王春媛，范宏昕

（浙江省慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪315300）

定位與創(chuàng)新：行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督機(jī)制之科學(xué)構(gòu)建

王春媛，范宏昕

（浙江省慈溪市人民檢察院，浙江 慈溪315300）

行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)出臺(tái)，是一項(xiàng)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的重要司法改革舉措。創(chuàng)新檢察監(jiān)督機(jī)制，需認(rèn)清行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的內(nèi)涵、職能定位，并分析檢察機(jī)關(guān)具有的制度優(yōu)勢(shì)及面臨的多種困境。在明確檢察監(jiān)督原則與權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，著眼檢察監(jiān)督規(guī)律，從更新監(jiān)督理念、重構(gòu)監(jiān)督模式、優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)督方式等四個(gè)層面，提出創(chuàng)新行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督機(jī)制的基本路徑。

行政強(qiáng)制措施；檢察監(jiān)督；過(guò)程監(jiān)督；機(jī)制構(gòu)建

秉持“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”這一現(xiàn)代法治理念，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”的頂層設(shè)計(jì)。作為一項(xiàng)具有開(kāi)創(chuàng)意義的重大司法改革舉措，該制度對(duì)于健全行政監(jiān)督體系，促進(jìn)法治政府建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，具有重大深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義，充分說(shuō)明我黨對(duì)監(jiān)督制約行政權(quán)的規(guī)律達(dá)到了新的認(rèn)識(shí)高度。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)作為重要的司法監(jiān)督主體①最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在《各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督》（載于《人民日?qǐng)?bào)》2016年11月23日第6版）一文中指出：“在我們國(guó)家，司法監(jiān)督是指人民法院和人民檢察院通過(guò)履行憲法法律賦予的審判、檢察職能，依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員行使權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督?！笨梢?jiàn)，在我國(guó)，對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行司法監(jiān)督的主體有兩個(gè)，即法院和檢察院。，如何遵循科學(xué)的檢察監(jiān)督原理，更新監(jiān)督理念，按照促進(jìn)形成“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”之目標(biāo)，在政策允許的范圍內(nèi)依據(jù)法治思維，探索創(chuàng)新行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督機(jī)制，保障行政強(qiáng)制權(quán)在法治軌道上公正高效地運(yùn)行，是必須深入思考和切實(shí)解決的現(xiàn)實(shí)課題。

一、定位及價(jià)值：行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之職能作用

（一）行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的職能定位

在司法體制改革和監(jiān)察體制改革“雙重改革”疊加的歷史新時(shí)期，①2016年12月25日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)當(dāng)下權(quán)力政治生態(tài)的影響深遠(yuǎn)而可期。開(kāi)展行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督，在發(fā)展歷程上尚處于開(kāi)拓創(chuàng)新階段。為有效貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，首先應(yīng)從理論上準(zhǔn)確把握行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的內(nèi)涵及職能定位。

欲掌握行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的內(nèi)涵，需先明確行政強(qiáng)制措施的定義。所謂行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理中，為制止違法行為、防止證據(jù)毀損、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。②《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第2條第2款明確規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的定義。作為一種具體行政行為，行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行同屬于行政強(qiáng)制行為。行政強(qiáng)制措施的重要特性在于它是集強(qiáng)制性、控制性與風(fēng)險(xiǎn)性于一身的國(guó)家權(quán)力，似一把雙刃劍，用之不當(dāng)，則會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果?？梢哉f(shuō)，在所有的具體行政行為中，行政強(qiáng)制措施是最嚴(yán)厲、具有高危險(xiǎn)性的行政管理手段，對(duì)公民人身自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響也最大，體現(xiàn)了“使用物理性打擊或以物理性打擊相威脅，使受控者意識(shí)到，權(quán)力擁有者有能力強(qiáng)制他，并使其痛苦或無(wú)法實(shí)現(xiàn)其某種需求”。[1]所謂行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政強(qiáng)制措施依法監(jiān)督制約并及時(shí)督促糾正的法律監(jiān)督制度。具言之，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約；監(jiān)督對(duì)象是涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施；在監(jiān)督內(nèi)容方面，一是對(duì)行政強(qiáng)制措施的合法性進(jìn)行監(jiān)督，二是發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)違法甚至職務(wù)犯罪行為的，建議相關(guān)機(jī)關(guān)追究相應(yīng)責(zé)任。③需說(shuō)明的是，本文研究的問(wèn)題屬于檢察機(jī)關(guān)行政違法監(jiān)督范疇，指向的對(duì)象主要指行政訴訟程序外的行政強(qiáng)制措施，不包括檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提出行政抗訴而對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施的間接監(jiān)督。

行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的職能定位是什么？欲認(rèn)清一項(xiàng)制度之職能定位，應(yīng)明了出臺(tái)該制度究竟要解決什么問(wèn)題。從中央正式確立對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施司法監(jiān)督制度分析，黨的十八屆四中全會(huì)將形成“嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系”作為依法治國(guó)的重要目標(biāo)，《決定》也提出“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約與監(jiān)督”等改革任務(wù)?？梢哉f(shuō)，確立該制度，主要目的是通過(guò)完善司法權(quán)對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督與制約，防范行政強(qiáng)制措施權(quán)之濫用和異化，重塑公正權(quán)威的行政法治生態(tài)，不斷提高法治公信力。再者，考慮到制約型監(jiān)督與督察型監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)常用的兩種監(jiān)督形式，前者是檢察監(jiān)督作為被監(jiān)督權(quán)力的一道必經(jīng)環(huán)節(jié)，對(duì)被監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督制約；后者是檢察監(jiān)督在被監(jiān)督權(quán)力的程序之外，通過(guò)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法線索進(jìn)行監(jiān)督制約。[2]因此，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的職能定位應(yīng)為：對(duì)行政強(qiáng)制措施的檢察制衡權(quán)和督促糾正權(quán)。其中，制衡權(quán)側(cè)重檢察權(quán)在行政管理程序內(nèi)對(duì)行政強(qiáng)制措施運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督制約；督促糾正權(quán)側(cè)重檢察權(quán)在行政管理程序外對(duì)行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督制約。對(duì)行政執(zhí)法人員職務(wù)違法行為的發(fā)現(xiàn)及懲處，是貫穿行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的重要任務(wù)。就是說(shuō)，檢察監(jiān)督只有參與到行政強(qiáng)制措施程序之中，或者作為行政強(qiáng)制措施權(quán)中的一個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)，如事前審查一些事關(guān)公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，或者是進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等，才能真正發(fā)揮防范權(quán)力濫用之作用。同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有參與行政強(qiáng)制措施之中的情況下，則可通過(guò)向檢察機(jī)關(guān)備案行政強(qiáng)制措施實(shí)施情況、暢通行政相對(duì)人申請(qǐng)監(jiān)督渠道等措施，增強(qiáng)監(jiān)督違法行政強(qiáng)制措施的及時(shí)性與有效性。

