何登輝

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)施問題及出路

何登輝

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制提出具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義，但目前存在著普法責(zé)任制內(nèi)涵和外延不明確、各地探索不均衡、責(zé)任主體不明確、相關(guān)工作機(jī)制不完善、普法工作的人財(cái)物保障不到位等現(xiàn)實(shí)問題。因此，要進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建，在立法層面，推進(jìn)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制立法，加大頂層設(shè)計(jì)。在觀念層面，國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變。在制度建構(gòu)層面，建立一套行之有效的運(yùn)行機(jī)制、明確普法實(shí)施主體、建立普法清單制度、建立健全聯(lián)席會(huì)議等工作機(jī)制。同時(shí)，需要構(gòu)建系列配套保障體系，創(chuàng)新普法方式，確保國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制真正落實(shí)到位。

國家機(jī)關(guān)；執(zhí)法；普法；責(zé)任制

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)首次提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制(以下簡稱國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制*詳見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。)。國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的提出是新常態(tài)下黨中央、國務(wù)院對法治宣傳教育模式的重大轉(zhuǎn)變，也是法治宣傳教育發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。

《決定》發(fā)布后，對這一新型的普法模式，各地紛紛試行，摸著石頭過河，雖取得了一些初步成效，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠成熟，仍需要各地在實(shí)踐中不斷探索。學(xué)術(shù)界對這一課題的研究幾乎是空白的，一些基本的概念還沒得到權(quán)威的解釋，而現(xiàn)實(shí)有比較緊迫。有鑒于此，筆者結(jié)合工作實(shí)際，對國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制制度構(gòu)建作一初步探索，以期對實(shí)務(wù)界和理論界有所裨益。

一、國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的內(nèi)涵之明確

從1985年實(shí)行“一五”普法開始，到目前已經(jīng)經(jīng)歷了六個(gè)五年普法規(guī)劃，今年是“七五”普法的開局之年。從最初僅僅司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國家普法責(zé)任到所有國家機(jī)關(guān)都有普法義務(wù)，再到國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的提出，是一個(gè)認(rèn)識逐步升華的過程。

(一)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制提出的歷史回顧

普法責(zé)任制提出不是一蹴而就的，而是在長期的普法實(shí)踐中逐步對法治宣傳教育規(guī)律的認(rèn)識不斷提高，是一個(gè)歷史的過程。從“一五”普法到“七五”普法，普法的內(nèi)容、主體等主要體現(xiàn)了如下幾個(gè)轉(zhuǎn)變。

1.從單純法律知識普及到法律意識的培養(yǎng)、法治文化的打造和依法治理的轉(zhuǎn)變。前三個(gè)普法規(guī)劃注重法律知識的傳播和普及，到第四個(gè)五年規(guī)劃，開始注重法治實(shí)踐，法律意識的培養(yǎng)，而不僅僅注重普及法律知識。

2.從“法制”宣傳教育到“法治”宣傳教育的轉(zhuǎn)變。雖然一字之差，但本質(zhì)有天壤之別。“法制”宣傳注重的法律知識本身的宣傳，而“法治”宣傳更注重是全社會(huì)法律意識的培養(yǎng)和法治文化的傳播，注重社會(huì)的依法治理。

3.從單一的黨委宣傳部門和政府司法行政部門為普法責(zé)任主體到國家機(jī)關(guān)實(shí)行“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的轉(zhuǎn)變。從“四五”普法規(guī)劃開始，有了工作責(zé)任制的提法，但更多是針對宣傳部門和司法行政部門的責(zé)任?！傲濉逼辗ㄒ?guī)劃提出“誰執(zhí)法誰普法”的原則，“七五”普法規(guī)劃則明確提出，實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制。

(二)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制提出的重大理論和現(xiàn)實(shí)意義

1.國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的提出是法治宣傳教育發(fā)展的必然選擇。經(jīng)過六個(gè)五年普法規(guī)劃，從單純的法律知識普及到法治文化的培育，從單一部門的普法責(zé)任到國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的提出和實(shí)踐，表明我們黨和政府在推進(jìn)法治實(shí)踐過程中，逐步把握法治宣傳的規(guī)律。面對新常態(tài)下的普法任務(wù)，單一部門是不能很好完成普法職責(zé)的，普法應(yīng)該是一項(xiàng)社會(huì)性的系統(tǒng)工程。

