◎李建偉

生態(tài)功能區(qū)建設(shè)任重道遠(yuǎn)

◎李建偉

建設(shè)和發(fā)展生態(tài)功能區(qū)是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、包容性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必由之路。當(dāng)前我國(guó)生態(tài)功能區(qū)普遍存在可持續(xù)發(fā)展能力不足的問(wèn)題。借鑒綠色可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，碳匯價(jià)值管理是可持續(xù)發(fā)展模式的重要補(bǔ)充。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)生態(tài)功能區(qū)創(chuàng)造了具有很高價(jià)值的大量碳匯，有條件通過(guò)碳匯市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其碳匯價(jià)值、增強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。推動(dòng)生態(tài)功能區(qū)碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅有助于更好地發(fā)揮生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能，也有助于生態(tài)功能區(qū)綠色發(fā)展能力提升和開(kāi)展綠色減貧工作，是生態(tài)功能區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。

建設(shè)和發(fā)展生態(tài)功能區(qū)是發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性制度安排，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、包容性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的必由之路。自2000年開(kāi)展建設(shè)生態(tài)功能區(qū)試點(diǎn)工作、2008年全面落實(shí)全國(guó)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃以來(lái)，我國(guó)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，也通過(guò)恢復(fù)植被、促進(jìn)生物多樣化等途徑，創(chuàng)造了大量碳匯，為我國(guó)節(jié)能減排和低碳發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源短缺、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題依然突出，各地生態(tài)功能區(qū)也面臨著自身可持續(xù)發(fā)展能力不足的問(wèn)題?？茖W(xué)評(píng)估生態(tài)功能區(qū)所創(chuàng)造的碳匯價(jià)值，通過(guò)碳匯價(jià)值管理建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，是解決我國(guó)生態(tài)功能區(qū)自身可持續(xù)發(fā)展能力的重要途徑，也是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳發(fā)展的必要舉措。

一

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，取得了舉世矚目的偉大成就。但生態(tài)文明建設(shè)水平始終落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾突出，成為制約綠色可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。為改善生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，我國(guó)從2000年開(kāi)展建設(shè)生態(tài)功能區(qū)試點(diǎn)工作，2008年全面落實(shí)了全國(guó)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展方面起到了重要作用。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源短缺、環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題依然突出，繼續(xù)加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，提升生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職能與作用，平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，對(duì)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色可持續(xù)發(fā)展，以及保障國(guó)民福祉和民族未來(lái)，具有十分重要的意義。

一是生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)服務(wù)價(jià)值

以國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過(guò)加強(qiáng)和完善生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)。首先，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于減少環(huán)境污染，提高環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)功能區(qū)普遍屬于限制開(kāi)發(fā)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，對(duì)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是對(duì)水源、土壤、空氣等容易產(chǎn)生污染的產(chǎn)業(yè)，有嚴(yán)格限制。在減少環(huán)境污染，保持和提高環(huán)境質(zhì)量等方面，發(fā)揮著重要作用。其次，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)服務(wù)功能。不同的生態(tài)系統(tǒng)，具有不同的生態(tài)服務(wù)功能，特別是林地、草地、沼澤、濕地等，具有重要的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，在涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、土壤保持、生物多樣性維護(hù)等方面，具有重要功能。繼續(xù)加強(qiáng)和完善生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，有助于阻止生態(tài)系統(tǒng)退化，更好地保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

二是生態(tài)功能區(qū)建設(shè)為國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源環(huán)境基礎(chǔ)

當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，生態(tài)文明建設(shè)是轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要構(gòu)成與保障。2015年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，要大力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，弘揚(yáng)生態(tài)文化，倡導(dǎo)綠色生活，加快建設(shè)美麗中國(guó)，使藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，是在國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合布局下，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品為主要功能的區(qū)域，為國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了資源環(huán)境的基礎(chǔ)和空間。

