安小剛，李復三

（1.中南財經(jīng)政法大學 刑事司法學院，湖北 武漢430073；2.山東德州監(jiān)獄，山東 德州253000）

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接問題研究

安小剛1，李復三2

（1.中南財經(jīng)政法大學 刑事司法學院，湖北 武漢430073；2.山東德州監(jiān)獄，山東 德州253000）

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，監(jiān)獄在押犯中，農(nóng)村籍罪犯占了較大比例。這類人群回歸社會后，對社會管理是一個巨大挑戰(zhàn)。做好農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員回歸社會的銜接工作，符合國際刑罰發(fā)展趨勢，是監(jiān)獄機關履行職責、適應社會形勢發(fā)展的現(xiàn)實需要，是加強社會綜合治理創(chuàng)新、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會健康和諧發(fā)展的客觀需要。當前農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接管理工作現(xiàn)狀不容樂觀，鑒于此，從加強立法與制度設計、完善監(jiān)獄管理教育體制、理順政府部門職責、發(fā)揮社會力量等四個方面提出了改進意見。

社會綜合治理；刑罰發(fā)展趨勢；農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員；回歸社會銜接；社會力量

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央站在時代和全局的高度，圍繞全面推進依法治國做出了一系列重要部署，繼而提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略布局，更加注重國家治理和社會發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。這標志著我們黨治國理政方略與時俱進，進入了全新發(fā)展的軌道。同時，我國改革進入了攻堅期和深水區(qū)，國家發(fā)展正處于社會轉(zhuǎn)型期、利益調(diào)整期和矛盾凸顯期①求是網(wǎng)，2015年1月21日，唐震，《調(diào)整與根治社會矛盾要從源頭抓起》。，社會管理的風險和難度不斷加大，社會管理領域存在的困難和問題還很多。特別是，作為一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，雖然近些年人口城鎮(zhèn)化率不斷增長，農(nóng)村富余勞動力加快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市流動，鄉(xiāng)村人口仍占有全部人口的45.23%以上①2014年國家統(tǒng)計局《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中具有不可動搖的基礎地位?！叭r(nóng)問題”始終是關系到我國改革開放、社會主義現(xiàn)代化建設全局的根本問題，關系到全面建設小康社會的宏偉目標能否實現(xiàn)。黨的十八屆三中全會決定強調(diào)，要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系。加快農(nóng)村的新型城鎮(zhèn)化建設既是實現(xiàn)小康社會的必然選擇，也有利于培育新的經(jīng)濟增長點。所以，在新的歷史時期，各級各部門仍然要從政治的、全局的高度理性認識、正確解決農(nóng)民問題[1]，始終把解決農(nóng)民問題以及與之相關的工作作為建設、改革和發(fā)展的根本問題，切實抓緊抓好。

監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機關，承擔著懲罰與改造罪犯、預防和減少犯罪的法律職責，是維護社會安定、公平正義，保障人民安居樂業(yè)的重要力量。在全面推進依法治國的大背景下，監(jiān)獄機關要把執(zhí)法管理放在整個社會治理的大局中思考謀劃，著力加強法治監(jiān)獄建設，進一步提高運用法治思維和法治方式執(zhí)行刑罰、改造罪犯的能力，以適應新形勢下國家政治經(jīng)濟的大趨勢和新要求。

目前，將實現(xiàn)和完成對罪犯的再社會化，作為監(jiān)獄行刑終極目標的觀點已被刑法學界、犯罪學界，尤其是監(jiān)獄法學界所認同并給予了熱切的關注。罪犯被投入監(jiān)獄后，基于刑罰執(zhí)行完畢最終要回歸社會的考慮，需要同時進行社會化與再社會化教育，即在刑罰的執(zhí)行過程中，通過適當放寬罪犯的自由，拓寬罪犯與社會之間的聯(lián)系，使罪犯掌握生活技能和相關社會規(guī)范，樹立正確的價值觀念，最終促成其復歸社會[2]。在監(jiān)獄在押犯當中，農(nóng)村籍罪犯占了較大比例。以某農(nóng)業(yè)大省為例，截止2015年末，在押罪犯約8萬余人，其中農(nóng)村籍罪犯約占65.05%左右。如此數(shù)量的刑釋人員回歸，對其所存身生活的農(nóng)業(yè)地區(qū)的社會管理和民生發(fā)展來說，無疑是一個巨大的挑戰(zhàn)。因此，主動化解社會矛盾，加強傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員的社會銜接管理工作，是刑罰執(zhí)行機關、社會綜治部門和社會都必須思考的現(xiàn)實問題。

一、加強傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作的必要性

（一）加強傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員的社會銜接工作，是監(jiān)獄機關保證教育改造質(zhì)量的必然選項