（二）價(jià)值分析

1.理念價(jià)值：促進(jìn)法律監(jiān)督權(quán)理性回歸

該制度在中央頂層設(shè)計(jì)層面的確立，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)具有重大意義，一是預(yù)示著檢察權(quán)從訴訟監(jiān)督權(quán)向真正法律監(jiān)督權(quán)的理性回歸。鑒于檢察監(jiān)督權(quán)主要是具有法定性、程序性的糾錯(cuò)啟動(dòng)功能，而不具有實(shí)體處分職能，故此，檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政強(qiáng)制措施，符合我國(guó)構(gòu)建嚴(yán)密法治監(jiān)督體系之要求，彰顯出法律監(jiān)督權(quán)對(duì)公權(quán)力的權(quán)力制約與監(jiān)督權(quán)威。二是預(yù)示著檢察權(quán)從片面強(qiáng)調(diào)打擊犯罪及刑事檢察向行政檢察監(jiān)督的理性回歸。沒(méi)有對(duì)行政行為的監(jiān)督權(quán)，作為法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)是殘缺不全的，難以有效發(fā)揮監(jiān)督制約行政權(quán)的控權(quán)職能?？傊撝贫仍趪?guó)家治理層面的確立，既為檢察機(jī)關(guān)重新科學(xué)配置監(jiān)督職能提供了重大契機(jī)，也能夠引領(lǐng)檢察人員從內(nèi)心對(duì)檢察權(quán)的根本價(jià)值即監(jiān)督公權(quán)產(chǎn)生理性認(rèn)同、感情認(rèn)同和行為認(rèn)同。

2.制度價(jià)值：促進(jìn)行政制約監(jiān)督體系不斷完善

該制度之確立，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)構(gòu)建權(quán)力制約監(jiān)督這一系統(tǒng)工程的極端重視，正如十八屆四中全會(huì)《決定》所提出的改革任務(wù)，“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。這表明，只要圍繞如何監(jiān)督行政權(quán)這一關(guān)鍵，按照構(gòu)建權(quán)力制約監(jiān)督體系這一正確方向，就能保證行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之設(shè)計(jì)具有科學(xué)性、實(shí)效性及權(quán)威性，符合出臺(tái)該制度的初衷。可以說(shuō)，引入作為外部監(jiān)督力量的檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施予以監(jiān)督，通過(guò)檢察監(jiān)督從外部對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行制約，可以彌補(bǔ)行政復(fù)議等內(nèi)部監(jiān)督缺乏公信力的弊病，也能彌補(bǔ)法院審判監(jiān)督被動(dòng)性、滯后性的不足，與人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等制度形成監(jiān)督合力，確保行政強(qiáng)制措施依法規(guī)范行使。

3.實(shí)踐價(jià)值：指導(dǎo)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展方向

當(dāng)前，我國(guó)監(jiān)察體制改革正在進(jìn)行，隨著反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)及預(yù)防職務(wù)犯罪等懲防職務(wù)犯罪職能整體從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察部門(mén)，檢察機(jī)關(guān)也迎來(lái)了優(yōu)化強(qiáng)化自身監(jiān)督職能的良好契機(jī)。開(kāi)展行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督，無(wú)疑是優(yōu)化強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)司法監(jiān)督職能的必由路徑。該制度明確了檢察機(jī)關(guān)制約監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的司法監(jiān)督職責(zé)，而監(jiān)督職責(zé)決定了監(jiān)督程序及監(jiān)督方式，因此，檢察機(jī)關(guān)在探索創(chuàng)新相關(guān)工作機(jī)制時(shí)，嚴(yán)禁另外“創(chuàng)造”行政強(qiáng)制措施監(jiān)督的職責(zé)，而要在職責(zé)范圍內(nèi)創(chuàng)新監(jiān)督的程序、方式方法等。

二、優(yōu)勢(shì)及挑戰(zhàn)：行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之動(dòng)力分析

（一）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的制度優(yōu)勢(shì)

1.檢察監(jiān)督屬于異體監(jiān)督

作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，其監(jiān)督職能不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。因此，檢察監(jiān)督體現(xiàn)了異體監(jiān)督，而異體監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，具有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不可比擬的客觀性和公正性?？梢哉f(shuō)，行政機(jī)關(guān)只有真正歡迎和尊重作為異體監(jiān)督的檢察監(jiān)督，才能表明行政機(jī)關(guān)具有建設(shè)法治政府、依法行政的決心。

