張宏，周伯煌

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

“三權(quán)分置”視野下的林地使用權(quán)價值飽和研究

張宏，周伯煌*

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

學(xué)術(shù)界從不同角度對十八屆三中全會以來的“三權(quán)分置”改革展開了討論、研究，然而對“三權(quán)分置”的界定仍眾說紛紜、缺乏共識，其背后潛在的問題與風(fēng)險亦值得關(guān)注。林地是土地的重要組成部分，應(yīng)堅持集體林地所有權(quán)，保護林地，保障林農(nóng)的利益。但林地使用權(quán)“價值飽和”存在權(quán)屬不清、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、主體單一等問題。通過“三權(quán)分置”制度的改革，對經(jīng)營主體進行規(guī)制，明晰相關(guān)的權(quán)利屬性，規(guī)范程序、完善司法救濟，可最終實現(xiàn)林地使用權(quán)“價值飽和”。

林權(quán)改革；三權(quán)分置；林地使用權(quán)；價值飽和

十八屆三中全會提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制，從制度上創(chuàng)設(shè)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。通過“三權(quán)分置”形成土地流轉(zhuǎn)新格局，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。林地是土地的組成部分，林地使用權(quán)“價值飽和”事關(guān)林農(nóng)利益、林業(yè)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展。

1 林地使用權(quán)價值飽和問題的提出

1.1 林地使用權(quán)價值飽和的涵義

林地是經(jīng)濟價值與生態(tài)價值的復(fù)合，根據(jù)《森林法》第三條規(guī)定，大致可以歸納出林權(quán)定義：指權(quán)利人對于森林、林木和林地所享有的所有權(quán)和使用權(quán)，即權(quán)利人對于森林、林木和林地的占有、使用、處分和收益的權(quán)利總和[1]。

關(guān)于價值最大化，經(jīng)濟學(xué)界有專業(yè)術(shù)語——帕累托最優(yōu)；而化學(xué)上的飽和是指在一定溫度和壓力下，溶液所含溶質(zhì)達到不再溶解的最大限度。受二者啟迪，為了實現(xiàn)法學(xué)上的權(quán)能最優(yōu)，筆者將林地使用權(quán)價值飽和定義為：堅持集體所有制，尊重林農(nóng)自主意愿，綜合運用有形與無形之手配置資源，使個體權(quán)能最大化，實現(xiàn)林地使用權(quán)能的最佳費效比，構(gòu)筑以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的生態(tài)綠色發(fā)展。

1.2 林地使用權(quán)價值飽和的現(xiàn)存問題

1.2.1 法律法規(guī)滯后

為了保持自身的權(quán)威性及普遍適用性，法律具有一定的穩(wěn)定性。同時法律也有滯后性。針對社會實踐的需要，經(jīng)濟學(xué)與管理學(xué)率先發(fā)聲，提出“三權(quán)分置論”，而法律的滯后體現(xiàn)在立法上的缺失?，F(xiàn)行的承包經(jīng)營制度的不足之處是承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，其處分權(quán)能不完整，不可抵押；所有權(quán)制度的不足則表現(xiàn)為權(quán)屬不清，收益權(quán)能缺失。

1.2.2 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

現(xiàn)行流轉(zhuǎn)程序的依據(jù)有行政法規(guī)、政府規(guī)章及地方文件等，在某種程度上對林地流轉(zhuǎn)起到了作用，但沒有從根本上化解流轉(zhuǎn)程序混亂的局面。在林地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范的境遇下，運作中的自由裁量權(quán)過大，公正、透明度不高，損害林農(nóng)權(quán)益的情況不在少數(shù)。此外，流轉(zhuǎn)程序中《土地承包法》亦對承包方身份有“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定的收入來源”等限制性規(guī)定。

1.2.3 流轉(zhuǎn)主體的障礙

主體障礙更多指代轉(zhuǎn)出方，“兩權(quán)分離”呈現(xiàn)細碎化經(jīng)營方式和經(jīng)營主體局限于農(nóng)戶的小農(nóng)生產(chǎn)模式。隨著勞動力大量轉(zhuǎn)移，務(wù)農(nóng)人數(shù)大幅下降，但農(nóng)民工只實現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換和居住地的轉(zhuǎn)移，并未實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，結(jié)果兼業(yè)經(jīng)營成為普遍現(xiàn)象，基于“承包地飽肚皮”的思想，流轉(zhuǎn)意愿不高，撂荒、廢耕現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致資源占有與利用不對稱。

