慮國(guó)會(huì)的干涉是否對(duì)法院的判斷作何影響時(shí)，政府的承認(rèn)權(quán)最終取決于司法機(jī)關(guān)。唯有美國(guó)訴貝爾蒙特案（UnitedStatesV.Belmont以下簡(jiǎn)稱(chēng)貝爾蒙特案）意識(shí)到總統(tǒng)有權(quán)未經(jīng)參議院同意承認(rèn)其他國(guó)家。法院在貝爾蒙特案中運(yùn)用“唯一元首原則”含蓄地表達(dá)總統(tǒng)權(quán)只能被描述為一項(xiàng)固有而非專(zhuān)屬的權(quán)力。值得注意的是，該案已經(jīng)提及固有權(quán)和專(zhuān)屬權(quán)的不同，但未作深究。法院的判決意見(jiàn)既未肯定也未否定國(guó)會(huì)對(duì)承認(rèn)權(quán)的影響，這種模棱兩可的態(tài)度又讓固有權(quán)理論變得混亂不堪。最終，1964年古巴國(guó)民銀行訴薩巴蒂諾案迎來(lái)新的發(fā)展，該案同樣援引馬歇爾的權(quán)威格言，但比以往的判例走得更遠(yuǎn)。法院認(rèn)為，判斷承認(rèn)權(quán)的屬性需要兩個(gè)前提，即只有在不受司法影響的情況下或與國(guó)會(huì)無(wú)關(guān)的情況下，承認(rèn)權(quán)才能發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的這項(xiàng)專(zhuān)屬權(quán)功能。盡管該案只提到權(quán)力的專(zhuān)屬功能而尚未厘清專(zhuān)屬權(quán)的范圍，但從“唯一元首原則”及“固有權(quán)理論”發(fā)展到“專(zhuān)屬權(quán)理論”，總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的合憲性解釋出現(xiàn)了新的契機(jī)。

不再糾纏于早期承認(rèn)權(quán)的固有屬性，不再追問(wèn)政治問(wèn)題的可訴性與否，那些曾被聯(lián)邦最高法院多次援引且被下級(jí)法院奉為圭臬的權(quán)威格言被賦予了新的含義。立基于“唯一元首原則”和“固有權(quán)理論”，華盛頓特區(qū)巡回法院的亨德森法官巧妙地推出最終結(jié)論：總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)是總統(tǒng)的專(zhuān)屬權(quán)（ExclusivePower），這是“唯一元首原則”的詮釋。華盛頓特區(qū)巡回法院將先例中大量的固有權(quán)理論作為專(zhuān)屬權(quán)理論的主導(dǎo)性解釋?zhuān)M管法院未區(qū)分固有權(quán)與專(zhuān)屬權(quán)的差異，甚至有混淆兩者理論之嫌，但通過(guò)固有權(quán)的證據(jù)支持專(zhuān)屬權(quán)的主張，運(yùn)用累積的先例論證專(zhuān)屬權(quán)的特征，使美國(guó)總統(tǒng)的對(duì)外話語(yǔ)權(quán)不言自明。司法先例隨著時(shí)光慢慢沉淀，總統(tǒng)從先例積累到更多權(quán)力，獲得更大信心。

早期先例關(guān)注總統(tǒng)權(quán)力的固有特征。固有權(quán)理論側(cè)重國(guó)會(huì)是否準(zhǔn)許與同意的介入因素，即無(wú)論國(guó)會(huì)行動(dòng)與否、同意與否，總統(tǒng)行使權(quán)力依然有效。國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)與否是關(guān)鍵前提。如今的專(zhuān)屬權(quán)強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)權(quán)力本身的存在與否，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的獨(dú)占性與排他性。專(zhuān)屬權(quán)是指那些勢(shì)必屬于總統(tǒng)權(quán)的領(lǐng)域并且超越國(guó)會(huì)管控的權(quán)力，它無(wú)需考慮國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)與否。顯然，固有權(quán)的排他性不如專(zhuān)屬權(quán)來(lái)得強(qiáng)烈?！拔ㄒ辉住钡倪@種隱喻方式恰如其分，專(zhuān)屬權(quán)的確立為論證總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的合憲性鋪平了道路，這標(biāo)志著總統(tǒng)的外交權(quán)之路暢通無(wú)阻，權(quán)力不斷膨脹的總統(tǒng)日益成為舉足輕重的角色。