三是生態(tài)功能區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展模式對(duì)全面推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然環(huán)境可持續(xù)發(fā)展具有重要參考價(jià)值

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展探索，許多生態(tài)功能區(qū)根據(jù)本地生態(tài)條件和區(qū)域優(yōu)勢(shì)，探索出了生產(chǎn)生活生態(tài)相融合、人口資源環(huán)境相和諧的發(fā)展路徑和產(chǎn)業(yè)模式，如生態(tài)旅游、特色農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)及加工產(chǎn)業(yè)、特色林下經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)的綠色工業(yè)等等。這些發(fā)展模式創(chuàng)新，不僅促進(jìn)了生態(tài)功能區(qū)自身的建設(shè)和發(fā)展，也為其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒，并增強(qiáng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

四是生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于改善人民群眾的生活品質(zhì)，提高國(guó)民幸福感

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，特別是水體污染、大面積霧霾等，對(duì)國(guó)民日常生活產(chǎn)生了重大負(fù)面影響，人民群眾對(duì)改善生態(tài)環(huán)境、提升生活品質(zhì)的要求更加迫切。良好的生態(tài)環(huán)境，是最公平、最普惠的民生福祉。干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優(yōu)美的環(huán)境，是幸福生活的重要組成部分。生態(tài)功能區(qū)提供普惠性的生態(tài)產(chǎn)品，是對(duì)民生福祉的重要貢獻(xiàn)。

二

2008年以來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列有針對(duì)性的政策文件，從環(huán)境保護(hù)和管理、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等多方面對(duì)推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)進(jìn)行扶持，我國(guó)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，2016年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)覆蓋范圍已擴(kuò)展至676個(gè)縣市，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)覆蓋面積已占國(guó)土面積的53%。但我國(guó)生態(tài)功能區(qū)總體可持續(xù)發(fā)展能力仍然不足，如生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系尚未協(xié)調(diào)好、過(guò)度依賴(lài)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的籌資模式、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后以及針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化交易機(jī)制尚未建立等因素，都嚴(yán)重制約著這些地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的提升。

一是生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系尚未協(xié)調(diào)好，從根本上影響到生態(tài)功能區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。我國(guó)已確定的生態(tài)功能區(qū)大多數(shù)既是生態(tài)環(huán)境較為脆弱，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的難度大。部分功能區(qū)單一強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入“等靠要”的不良循環(huán)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更為滯后，人民生活水平較低，生態(tài)保護(hù)缺乏堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，生態(tài)保護(hù)難以得到根本落實(shí)。部分功能區(qū)過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視不夠。經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)視生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的現(xiàn)實(shí)狀況，以追求經(jīng)濟(jì)利益為根本目標(biāo)，繼續(xù)走高消耗、高污染、高排放的粗放型增長(zhǎng)道路，違背了生態(tài)功能區(qū)劃的基本功能定位，對(duì)本地乃至更大范圍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成長(zhǎng)遠(yuǎn)的不利影響。

二是功能區(qū)籌資模式過(guò)度依賴(lài)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，自身可持續(xù)發(fā)展能力弱。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)普遍是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，本地的財(cái)政收入相對(duì)較低，對(duì)生態(tài)保護(hù)的投入能力有限，而目前以省際間生態(tài)效益或成本外溢為衡量基礎(chǔ)的橫向補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度尚沒(méi)有形成，功能區(qū)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的資金來(lái)源主要是中央統(tǒng)一通過(guò)轉(zhuǎn)移支付下?lián)芙o地方的國(guó)家縱向轉(zhuǎn)移支付，本?。▍^(qū)市）政府也會(huì)以一定方式對(duì)生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展提供部分資金扶持。2008年以來(lái)，中央財(cái)政不斷加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，2008-2015年累計(jì)轉(zhuǎn)移支付2513億元。但由于生態(tài)功能區(qū)覆蓋縣市多、且不斷增加，每個(gè)縣市獲得的轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量有限，轉(zhuǎn)移支付資金與生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和生態(tài)保護(hù)資金需求存在較大缺口。