2.國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的提出是依法行政、打造法治政府的必然要求。過去普法的對象多集中在廣大群眾，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不懂法、不知法現(xiàn)象較為突出。要做到依法行政就必須執(zhí)法機(jī)關(guān)自身懂法、守法，遵守法定程序?！罢l執(zhí)法誰普法”有利于促進(jìn)和提高執(zhí)法者自身的自律精神和法治素養(yǎng)[1]。普法責(zé)任制的提出，勢必在國家機(jī)關(guān)內(nèi)部掀起學(xué)法、知法、用法、守法的良好風(fēng)氣，并在社會(huì)上形成示范作用，推動(dòng)依法行政的落實(shí)，加快打造法治政府。

3.國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的提出是推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的必然途徑?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，要堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的目標(biāo)。法治宣傳教育工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、社會(huì)性、全面性、系統(tǒng)性工程，絕非一個(gè)部門、一個(gè)機(jī)構(gòu)之職責(zé)。國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制就要求全社會(huì)參與普法，共同推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家。

(三)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的規(guī)范內(nèi)涵

國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制已有兩年多時(shí)間，各地也在試行這種新型普法制度。但什么是國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，從中央到地方，從實(shí)踐到理論，均沒有明確的含義。

1.文本解讀。涉及國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的中央文件包括《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》?！稕Q定》指出：“健全普法宣傳教育機(jī)制，各級黨委和政府要加強(qiáng)對普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，宣傳、文化、教育部門和人民團(tuán)體要在普法教育中發(fā)揮職能作用。實(shí)行國家機(jī)關(guān)‘誰執(zhí)法誰普法’的普法責(zé)任制?！薄毒V要》提到：“落實(shí)‘誰執(zhí)法誰普法’的普法責(zé)任制，建立行政執(zhí)法人員以案釋法制度，使執(zhí)法人員在執(zhí)法普法的同時(shí)不斷提高自身法治素養(yǎng)和依法行政能力?！钡@兩份最高級別的文件均為明確“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制規(guī)范內(nèi)涵。

2.理論初現(xiàn)。理論界研究國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的文章甚少，即使有涉及也只是實(shí)務(wù)部門經(jīng)驗(yàn)總結(jié)較多*筆者于2016年12月24日在中國知網(wǎng)以“誰執(zhí)法誰普法”為篇名搜索文章34篇，但絕大部分為報(bào)紙上刊登，為工作總結(jié)類。嚴(yán)格屬于理論探討意義上的文章只有1篇，即遼寧公安司法管理干部學(xué)院副教授張興武的《國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”工作機(jī)制相關(guān)問題研究》，發(fā)表于《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。。因此，對國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制內(nèi)涵認(rèn)定幾乎沒有。只有張興武副教授在其文章里對國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制下了定義。他認(rèn)為“誰執(zhí)法誰普法”工作機(jī)制是指各級國家機(jī)關(guān)在各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持普法先行，堅(jiān)持普法執(zhí)法并重，堅(jiān)持法治宣傳教育與執(zhí)法實(shí)踐相結(jié)合，而形成的普法執(zhí)法一體化發(fā)展的新型工作模式”[2]。筆者認(rèn)為這一定義并未將國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的內(nèi)涵和外延界定明確，只是原則上進(jìn)行了闡述。

3.規(guī)范內(nèi)涵。筆者認(rèn)為明確國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的內(nèi)涵與外延，至少要明確三個(gè)問題，一是“國家機(jī)關(guān)”的范圍，二是“執(zhí)法”如何理解,三是普法的對象范圍。國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)包括國家元首、立法、行政、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)，而不僅僅局限于行政機(jī)關(guān)。那么社會(huì)群團(tuán)組織屬于國家機(jī)關(guān)范圍嗎？例如工會(huì)、工商聯(lián)等，筆者認(rèn)為“國家機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)從廣義理解，社會(huì)群團(tuán)組織也屬于“國家機(jī)關(guān)”，也有普法的職責(zé)。理解了“國家機(jī)關(guān)”的外延，執(zhí)法的內(nèi)涵就比較好理解了，顯然除了行政執(zhí)法以外，立法機(jī)關(guān)的立法、司法機(jī)關(guān)的適用法律都屬于“執(zhí)法”的范圍*江蘇省于2015年6月30日出臺(tái)《國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)施辦法》蘇法宣辦[2015]9號文件，第2條規(guī)定，本辦法所稱的國家機(jī)關(guān)，是指各級人民政府及其有行政執(zhí)法權(quán)的工作部門，以及法律、法規(guī)授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的組織。顯然對國家機(jī)關(guān)的范圍作了限縮，僅限于政府及有行政執(zhí)法權(quán)的工作部門、授權(quán)組織，筆者認(rèn)為不妥。。有些地方甚至理解“執(zhí)法”就是行政處罰、行政檢查等具體行政行為[3]。顯然這種片面的理解“執(zhí)法”都是不恰當(dāng)?shù)?，都不利于國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的實(shí)施。普法對象不僅包括人民群眾，更應(yīng)該包括國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員。從一定程度上講，國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員更應(yīng)該接受普法洗禮，只有這樣才能在日常的工作中做到嚴(yán)格依法辦事、公正裁判，才能在社會(huì)上起到表率作用。