四、分權(quán)是平衡國(guó)會(huì)與總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)合憲的砝碼

季諾夫斯基案是美國(guó)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的較量，實(shí)質(zhì)是美國(guó)行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡，根源在于美國(guó)憲政體系，即三權(quán)分立的憲政結(jié)構(gòu)。人民交出的權(quán)力首先分給兩種不同的政府，然后把每種政府分得的那部分權(quán)力再分給幾個(gè)分立的部門(mén)[4]（P256-266）。所謂“兩種不同政府”的分權(quán)，是聯(lián)邦和州兩級(jí)政府的縱向分權(quán)，即聯(lián)邦制；一級(jí)政府內(nèi)部的橫向分權(quán)，即立法、行政、司法三部門(mén)的分權(quán)，即三權(quán)分立制。兩種分權(quán)正是麥迪遜所言的輔助性預(yù)防措施，用權(quán)力制約權(quán)力。解釋總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)的合憲性還需要借助分權(quán)理論。分權(quán)原則能適度調(diào)整總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的權(quán)力配置，有效地制約國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的外交權(quán)。

分權(quán)原則是美國(guó)憲法上歷久彌新的話題，權(quán)力分立的要義是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)各就其位、各司其職、相互制衡。代表行政機(jī)關(guān)的總統(tǒng)和代表立法機(jī)關(guān)的國(guó)會(huì)以及代表司法機(jī)關(guān)的法院在其所屬的地位上盡自己的義務(wù)，做與之相適宜的事情。他們的權(quán)力于法何據(jù)？國(guó)會(huì)的立法權(quán)是以列舉權(quán)的方式規(guī)定在憲法第1條中：“本憲法所授予的立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)”、“一切法律案必須由參議院和眾議院通過(guò)”。誠(chéng)如美國(guó)國(guó)務(wù)院法律顧問(wèn)科爾所說(shuō)：“憲法的第1條幾乎賦予國(guó)會(huì)在對(duì)外事務(wù)上所有列舉權(quán)，憲法的第2條卻什么都沒(méi)留下”[5]。憲法的第2條僅規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng)。顯然，文本關(guān)于總統(tǒng)外交權(quán)寥寥無(wú)幾。憲法第3條規(guī)定法院在聯(lián)邦體制下行使司法審查的職能。布蘭代斯大法官曾認(rèn)為分權(quán)原則是為了避免專(zhuān)斷獨(dú)行的現(xiàn)象，而不是為了提高效率。分權(quán)的目的不是避免摩擦，而是通過(guò)兩個(gè)部門(mén)分享統(tǒng)治權(quán)力時(shí)不可避免的摩擦，來(lái)使人民避免遭受獨(dú)裁的宰制。權(quán)力的分立原則并不要求嚴(yán)格的分工，政府的每個(gè)部門(mén)也并非被賦予單獨(dú)的權(quán)力來(lái)履行某些職能。事實(shí)上，憲法規(guī)定的政府權(quán)力多數(shù)由兩個(gè)或是更多的機(jī)構(gòu)分享。權(quán)力的分立對(duì)于代表們來(lái)說(shuō)更多意味著分立的機(jī)構(gòu)，共同分享權(quán)力[6]?？偨y(tǒng)和國(guó)會(huì)共同分享外交權(quán)，權(quán)力的重疊現(xiàn)象司空見(jiàn)慣。然而，時(shí)至今日，沒(méi)有一種能夠令人滿意的確定這兩者關(guān)系的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有一條能讓兩者權(quán)力涇渭分明的界限。因?yàn)槿绻偨y(tǒng)的某項(xiàng)對(duì)外權(quán)得以完全實(shí)現(xiàn)，勢(shì)必在一定程度上犧牲或否定國(guó)會(huì)的主張。為此，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的外交權(quán)如何配置？國(guó)會(huì)的何種干預(yù)行為合憲，何種行為違背分權(quán)原則？