2 “三權(quán)分置”改革的制度創(chuàng)新

2.1 “三權(quán)分置”的提出背景

20世紀(jì)80年代初的土地改革把使用權(quán)從集體土地所有權(quán)中分割，即“兩權(quán)分離”，具有獨立民事權(quán)利的承包經(jīng)營權(quán)由家庭承包戶履行?！皟蓹?quán)分離”確立了家庭承包經(jīng)營者的主體地位，打破了農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營的模式，矯正了人民公社生產(chǎn)的低效，以“集體所有、分戶經(jīng)營”的模式糾正平均主義分配，激勵生產(chǎn)，提高土地生產(chǎn)率，逐步扭轉(zhuǎn)糧食短缺形勢，走出饑餓困局。

雖然對承包地的處置受限，但在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，土地流轉(zhuǎn)的嘗試卻未曾停止，2008年浙江等地出臺了指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)三權(quán)分置的規(guī)范性文件。對承包土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的現(xiàn)實需求催生了“三權(quán)分置”，即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系，這被稱為從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”[2]。

十八屆三中全會翻開土地改革新篇章。2014年中央一號文件要求首先穩(wěn)定土地承包權(quán)，然后放活土地經(jīng)營權(quán)。習(xí)近平強調(diào)，在加快土地流轉(zhuǎn)的過程中，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，大前提是必須堅持農(nóng)村土地歸集體所有，明確了此輪土地制度改革的總體要求和具體思路。之后在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》、2015年中央一號文件、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中予以確認(rèn)。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實，更好推動“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?017年中央一號文件再次重申了落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。

2.2 “三權(quán)分置”的權(quán)能劃分

“三權(quán)分置”作為政府的政策，學(xué)術(shù)界卻有不同的聲音。經(jīng)濟學(xué)界的主流觀點一直倡導(dǎo)此立場[3]，且經(jīng)濟學(xué)界和管理學(xué)界對此都給予了大力支持[4]。法學(xué)界意見卻不統(tǒng)一：一種是贊同說，以蔡立東和丁文為代表；—種是反對說，以陳小君和高圣平為代表。

法學(xué)界就如何定位“三權(quán)”性質(zhì)有爭議，承包權(quán)有“成員權(quán)說”和“物權(quán)說”。以劉俊為代表的學(xué)者認(rèn)為，承包權(quán)是成員權(quán)，是成員獲得承包土地的資格，并不是實在的財產(chǎn)權(quán)；以張毅為代表的學(xué)者認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)情況下，承包權(quán)仍屬于物權(quán)，與未流轉(zhuǎn)時的原土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，是集體成員基于特定身份而享有的權(quán)利。經(jīng)營權(quán)的界定也有“債權(quán)說”和“物權(quán)說”。以李偉偉為代表的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)是債權(quán)，不是物權(quán)；以郜永昌為代表的學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)來自承包權(quán)，也是一種“物權(quán)”。

筆者認(rèn)為爭議與法規(guī)不明晰、誤用經(jīng)濟學(xué)理論和術(shù)語有關(guān)?！皺?quán)利”既非分置也非分離，而是分割，即原本屬于一個人的同一物上的不同權(quán)利可以被分割，同時被不同的主體所享有和使用。遵循“一物一權(quán)”原則，承包經(jīng)營權(quán)分割出債權(quán)性的“經(jīng)營權(quán)”，除權(quán)利人自己行使外，通過債權(quán)約定的方式設(shè)定不動產(chǎn)租賃權(quán)符合法理?！巴恋爻邪鼨?quán)”與“土地經(jīng)營權(quán)”的分置不可被誤認(rèn)為是土地承包經(jīng)營權(quán)中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離[5]。

3 “三權(quán)分置”對林地使用權(quán)價值飽和的積極影響

“兩權(quán)分離”源于民間，是自下而上并獲得政府承認(rèn)的改革模式，“三權(quán)分置”的出發(fā)點是為了社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，歸宿是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障農(nóng)戶的權(quán)益，是政府“頂層意志”主導(dǎo)、自上而下的變革。就林地而言，影響有以下幾方面：

3.1 生產(chǎn)要素方面

生產(chǎn)離不開人、地、資金、技術(shù)等支持，“三權(quán)分置”格局的確立，有利于林業(yè)各要素的配置更優(yōu)化。所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，經(jīng)營權(quán)抵押有了支撐，林地資本化成為可能，有利于增加林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)利，加速推動林地流轉(zhuǎn)市場化的建設(shè)步伐。