三是針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化交易機(jī)制尚未建立，影響生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的提升。

生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)具有很高的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益。作為生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的重要提供者，生態(tài)功能區(qū)通過(guò)市場(chǎng)交易獲得相應(yīng)的收益，可以對(duì)生態(tài)功能區(qū)在生態(tài)保護(hù)所付出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償。但當(dāng)前我國(guó)有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)交易機(jī)制尚未成型，生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值無(wú)法通過(guò)交易得以實(shí)現(xiàn)，不僅會(huì)嚴(yán)重影響生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)的積極性，也不利于生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的提升。以碳排放權(quán)交易為例，由于碳排放權(quán)交易機(jī)制尚不完善，森林碳匯交易還不能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償，生態(tài)功能區(qū)還不能從交易中獲得收益。

四是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，成為制約生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐都充分表明，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。當(dāng)前，生態(tài)功能區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后、公共服務(wù)水平較低的問(wèn)題，落后的基礎(chǔ)設(shè)施直接制約了生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，較低的公共服務(wù)水平也直接影響到生態(tài)功能區(qū)的社會(huì)發(fā)展。

三

從綠色可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，碳匯價(jià)值管理是可持續(xù)發(fā)展模式的重要補(bǔ)充。發(fā)達(dá)國(guó)家在碳匯價(jià)值管理方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)進(jìn)行碳匯價(jià)值評(píng)價(jià)和管理提供了重要的參考和借鑒，也為生態(tài)功能區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展提供了新的思路。

一是全球和區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制是碳匯交易市場(chǎng)形成的前提。碳匯交易市場(chǎng)是一個(gè)人為構(gòu)建的“虛擬交易”，要維系這一虛擬交易市場(chǎng)的有效運(yùn)行，前提條件是需要交易雙方愿意在這一市場(chǎng)中開(kāi)展相關(guān)的交易活動(dòng)。隨著全球生態(tài)與環(huán)境合作的不斷深化，以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書(shū)》為基礎(chǔ)，明確了各國(guó)二氧化碳排放指標(biāo)配額，當(dāng)一國(guó)無(wú)法通過(guò)技術(shù)革新降低溫室氣體排放量超過(guò)配額時(shí)，可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)排放量不足國(guó)家的配額，用以抵消碳排放，進(jìn)而降低全球碳排量的目標(biāo)。目前，通過(guò)聯(lián)合國(guó)框架下的全球性多邊制度安排、聯(lián)合國(guó)框架外的小多邊和雙邊國(guó)際氣候制度、各國(guó)國(guó)內(nèi)氣候立法與政策以及各類(lèi)非政府組織、各國(guó)地方政府以及民間投資機(jī)構(gòu)的參與，全球環(huán)境合作已形成范圍不同、層次多樣、主體多元、模式各異的氣候制度體系，為全球范圍內(nèi)的碳匯交易創(chuàng)造了必要的條件。

二是多元化的碳交易模式是碳匯經(jīng)濟(jì)價(jià)值發(fā)掘的重要保證。碳匯經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，主要通過(guò)《京都議定書(shū)》規(guī)定的三種減排機(jī)制實(shí)現(xiàn)：（1）聯(lián)合履行機(jī)制。聯(lián)合履行機(jī)制允許發(fā)達(dá)國(guó)家從其他工業(yè)化國(guó)家的投資項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量中獲得減排信用，東道國(guó)可以通過(guò)項(xiàng)目獲得一定的資金和先進(jìn)的環(huán)境友好技術(shù)，促進(jìn)本國(guó)發(fā)展。（2）國(guó)際排放貿(mào)易。允許一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家將其超額完成減排義務(wù)的指標(biāo)，以貿(mào)易的方式轉(zhuǎn)讓給另外一個(gè)未能完成減排義務(wù)的發(fā)達(dá)國(guó)家。（3）清潔發(fā)展機(jī)制。允許發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供資金支持并轉(zhuǎn)讓先進(jìn)技術(shù)，并獲得的碳信用指標(biāo)，抵減發(fā)達(dá)國(guó)家排放任務(wù)。三種機(jī)制為碳匯交易市場(chǎng)及碳金融創(chuàng)新發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