“懲罰與改造相結合，以改造人為宗旨”是我國監(jiān)獄機關的工作方針，監(jiān)獄機關在通過改造思想、矯正惡習、培訓勞動技能等教育改造措施，將罪犯改造成為守法公民的同時，還要采取多種措施和手段做好與社會銜接工作，以保證教育改造質(zhì)量，實現(xiàn)讓刑釋人員順利回歸社會的終極目標。罪犯臨釋前的后期管理教育是整個刑罰執(zhí)行過程的重要環(huán)節(jié)，做好與社會的銜接工作，是鞏固和提高教育改造成果、有效防止其重新犯罪、確保罪犯順利回歸的重要保證。罪犯能否順利回歸社會，也是對監(jiān)獄管理教育工作成效的實踐檢驗。因此，從預防、減少重新違法犯罪、節(jié)約社會行刑成本、保證刑罰執(zhí)行效能和提升監(jiān)獄機關形象而言，如何做好占有較大數(shù)量的農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員的社會銜接工作應是監(jiān)獄機關著重研究的工作課題。

（二）加強臨釋人員的社會銜接工作，是農(nóng)業(yè)地區(qū)服刑人員最終順利回歸社會的現(xiàn)實需求

犯罪是社會矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，它不僅是“孤立的個人反對統(tǒng)治關系的斗爭”，而且是“蔑視全社會秩序最明顯、最極端的表現(xiàn)”[3]。犯罪學理論觀點認為，犯罪的發(fā)生往往具有特定的歷史背景、社會原因和經(jīng)濟關系。據(jù)對相關數(shù)據(jù)進行分析，農(nóng)業(yè)地區(qū)的罪犯的犯罪根源，除其自身法治、道德、文化、技能等主觀誘因外，地方的自然環(huán)境、經(jīng)濟壓力、生產(chǎn)力水平都對其有一定的影響。罪犯因危害社會、觸犯刑律而入獄，其中絕大多數(shù)人忽視、蔑視直至違背、對抗社會倫理道德和國家法律，是和諧社會的“破壞者”，是社會化過程中的“失敗者”。雖然經(jīng)過懲罰與改造，他們的法治意識、道德水平和勞動技能能夠得到一定的提高，刑釋回歸社會之后，在法律意義上已成為自由公民，但由于長時間與社會隔離，在適應生活、就業(yè)謀生等方面會面臨許多現(xiàn)實困難。從其社會狀態(tài)的特點而言，具有正常社會化的弱勢和重新違法犯罪的強勢的兩維性[4]。特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)，經(jīng)濟基礎薄弱，條件相對艱苦，就業(yè)難度大，許多刑釋人員因為生存或經(jīng)不住利益誘惑，重新走上犯罪之路。因此，建立健全銜接機制，加強對包括農(nóng)業(yè)地區(qū)在內(nèi)的臨釋人員的管理、教育、幫扶，幫助他們解決實際困難，使其逐漸融入社會，過上普通公民的正常生活，是大多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)罪犯所期待的。

（三）加強農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作，是順利實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設健康有序、和諧發(fā)展的需要

社會管理是一項宏大的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，對臨釋人員的銜接管理是保障社會安全穩(wěn)定、和諧有序的重要基礎性工作，需要全社會的共同參與。建立政府引領下的回歸銜接機制，能促進各相關職能部門各司其職、高效協(xié)調(diào)、銜接推進，實現(xiàn)監(jiān)獄與社會的銜接、各管理職能部門和社會機構對刑釋人員安置和就業(yè)的銜接、臨釋人員與社會的銜接融合；能使刑釋人員回歸社會之后，繼續(xù)得到有效的管理、教育和幫扶，提高其再社會化的效果。尤其是在實施新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)地區(qū)既要進行傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型，又要克服觀念保守、體制落后、資源耗費、生態(tài)污染、文化破壞、資金短缺等困難，特別需要和諧穩(wěn)定的環(huán)境。做好重回農(nóng)業(yè)地區(qū)的臨釋人員的銜接管理工作，可以變破壞因素為穩(wěn)定因素,化消極因素為積極因素,從而對改進鄉(xiāng)村治理方式、維護農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)業(yè)地區(qū)的建設發(fā)展起到積極作用。

二、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作的現(xiàn)狀

（一）臨釋人員社會銜接問題的緣起

英美對于出獄人員的保護研究起于18世紀的70年代，是監(jiān)獄改良運動的產(chǎn)物。由民間團體或私人發(fā)起，為出獄人員提供生活和就業(yè)幫助，逐漸產(chǎn)生了較大的社會影響，繼而從民間自發(fā)走向政府引導。隨著其進一步發(fā)展，在理念、立法、制度、經(jīng)費、人員、環(huán)境等方面形成了完整的體系，對世界法制文明產(chǎn)生了積極的影響和推動。