值得注意的是，亨德森法官在季諾夫斯基案中引述了1952年杰克遜大法官在楊斯頓鋼鐵與管道公司訴索伊案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)楊斯頓案）中富有創(chuàng)意的分權(quán)理論。該案對(duì)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系做了如下三種分類(lèi)：（1）當(dāng)總統(tǒng)按照國(guó)會(huì)的明示或默示授權(quán)行事時(shí)，總統(tǒng)是在最大限度地行使其權(quán)力，這既是行使總統(tǒng)自身的權(quán)力，也是行使國(guó)會(huì)授予的權(quán)力；（2）當(dāng)總統(tǒng)既未獲得國(guó)會(huì)授權(quán)又未遭到國(guó)會(huì)否決時(shí)，總統(tǒng)只能在行政與立法權(quán)并存或權(quán)力分配不定的“半陰影區(qū)”①?lài)?guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“ZoneofTwilight”翻譯各不相同，此處以學(xué)者鄧正來(lái)在《憲政·民主·對(duì)外事務(wù)》中的翻譯為準(zhǔn)。內(nèi)行使其自己的權(quán)力；（3）當(dāng)總統(tǒng)的行為與國(guó)會(huì)明確表達(dá)的或隱含的意志不相符時(shí)，那么總統(tǒng)的權(quán)力處于最低谷，因?yàn)槟菚r(shí)，他只能依賴(lài)他自己的憲法權(quán)力，而缺少?lài)?guó)會(huì)憲法權(quán)力的支持。奧巴馬政府拒絕執(zhí)行國(guó)會(huì)的法律，顯然有違國(guó)會(huì)的明示意志，屬于楊斯頓案中的分類(lèi)三。根據(jù)分類(lèi)三，總統(tǒng)只能依靠自己的憲法權(quán)力，總統(tǒng)自己的憲法權(quán)力恰恰與前述的專(zhuān)屬權(quán)理由相得益彰。旨在簽發(fā)以色列為出生地的國(guó)會(huì)立法顯然不合理地阻礙總統(tǒng)行使耶路撒冷的承認(rèn)權(quán)，不合憲地限制總統(tǒng)專(zhuān)屬的某種決定外交政策的憲法權(quán)力。這種憲法權(quán)不僅限于對(duì)外國(guó)政府的承認(rèn)，也可能關(guān)乎爭(zhēng)議領(lǐng)土的承認(rèn)。

這是關(guān)于國(guó)會(huì)與總統(tǒng)是否僭越權(quán)力的問(wèn)題?？偨y(tǒng)，作為美國(guó)的唯一代表，其獨(dú)一無(wú)二的地位在對(duì)外關(guān)系中不言而喻?？偨y(tǒng)應(yīng)當(dāng)用一個(gè)聲音說(shuō)話，以一致行動(dòng)對(duì)外。行政機(jī)關(guān)歷來(lái)保有外交政策的自由裁量權(quán)之悠久傳統(tǒng)。出于國(guó)家利益和國(guó)家主權(quán)的考量，總統(tǒng)享有承認(rèn)權(quán)的優(yōu)勢(shì)確實(shí)比國(guó)會(huì)更多。耶路撒冷的承認(rèn)與否關(guān)系到美國(guó)在中東地區(qū)的安全與公共利益。法院負(fù)責(zé)審查那些影響對(duì)外關(guān)系的國(guó)會(huì)立法以及行政機(jī)構(gòu)行為的合憲性，法院在對(duì)外關(guān)系中一貫持中立態(tài)度并遵從政治機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。關(guān)于外交權(quán)的較量，司法審查極少否定立法機(jī)關(guān)的意志，更多的是針對(duì)行政行為而非立法行為。法院實(shí)際上很少否定國(guó)會(huì)所代表的人民意志。這不同于對(duì)傳統(tǒng)法律合憲性的司法審查。法院往往更樂(lè)意站在國(guó)會(huì)這一邊。那么，季諾夫斯基案一改常態(tài)地選擇支持總統(tǒng)專(zhuān)屬權(quán)，其理由何在？實(shí)際上，當(dāng)國(guó)會(huì)的法律僅僅關(guān)注純粹的行政領(lǐng)域問(wèn)題時(shí)，或者當(dāng)國(guó)會(huì)的法律僅僅關(guān)注外交政策問(wèn)題時(shí)，行政領(lǐng)域中的問(wèn)題已然超越傳統(tǒng)的純粹的行政領(lǐng)域范疇。在這種情況下，法院不再只去追問(wèn)一部國(guó)會(huì)法律超出純粹行政領(lǐng)域的范圍有多遠(yuǎn)，而是追問(wèn)執(zhí)行這部法律對(duì)總統(tǒng)行使專(zhuān)屬承認(rèn)權(quán)的干涉程度有多深。在法院看來(lái)，國(guó)會(huì)的法律近乎于粗暴地干涉總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)，是對(duì)分權(quán)原則的踐踏。因此，法院作為政府行為合憲與否的最高監(jiān)控者十分謹(jǐn)慎地行事，在普遍承認(rèn)國(guó)會(huì)立法的大趨勢(shì)中，時(shí)刻協(xié)調(diào)國(guó)會(huì)與總統(tǒng)外交權(quán)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，適時(shí)地將總統(tǒng)的權(quán)力協(xié)調(diào)到到一個(gè)與國(guó)會(huì)權(quán)力不相上下的位置。