三是多層次交易市場(chǎng)運(yùn)行是碳匯經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效平臺(tái)。全球范圍和區(qū)域性交易市場(chǎng)的建立，為碳匯經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了有效的交易平臺(tái)。自2005年《京都議定書(shū)》生效以來(lái)，全球碳交易市場(chǎng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展, 2005年全球碳市場(chǎng)交易額約為110億美元，2011年交易規(guī)模達(dá)到1760.20億美元的峰值，此后受全球金融危機(jī)影響大幅度下降，但近年來(lái)再度回升，2016年達(dá)到約500億美元。

四是金融產(chǎn)品創(chuàng)新是碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)控制的重要工具。為提升交易效率和規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，金融工具被引入到碳交易市場(chǎng)中，其既帶來(lái)了資金，也為管理溫室氣體減排風(fēng)險(xiǎn)提供了工具。這些創(chuàng)新工具包括由國(guó)際開(kāi)發(fā)類(lèi)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的、國(guó)家及私人設(shè)立的碳基金, 商業(yè)銀行和投資銀行等金融機(jī)構(gòu)為碳交易市場(chǎng)提供的金融服務(wù)創(chuàng)新，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)碳交易過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)可控提供的碳金融保險(xiǎn)產(chǎn)品等。

五是融入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)與利益相關(guān)方合作共贏。碳匯價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，除了通過(guò)碳排放權(quán)交易方式之外，與生態(tài)補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合也是重要的實(shí)現(xiàn)方式和手段。從利益相關(guān)方的參與角度來(lái)講，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰?guó)際合作機(jī)制，包括以跨國(guó)流域的生態(tài)補(bǔ)償合作方式為主的受損方與受益方合作方式，由獨(dú)立的第三方制定游戲規(guī)則、并要求涉事主體共同遵守的第三方主導(dǎo)方式，和一些國(guó)際組織通過(guò)吸引企業(yè)的贈(zèng)款、捐款等，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行無(wú)償援助和資助的單一方主導(dǎo)方式。

四

蒙陰縣生態(tài)功能區(qū)是山東省十大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之一，承擔(dān)著區(qū)域性水源涵養(yǎng)、洪水調(diào)蓄、水土保持和生態(tài)保護(hù)的功能。自2009年設(shè)立生態(tài)功能區(qū)以來(lái)，蒙陰生態(tài)功能區(qū)圍繞其功能定位，在水源涵養(yǎng)、洪水調(diào)蓄、水土保持等方面取得了豐碩成果，創(chuàng)建了頗具特色的綠色循環(huán)發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步步入人與自然和諧發(fā)展的良性軌道。蒙陰生態(tài)功能區(qū)的成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)內(nèi)其他類(lèi)似功能區(qū)的發(fā)展提供了良好的示范。同其他生態(tài)功能區(qū)一樣，蒙陰生態(tài)功能區(qū)同樣面臨自身可持續(xù)發(fā)展能力不足等問(wèn)題，但蒙陰生態(tài)功能區(qū)已創(chuàng)造了具有很高價(jià)值的大量碳匯，只要通過(guò)碳匯市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其碳匯價(jià)值，蒙陰生態(tài)功能區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力將得以顯著增強(qiáng)。

（一）蒙陰縣生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展模式

蒙陰縣生態(tài)功能區(qū)在發(fā)展過(guò)程中形成了“生態(tài)主導(dǎo)、控促結(jié)合、特色產(chǎn)業(yè)、點(diǎn)狀發(fā)展”的綠色循環(huán)發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了人與自然和諧共贏發(fā)展的快車(chē)道。