3.2 經(jīng)營主體方面

就林農(nóng)而言，“三權(quán)分置”后，林農(nóng)享有承包權(quán)不變，社會保障功能健在。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，林農(nóng)獲取相應(yīng)的流轉(zhuǎn)收益，提高了生活收入。而新型經(jīng)營主體的參與能打破單一林地經(jīng)營主體的局面，促進專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社、專業(yè)公司等在經(jīng)營過程中的資金、技術(shù)和管理方面優(yōu)勢的發(fā)揮。

3.3 經(jīng)營體系方面

通過流轉(zhuǎn)速度的加快和流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大實現(xiàn)更為集中和規(guī)?；牧值厣a(chǎn)經(jīng)營。通過制定、修改法律、法規(guī)、政策等作出回應(yīng)，對相應(yīng)制度進行設(shè)計、修改、調(diào)整、完善，以適應(yīng)變革的需要，林農(nóng)有了獲得感、滿意感、幸福感，有利于構(gòu)筑新型林地經(jīng)營體系。

3.4 價值理念方面

兩權(quán)分離時期政府堅持集體經(jīng)濟組織成員享有承包經(jīng)營的權(quán)利并保持長期穩(wěn)定，保障起點公正；而流轉(zhuǎn)是以實現(xiàn)效率為目標(biāo)。顯然，兩者是相互沖突的[6]。另外，林地兼顧經(jīng)濟、生態(tài)的雙重價值屬性。新中國林改的歷史，就是森林資源經(jīng)濟價值與生態(tài)價值不斷權(quán)衡選擇的過程[7]。實施三權(quán)分置，既可以借助承包權(quán)維持公平，又能夠放活經(jīng)營權(quán)提高效率，不僅有利于實現(xiàn)公平與效率，而且經(jīng)濟價值與生態(tài)價值得到有機統(tǒng)一。

4 “三權(quán)分置”下推進林地使用權(quán)價值飽和的路徑

4.1 對經(jīng)營主體的規(guī)制

“三權(quán)分置”立足于保障農(nóng)民財產(chǎn)性收權(quán)益，賦予承包經(jīng)營權(quán)以一定的處分職能，共享流轉(zhuǎn)增值收益。隨著集體林權(quán)制度改革的推進，廣大林農(nóng)財產(chǎn)意識的提高，“分山到戶，分林到戶”為林農(nóng)主張林木財產(chǎn)權(quán)提供了法律上的依據(jù)[8]。而流轉(zhuǎn)經(jīng)營后承包主體與經(jīng)營主體分離，三權(quán)分置降低身份因素對新型經(jīng)營主體的制約，促使實際經(jīng)營的新型主體由“單一”農(nóng)戶走向“多元”[9]。但需要設(shè)定底線，即遵守承包經(jīng)營期限以及不得改變承包地用途，嚴(yán)格限制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地[10]，防止因“失地”農(nóng)戶的社保滯后而影響社會穩(wěn)定。一方面，解決流轉(zhuǎn)“失地者”問題離不開制度保障，借助承包經(jīng)營權(quán)的成員身份屬性，頒發(fā)確權(quán)證明，給農(nóng)戶吃“定心丸”，規(guī)定期限屆滿后重新配置承包地，同時依靠轉(zhuǎn)讓收益化解“失地”群體對未來的生存焦慮。另一方面，新型經(jīng)營主體具有開放性，外來的工商資本、業(yè)主均有經(jīng)營權(quán)人資格，出于防范強勢資本借此投機、套利的考量與制衡，積極探索集體資產(chǎn)股份制權(quán)能改革，實行股份合作。

4.2 明晰相關(guān)的權(quán)利屬性

首先，需要在法律層面明確林權(quán)屬性?！吨腥A人民共和國森林法》（2016年修改征求意見稿）中，將林權(quán)界定為包括森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)，林地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利等。待修訂案正式通過以后，林權(quán)將以法條的形式正式予以確立。

再者，修改意見稿提及到林地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這是“三權(quán)分置”政策在法律上的體現(xiàn)。對“三權(quán)”權(quán)屬在物權(quán)法、土地法、森林法中進行規(guī)范化，規(guī)定權(quán)利內(nèi)容、邊界及相應(yīng)的責(zé)任，明晰權(quán)利取得、行使條件、權(quán)利喪失、救濟等構(gòu)成要件。經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷是為了加快流轉(zhuǎn)，將實際占有使用權(quán)讓與給他人或新型經(jīng)營主體，能夠物盡其用，故筆者主張經(jīng)營權(quán)為“債權(quán)屬性”，受合同法保護，理論上可行；結(jié)合浙江的試點，實踐中具有可操作性。另外，考慮到尊重不流轉(zhuǎn)群體的意愿以及中央強調(diào)穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變，承包權(quán)可以看作是承包經(jīng)營權(quán)的簡稱，是用益物權(quán)。