五、結(jié)論

正如斯卡利亞大法官所言：“唯一元首與決定外交政策根本就是兩碼事?？偨y(tǒng)是國(guó)家機(jī)關(guān)，國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)將要做什么指手劃腳?！盵7]（P113）國(guó)會(huì)與總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)之爭(zhēng)頻頻發(fā)生，屢見(jiàn)不鮮。行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)在外交政策上的權(quán)力重疊及兩者間的矛盾是幾百年來(lái)兩項(xiàng)權(quán)力不斷斗爭(zhēng)的結(jié)果。從憲法的視閾來(lái)看，總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)沒(méi)有明確的規(guī)范依據(jù)，但歷史慣例與司法判例是分析總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)合憲性的實(shí)踐依據(jù)，“唯一元首原則”是對(duì)總統(tǒng)承認(rèn)權(quán)性質(zhì)認(rèn)定的理論基礎(chǔ)?？偨y(tǒng)承認(rèn)權(quán)是固有的，更是專(zhuān)屬的，一旦國(guó)會(huì)無(wú)理侵犯，就是對(duì)分權(quán)原則的挑釁與違背。但是，并非所有的總統(tǒng)外交權(quán)都具有專(zhuān)屬性。一如我們所見(jiàn)，分權(quán)原則依舊發(fā)揮巨大作用，三權(quán)分立是平衡立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的重要砝碼。至少就季諾夫斯基案而言，司法機(jī)關(guān)的力量不容忽視，聯(lián)邦最高法院在關(guān)鍵時(shí)刻機(jī)敏地將這個(gè)燙手山芋轉(zhuǎn)由下級(jí)法院接管，這種迂回繞圈的態(tài)度避免了與其他兩機(jī)關(guān)的直接對(duì)峙，也間接反映出司法遵從行政機(jī)關(guān)的原則。法院的監(jiān)督作用讓總統(tǒng)與國(guó)會(huì)承認(rèn)權(quán)之爭(zhēng)在總體上達(dá)至一種制約與平衡。

[1]胡曉進(jìn)，任東來(lái).美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的對(duì)外事務(wù)權(quán)之爭(zhēng)——以憲法為中心的考察[EB/OL].http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=9949.

[2]Louis Henkin.Foreign Affairs and the Constitution[J].New York,1996.

[3]Louis Fisher.The Law:Presidential Inherent Power:The“Sole Organ”Doctrine[J].Presidential Studies Quarterly,2007,（37）.

[4]漢密爾頓,等.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如,等.北京:商務(wù)印書(shū)館,1980.

[5]Koh H H.Why the President（Almost）Always Wins in Foreign Affairs:Lessons of the Iran-Contra Affair[J].Yale Law Journal,1988.

[6]孫仲.論美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)外交決策權(quán)的消長(zhǎng)[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào),2000,（4）.

[7]路易斯·亨金.憲政·民主·對(duì)外事務(wù)[M].鄧正來(lái).上海:三聯(lián)書(shū)店,1996.

（責(zé)任編輯 李淑芳）

周雨（1988），女，山東泗水人，法學(xué)博士，中共廈門(mén)市委黨校講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

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