新中國成立以來，對刑釋人員的銜接安置管理，隨著國家的政治形勢、社會秩序、經(jīng)濟狀況等需要的不同而不斷變化發(fā)展，監(jiān)獄對于臨釋人員的管理和要求也隨之變化。理論界和實務界始終都在密切地關注和探討刑釋人員的銜接安置管理問題，并形成了較為完善的理論體系，對現(xiàn)實工作起到了積極的推動作用。

（二）近年來傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作的發(fā)展

近些年來，黨和國家高度重視和關心監(jiān)獄工作，要求把對罪犯的教育改造作為監(jiān)獄工作的中心任務，不斷提高教育管理工作的科學化水平，努力使更多的服刑人員刑釋后更好地融入社會[5]。刑釋人員社會銜接的法規(guī)制度逐步完善。如頒布實施的《中華人民共和國監(jiān)獄法》、《社區(qū)矯正實施辦法》等法律法規(guī)對此均有明文規(guī)定。中央綜治委、司法部、公安部、民政部等部委相繼聯(lián)合出臺了《關于進一步加強對刑滿釋放解除勞教人員安置幫教工作的意見》、《關于進一步做好服刑在教人員刑滿釋放、解除勞教時銜接工作的意見》、《關于進一步做好刑滿釋放、解除勞教人員促進就業(yè)和社會保障工作的意見》等制度規(guī)定。一些地方省市、部門也在上述文件精神指導下，根據(jù)實際情況，分別出臺了有關銜接管理工作的實施細則和具體實施方案，機構設置亦陸續(xù)健全。中央成立了綜治委、司法部等多部委組成的刑滿釋放安置幫教工作領導小組，并在司法部設立了辦公室。地方各級黨委政府也均成立了相應機構，包括相關社會機構、團體，組織指導銜接安置工作的開展。各級司法行政機關普遍建立了安置幫教工作機構，設置專職工作人員，具體制定銜接安置政策、發(fā)展規(guī)劃和工作計劃，指導、組織、實施相關工作，落實上級部署安排。有的監(jiān)獄還根據(jù)臨釋人員的客觀需求和地方經(jīng)濟社會的特點，設立了回歸過渡教育基地、模擬社會實訓中心等機構。隨著重視程度的普遍提高和工作力度的不斷加大，臨釋人員社會銜接各項工作快速發(fā)展，取得了明顯的收效。在這種大背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作也有了較快的進步。

（三）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作存在的問題與不足

受諸多因素影響，農(nóng)業(yè)地區(qū)的臨釋人員在社會銜接上還存在一定問題，需要引起關注并予以解決。

1．監(jiān)獄層面

缺少足夠的法律制度支撐。自1994年12月通過《監(jiān)獄法》以來，對于出獄人員銜接保護方面的立法一直滯后于社會的發(fā)展。目前我國尚無一部綜合性的全面性的關于臨釋人員銜接安置保護的統(tǒng)一的全國性法律法規(guī)?！侗O(jiān)獄法》作為一部專門規(guī)定刑罰執(zhí)行的法律，并未賦予監(jiān)獄更多的社會職能。監(jiān)獄在協(xié)調(diào)社會關系上處于劣勢，而罪犯臨釋主要面臨的是期待實現(xiàn)與社會有效地銜接?！侗O(jiān)獄法》78項條款中僅有第37條規(guī)定“對刑滿釋放人員，當?shù)厝嗣裾畮椭浒仓蒙睢?。一句權責不明的法律條款難以滿足我國當前監(jiān)獄的行刑要求，工作的開展只能憑有關部門的法制文書和紅頭文件。法制制度建設的不足已經(jīng)成為制約這項工作發(fā)展的短板。