二、國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)施初步實(shí)踐之檢視

十八屆四中全會(huì)提出國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”以來，各地積極探索，取得了一定的成效，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但存在的現(xiàn)實(shí)問題也很突出。

(一)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的初步實(shí)踐

據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，全國范圍內(nèi)在開展國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的省份有陜西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、江蘇省、安徽省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)以及北京市海淀區(qū)、浙江、福建省的部分市、區(qū)。下面簡要闡釋安徽、江蘇兩地普法責(zé)任制開展情況。

安徽省是較早開展普法責(zé)任制的地區(qū)，早在“六五”普法初期全省上下就開始實(shí)施國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制，到“六五”普法中期，普法責(zé)任制在全省全面鋪開，并積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了很好的實(shí)效。概況起來，主要有三個(gè)方面值得其他地區(qū)借鑒。

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委、政府主要負(fù)責(zé)人高度重視普法責(zé)任制。從一開始推行普法責(zé)任制，安徽省各地均成立黨委政府主要負(fù)責(zé)人任組織、其他單位和部門負(fù)責(zé)人任副組長的領(lǐng)導(dǎo)小組。全省召開普法責(zé)任制電視電話會(huì)議，省委書記、省長就普法責(zé)任制作出重要批示，親自部署普法責(zé)任制實(shí)施。主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度在其他地方是少見的。

二是建立健全相關(guān)工作制度，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。建立工作部署總結(jié)會(huì)議制度、成員單位例會(huì)和普法聯(lián)絡(luò)員會(huì)議制度。合肥、銅陵等市出臺(tái)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制相關(guān)規(guī)劃、方案和執(zhí)法普法目錄。以普法通知書、普法責(zé)任狀等形式督查普法責(zé)任主體履行好普法責(zé)任。

三是加大監(jiān)督考核力度，推動(dòng)普法責(zé)任制落實(shí)到實(shí)處。安徽各地先后建立綜合考核和專項(xiàng)考核相結(jié)合、階段性考核和專項(xiàng)督查相結(jié)合的考核制。早在2013年，全省各級政府將法治建設(shè)納入政府目標(biāo)管理考核，部分地區(qū)將法治建設(shè)納入效能建設(shè)、績效考核和年度目標(biāo)考核?！傲濉逼辗┢?，省人大常委會(huì)專門對普法責(zé)任制實(shí)施情況進(jìn)行督查，聽取省政府專項(xiàng)報(bào)告。

江蘇省在十八屆四中全會(huì)后，在全省全面推開國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制，各市區(qū)積極探索普法責(zé)任制，也取得了很好的效果，概況起來也有幾個(gè)方面值得借鑒。

一是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃，并力求明確性和可操作性。2015年6月，江蘇省出臺(tái)《國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)，就相關(guān)工作內(nèi)容、工作制度、保障機(jī)制等做出了具體規(guī)定。較其他省市出臺(tái)的方案、規(guī)劃等相比，江蘇省出臺(tái)的《實(shí)施辦法》更明確、更具有操作性。此后，各市、區(qū)均出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施意見、辦法，指導(dǎo)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的實(shí)施。

二是注重普法和法治實(shí)踐相結(jié)合。在開展“法律六進(jìn)”等日常普法活動(dòng)的同時(shí)，以“法潤江蘇”為引領(lǐng)深化法治實(shí)踐的推進(jìn)。南京、蘇州、無錫等地建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度，用活生生的案例進(jìn)行普法，寓教于樂[4]。同時(shí)，注重普法方式的創(chuàng)新，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”普法，突破普法的時(shí)空局限，擴(kuò)大普法的覆蓋面。

三是優(yōu)化評估制度，加大考核力度?！秾?shí)施辦法》特別注重普法責(zé)任制的考核，落實(shí)法治宣傳教育工作“一把手”責(zé)任制，將普法工作納入各級政府目標(biāo)管理體系，并將考核結(jié)果向社會(huì)公開。同時(shí)，為確?？己说目陀^公正，委托中立的第三方進(jìn)行評估。

