◎王雄軍

生態(tài)功能區(qū)與綠色發(fā)展

◎王雄軍

綠色可持續(xù)發(fā)展是在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束下，追求發(fā)展模式更科學(xué)、發(fā)展路徑更合理、發(fā)展質(zhì)量更優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟增長與社會進步，是對傳統(tǒng)發(fā)展模式的深刻變革和創(chuàng)新。綠色可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)是實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要方面。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于促進生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)，為國民提供公平普惠的生態(tài)產(chǎn)品，提升國民的生活品質(zhì)和幸福感，促進國家的生態(tài)文明建設(shè)。

當前，中國經(jīng)濟發(fā)展已進入新常態(tài)，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和動力轉(zhuǎn)換，提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，更好地堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的綠色可持續(xù)發(fā)展，是“五大發(fā)展”理念的重要組成部分，也是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容。

一、綠色可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)涵

20世紀60、70年代開始，隨著經(jīng)濟的長期增長，以及生態(tài)環(huán)境面臨越來越大的壓力，追求經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境的相互協(xié)調(diào)，逐漸成為世界各國，尤其是發(fā)達國家關(guān)注的重點。如德內(nèi)拉·梅多斯（Donella Meadows）等人在1972年發(fā)表了《增長的極限》，對人口爆炸、糧食與能源短缺、環(huán)境污染等問題，以及探索新的發(fā)展目標、發(fā)展思路，提出許多影響廣泛，但具有爭議性的觀點。1. （美）德內(nèi)拉·梅多斯、喬根·蘭德斯、丹尼斯·梅多斯著：《增長的極限》，機械工業(yè)出版社，2013年6月。1980年，聯(lián)合國向全世界發(fā)出呼吁：“必須研究自然的、社會的、生態(tài)的、經(jīng)濟的、以及利用自然資源過程中的基本關(guān)系，確保全球持續(xù)發(fā)展?！?983年，聯(lián)合國成立世界環(huán)境與發(fā)展委員會（WECD）。1987年，WECD向聯(lián)合國大會提交了《我們共同的未來》，提出了可持續(xù)發(fā)展的模式。進入20世紀90年代以后，綠色可持續(xù)發(fā)展受到越來越多的關(guān)注，并逐漸成為世界各國的共識。

關(guān)于綠色可持續(xù)發(fā)展的基本含義，許多權(quán)威的機構(gòu)和專家，都提出了相關(guān)的界定。如世界自然保護聯(lián)盟、聯(lián)合國環(huán)境署、世界自然基金會在1991年共同發(fā)表的《保護地球——可持續(xù)性生存戰(zhàn)略》一書中提出：在生存不超出維持生態(tài)系統(tǒng)容納能力的情況下，改善人類的生活品質(zhì)。世界銀行在《世界發(fā)展報告》（1992年）提出：建立在成本效益比較和審慎的經(jīng)濟分析基礎(chǔ)上的發(fā)展和環(huán)境政策，加強環(huán)境保護，從而導(dǎo)致福利的增加和可持續(xù)水平的提高。1992年的《里約宣言》認為：人類應(yīng)享有以自然和諧的方式過健康而富有成果的生活的權(quán)利，并公平地滿足今世后代在發(fā)展和環(huán)境方面的需要，求取發(fā)展的權(quán)利必須實現(xiàn)。……

雖然各類機構(gòu)和專家對綠色可持續(xù)發(fā)展的定義有一定差異，但也存在較高的共識度，即都認為在經(jīng)濟增長和環(huán)境保護之間，尋求更加和諧、共融的發(fā)展道路和發(fā)展模式。因此，我們認為，綠色可持續(xù)發(fā)展是在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束下，追求發(fā)展模式更科學(xué)、發(fā)展路徑更合理、發(fā)展質(zhì)量更優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟增長與社會進步，是對傳統(tǒng)發(fā)展模式的深刻變革和創(chuàng)新。具體而言，綠色可持續(xù)發(fā)展，至少包括幾個層面的內(nèi)容。