2.檢察監(jiān)督權(quán)具有主動(dòng)性和強(qiáng)制性

檢察機(jī)關(guān)存在的根本價(jià)值就在于依職權(quán)對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)進(jìn)行制約監(jiān)督。與審判權(quán)的被動(dòng)性相反，檢察監(jiān)督權(quán)具有主動(dòng)性，檢察監(jiān)督權(quán)的行使不受當(dāng)事人或利益關(guān)系人申請(qǐng)的限制，一旦發(fā)現(xiàn)行政強(qiáng)制措施存在違法情形，就可依法定職權(quán)及時(shí)啟動(dòng)監(jiān)督程序，具有及時(shí)便捷保障公民法人合法權(quán)益或社會(huì)公益的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，檢察監(jiān)督具有國(guó)家強(qiáng)制性，不僅可以糾正違法行為，還可以建議有關(guān)部門(mén)追究職務(wù)違法者的法律責(zé)任。

3.檢察監(jiān)督權(quán)具有程序性和專門(mén)性

為防止監(jiān)督權(quán)的專斷與濫用，檢察監(jiān)督權(quán)具有程序性，對(duì)于行政機(jī)關(guān)公權(quán)違法行為，只能提出糾正意見(jiàn)或檢察意見(jiàn)，而無(wú)權(quán)自行作出實(shí)質(zhì)性的決定與處分，從而不會(huì)防礙行政強(qiáng)制措施的正常實(shí)施。另外，檢察機(jī)關(guān)擁有法律素養(yǎng)深厚、法律監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察人員，其監(jiān)督具有專業(yè)性、公正性，能履行好監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的法定職責(zé)。

（二）面臨的困境

1.現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，由于檢察機(jī)關(guān)很難獲取被監(jiān)督對(duì)象的司法執(zhí)法信息，因而在不同程度上存在監(jiān)督乏力乃至監(jiān)督弱化、虛化、泛化等問(wèn)題。對(duì)于行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督而言，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中大量存在的嚴(yán)重侵犯公民合法權(quán)益的行政強(qiáng)制措施失范現(xiàn)象，如濫用行政強(qiáng)制措施、超范圍超時(shí)限采取行政強(qiáng)制措施、以行政強(qiáng)制措施代替行政處罰等問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)很難及時(shí)介入，而處于弱勢(shì)地位的行政相對(duì)人，通常情況下亦不愿或不敢提出異議，任憑合法權(quán)益遭受侵犯，更談不上主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。

2.法律困境

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政強(qiáng)制措施監(jiān)督，在法律上具有雙重困境。一方面，作為一項(xiàng)被廣泛運(yùn)用的行政管理手段，行政強(qiáng)制措施適用領(lǐng)域非常廣，涉及到公安、海關(guān)、工商、城建、稅務(wù)、土地、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)，除《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）規(guī)定的四種常用的涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施外，諸多法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)也設(shè)定了行政強(qiáng)制措施。這都增加了檢察監(jiān)督的難度。另一方面，在當(dāng)前法治環(huán)境下，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施尚沒(méi)有明確的法律依據(jù)，自身也缺少完善的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察監(jiān)督對(duì)行政強(qiáng)制措施缺乏剛性約束，即使監(jiān)督也往往流于形式，難以取得實(shí)效。

3.理論困境

在檢察理論研究方面，雖然取得了豐碩成果，但不可否認(rèn)，在檢察基礎(chǔ)理論研究領(lǐng)域，我們總體上還沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性突破，甚至有些學(xué)者不斷質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位，導(dǎo)致法律監(jiān)督工作在法律規(guī)定中的抽象不可操作或違背檢察監(jiān)督規(guī)律。比如，檢察監(jiān)督職能之所以面臨諸多困境，一個(gè)重要的原因在于，“現(xiàn)行法對(duì)檢察監(jiān)督模式進(jìn)行選擇時(shí)違反了檢察權(quán)配置的規(guī)律和原理，將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督模式定型為一種結(jié)果的監(jiān)督，或稱為事后的監(jiān)督，從而導(dǎo)致監(jiān)督的滯后、錯(cuò)位，繼而影響了法律監(jiān)督效果的發(fā)揮?！盵3]

總之，開(kāi)展行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)既有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，也面臨諸多困境。但是，無(wú)論是優(yōu)勢(shì)還是困境，都是我們創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)力。

三、原則與范圍：行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之權(quán)力邊界

（一）監(jiān)督原則

1.監(jiān)督公權(quán)原則

由于“民行檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，在性質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督”，所以，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督，在性質(zhì)上屬于檢察權(quán)對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)這一公權(quán)力的監(jiān)督。在這種監(jiān)督法律關(guān)系中，監(jiān)督者是檢察機(jī)關(guān)，被監(jiān)督對(duì)象是行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員。從深層意義上講，監(jiān)督公權(quán)原則是檢察機(jī)關(guān)安身立命之根本，體現(xiàn)了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的現(xiàn)代權(quán)力監(jiān)督制約理念，是檢察監(jiān)督必須堅(jiān)持的首要原則。畢竟，“從大陸法系控權(quán)型檢察制度發(fā)展而來(lái)，經(jīng)過(guò)蘇聯(lián)法律監(jiān)督制度轉(zhuǎn)換的中國(guó)法律監(jiān)督制度早就不是單純的訴訟制度，而是一種國(guó)家制度，是社會(huì)主義國(guó)家控制約束國(guó)家權(quán)力的政治安排。”[4]

2.依職權(quán)監(jiān)督原則

作為我國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)的專門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)只能依憲法法律的授權(quán)才能開(kāi)展具體的行政強(qiáng)制措施監(jiān)督活動(dòng)。就是說(shuō)，不同于法院審判權(quán)的不告不理原則，檢察監(jiān)督權(quán)具有主動(dòng)性，不能像法院那樣適用解決民事行政糾紛的不告不理原則，只能依法定職能開(kāi)展法律監(jiān)督活動(dòng)；既不能在法律規(guī)定范圍之外超越檢察權(quán)的邊界，“越位濫權(quán)”，也不能在法律規(guī)定的監(jiān)督職能范圍內(nèi)不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督，怠于履職，“缺位失位”。