4.3 規(guī)范程序、完善司法救濟

切實維護林農(nóng)利益是林地使用權(quán)價值飽和的應(yīng)有之義。流轉(zhuǎn)作為基于平等主體間自主意思表示的行為，應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，發(fā)揮市場無形之手在資源配置中的決定性作用，出讓方與受讓方在公正平等的基礎(chǔ)上，依照《森林法》以及《合同法》程序訂立規(guī)范的林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同。為了避免資本非法囤積林地損害林農(nóng)利益，惡意炒作而激發(fā)林地及相關(guān)產(chǎn)品價格上漲的風(fēng)險，政府應(yīng)加大對經(jīng)營主體的監(jiān)管力度，從法律和政策上保障流轉(zhuǎn)規(guī)范、順暢。陽光是最好的防腐劑，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的公開透明，能最大限度保證程序公正，政府作為行政執(zhí)法者應(yīng)以第三方督查員的身份出現(xiàn)在流轉(zhuǎn)合同上，減少違約導(dǎo)致的額外成本支出。

定紛止?fàn)幨撬痉氊?zé)，司法部門需要對林地使用權(quán)價值飽和中可能出現(xiàn)的權(quán)利爭端擬制對策。“三權(quán)分置”后可以預(yù)見林地確權(quán)、經(jīng)營糾紛等案件會增多，先行識別和權(quán)利定性是司法實務(wù)的起點，然后才是案情分析、參照法規(guī)、作出裁判。新政策法治化，司法救濟應(yīng)當(dāng)盡可能避免面對“新”問題卻沿用“舊”模式的被動、尷尬情形的發(fā)生。

[1]周伯煌．物權(quán)視野下的林權(quán)法律制度[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：88．

[2]葉興慶．從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來[J]．中國黨政干部論壇，2014（6）：7-12．

[3]黃娜．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”研究綜述與展望[J]．農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2015（8）：11-13．

[4]丁關(guān)良，阮韋波．農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”論駁析——以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中“保留（土地）承包權(quán)、轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)（土地使用權(quán)）”觀點為例[J]．山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009（4）：1-8．

[5]朱廣新．土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊與法制完善[J]．法學(xué)，2015（11）：88-100．

[6]林葦．法學(xué)新思維文叢：農(nóng)村承包地調(diào)整制度研究[M]．北京：中國檢察出版社，2010：88．

[7]周伯煌，王致民．論森林資源物權(quán)價值飽和機制建立中的多元關(guān)系[J]．林業(yè)資源管理，2012（6）：12-16，21．

[8]劉宏明．我國林權(quán)若干法律問題研究[J]．北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2004，3（4）：44-47．

[9]陳朝兵．農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：功能作用、權(quán)能劃分與制度構(gòu)建[J]．中國人口·資源與環(huán)境，2016，26（4）：135-141．

[10]趙艷蕊．森林資源可持續(xù)發(fā)展問題及對策[J]．中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2011，21（4）：21-24．

（編輯：周利海）

A Study on Value Saturation of Forest Land Use Right under The View of "Three-Rights Separation"

Zhang Hong,Zhou Bohuang*
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

Academia has had a discussion about the reform of"three-rights separation"from different angles since the third plenary session of CCP's eighteenth central committee.However,there still lacks a consensus on the definition of the"three-rights separation".And the potential problems and risks behind it are also noteworthy.Forest land is an important part of land,and the public ownership of collective forest land should be upheld in order to protect the forest land as well as the benefits of forest farmers.Meanwhile there are many difficulties existing in the implementation of the value saturation of forest land use right,such as unclear ownership,irregular circulation, single subject and so on.With the reform of"three-rights separation",which includes restricting the business entity,defining the attributes of rights,rationalizing the program and Perfect judicial relief,the implementation of the value saturation of forest land use right can be achieved finally.

the reform of the forest ownership,three-rights separation,forestland use rights,saturation value

D922.6

A

1008-813X（2017）04-0037-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.04.10

2017-06-06

浙江省社科聯(lián)課題《基于森林資源物權(quán)價值飽和實現(xiàn)的林農(nóng)權(quán)益保障研究》（2015B082）

張宏（1992-），男，浙江平湖人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究。

*通訊作者：周伯煌（1968-），男，浙江諸暨人，畢業(yè)于浙江大學(xué)經(jīng)濟法專業(yè)，碩士，教授，主要從事經(jīng)濟法學(xué)、環(huán)境與資源保護法學(xué)研究。