教育改造資源不足。教育改造罪犯是一項支出高、投入大的系統(tǒng)工程，需要大量的資源投入，教育改造資源的貧乏和不足始終是監(jiān)獄發(fā)展的羈絆。近年來，盡管國家加強了對監(jiān)獄的投入，然而基礎設施落后、監(jiān)所狹窄擁擠、警察少押犯多、重勞動輕教育的現(xiàn)象在全國范圍內(nèi)仍然普遍。電腦、投影儀、多媒體教室、圖書閱覽室、文體活動場所等教育資源還不能滿足改造罪犯的需要。全額保障只是保障監(jiān)獄的基本開支，單純地依靠財政撥款是遠遠不夠的。為此監(jiān)獄仍然需要通過企業(yè)創(chuàng)收來彌補資金不足，企業(yè)經(jīng)營收入仍然作為監(jiān)獄的工作重點和考核指標受到重視，罪犯仍然作為監(jiān)獄企業(yè)勞動力資源來使用，重勞動輕教育的現(xiàn)象沒有大的改觀。一直以來，監(jiān)獄警察被看作是“萬金油干部”，既要懂改造，又要懂生產(chǎn)，還要會文化授課、行為訓練。這在《監(jiān)獄法》的法條中有所體現(xiàn)，“監(jiān)獄對罪犯應當依法監(jiān)管，根據(jù)改造罪犯的需要，組織罪犯從事生產(chǎn)勞動，對罪犯進行思想教育、文化教育、技術教育”。監(jiān)獄警察扮演了“全科大夫”的角色，什么都會一點、懂一點，但卻如蜻蜓點水，樣樣都懂，樣樣不精。隨著現(xiàn)代監(jiān)獄管理精細化、規(guī)范化、專業(yè)化建設的深入，監(jiān)獄警察的職業(yè)化、專業(yè)化需求越來越高，直接暴露出來的問題是警力不足、師資力量不足、專業(yè)能力不足。另外，社會幫教活動渠道狹窄，受邀社會幫教力量熱情不高，辦學機制不靈活，高層次學歷和技能教育開展受限等也是教育改造中面臨的問題。

2．罪犯層面

罪犯普遍文化水平低、專業(yè)技能少，這種狀況并未隨著社會的發(fā)展有多大改觀。罪犯在接受教育改造過程中，受初始狀態(tài)、思想觀念、價值取向、人格特點等因素制約在知識和技能的提升上是有限的，難以達到社會要求的水平。

所學未必所需。監(jiān)獄貫徹“以改造人為宗旨”的工作方針，對罪犯開展教育改造和勞動改造，改造的內(nèi)容涵蓋了思想道德、法律法規(guī)、文化知識、勞動技能等多個方面。但是，這些教育內(nèi)容必須服從和服務于刑罰執(zhí)行和監(jiān)獄安全的需要，罪犯接受的知識和訓練并非完全是市場動態(tài)下供需結合的最佳組合。一是由于教育改造的強制性，罪犯在服刑期間所學專業(yè)未必適合自己。監(jiān)獄畢竟不是專業(yè)學校，受教學資源、實習條件所限，一些就業(yè)形勢好、社會需求旺盛的專業(yè)未必能夠開設，罪犯選擇專業(yè)往往受到一定限制。對于種植、養(yǎng)殖等涉農(nóng)專業(yè)，監(jiān)獄由于缺乏實習場地很難開設，并且受傳統(tǒng)觀念影響，涉農(nóng)專業(yè)在農(nóng)村籍罪犯中也不受歡迎。二是罪犯所學技能層次低，就業(yè)競爭力差。基于罪犯群體學歷低的特點，監(jiān)獄在辦學的時候只能開辦一些適合他們特點的低層次普通教學班。罪犯通過學習后，大多數(shù)只能拿到初級技工證書，極少數(shù)能拿到中級證書，高級證書幾乎不可能拿到。然而，就業(yè)時具有較大競爭力的是勞動力價值較高的高級藍領。三是從勞動改造中獲得技藝的機會越來越少。監(jiān)獄體制改革，經(jīng)濟轉(zhuǎn)調(diào)促使監(jiān)獄退出了技術強度高、經(jīng)營風險大的機械加工等高危行業(yè)，大部分監(jiān)獄轉(zhuǎn)調(diào)進入了市場準入門檻低，技術含量少、勞動生產(chǎn)密集型的勞務加工業(yè)。罪犯在流水線上只是從事一些簡單的機械性操作，通過勞動改造獲得技藝已經(jīng)非常困難。

“監(jiān)獄人格”的形成對其有著嚴重影響。監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行場所，本身有著自己特定的文化環(huán)境。森嚴的高墻電網(wǎng)、隔離封閉的監(jiān)舍、嚴格的紀律約束、強制的行為改造，在改造人的同時，也培養(yǎng)出了罪犯的“監(jiān)獄化”特征：自卑感比較嚴重，對人生感到迷茫，人際關系差，心理承受能力差，甚至在精神上形成了比較嚴重的壓抑感，喪失了生活下去的勇氣。而且，由于他們對社會上發(fā)生的事情知之甚少，獨立動手能力乃至謀生能力較差，刑滿釋放后面對與監(jiān)獄反差很大的外界環(huán)境顯得很不適應。實踐證明，被監(jiān)禁的罪犯因長期與社會隔離，“監(jiān)獄人格”在出獄人中普遍存在。等到回歸社會以后，由于失去了平日習慣了的監(jiān)獄環(huán)境，往往就由興奮轉(zhuǎn)為焦慮不安，無所適從。課題組采用不記名方式，調(diào)查了山東地區(qū)3所監(jiān)獄431名一年內(nèi)即將刑釋出獄的農(nóng)村籍服刑人員：在“有無經(jīng)濟來源”選項中，無427人，占99.07%，有4人，占0.93%；在“出獄后就業(yè)意向”選項中，打工148人，占34.34%，務農(nóng)171人，占39.68%，創(chuàng)業(yè)56人，占13%，無56人，占13%；在“出獄后獲經(jīng)濟支持”選項中，有8人，占1.86%，無423人，占98.14%；在“就業(yè)形勢感受”選項中，緊張241人，占55.9%，不緊張65人，占15.1%，不了解125人，占29%。由此次調(diào)查可以看出，多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員對出獄后的生活狀態(tài)持不樂觀態(tài)度，問題復雜。