需強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前有學(xué)者將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督分為依申請(qǐng)監(jiān)督與依職權(quán)監(jiān)督。如果僅從監(jiān)督啟動(dòng)方式分析，這樣的分類有一定道理，但該種分類也易在理論上引起誤解，在實(shí)踐中導(dǎo)致混亂。有論者認(rèn)為，“依職權(quán)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格限制。行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)建立以行政相對(duì)人的申訴啟動(dòng)為主，以檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督為例外的啟動(dòng)程序?！盵5]筆者認(rèn)為，無(wú)論是依職權(quán)監(jiān)督，還是依申請(qǐng)監(jiān)督，必須將其嚴(yán)格限定為檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件線索的重要來(lái)源，“無(wú)論是因當(dāng)事人申訴而立案，還是因利害關(guān)系人、知情人的控告、檢舉而立案，或是因檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)而立案，都是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的不同表現(xiàn)形式?！盵6]相反，如果檢察機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單地將依申請(qǐng)監(jiān)督作為最主要的監(jiān)督啟動(dòng)方式，那么，就會(huì)有意無(wú)意背離檢察監(jiān)督權(quán)的主動(dòng)性，失去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件線索的動(dòng)力與責(zé)任擔(dān)當(dāng)精神，其后果，勢(shì)必導(dǎo)致檢察監(jiān)督在防控行政權(quán)濫用等方面無(wú)所作為，甚至造成自身萎縮，使社會(huì)公眾產(chǎn)生“檢察監(jiān)督可有可無(wú)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。故此，務(wù)必在理論上澄清對(duì)依職權(quán)監(jiān)督的誤解或模糊認(rèn)識(shí)，在法治精神引領(lǐng)下堅(jiān)持依職權(quán)監(jiān)督的工作原則。

3.遵循法治規(guī)律原則

該原則要求行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督應(yīng)尊重兩個(gè)規(guī)律，一是尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律。作為行政權(quán)的重要組成部分，行政強(qiáng)制措施的決定與實(shí)施具有強(qiáng)制性、預(yù)防性、侵益性和暫時(shí)性等特點(diǎn)，運(yùn)用得好，將有利于行政管理順利進(jìn)行，運(yùn)用不好，則易侵害人民群眾的人身自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。正是基于行政強(qiáng)制措施特殊的運(yùn)行規(guī)律，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督實(shí)踐中，既不能因監(jiān)督而影響行政強(qiáng)制的效率，也要注重防范其濫用和異化。二是尊重檢察監(jiān)督規(guī)律。為有效發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能作用，必須依檢察監(jiān)督規(guī)律履行職責(zé)。例如，檢察監(jiān)督要求遵循的一個(gè)重要規(guī)律是檢察機(jī)關(guān)必須參與到行政強(qiáng)制措施實(shí)施過(guò)程之中。因?yàn)椋鐧z察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政訴訟監(jiān)督工作的基本要求那樣，“法律既然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行監(jiān)督，那么就必須參加到訴訟活動(dòng)中去才能進(jìn)行有效的監(jiān)督，站在訴訟之外是無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督的。”[7]同理，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政強(qiáng)制措施，原則上也應(yīng)依職權(quán)參與到行政強(qiáng)制措施實(shí)施過(guò)程中，站在行政強(qiáng)制措施之外是難以有效監(jiān)督的。

可見(jiàn)，找到尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律與檢察監(jiān)督規(guī)律的最佳結(jié)合點(diǎn)，是設(shè)計(jì)好該制度的重中之重，而正確理解事后監(jiān)督的內(nèi)涵，是遵循法治監(jiān)督原則之突破口。事后監(jiān)督的“事后”指的是事件發(fā)生后，即公權(quán)力違法行為發(fā)生后，或違法行為正在進(jìn)行中，而不是指案件結(jié)束后。但是，實(shí)際上許多人卻將事后監(jiān)督狹隘地理解為檢察機(jī)關(guān)只能在案件結(jié)束后，才可根據(jù)相關(guān)人的申請(qǐng)或自行發(fā)現(xiàn)違法線索啟動(dòng)監(jiān)督程序。這樣理解的后果也正日益顯現(xiàn)，就是檢察監(jiān)督權(quán)在審判權(quán)、行政權(quán)面前變得越來(lái)越縮手縮腳，不敢依職權(quán)介入正在運(yùn)行的審判權(quán)或行政權(quán)，從而在某種程度上放縱或變相支持了違法行為。因此，檢察監(jiān)督必須堅(jiān)持遵循法治規(guī)律原則，“只要違法行為已經(jīng)發(fā)生，不論是否結(jié)束，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)后都應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)督職責(zé)。”[8]

（二）監(jiān)督范圍

確定行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的范圍，既影響檢察監(jiān)督能否順利有效開(kāi)展，也決定檢察監(jiān)督的權(quán)力邊界，更考驗(yàn)立法者找準(zhǔn)行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律與檢察監(jiān)督規(guī)律之最佳結(jié)合點(diǎn)的法治智慧。