(二)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的存在的現(xiàn)實(shí)問題

1．各地推行普法責(zé)任制不均衡。除上文所提到的幾個(gè)地區(qū)在全面開展普法責(zé)任制外，其他地區(qū)少見諸報(bào)端。據(jù)統(tǒng)計(jì)，只有陜西、內(nèi)蒙、江蘇、廣東少數(shù)省份出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)劃、實(shí)施意見或者辦法，包括普法責(zé)任制開展較好的安徽省都沒有出臺(tái)省級層面的規(guī)劃。普法工作屬于全國性的事務(wù)，不受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等發(fā)展不均衡的影響，在全面推進(jìn)依法治國的今天，更應(yīng)該在全國范圍內(nèi)推進(jìn)，而不能存在明顯的短板。

2．責(zé)任主體不明確。國家層面雖然已提出普法責(zé)任制，但如前文所述，對普法責(zé)任主體、“執(zhí)法”的理解等沒有給出權(quán)威的解釋，導(dǎo)致各地對普法責(zé)任制理解不全面、不到位，影響實(shí)施效果，所以導(dǎo)致有的基層普法活動(dòng) “想起來重要、講起來必要、做起來次要、忙起來不要”，逐步走上實(shí)際效果的自我消解之路[5]。

3．相關(guān)工作機(jī)制不完善。普法責(zé)任制的順利實(shí)施需要一系列行之有效的工作機(jī)制，并確保這些機(jī)制能夠有效運(yùn)行。普法責(zé)任制是新生事務(wù)，雖然經(jīng)過六輪普法教育，但一些工作制度還不完善。比如聯(lián)席會(huì)議制度、督查考核制度、第三方評估制度、以案釋法制度等均可以建立和完善。

4．普法工作的人、財(cái)、物保障不到位。由于對普法責(zé)任制認(rèn)識不夠，一些地方政府對普法工作支持不是很大。一些單位沒有專門的普法專員，基本上都是兼任的，普法隊(duì)伍沒有建立起來。普法經(jīng)費(fèi)缺乏，或者沒有?？顚Ｓ?。人財(cái)物的缺乏導(dǎo)致普法責(zé)任制難以順利實(shí)施。

5．普法責(zé)任主體之間聯(lián)動(dòng)不緊密 ，各自為政，單打獨(dú)斗，沒有形成合力。長期以來，法治宣傳教育實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、司法行政部門主導(dǎo)、各成員單位配合參與的組織架構(gòu)。由于對各類普法組織者的工作定位不準(zhǔn)、責(zé)任劃分不明，以致于各方抓普法工作的主動(dòng)性不夠、責(zé)任意識不強(qiáng)，未能發(fā)揮普法組織者的整體合力[6]。

6．普法的方式創(chuàng)新不足，實(shí)效性不足。一些單位、部門缺乏創(chuàng)新意識，還是運(yùn)用老的方式方法進(jìn)行普法。正如有學(xué)者所說，目前司法機(jī)構(gòu)常用的普法方式還是 “老三篇”：送法上門、定點(diǎn)接訪、發(fā)放資料[7]。導(dǎo)致普法需求和供給脫節(jié)，還容易落入形式主義的泥潭中。

(三)原因探析

國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制實(shí)施存在的問題，原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要存在以下幾個(gè)方面的原因，集中體現(xiàn)在三個(gè)“不到位”。

1．國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對普法責(zé)任認(rèn)識不到位。在中國科層體制管理下，領(lǐng)導(dǎo)人的重視對某項(xiàng)工作的推動(dòng)至關(guān)重要。長期以來，國家機(jī)關(guān)存在著“法宣工作就是法宣辦、司法局的事”、“配合法宣辦、司法局做好法宣”的錯(cuò)誤觀念，普法工作不是本單位主業(yè)，而是副業(yè)，有時(shí)間做做，沒有時(shí)間就不做。雖然普法責(zé)任制提出兩年多時(shí)間，但這種固化的思維還一時(shí)很難轉(zhuǎn)變過來，影響了普法責(zé)任制推行，在一定程度上形成了牽頭部門協(xié)調(diào)難、執(zhí)法部門力度弱、普法效能零散化的窘境[8]。