3．社會層面

對銜接工作認識不足，工作合力難以形成。一些地方黨委、政府對臨釋人員銜接工作存在“無關大局”、“無足輕重”的思想，重視不夠，支持不足。此外，安置幫教工作領導小組及辦公室的綜合協(xié)調(diào)職能未得到充分發(fā)揮。法院、檢察院、公安、民政、財政、工青婦等相關職能部門在實際操作中，雖然是按要求參與其中，但職責不清，配合不力，往往會出現(xiàn)都在管實際上都不管的局面。所謂的領導小組形同虛設，基本上是司法行政部門孤軍獨戰(zhàn)。在基層司法所，人員短缺現(xiàn)象嚴重，銜接安置工作徒有虛名，難以落到實處。

銜接工作不到位、不規(guī)范，導致部分刑釋人員脫管失控。從基層銜接安置工作實際來看，有關部門之間缺乏必要的聯(lián)系和溝通，一些監(jiān)獄、看守所寄給縣級幫教部門的《刑釋通知書》未能再及時轉(zhuǎn)交有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)，影響了銜接工作。加之不少刑釋人員認識偏差，出獄后不主動與有關部門聯(lián)系，不到各地司法行政機關報到，導致了回歸銜接工作不暢。當前鄉(xiāng)村變化很大，有些刑釋人員回歸社會后實際居住地發(fā)生了變化，如某市建制村數(shù)量統(tǒng)計2003年有8309個自然村，隨著城鎮(zhèn)化和社區(qū)合并建設，到2013年減少到3070個，致使《釋放通知書》上家庭地址與現(xiàn)住地不一致、人戶分離等現(xiàn)象頻繁發(fā)生，使得后續(xù)銜接管理工作難度加大，也會造成脫管、漏管、失控。

管理手段落后，重點人員銜接不力。農(nóng)業(yè)地區(qū)普遍基礎設施比較薄弱，社會事業(yè)發(fā)展滯后，管理措施虛設，與城市間差距仍在擴大。特別是處于社會管理末梢的鄉(xiāng)村，刑釋人員回歸之后，多數(shù)基層管理人員和村民會敬而遠之，在管理教育、就業(yè)幫扶、困難解決等方面基本上處于無人問津的狀態(tài)。特別是少數(shù)無家可歸、無親可投、無業(yè)可就的“三無”人員以及假姓名、假地址、假身份的“三假”人員刑釋后，銜接安置機構不能及時掌握他們的情況對其進行有效管控，致使有的繼續(xù)流落他鄉(xiāng)務工，也有的重操舊業(yè)，走上違法犯罪道路。據(jù)某縣統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，該縣每年有將近三分之二的刑釋人員因為不能及時銜接脫離管控，這種狀況令人擔憂。

三、完善傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作的路徑

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)服刑人員數(shù)量占比較多，搞好頂層設計，創(chuàng)新社會治理，加強對臨釋人員的社會銜接工作，可以有效鞏固刑罰執(zhí)行效果，做好社會矛盾的源頭預防、化解和處置工作，從而有效貫徹落實好中央關于加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的戰(zhàn)略要求,促進農(nóng)村民生改善和社會安定有序。

（一）加強立法和制度設計，健全傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作機制

在既往實踐中，臨釋人員的社會銜接工作多數(shù)是依靠黨的政策來推行的，雖然也取得了很好的效果，但由于法制缺失，有些相關的意見、辦法和規(guī)定只是原則性指導要求，缺乏可操作性。各地、各部門重視程度不一，執(zhí)行乏力，在許多環(huán)節(jié)上暴露出了一些問題和不足。這種狀況顯然不能滿足目前以及將來經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。臨釋人員的社會銜接工作還需要通過法制建設和制度設計來不斷推進。