對(duì)于確定監(jiān)督范圍，應(yīng)把握好三個(gè)條件：一是準(zhǔn)確認(rèn)定是否屬于行政強(qiáng)制措施。判斷是否屬于行政強(qiáng)制措施，要把握行政強(qiáng)制措施的法律特征：是否是限權(quán)性行為、暫時(shí)性行為、可復(fù)原性行為、合一性行為。例如，扣押一塊走私手表與沒(méi)收一塊走私手表的最大區(qū)別就是前者屬于行政強(qiáng)制措施，后者屬于行政處罰；又如，限制人身自由是為了防止該相對(duì)人繼續(xù)危害社會(huì)，對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封是為了防止該財(cái)產(chǎn)的移轉(zhuǎn)等。[9]當(dāng)然，在實(shí)踐中行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行往往不易區(qū)分，或者是一個(gè)行為的兩個(gè)階段，如實(shí)施了查封、扣押等行政強(qiáng)制措施后，緊接著就是拍賣，而限制人身自由，也可說(shuō)明是對(duì)公民人身的強(qiáng)制執(zhí)行。鑒于此，對(duì)于那些與行政強(qiáng)制措施聯(lián)系密切的行政強(qiáng)制行為，亦應(yīng)納入檢察監(jiān)督范圍。[10]二是監(jiān)督對(duì)象是涉及公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施?？傮w上來(lái)講，不論是《行政強(qiáng)制法》還是其他法律法規(guī)規(guī)定的行政強(qiáng)制措施，只要涉及公民的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，都應(yīng)納入檢察監(jiān)督范圍。另外，從十八屆四中全會(huì)精神來(lái)看，監(jiān)督行政強(qiáng)制措施的目的是防范公民的合法權(quán)益受到侵害，而行政強(qiáng)制措施的對(duì)象還包括法人和其他組織，所以，應(yīng)從廣義來(lái)理解把握，對(duì)于侵害法人和其他組織權(quán)益的行政強(qiáng)制措施，也應(yīng)納入檢察監(jiān)督。三是監(jiān)督內(nèi)容為行政強(qiáng)制措施的合法性。在對(duì)行政強(qiáng)制措施的合法性進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用較為嚴(yán)格、全面的審查標(biāo)準(zhǔn)，既要進(jìn)行實(shí)體審查也要進(jìn)行程序?qū)彶?，審查?biāo)準(zhǔn)可參考《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第69條、第70條的規(guī)定，主要有：（1）證據(jù)是否確鑿；（2）適用法律法規(guī)是否正確；（3）是否違反法定程序；（4）是否超越職權(quán)；（5）是否濫用職權(quán)；（6）明顯不當(dāng)?shù)摹?/p>

四、創(chuàng)新與路徑：行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督之機(jī)制構(gòu)建

如何構(gòu)建行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督機(jī)制，關(guān)乎該制度能否具有長(zhǎng)久的生命力。由于我國(guó)尚無(wú)該方面的立法，因此，從立法論角度，沖破陳舊監(jiān)督理念與監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督程序方式的束縛，科學(xué)設(shè)計(jì)該制度的運(yùn)行機(jī)制，意義重大、影響深遠(yuǎn)。因?yàn)?，“理論研究的任?wù)正是為了改進(jìn)和完善現(xiàn)行法律，為立法機(jī)關(guān)提供建議，不受現(xiàn)有法律的限制。否則，法律就只能永遠(yuǎn)停留在現(xiàn)狀上，而不能隨著時(shí)代的需要向前發(fā)展。”[7]

（一）更新監(jiān)督理念，引領(lǐng)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督正確方向

1.樹(shù)立依法獨(dú)立監(jiān)督理念

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！边@是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的憲法表述?？梢哉f(shuō)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)，是開(kāi)展檢察監(jiān)督的最基本要求。如果檢察機(jī)關(guān)不能依法獨(dú)立行使職權(quán)，監(jiān)督勢(shì)必流于形式，檢察制度的存在價(jià)值也將被削弱或質(zhì)疑。這就要求檢察機(jī)關(guān)及檢察人員在監(jiān)督實(shí)踐中樹(shù)立依法獨(dú)立監(jiān)督理念，敢于抵制人情、金錢(qián)、關(guān)系等各種外界因素干擾，依法對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的行使權(quán)力行為及國(guó)家職務(wù)人員是否存在職務(wù)違法現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督。

2.樹(shù)立全方位監(jiān)督理念

從權(quán)力制約監(jiān)督角度講，法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)該是全方位監(jiān)督，不管是實(shí)體違法、程序違法，還是職務(wù)違法、職務(wù)犯罪，檢察機(jī)關(guān)都有權(quán)通過(guò)訴訟方式或非訴訟方式實(shí)行監(jiān)督。這就要求檢察人員在法律授權(quán)范圍內(nèi)，樹(shù)立全方位監(jiān)督的司法理念，克服消極或不嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)的不作為理念，改變“坐堂辦案”的落后做法，探索“主動(dòng)參與、深挖線索、敢于監(jiān)督”的工作方式，依法履行好全方位監(jiān)督的控權(quán)職能。當(dāng)然，在監(jiān)督實(shí)踐中，要根據(jù)形勢(shì)與任務(wù)要求，瞄準(zhǔn)人民群眾反響強(qiáng)烈的行政執(zhí)法不公等問(wèn)題，突出監(jiān)督重點(diǎn)，合理分配監(jiān)督資源，依法用好法律監(jiān)督職能，讓人民群眾在每一件檢察監(jiān)督案件中感受到公平正義。

進(jìn)一步講，只有樹(shù)立全方位的監(jiān)督理念，通過(guò)卓有成效的監(jiān)督業(yè)績(jī)，才能證明法律監(jiān)督權(quán)在嚴(yán)密法治監(jiān)督體系中不可或缺的作用，這也是真正吸取歷史教訓(xùn)后的必然選擇，因?yàn)?，“歷史上發(fā)生檢察機(jī)關(guān)可有可無(wú)之爭(zhēng)，造成組織上合并、撤銷的結(jié)果，固然有多種原因，但與對(duì)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)的不一致，沒(méi)有把它的法律監(jiān)督職權(quán)徹底確定下來(lái)有重大關(guān)系。”[11]

（二）重構(gòu)監(jiān)督模式，塑造行政強(qiáng)制措施監(jiān)督權(quán)威形象

鑒于檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出構(gòu)建“三個(gè)結(jié)合”監(jiān)督模式，以提升檢察監(jiān)督的剛性與權(quán)威性。