2．頂層設(shè)計(jì)不到位。普法責(zé)任制是普法工作機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變，從“主管部門獨(dú)唱式普法”向“全社會(huì)合唱式普法”轉(zhuǎn)變[9]。對于這種新型的普法機(jī)制，相關(guān)概念界定、內(nèi)涵和外延的明確應(yīng)該有國家層面進(jìn)行解釋，加大頂層設(shè)計(jì)。長期以來，我國在重大事項(xiàng)推行方面均持謹(jǐn)慎態(tài)度，樂于在某地進(jìn)行試點(diǎn)，先行先試，待總結(jié)出經(jīng)驗(yàn)后在全國推廣。頂層的設(shè)計(jì)的闕如，導(dǎo)致各地在普法責(zé)任制推行方面步調(diào)不一、效果不一，缺乏動(dòng)力。

3．責(zé)任追究不到位。任何工作落實(shí)的好壞，最根本的原因就是在于責(zé)任落實(shí)上。長期以來，不管在之前的司法行政機(jī)關(guān)、宣傳部門主管普法，其他機(jī)關(guān)配合，還是當(dāng)今推行的國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制上，普遍存在的問題就是責(zé)任追究不到位，沒有真正的給普法主體負(fù)責(zé)人以強(qiáng)大的“壓力”去普法。干好干差一個(gè)樣，干不好最多沒有先進(jìn)、沒有表彰，而不會(huì)有任何實(shí)質(zhì)性懲罰，缺乏壓力。

三、新常態(tài)下國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)施路徑之構(gòu)建

在國家大力推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的新常態(tài)下，實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制是大勢所趨。如何構(gòu)建相關(guān)的制度是擺在理論界和實(shí)務(wù)界的重大課題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從立法層面、觀念層面、工作機(jī)制、配套制度等方面進(jìn)行構(gòu)建。

(一)推進(jìn)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制立法，加大頂層設(shè)計(jì)

關(guān)于法治宣傳的立法狀況，目前國家層面缺乏統(tǒng)一的立法，沒有出臺(tái)法律，就連行政法規(guī)也沒有出臺(tái)，最高位階的便是地方性法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國只有一半的省份出臺(tái)了法制宣傳教育條例*據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國共有內(nèi)蒙古、海南、河北、甘肅、青海、新疆、廣東、寧夏、江蘇、湖北、云南、安徽、陜西、遼寧、江西15個(gè)省份出臺(tái)了法制宣傳地方性法規(guī)，其他省份還沒出臺(tái)法制宣傳地方性法規(guī)。副省級城市包括寧波、成都等出臺(tái)了法制宣傳地方性法規(guī)，可見，關(guān)于法制宣傳方面的法律依據(jù)位階太低。。在新常態(tài)下，法治成為今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等領(lǐng)域的主旋律，對于志在加快推進(jìn)依法治國的當(dāng)下，法治宣傳教育工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，理應(yīng)出臺(tái)更高位階的法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推進(jìn)，而目前低位階法律依據(jù)已經(jīng)嚴(yán)重制約了法治宣傳教育工作的統(tǒng)一、有效開展。

最好的狀態(tài)是建議全國人大盡早出臺(tái)《法治宣傳教育法》，強(qiáng)化國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制工作要求，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)、各部門普法工作職責(zé)的法律化。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，改變各地法治宣傳教育工作不統(tǒng)一、各自為政的局面，強(qiáng)化法宣工作的剛性力度，提高法治宣傳教育工作的統(tǒng)一性和權(quán)威性。如果一步到位出臺(tái)法律有困難，可以建議國務(wù)院加快出臺(tái)《法治宣傳教育實(shí)施條例》，待時(shí)機(jī)成熟后，建議全國人大最終出臺(tái)法律。

(二)觀念層面上，國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變

觀念是先導(dǎo)，思想決定行動(dòng)。在我國現(xiàn)有科層制的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是關(guān)鍵性人物，在實(shí)踐中，某項(xiàng)工作做得好不好，跟機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人重不重視具有很大關(guān)聯(lián)性。

1.實(shí)現(xiàn)普法責(zé)任為司法行政部門的職責(zé)到所有國家機(jī)關(guān)均由普法責(zé)任的轉(zhuǎn)變。從“一五”普法到“五五”普法，普法規(guī)劃均明確由司法行政部門作為法治宣傳的主體，考核也主要考核司法行政部門為主。隨著國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制提出，地方政府領(lǐng)導(dǎo)思想必須實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)變，即法治宣傳教育工作不僅是司法行政部門一家職責(zé)，而是所有國家機(jī)關(guān)均具有的職責(zé)，而且屬于不可推卸的責(zé)任，各級政府必須將法治宣傳教育工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