加強立法，確保工作有法可依。進入20世紀后，許多發(fā)達國家在行刑社會化和出監(jiān)人員保護方面逐步走向制度化、法律化，通過較為完備的立法，形成健全的法律組織體系。如德國的《重返社會法》、美國的《在監(jiān)人重返社會法》、日本的《犯罪者預防更生法》等，對出監(jiān)人員的銜接、保護等事務作了專門規(guī)范，其組織形式、運行機制、做法措施、社會效果等，極具啟示和借鑒意義。通過立法，進一步強化政府及各部門的責任，限制行政權力，使刑釋人員的權利及發(fā)展獲得更好的保障，既是預防犯罪和實現(xiàn)社會治安根本好轉(zhuǎn)的有力舉措，也順應了國際法制發(fā)展的潮流。建國后，經(jīng)過幾十年的實踐探索，各省市地方普遍建立了許多有益的工作機制，積累了一定的立法經(jīng)驗，有的通過地方性法規(guī)或規(guī)章的方式將銜接安置工作法制化，出臺了相關工作條例、辦法等，具備了必要的立法實踐基礎。建議在現(xiàn)有《監(jiān)獄法》等國家政策法規(guī)的基礎上，制定專門的刑釋人員保護法，通過立法，明確政府及各職能部門的職責以及銜接安置工作的法律地位、工作機構、職能權限、經(jīng)費保障等，明確規(guī)定刑釋人員的權利與義務；明確公民、企事業(yè)單位、社會組織機構的責任與義務等，以其推進銜接、安置、幫教工作機制的建立健全，使之能規(guī)范有序地進行，形成政府、部門、社會齊抓共管的良好工作局面。

健全制度，進一步規(guī)范加強銜接管理。各級黨委、政府要立足實際情況，綜合考量銜接工作，厘清各環(huán)節(jié)的目標、要求與問題癥結，做好頂層設計，從國家層面或省、直轄市、自治區(qū)等地方一級政府，出臺進一步規(guī)范銜接管理的剛性工作機制；各級依法成立刑釋人員安置幫教專門機構，黨委、政府相關領導兼任負責人，根據(jù)工作實際情況，核定相應編制數(shù)量的專業(yè)人員從事具體銜接安置工作；明確監(jiān)獄、公安、檢察院、法院和各級銜接安置部門單位的責任，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、司法所、派出所、村（居）委會均做到分工明確，責任到人，職責掛鉤。要著力解決機構虛設、編制短缺、隊伍不穩(wěn)、經(jīng)費不足、工作不實的局面，采取必要的措施，靠前規(guī)劃，拓展渠道，統(tǒng)籌兼顧，加大對銜接安置工作人財物的投入；成立相應的銜接幫教小組進行日常管理，同時動員社會力量，采取“結對子”、“一幫一”、“多幫一”等形式，參與銜接、安置、幫教、扶持。要酌情放寬農(nóng)業(yè)地區(qū)刑釋人員再就業(yè)扶持基金政策，保障經(jīng)濟困難人員回歸社會初期的生活救濟和重大疾病救助等，確保銜接工作能正常運轉(zhuǎn)。

（二）完善監(jiān)獄管理與教育體制，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接奠定基礎

現(xiàn)代文明社會的監(jiān)獄，強調(diào)行刑目的的設定和行刑對于行刑目的的忠實體現(xiàn)與實現(xiàn)[6]，監(jiān)獄行刑的目標應包含懲罰報應、特殊預防和引導罪犯重新回歸社會等內(nèi)容。罪犯服刑期滿后，終究是要重新回到社會，如果不能適應社會和正常生活，往往就會采取違背社會規(guī)則直至違法犯罪的行為，對社會造成威脅，危害和破壞社會秩序。因此，將罪犯回歸社會作為監(jiān)獄行刑的最終目的之一是必要的。努力加強監(jiān)獄對農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員刑罰執(zhí)行的社會化程度，是提高行刑效能和改造質(zhì)量的一條有效出路，也是順應世界刑罰思想發(fā)展趨勢的必然要求。