1.對(duì)人監(jiān)督與對(duì)事監(jiān)督相結(jié)合

對(duì)人監(jiān)督與對(duì)事監(jiān)督相結(jié)合，是提升檢察監(jiān)督有效性、權(quán)威性的必然要求。所謂對(duì)人監(jiān)督，就是對(duì)公職人員職務(wù)違法行為的監(jiān)督，監(jiān)督方法是提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)追究違法人員的法律責(zé)任；對(duì)事監(jiān)督，就是對(duì)公權(quán)力行使過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督，監(jiān)督方法是督促糾正違法行為。只有將兩者結(jié)合起來(lái)，才能發(fā)揮好檢察權(quán)對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)的監(jiān)督職能。具言之，對(duì)行政強(qiáng)制措施合法性的監(jiān)督，是為了糾正已經(jīng)發(fā)生的行政違法行為，屬于對(duì)事監(jiān)督。同時(shí)，這種對(duì)事監(jiān)督也蘊(yùn)含著對(duì)人監(jiān)督的內(nèi)容，即檢察機(jī)關(guān)在查明行政強(qiáng)制措施違法行為的同時(shí)，應(yīng)注意查明行政執(zhí)法人員是否存在主觀過(guò)錯(cuò)，是否負(fù)有個(gè)人責(zé)任。經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員有職務(wù)違法行為的，應(yīng)依法建議有關(guān)主管部門(mén)追究其法律責(zé)任，若涉嫌職務(wù)犯罪，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將線索移交監(jiān)察委員會(huì)。①在我國(guó)監(jiān)察體制改革中，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪懲防職能已轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，因此，結(jié)合各自職能特點(diǎn)，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察委會(huì)員的協(xié)作配合機(jī)制，有利于形成懲治腐敗的合力與威攝力。

2.過(guò)程監(jiān)督與結(jié)果監(jiān)督相結(jié)合

從實(shí)質(zhì)上看，所有的檢察監(jiān)督行為都是事后的監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)只能在違法行為發(fā)生后實(shí)施監(jiān)督，由此可得出結(jié)論：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全方位開(kāi)展過(guò)程監(jiān)督與結(jié)果監(jiān)督。其中，過(guò)程監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)或依當(dāng)事人申請(qǐng)，參與到行政強(qiáng)制措施實(shí)施過(guò)程之中，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，即行采取相應(yīng)監(jiān)督措施的監(jiān)督；結(jié)果監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制措施實(shí)施完畢以后，經(jīng)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法或當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督而介入調(diào)查以糾正行政違法行為的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，在探索行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督中，應(yīng)將過(guò)程監(jiān)督作為重中之重。主要理由有：

一是遵循檢察監(jiān)督規(guī)律的客觀要求。不可否認(rèn)，多年來(lái)，法律監(jiān)督權(quán)在一定程度上被虛置了，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)特的法律監(jiān)督作用沒(méi)有充分發(fā)揮出來(lái)。從我國(guó)檢察監(jiān)督工作發(fā)展要求來(lái)看，目前的事后或案后監(jiān)督模式違背了法治監(jiān)督規(guī)律，不利于檢察監(jiān)督督促糾正公權(quán)違法的及時(shí)性與實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)，對(duì)此，必須“正視既有檢察監(jiān)督存在的問(wèn)題，改變當(dāng)前我國(guó)監(jiān)督的模式，由結(jié)果監(jiān)督向過(guò)程監(jiān)督靠攏，即事中監(jiān)督也應(yīng)作為監(jiān)督的方式”。[12]只有盡可能保持監(jiān)督與行政行為步調(diào)一致，才能盡快糾舉不法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益的最大化。[13]只有強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督在行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督中的重要地位與作用，才能及時(shí)避免因結(jié)果監(jiān)督的滯后性給公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)造成更大損害。

二是檢察監(jiān)督權(quán)的程序性特征不會(huì)導(dǎo)致不當(dāng)干預(yù)行政強(qiáng)制權(quán)。對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督，要“本著最少的干預(yù)手段、最少的強(qiáng)制手段的原則開(kāi)展監(jiān)督，以確保對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的精確性與必要性”，“充分發(fā)揮行政權(quán)的主動(dòng)與自動(dòng)，盡可能通過(guò)行政機(jī)關(guān)自行解決”。[14]就是說(shuō)，只有在確認(rèn)行政強(qiáng)制措施違法的情形下，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)依法提出糾正意見(jiàn)或檢察建議，或建議追究違法行政人員的法律責(zé)任，而且，就其本質(zhì)而言，檢察監(jiān)督權(quán)只是一種程序意義上的督促糾正，不享有最終的實(shí)體處分權(quán)，只能通過(guò)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)或相關(guān)主管部門(mén)予以糾正懲處。因此，只要行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，即便檢察機(jī)關(guān)參與到行政強(qiáng)制措施實(shí)施過(guò)程中，也根本沒(méi)有必要擔(dān)心檢察權(quán)會(huì)不當(dāng)干預(yù)行政強(qiáng)制權(quán)。

三是過(guò)程監(jiān)督有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與支持的雙贏。在提高政府公信力的新形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)依當(dāng)事人請(qǐng)求或依職權(quán)主動(dòng)參與到行政強(qiáng)制措施過(guò)程中，其身份角色是法律監(jiān)督者，故能使行政相對(duì)人相信行政強(qiáng)制措施的決定及實(shí)施具有合法性，亦給行政相對(duì)人提供了一條維護(hù)自身合法權(quán)益的救濟(jì)渠道，不僅能夠緩解行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗抵觸情緒，而且也能證明行政機(jī)關(guān)主動(dòng)接受監(jiān)督，真正在法治軌道內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制措施的執(zhí)法底氣，因?yàn)?，“尊重檢察監(jiān)督，就是尊重法律，尊重國(guó)家的權(quán)力，也符合整個(gè)社會(huì)和廣大人民的利益?！盵15]