2.實(shí)現(xiàn)普法工作是可為可不為的“副業(yè)”到必須為的“主業(yè)”轉(zhuǎn)變。過去普法宣傳工作是國家機(jī)關(guān)可為可不為的工作，是一種附帶性工作。因?yàn)槿狈己耍辗ㄐ麄鞴ぷ魍耆罁?jù)單位負(fù)責(zé)人的喜好，可以為、也可以不為，或者時(shí)間空余時(shí)普普法，忙于其他工作時(shí)，普法工作只能靠邊站。而如今這種思維方式需要轉(zhuǎn)變，法治宣傳工作不再是各國家機(jī)關(guān)的工作“副業(yè)”，將成為每個(gè)國家機(jī)關(guān)的“主業(yè)”，要必須積極作為，并將普法工作納入年度計(jì)劃里，納入到年終績效考核中。

3.實(shí)現(xiàn)消極被動(dòng)普法到積極主動(dòng)普法的轉(zhuǎn)變。因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的考核和追責(zé)，同時(shí)也缺乏頂層設(shè)計(jì)，國家機(jī)關(guān)對于普法宣傳工作往往表現(xiàn)出消極被動(dòng)，認(rèn)為普法工作有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，尤其是對于一些工作職能較強(qiáng)的部門，在忙于其他各類紛繁復(fù)雜的事務(wù)外，更不會(huì)主動(dòng)的宣傳法律。而如今，在國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制推動(dòng)下，各國家機(jī)關(guān)必須主動(dòng)積極普及本部門主管領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)，提高工作人員的法律意識和依法履職的能力。

(三)建立一套行之有效的運(yùn)行機(jī)制

任何一項(xiàng)工作的推進(jìn)都需要一套運(yùn)行順暢高效的運(yùn)行機(jī)制作保障，國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制實(shí)施也不例外。

1.明確普法實(shí)施主體，建立普法清單制度。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，各個(gè)地方對哪些國家機(jī)關(guān)有普法職責(zé)，哪些屬于執(zhí)法的內(nèi)容等理解都不一致，這就亟須加大頂層設(shè)計(jì)，明確國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制主體的范圍，以及對“執(zhí)法”的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明確的解釋，增強(qiáng)地方國家機(jī)關(guān)在推進(jìn)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的可操作性。同時(shí)，建立普法清單制度，層層分解普法任務(wù)，明確普法責(zé)任單位，列明哪些機(jī)關(guān)普法、需要普及哪些法、什么時(shí)候普法等，減少地方國家機(jī)關(guān)的可選擇性。地方國家機(jī)關(guān)必須按照年初上級制定的普法規(guī)劃推進(jìn)，除做好普法的“規(guī)定動(dòng)作”外，鼓勵(lì)創(chuàng)新普法“自選動(dòng)作”。

2. 制定系統(tǒng)科學(xué)的國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制規(guī)劃。普法不是司法行政部門一家的職責(zé)，改變單一由政府司法行政部門單打獨(dú)斗的局面，逐步建立黨委領(lǐng)導(dǎo)，立法、行政、司法部門、社會(huì)團(tuán)體以及民眾共同參與的普法治理模式。制定系統(tǒng)性、整體性法治宣傳教育規(guī)劃。為了提高權(quán)威性、長遠(yuǎn)性和可實(shí)施性，規(guī)劃可以分為長期、中期和短期規(guī)劃，切勿急功近利。規(guī)劃由地方黨委制定，黨委主要負(fù)責(zé)人親自掛帥，協(xié)調(diào)行政、司法、立法等各個(gè)部門共同制定，體現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性和前瞻性，消除碎片化。

3.建立健全相關(guān)工作制度。一是工作例會(huì)。地方政府法宣辦各成員單位至少每月召開一次工作例會(huì)，通報(bào)各單位當(dāng)月開展的法治宣傳活動(dòng)情況，并進(jìn)行月度考核。二是建立聯(lián)席會(huì)議制度。法宣辦各成員單位至少每季度召開一次聯(lián)席會(huì)議，或者法宣辦認(rèn)為有重大事項(xiàng)有必要召開聯(lián)席會(huì)議時(shí)，可以隨時(shí)召集成員單位召開。會(huì)議可以邀請社會(huì)團(tuán)體、人大代表、政協(xié)委員、人民群眾等列席，共同探討普法宣傳過程中存在的問題，協(xié)商解決之道。三是備案制度。各成員單位將本單位每月開展的各類法治宣傳教育活動(dòng)報(bào)法宣辦備案，法宣辦做好相關(guān)的登記工作，作為年度考核的重要依據(jù)。四是通報(bào)制度。對沒有按時(shí)完成普法任務(wù)的單位和有創(chuàng)新、有亮點(diǎn)工作的單位進(jìn)行通報(bào)，并向同級四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)和上一級法宣辦報(bào)備。五是督查制度。各成員單位不僅要完成本單位年度普法任務(wù)，還要定期不定期督查下級部門普法工作，并強(qiáng)化對下級部門工作的考核力度。