轉(zhuǎn)變行刑模式，建立健全不同對象的管理體系。懲罰是刑罰的屬性，預防犯罪是刑罰的根本目的。監(jiān)獄通過限制罪犯的人身自由執(zhí)行刑罰，實現(xiàn)對犯罪的懲罰，目的在于教育和改造罪犯，預防犯罪，價值取向在于矯正教育。2015年7月召開的全國監(jiān)獄工作會議強調(diào)，要“把對罪犯的教育改造作為監(jiān)獄工作的中心任務，不斷提高教育管理工作科學化水平”，[7]即從監(jiān)獄工作的目的和功能出發(fā)，科學把握監(jiān)獄執(zhí)行刑罰最終達到促使罪犯順利回歸社會這一首要目的。顯然，過去監(jiān)獄慣行的勞動改造懲罰行刑模式已經(jīng)不能滿足時代對監(jiān)獄工作的需要，應該轉(zhuǎn)變?yōu)橐詭椭锓疙樌貧w社會為目標的教育矯正行刑模式。監(jiān)獄要積極爭取國家和地方政府的支持，努力創(chuàng)造條件，根據(jù)來自農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員的特點和將來要回歸區(qū)域的發(fā)展狀況，在監(jiān)管場所的調(diào)整、管理方式的采用上有明確的導向和針對性；原則上采取適度從寬的過渡性管理，在條件允許的情況下，幫助聯(lián)系、處理社會事務。探索建立服刑人員勞動收益按一定比例提取，作為其勞動報酬，用以支付養(yǎng)老保險、社會保險、新生創(chuàng)業(yè)等的保障機制。設立服刑人員再社會化救助基金，從監(jiān)獄企業(yè)收入中，劃出一定比例作為資金來源，同時開通社會捐助渠道。利用監(jiān)獄布局調(diào)整后，原監(jiān)獄閑置的工廠、農(nóng)場等，改造成出監(jiān)監(jiān)獄（區(qū)）、過渡性的“中途之家”、安置基地等，使他們走好回歸社會之前的最后一程和回歸社會的第一步。

改革教育模式，內(nèi)容形式要滿足臨釋人員社會銜接需求。監(jiān)獄教育工作必須以幫助罪犯順利回歸社會為價值導向，多做有益探索，豐富改造手段。對臨釋人員的教育要有針對性、實用性，要深入了解其興趣和特長，逐步推行個案管理模式，根據(jù)每個人的不同情況制定不同的教育方案。如當前在許多農(nóng)業(yè)地區(qū)都在進行推進新型城鎮(zhèn)化建設、社區(qū)合并等改革，多年形成的生產(chǎn)生活方式、社會利益格局都發(fā)生了劇烈改變，傳統(tǒng)種植收益低、失地后擇業(yè)困難、外出打工艱辛等問題都對農(nóng)村管理和農(nóng)業(yè)人口提出了新的挑戰(zhàn)。面對這一現(xiàn)狀，可將對農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員的教育分為基本教育、共同教育和分類教育，按階段進行犯罪剖析懺悔、總結改造生活、按照區(qū)域的實際情況進行相應的出監(jiān)教育。教育內(nèi)容包括銜接、就業(yè)、幫扶、社會保障等方面的宣傳、思想道德倫理、法律法規(guī)時政、心理輔導、模擬社會實訓、職業(yè)技能培訓等。還要積極協(xié)調(diào)聯(lián)系公安、工商、人社局、職介所等部門定期來監(jiān)獄，為臨釋人員答疑釋惑。同時，要重視正面引導，注意發(fā)揮臨釋人員的主觀能動性和參與的熱情，不斷提高其自身素質(zhì)，增強他們參與社會競爭的能力，鞏固教育轉(zhuǎn)化效果，幫助其以良好的精神面貌和技能水平贏得社會的認可和尊重，順利實現(xiàn)從“監(jiān)獄人”向“社會人”的轉(zhuǎn)化。

（三）理順監(jiān)獄與政府部門職責，突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接的屏障

臨釋人員社會銜接工作涉及多個單位與部門，因此，加強各社會管理職能部門間的協(xié)調(diào)合作，是做好農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作的關鍵。各部門間的協(xié)調(diào)合作問題需要政府高度重視，通過出臺法律或建立制度，加強組織領導，明確責任分工，暢通銜接渠道，改變多頭管理、重疊管理、無人管理的狀況。

三農(nóng)穩(wěn)，全局穩(wěn)。監(jiān)獄機關要在完善管理措施、提高教育改造質(zhì)量的基礎上，在各級政府和上級主管機關的領導和支持下，與各農(nóng)業(yè)地區(qū)政法機關、安置幫教部門機構建立溝通協(xié)作機制，搞好聯(lián)系對接工作，實現(xiàn)有關政法部門和各級安置管理機構的除涉密信息外的資源共享，提高回歸銜接的準確性。同時，要完善刑滿前、假釋前的相關通知工作，將臨釋人員在獄中的表現(xiàn)和所掌握的謀生技能等基本信息情況詳細告知。對少數(shù)有重新違法犯罪傾向的臨釋人員，應與其戶籍所在地或者常住地公安機關和幫教組織實施無縫對接，便于農(nóng)村基層管理組織預先著手安置工作。特別是要做好重新違法犯罪可能性大的人員、“三無人員”的重點銜接，最大限度地防止和減少脫管、漏管現(xiàn)象。監(jiān)獄還應加強與地方勞動和社會保障部門配合，對臨釋人員普及滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的種植、養(yǎng)殖、加工、管理、服務等職業(yè)技術培訓項目；在監(jiān)獄開設勞動力市場的分市場，開展獄內(nèi)求職用工招錄面試專場會，讓那些經(jīng)過培訓合格的罪犯直接與市場對接，接受用人單位的挑選，以解決其就業(yè)、安居、生存等問題，助其更好地回歸社會、融入社會。