一是重視生態(tài)建設(shè)，著力保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。通過(guò)持續(xù)綠化、大力整治水系、加大污染防治、加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，蒙陰縣的森林覆蓋率大幅度提升，水土流失得到有效治理，綜合治理水平達(dá)到83.3%，云蒙湖水體得到明顯修復(fù)。

二是秉承綠色發(fā)展，嚴(yán)控行業(yè)和項(xiàng)目準(zhǔn)入。蒙陰縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中按照綠色發(fā)展的理念，以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為切入點(diǎn)，不斷延伸縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，淘汰落后或污染較重產(chǎn)能計(jì)劃，逐步建立了綠色、循環(huán)、低碳、高效的縣域產(chǎn)業(yè)體系。

三是強(qiáng)調(diào)因地制宜，積極發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)。按照特色明顯、優(yōu)勢(shì)突出的原則，以林果業(yè)、畜牧業(yè)兩大特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、以發(fā)展生態(tài)型初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品為主攻方向，建立了“蒙陰蜜桃”、“蒙陰蘋(píng)果”、“蒙山蜂蜜”、“蒙山全蝎”、長(zhǎng)毛兔養(yǎng)殖、大棚養(yǎng)禽、香菇養(yǎng)殖等生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

四是立足本地資源，有針對(duì)性地培育產(chǎn)業(yè)新增長(zhǎng)點(diǎn)。按照生態(tài)功能區(qū)的定位和縣域資源優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)培育了生態(tài)旅游、農(nóng)村電商等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，有選擇地適度發(fā)展紡織服裝、食品釀造等制造業(yè)。

（二）蒙陰縣生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題

一是生態(tài)環(huán)境壓力依然較大，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境仍是需要解決的首要問(wèn)題。盡管蒙陰在水土流失治理方面成效顯著，但生態(tài)環(huán)境依然脆弱，生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)壓力依然很大。同時(shí)，可利用資源量不斷減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾依然突出。

二是生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的資金來(lái)源渠道單一，多元化投融資渠道有待建立。蒙陰經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)政收入相對(duì)較低，主要依靠中央專(zhuān)項(xiàng)資金支持，可支配財(cái)力不足,僅靠轉(zhuǎn)移支付制度很難滿(mǎn)足生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際需要。

三是生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展動(dòng)能不足。蒙陰的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍屬于較低層次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是以傳統(tǒng)的資源依賴(lài)型產(chǎn)業(yè)為主，特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成了較大壓力。蒙陰縣所具有的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有被充分挖掘和激活，生態(tài)效益不能較好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。

四是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，亟須改善民生和提高人民群眾生活水平。近年來(lái)，蒙陰縣在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的投入巨大，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，但在公共服務(wù)提供和改善民生方面還有待加強(qiáng)。全縣現(xiàn)有建檔立卡貧困戶(hù)12589戶(hù)、26384人，實(shí)現(xiàn)全面建成小康、脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)還較為艱巨。

（三）蒙陰縣碳匯價(jià)值潛力巨大

蒙陰生態(tài)功能區(qū)在履行生態(tài)保護(hù)職能過(guò)程中，蓄積了豐富的林業(yè)資源，創(chuàng)造了大量碳匯。這些碳匯具有很高的碳匯價(jià)值，一旦能夠通過(guò)碳匯市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，將為蒙陰生態(tài)功能區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供重要的資金支持。