4．建立科學(xué)公正的考評機(jī)制?？己嗽u價(jià)是國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制實(shí)施的關(guān)鍵，一是要講究考核指標(biāo)的科學(xué)性、明確性，最好有量化的指標(biāo)。二是考核對象不僅只考核司法行政部門，主要考核各國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任主體。三是要講究考核的公平、公正、公開，最好委托中立的第三方獨(dú)立開展評估，出具評估報(bào)告，評估報(bào)告對地方政府法宣辦負(fù)責(zé)?？荚u的結(jié)果作為機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)、目標(biāo)考核、績效管理考核以及機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人職務(wù)升遷的重要依據(jù)，并將考評結(jié)果向上級主管部門及同級黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子主要負(fù)責(zé)人通報(bào)。

5．嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究。責(zé)任追究制是所有制度的保障，也是最后一道防線。如果責(zé)任追究流于形式，再好的制度猶設(shè)計(jì)如一紙空文。各級黨委政府主要負(fù)責(zé)人要高度重視國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制落實(shí)，對于不落實(shí)普法責(zé)任制的機(jī)關(guān)，各級法宣辦、紀(jì)檢部門要敢于追責(zé)，對不作為的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及時(shí)作出黨紀(jì)處分，殺一儆百。同時(shí)，各級人大、政協(xié)積極履行監(jiān)督職責(zé)，敢于質(zhì)詢，甚至罷免。積極引導(dǎo)媒體、人民群眾對國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制落實(shí)情況的監(jiān)督，探索人民群眾對普法不作為行為提起公益訴訟模式。

(四)構(gòu)建系列配套制度，確保工作機(jī)制有效運(yùn)行

除了建立健全相應(yīng)工作機(jī)制外，還需要構(gòu)建系列配套性制度，以確保構(gòu)建的工作的機(jī)制順利并有效運(yùn)行。主要表現(xiàn)在“三有”，即有組織協(xié)調(diào)、有人員參與、有經(jīng)費(fèi)支持，三者缺一不可，共同構(gòu)成了國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制強(qiáng)有力的后勤保障。

1．有組織協(xié)調(diào)。國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制要求每個(gè)國家機(jī)關(guān)都是普法的責(zé)任主體，為了消除各自為戰(zhàn)和普法碎片化，綜合協(xié)調(diào)解決普法共性問題，需要一個(gè)綜合的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)即為法治宣傳教育領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，辦公室常設(shè)在司法行政機(jī)關(guān)。要適度提高領(lǐng)導(dǎo)小組組長的級別，最好由各級黨委書記兼組長，有利于統(tǒng)籌立法、行政、司法等各國家機(jī)關(guān)普法工作?？紤]到當(dāng)今中國行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大，也可以考慮由地方政府一把手負(fù)責(zé)人兼任組長，提高國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制的重視程度，這是黨中央、國務(wù)院最近出臺(tái)“法治建設(shè)需要黨政主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人”精神相吻合*詳細(xì)內(nèi)容請參見《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定〉》有關(guān)規(guī)定。。同時(shí)，要明確法宣辦的職責(zé)和職權(quán)，以及與成員之間的關(guān)系，做到職責(zé)明確、分工明晰、各司其職、共同參與。

2．有人員參與。任何工作離不開工作隊(duì)伍的建設(shè)，國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制需要打好如下工作隊(duì)伍。一是各國家機(jī)關(guān)必須配備一名專職普法專員，專門負(fù)責(zé)法治宣傳工作。有條件的地方成立法宣處(科)，無條件的地方與法制處(科)聯(lián)合辦公，增加法制處(科)的普法宣傳職能。每個(gè)單位必須有一名分管領(lǐng)導(dǎo)具體分管法宣工作。二是打造多支普法隊(duì)伍。(1)普法講師團(tuán)。各國家機(jī)關(guān)吸收本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家(不僅是法學(xué)專家)組成講師團(tuán)，定期為本單位職工和群眾普及法律知識。(2)普法志愿者。吸收在校大學(xué)生、公檢法司退休人員等有公益心的群體成立志愿者隊(duì)伍，時(shí)刻為群眾宣傳法律知識。(3)法律顧問。每個(gè)國家機(jī)關(guān)最好聘請法律顧問，對本單位發(fā)布的規(guī)范性文件、作出的重大決策等進(jìn)行合法性審查。(4)普法聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍。吸收社區(qū)積極分子、樓道長、小組長、優(yōu)秀黨員等骨干成分作為普法聯(lián)絡(luò)員，積極向群眾宣傳法律知識。