3.個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合

個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督相結(jié)合，是提升檢察監(jiān)督綜合效果的必然要求。個(gè)案監(jiān)督，是檢察監(jiān)督的基本形式，對(duì)行政人員的監(jiān)督，對(duì)行政強(qiáng)制措施程序及實(shí)體合法性的監(jiān)督，都屬于個(gè)案監(jiān)督；而類案監(jiān)督是對(duì)個(gè)案監(jiān)督的拓展，如對(duì)于多起違法行政強(qiáng)制措施案件中反映出來(lái)的同類錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)在深入調(diào)研后一并予以監(jiān)督或提出改進(jìn)行政執(zhí)法的工作建議，可以起到監(jiān)督一案、糾正一片的源頭治理效果?？梢哉f(shuō)，個(gè)案監(jiān)督解決“點(diǎn)”的問(wèn)題，重在治標(biāo)，類案監(jiān)督解決“面”的問(wèn)題，重在治本。做好兩者的結(jié)合工作，既能夠促進(jìn)依法行政，也能推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在社會(huì)治理創(chuàng)新方面達(dá)成共識(shí)，共同推進(jìn)法治政府建設(shè)，營(yíng)造行政法治的“綠水青山”。

（三）優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，夯實(shí)行政強(qiáng)制措施監(jiān)督發(fā)展根基

1.健全案源發(fā)現(xiàn)機(jī)制

探索行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督，拓展案件線索來(lái)源是首要問(wèn)題。本文提出的過(guò)程監(jiān)督模式，不僅是監(jiān)督模式的重構(gòu)，也意味著檢察機(jī)關(guān)通過(guò)參與行政執(zhí)法過(guò)程來(lái)及時(shí)獲取更多的監(jiān)督線索。目前，較為切實(shí)的做法是推進(jìn)三項(xiàng)基本舉措，以最大限度地拓寬案件來(lái)源渠道：一是在法律制度層面，明確行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制措施后，應(yīng)在法定期限向檢察機(jī)關(guān)備案。應(yīng)規(guī)定行政執(zhí)法人員在實(shí)施強(qiáng)制措施的現(xiàn)場(chǎng)，明確告知當(dāng)事人有要求檢察機(jī)關(guān)到執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)予以監(jiān)督的權(quán)利。二是在建立協(xié)作配合機(jī)制層面，一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)加強(qiáng)行政強(qiáng)制措施違法線索的移送與管理，統(tǒng)一由民事行政檢察部門(mén)或行政檢察部門(mén)管理。特別是，檢察機(jī)關(guān)要利用好派駐基層檢察室、聘用的行政檢察聯(lián)絡(luò)員等載體，廣泛收集挖掘案件線索；另一方面，加強(qiáng)與其他機(jī)關(guān)的溝通交流與協(xié)作配合，提升案件線索獲取幾率。例如，加強(qiáng)與政府、政府法制部門(mén)、監(jiān)察委員會(huì)以及行政執(zhí)法部門(mén)的溝通協(xié)作；建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度等。三是引進(jìn)公眾參與。當(dāng)前，社會(huì)公眾對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是比較信任與支持的，這種信任支持為行政強(qiáng)制措施檢察制度的建立完善奠定了民意基礎(chǔ)。但問(wèn)題在于，許多公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)的行政違法行為監(jiān)督包括行政強(qiáng)制措施監(jiān)督等職能了解不多，所以，在新媒體和大數(shù)據(jù)時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式，大力宣傳檢察監(jiān)督職能，傳遞檢察機(jī)關(guān)“制約公權(quán)、保障民權(quán)”的法治正能量。否則，離開(kāi)社會(huì)公眾的參與和支持，行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的啟動(dòng)、運(yùn)行與成效等都難以獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

2.優(yōu)化監(jiān)督介入機(jī)制

首先明確監(jiān)督介入時(shí)間。鑒于行政強(qiáng)制措施具有高效性、暫時(shí)性等特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督的時(shí)間應(yīng)以過(guò)程監(jiān)督為主，原則上對(duì)限制人身自由和對(duì)財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制措施都應(yīng)開(kāi)展過(guò)程監(jiān)督。同時(shí)，為提升檢察監(jiān)督的針對(duì)性與時(shí)效性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行政強(qiáng)制措施涉及公民權(quán)益或社會(huì)公共利益的具體情況，注重對(duì)重點(diǎn)案件的過(guò)程介入，并綜合運(yùn)用好結(jié)果監(jiān)督方式，避免因盲目介入行政強(qiáng)制措施而影響社會(huì)管理秩序、妨礙社會(huì)公共利益。具言之，對(duì)于即時(shí)性強(qiáng)制措施和一般性強(qiáng)制措施中暫時(shí)控制財(cái)物類的情形，可采取結(jié)果監(jiān)督，根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)或自行發(fā)現(xiàn)線索啟動(dòng)監(jiān)督程序，但是對(duì)于影響社會(huì)公共利益的行政強(qiáng)制措施，亦應(yīng)注重運(yùn)用好過(guò)程監(jiān)督，及時(shí)予以介入?？紤]到涉及公民人身自由的行政強(qiáng)制措施可能造成難以彌補(bǔ)的損害，對(duì)于一般性強(qiáng)制措施中的限制人身自由情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)施過(guò)程監(jiān)督，依職權(quán)或相對(duì)人申請(qǐng)介入；對(duì)于即時(shí)性強(qiáng)制措施中的限制人身自由情況，檢察機(jī)關(guān)也可應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)實(shí)施過(guò)程監(jiān)督，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違法行政強(qiáng)制措施或防止損害的擴(kuò)大。