經(jīng)測(cè)算評(píng)估，2016年蒙陰縣喬木樹(shù)種總面積為52.44萬(wàn)畝，蓄積量為203.94萬(wàn)立方米，喬木林碳匯總量為109.13萬(wàn)噸；蒙陰縣果樹(shù)林總面積100萬(wàn)畝，碳匯量29.86萬(wàn)噸；喬木和果樹(shù)碳匯量合計(jì)約為139萬(wàn)噸。根據(jù)喬木生長(zhǎng)規(guī)律和果樹(shù)種植規(guī)劃，到2020年蒙陰縣喬木蓄積量將達(dá)到337.98萬(wàn)立方米、碳匯總量將提高到182.51萬(wàn)噸，果樹(shù)面積大體保持在125萬(wàn)畝、碳匯量大體為43.75萬(wàn)噸左右，合計(jì)碳匯總量將提高到226.25萬(wàn)噸。這些碳匯僅是喬木樹(shù)種的林木碳匯量和果樹(shù)的林木碳匯量，加上林下植被和林地碳匯量，2016年蒙陰縣森林生態(tài)系統(tǒng)的總碳匯量大約為200萬(wàn)噸，到2020年將提高到552萬(wàn)噸。

按照2016年全國(guó)七大碳匯市場(chǎng)交易價(jià)格的中間價(jià)（31.53元/噸）估算，2016年蒙陰縣森林生態(tài)系統(tǒng)的碳匯價(jià)值大約為6306萬(wàn)元，按照國(guó)際碳匯市場(chǎng)的中間價(jià)（105.64元/噸）估算，2016年蒙陰縣森林生態(tài)系統(tǒng)的碳匯價(jià)值大約為21128萬(wàn)元。按照碳匯市場(chǎng)的理論價(jià)格計(jì)算（最高價(jià)是305元/噸、最低價(jià)是69.5元/噸，中間值是187.25元/噸），2016年蒙陰縣森林生態(tài)系統(tǒng)的碳匯價(jià)值介于13900萬(wàn)元到61000萬(wàn)元之間，中間價(jià)值為37450萬(wàn)元。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，即使按目前的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)、國(guó)際市場(chǎng)價(jià)和理論價(jià)計(jì)算，到2020年蒙陰生態(tài)功能區(qū)的碳匯價(jià)值也將提高到17399萬(wàn)元、58296萬(wàn)元和103330萬(wàn)元。

五

推動(dòng)生態(tài)功能區(qū)碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅有助于更好地發(fā)揮生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)功能，也有助于生態(tài)功能區(qū)綠色發(fā)展能力提升和開(kāi)展綠色減貧工作，是生態(tài)功能區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)功能區(qū)碳匯發(fā)展仍然面臨有效需求不足、供給能力和質(zhì)量較弱、交易市場(chǎng)和配套服務(wù)體系不健全、產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營(yíng)機(jī)制不完善等挑戰(zhàn)，需要從宏觀著眼，從供需兩側(cè)著力，進(jìn)一步刺激需求，加強(qiáng)供給，培育市場(chǎng)，完善制度，真正發(fā)揮碳匯功能，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革、生態(tài)資源資產(chǎn)化管理，為加快生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供綠色新動(dòng)能，將生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（一）通過(guò)強(qiáng)化約束、政策激勵(lì)和責(zé)任引導(dǎo)，激發(fā)碳匯市場(chǎng)需求

促進(jìn)生態(tài)功能區(qū)碳匯發(fā)展，需要增強(qiáng)碳匯需求對(duì)碳匯供給的拉動(dòng)作用，以提升生態(tài)功能區(qū)碳匯發(fā)展的水平。強(qiáng)化約束的重點(diǎn)是強(qiáng)化政策約束，推進(jìn)碳匯需求的強(qiáng)制性和規(guī)范化。政策激勵(lì)的重點(diǎn)是進(jìn)一步完善鼓勵(lì)企業(yè)參與生態(tài)功能區(qū)碳匯開(kāi)發(fā)和交易的激勵(lì)政策，如對(duì)參與生態(tài)功能區(qū)碳交易的企業(yè)免征碳交易稅、提供補(bǔ)貼、加大政策性貸款傾斜力度等。責(zé)任引導(dǎo)的重點(diǎn)是將志愿行為和強(qiáng)制行為有機(jī)結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境責(zé)任和“環(huán)境倫理”，通過(guò)企業(yè)責(zé)任和社會(huì)形象建設(shè)引導(dǎo)企業(yè)參與碳匯項(xiàng)目。