3．有經(jīng)費(fèi)支持。一是各級地方政府的財(cái)政撥款。各級地方財(cái)政應(yīng)按照中央、省等上級有關(guān)文件精神將普法經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并按照一定的比例每年遞增。普法經(jīng)費(fèi)專款專用，不得挪用。中央和省級財(cái)政對于財(cái)政較為吃緊的地方加大轉(zhuǎn)移支付力度。二是市場化籌集資金。在法治文化廣場、法治宣傳活動(dòng)等方面，運(yùn)用冠名權(quán)、拉廣告、拉贊助等方式吸

引企業(yè)參加，在補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也讓企業(yè)組織參與了普法，兩全其美。

(五)創(chuàng)新普法方式

1．創(chuàng)新普法方式。一是要運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，大力推行新媒體普法。新媒體具有快捷、實(shí)時(shí)、覆蓋面廣等優(yōu)勢，要充分利用公眾號、微信、微博等平臺(tái)進(jìn)行普法宣傳。二是推行公益普法。各級報(bào)紙、電視臺(tái)等媒體要將公益普法為己任，打造法治欄目，宣傳當(dāng)前社會(huì)法律熱點(diǎn)問題，宣傳社會(huì)正能量。三是建立以案釋法制度。公安、檢察、法院、律師、法援、公證等部門、行業(yè)，除了日常的法律法規(guī)宣傳外，注重以案釋法，寓教于樂。四是推行“交互式”普法[10]。普法主體要注重于普法受眾的互動(dòng)，強(qiáng)化普法需求的分析研判，針對普法受眾的需求進(jìn)行精準(zhǔn)普法，提高普法的實(shí)效。

2．引進(jìn)社會(huì)組織參與普法。當(dāng)前，隨著行政審批制度改革的深入推進(jìn)，社會(huì)組織獲得了前所未有的發(fā)展。積極引入社會(huì)組織參與法治宣傳是大勢所趨。一是實(shí)行普法項(xiàng)目化，將普法工作以項(xiàng)目的形式實(shí)行政府購買服務(wù)。二是實(shí)行普法品牌化。積極利用社會(huì)組織的聰明才智，著力打造法治文化品牌，提高普法宣傳的內(nèi)涵和影響持久力。

[1]彭文.“誰執(zhí)法誰普法”對法治中國建設(shè)的意義[J].法制博覽,2016,(3).

[2]張興武.國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”工作機(jī)制相關(guān)問題研究[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(4).

[3]胡向東.關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的實(shí)踐與思考[J].中國司法,2015,(11).

[4]顧姝姝.江蘇三措施力推“誰執(zhí)法誰普法”落實(shí)以案釋法[EB/OL].人民網(wǎng). http://js.people.com.cn/n2/2016/0823/c360307-28881308.html,2016-08-23.

[5]黃麗云.普法活動(dòng)系統(tǒng)化回溯與法治化對策[J].中國司法,2013,(12).

[6]閆友森.強(qiáng)化普法責(zé)任制的三種責(zé)任[J].中國司法,2015,(12).

[7]吳曉靜.“誰執(zhí)法誰普法”的思考[J].團(tuán)結(jié),2015,(5).

[8]張洪亮.建立健全立體化社會(huì)普法教育機(jī)制的調(diào)研與思考[J].中國司法,2016,(10).

[9]徐前,葉建豐.社會(huì)普法教育機(jī)制的完善構(gòu)想[J].中國司法,2014,(3).

[10]王正航,杜紅心,王晴.“交互式”普法的探索與思考[J].中國司法,2016,(3).

[責(zé)任編輯:范禹寧]

2017-03-10

江蘇省普通高校學(xué)術(shù)學(xué)位研究生創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“國有自然資源使用權(quán)配置機(jī)制研究”(KYZZ16_0064)；蘇州市法學(xué)會(huì)項(xiàng)目“‘誰執(zhí)法誰普法’責(zé)任制實(shí)施研究”(SFH2016B05)

何登輝(1983-)，男，湖南永州人，2015級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生,從事行政訴訟法、經(jīng)濟(jì)行政法、法治文化研究。

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1008-7966(2017)03-0004-05