（四）發(fā)揮社會力量聯(lián)動優(yōu)勢，助推傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作持續(xù)健康發(fā)展

社會的文明進步，不僅體現(xiàn)在減少犯罪，更體現(xiàn)在對那些重獲自由回歸社會的刑釋人員的包容、接納與支持保障。刑釋人員的回歸是一個再社會化的過程，也是一個敏感、復雜的社會問題，許多刑釋人員的重新犯罪都與回歸過程中的社會歧視、排斥、接納支持不夠有較大的關系。從臨釋到回歸社會這一過程需要一個健全完善的社會支持系統(tǒng)，政府部門的政策扶持只是起到一定的引導作用，而實際上的接納、融入則需要社會各界、家庭等共同參與完成。

要消除社會偏見和歧視，動員和組織社會力量的參與和支持，營造全社會共同關注、理解和支持農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員銜接安置工作的良好氛圍。在我國，許多工、青、團、婦等各類群眾組織和村委會、街道等基層政權組織也積極參與服刑人員、刑釋人員的幫教工作，但是在農(nóng)業(yè)地區(qū)這種專門性的工作組織并未普遍建立起來。應當鼓勵民間力量參與這項工作，動員和引入社會組織、社團機構、高等院校、志愿者等開展有針對性的調(diào)研和幫扶活動，提供社會輔導、心理矯正、幫助教育、臨時救助等服務。要整合社會資源，充分利用國家的政策支持、社會的保障及各界的情感關懷，積極探索新形勢下農(nóng)業(yè)地區(qū)臨釋人員社會銜接工作新途徑、新方法、新模式。要充分發(fā)揮新農(nóng)村建設開發(fā)后，入駐的大型企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、民營企業(yè)吸納解決勞動力就業(yè)的作用，結合國家給予農(nóng)業(yè)地區(qū)的家庭農(nóng)場、種糧大戶、農(nóng)民工就業(yè)、困難群體幫扶等的資金補貼、稅費減免等優(yōu)惠政策，著力做好刑釋人員回歸后的土地落實、特困救助、技能培訓、指導就業(yè)等工作，努力使農(nóng)業(yè)地區(qū)刑釋人員回歸社會后，實現(xiàn)順利就業(yè)、就近就業(yè)，最大限度地避免重新犯罪。

[1]韓長斌.正確認識和解決當今中國農(nóng)民問題[J].求是,2014（2）.

[2]謝望原,翟中東.對我國行刑社會化的思考[J].法學評論,2000（1）:59.

[3]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第2卷）[M].北京:人民出版社,2005:416.

[4]王志強.對刑滿釋放人員回歸社會狀態(tài)的分析[J].江蘇警官學院學報,2004（6）:34-35.

[5][7]不斷提高監(jiān)獄教育管理工作科學化水平 [N].法制日報,2015-07-17（1）.

[6]許章潤.監(jiān)獄學[M].北京:中國人民公安大學出版社,1991:138.

【責任編校：譚明華】

Research on the Social Cohesion Problem of Personnel to be Released in Traditional Agricultural Areas

An Xiaogang1,Li Fusan2
（1.Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China 2.Shandong Provice Dezhou Prison,Dezhou 253000,China）

Chinais atraditionalagricultural country,among thecriminals in theprison,rural criminals accountfor alarge proportion,when this kind of crowd return to society,they are a great challenge to social management.Do a good job in the social cohesion of personnel to be released in traditional agricultural areas,it conforms to the international penalty development tendency,it is not only the actual need of prison authorities to perform their duties and adapt to the social development,but alsothe objective need tostrengthenconstructionand innovation ofsocial comprehensive governance andrealize thehealthy and harmonious development of urban and rural economy and society.Atpresent,the currentsituation of cohesion work is notoptimistic,inview of this,this article puts forward some suggestions forimprovementfrom four aspects:Firstly,strengthen legislation and system design.Secondly,improve the prison management education system.Thirdly,rationalize the government departments responsibility.Fourthly,exert the social power.

Social Comprehensive Governance;Trend of Penalty Development;Personnel to be Released in Agricultural Areas;Regression of Social Cohesion;Social Power

D631

A

1673―2391（2017）04―0072―07

2016-12-26

安小剛（1982—），男，山東濱州人，中南財經(jīng)政法大學刑事司法學院2010級刑法學博士生，研究方向為中國刑法；李復三（1972—），男，山東濱州人，山東德州監(jiān)獄研究室主任。