此外，還要處理好檢察監(jiān)督與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系。筆者認(rèn)為，在檢察監(jiān)督與行政復(fù)議之間，當(dāng)行政機(jī)關(guān)采取內(nèi)部監(jiān)督程序時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)行為，原則上可以不再立案；但是如果存在某些情形影響行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督公正性時(shí)，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)發(fā)揮重要的監(jiān)督作用。在檢察監(jiān)督與行政訴訟之間，由于法律規(guī)定行政相對(duì)人可以對(duì)涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施提起行政訴訟，因此，當(dāng)事人可以自主選擇是請(qǐng)求法院?jiǎn)?dòng)審判監(jiān)督還是申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)檢察監(jiān)督。如果選擇檢察監(jiān)督后，行政相對(duì)人對(duì)監(jiān)督結(jié)果仍不滿意，依然可以向法院提起行政訴訟；如果首先選擇了行政訴訟，在行政相對(duì)人不服法院審判結(jié)果的情形下，則只能依行政訴訟監(jiān)督程序申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行間接監(jiān)督。

3.優(yōu)化調(diào)查核實(shí)機(jī)制

調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)決定立案后，采取監(jiān)督措施的重要前提，決定著檢察監(jiān)督的實(shí)效性與權(quán)威性。一是要明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的權(quán)力屬性。從實(shí)質(zhì)上講，檢察機(jī)關(guān)為依法監(jiān)督行政強(qiáng)制措施，采取的調(diào)查核實(shí)措施是一種公權(quán)力，其最鮮明屬性就是強(qiáng)制性。就是說(shuō)，與不具有強(qiáng)制性的民間調(diào)查相比，凡是知道案情的人都有義務(wù)接受檢察機(jī)關(guān)的詢問(wèn)，凡是持有相關(guān)證據(jù)的人都有義務(wù)按照檢察機(jī)關(guān)的要求提交相關(guān)證據(jù)。當(dāng)然，與刑事偵查中的調(diào)查權(quán)相比，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)制性的差別在于，不可對(duì)被調(diào)查人采取限制人身自由的強(qiáng)制措施。二是要明確調(diào)查對(duì)象。調(diào)查核實(shí)的對(duì)象是行政強(qiáng)制措施的合法性，以及行政執(zhí)法人員是否存在職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為。對(duì)于涉及行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行政強(qiáng)制措施的合理性問(wèn)題，則不作調(diào)查。三是要明確調(diào)查核實(shí)的具體措施。檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)實(shí)際情況采取詢問(wèn)、查詢、調(diào)取證據(jù)、查閱執(zhí)法卷宗、委托鑒定等方式進(jìn)行調(diào)查。在調(diào)查過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及行政人員的陳述與申辯。特別是在查明行政執(zhí)法人員職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為時(shí)，在必要情況下應(yīng)當(dāng)有權(quán)采取查封、扣壓、凍結(jié)等限制財(cái)物的緊急強(qiáng)制措施。

（四）創(chuàng)新監(jiān)督方式，提升行政強(qiáng)制措施監(jiān)督公信水平

根據(jù)行政強(qiáng)制措施違法情節(jié)的輕重，以及程序違法、實(shí)體違法等不同類別，檢察監(jiān)督可采取以下五種方式：一是檢察提醒。針對(duì)最輕微違法的行政強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)在過(guò)程監(jiān)督中可以通過(guò)書(shū)面形式或口頭形式，善意提醒行政機(jī)關(guān)該強(qiáng)制措施實(shí)施后可能造成的危害，防患于未然。二是糾正意見(jiàn)。對(duì)于行政強(qiáng)制措施存在程序違法情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向行政機(jī)關(guān)制發(fā)糾正意見(jiàn)。行政機(jī)關(guān)收到糾正意見(jiàn)后，應(yīng)啟動(dòng)相應(yīng)處理程序，予以維持或糾正，并及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)反饋處理情況。三是糾正違法通知書(shū)。對(duì)于行政強(qiáng)制措施存在侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)制發(fā)糾正違法通知書(shū)，并通知行政機(jī)關(guān)糾正。被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒不糾正的，應(yīng)及時(shí)向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)告，上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通報(bào)被監(jiān)督機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門(mén)并建議其督促糾正。四是檢察意見(jiàn)。對(duì)于發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)違法情形的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向有關(guān)主管部門(mén)建議更換辦案人或提出追究其法律責(zé)任的檢察意見(jiàn)。如果行政執(zhí)法人員涉嫌職務(wù)犯罪，則應(yīng)將該線索移送監(jiān)察委員會(huì)。五是檢察建議。在行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督中，如果發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法力度、管理制度、工作機(jī)制等方面存在漏洞或不足，可制發(fā)檢察建議，如完善制度的檢察建議、類案監(jiān)督的檢察建議及自查自糾的檢察建議。必要時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)建議采納落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤回訪。

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【責(zé)任編校：江 流】

Orientation and Innovation:Scientific Construction of the Procuratorial Supervision Mechanism of Administrative Compulsory Measures

Wang Chunyuan,Fan Hongxin
（Zhejiang Province Cixi Municipal People's Procuratorate,Cixi 315300,China）

The procuratorial supervision systemof administrative compulsorymeasures has been designed and promulgated,that is an important judicial reform to put the power into the system of cage.In order to innovate the procuratorial supervision mechanism,we should recognize the connotation and function orientation of the procuratorial supervision of administrative compulsory measures,and analyze the system's advantages and various difficulties of the procuratorial organs.On the basis of making clear the prosecutorial supervision principles and powers boundary,focus on the procuratorial supervision rules,thisarticle puts forward the basic path ofthe procuratorial supervisionmechanism of administrative compulsory measures from four aspects:Firstly,update the supervision concept.Secondly,reconstruct the supervision mode.Thirdly,optimize the supervision mechanism.Fourthly,innovate the supervision method.

Administrative Compulsory Measures;Procuratorial Supervision;Process Supervision;Mechanism Construction

D926.34

A

1673―2391（2017）04―0094―08

2017-03-15

王春媛（1966—），女，浙江省慈溪市人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)；范宏昕（1976—），男，浙江省慈溪市人民檢察院民事行政檢察科科長(zhǎng)。