（二）增強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)碳匯可持續(xù)供給能力

一是“增匯減源”。重點(diǎn)核查生態(tài)功能區(qū)碳儲(chǔ)量與碳匯量的現(xiàn)狀、變化與潛力情況，繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)草場(chǎng)資源保護(hù)、退耕還林還草、防護(hù)林體系建設(shè)等重點(diǎn)工程，積極擴(kuò)大森林、草場(chǎng)、濕地等面積，增加林草蓄積，增強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)碳匯生產(chǎn)能力。同時(shí)積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低生態(tài)功能區(qū)各排放源的排放量，打造近零碳排放區(qū)。二是推動(dòng)碳匯科技和方法學(xué)應(yīng)用。重點(diǎn)支持生態(tài)功能區(qū)提高對(duì)碳匯項(xiàng)目?jī)?chǔ)備與開(kāi)發(fā)的認(rèn)識(shí)，提高碳匯技術(shù)自主創(chuàng)新和集成創(chuàng)新能力，積極開(kāi)發(fā)符合生態(tài)功能區(qū)特色的方法學(xué)，保障生態(tài)功能區(qū)碳匯質(zhì)量。三是通過(guò)綠色金融促進(jìn)社會(huì)資本投入。重點(diǎn)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，發(fā)展綠色信貸，為社會(huì)資本開(kāi)展碳匯項(xiàng)目和碳匯交易提供融資服務(wù)。發(fā)展綠色保險(xiǎn)，建立碳匯市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，為社會(huì)資本合理分配和規(guī)避長(zhǎng)期的碳交易過(guò)程中各種不確定風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展綠色碳基金，拓寬碳匯投資渠道。

（三）完善生態(tài)功能區(qū)碳匯交易機(jī)制及配套服務(wù)

一是積極對(duì)接全國(guó)碳匯市場(chǎng)，與現(xiàn)有碳交易所聯(lián)合加強(qiáng)區(qū)域碳交易所建設(shè)，建立生態(tài)功能區(qū)碳交易信息平臺(tái)，推動(dòng)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)碳匯“走出去”和區(qū)外需求“引進(jìn)來(lái)”，提升生態(tài)功能區(qū)碳匯價(jià)格話(huà)語(yǔ)權(quán)。二是積極研制和開(kāi)發(fā)碳匯產(chǎn)品。結(jié)合生態(tài)功能區(qū)生態(tài)資源特色推動(dòng)碳匯產(chǎn)品創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)碳匯期貨、期權(quán)、遠(yuǎn)期、互換等碳匯衍生品。三是積極引入和培育交易中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快培育專(zhuān)業(yè)化、多元化、本土化碳交易服務(wù)機(jī)構(gòu)。四是加強(qiáng)碳匯教育培訓(xùn)。圍繞碳匯有關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和系統(tǒng)教育，使其深入了解碳匯相關(guān)的理論和方法。

（四）推動(dòng)碳匯發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新

以產(chǎn)權(quán)安排和合作機(jī)制為核心，加快推行生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革，形成更多體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿開(kāi)展生態(tài)保護(hù)的制度體系。重點(diǎn)完善生態(tài)功能區(qū)的林木、草場(chǎng)等生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)分置機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，通過(guò)產(chǎn)權(quán)明晰和規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障參與碳匯開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在碳匯發(fā)展中建立健全共同經(jīng)營(yíng)、共享收益的多形式利益合作機(jī)制，引導(dǎo)各類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展聯(lián)合、合作經(jīng)營(yíng)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)功能區(qū)碳匯發(fā)展的積極性。

●李建偉，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。

（責(zé)任編輯 張亮）