首先，綠色可持續(xù)發(fā)展是人類社會共同追求的經(jīng)濟社會發(fā)展新模式。與傳統(tǒng)過多強調(diào)經(jīng)濟增長的發(fā)展模式相比，這種發(fā)展模式更加具有公平性、包容性、可持續(xù)性，更加關(guān)注經(jīng)濟、社會、生態(tài)的綜合平衡，以及當期利益與遠期利益的平衡。

其次，把資源環(huán)境作為經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要素。資源環(huán)境不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展的成本和約束條件，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要素，是促進經(jīng)濟增長和社會進步的重要內(nèi)容。

再次，綠色可持續(xù)是經(jīng)濟社會活動的指導(dǎo)原則和發(fā)展目標。經(jīng)濟社會活動要堅持“綠色化”、“生態(tài)化”的原則，并把綠色可持續(xù)作為發(fā)展的主要內(nèi)容和目標。

二、綠色可持續(xù)發(fā)展是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容

改革開放以來，中國的經(jīng)濟增長和社會進步取得了舉世矚目的成就。但是，傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長主要是粗放式、高排放、低效率的，這種經(jīng)濟增長方式，不但使我國能源、資源不堪重負，而且造成越來越嚴重的環(huán)境問題，如水體污染、大范圍的霧霾、土地荒漠化和土壤重金屬超標、固體廢物污染、生物多樣性減少等。伴隨經(jīng)濟的高速增長，我國的生態(tài)環(huán)境更加脆弱，生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重，生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾突出，已經(jīng)成為約束經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素，并對國民的生活質(zhì)量改善和人民群眾幸福感的提升，產(chǎn)生了諸多負面影響。

與此同時，中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段。一方面，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式難以為繼，經(jīng)濟增速總體趨緩。中國進入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟增長的動力，從主要依靠要素驅(qū)動、投資驅(qū)動，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。另一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，人民群眾對生存環(huán)境、生活品質(zhì)也提出了更高要求。我們不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟的增長，更要實現(xiàn)綠色、生態(tài)、可持續(xù)的發(fā)展。

在這種情況下，促進經(jīng)濟增長與環(huán)境改善的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標。2003年，黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，把以人為本，人與自然和諧發(fā)展作為經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的目標。2012年，黨的十八大報告提出“全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，促進現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)”，明確“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！?013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“加快生態(tài)文明建設(shè)”作為重點改革任務(wù)，進行整體設(shè)計和系統(tǒng)部署。2015年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》頒布實施，明確提出“生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)”“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，……大力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，弘揚生態(tài)文化，倡導(dǎo)綠色生活，加快建設(shè)美麗中國，使藍天常在、青山常在、綠水常在，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！?/p>

三、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)是實現(xiàn)經(jīng)濟社會綠色可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容

通過完善國土空間規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū)，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的開發(fā)格局，是基于我國國情，借鑒國際經(jīng)驗作出的重大戰(zhàn)略安排，是促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要部署。

生態(tài)功能區(qū)是主體功能區(qū)規(guī)劃的重要組成部分，是在生態(tài)調(diào)查基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域生態(tài)特征、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、以及生態(tài)敏感性空間分布規(guī)律等，確定以保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為主要功能的區(qū)域。早在1999年，國家環(huán)境保護總局在《全國環(huán)境保護工作要點》中，就提出要在黃河、長江源頭特殊生態(tài)功能區(qū)建立特殊生態(tài)功能保護區(qū)，并加強監(jiān)測和預(yù)警工作。2000年，國務(wù)院印發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，正式提出生態(tài)功能保護區(qū)的概念。此外，相似的概念還有重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等。

現(xiàn)行的生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，主要以2010年國務(wù)院頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，以及2015年環(huán)境保護部、中國科學(xué)院修編的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》為基礎(chǔ)。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，國家重點生態(tài)功能區(qū)（限制開發(fā)區(qū)）分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護型四種類型。2016年經(jīng)擴展后，全國重點生態(tài)功能區(qū)的縣市區(qū)數(shù)量達到676個，占國土面積的比例達到53%。3. 中國經(jīng)濟網(wǎng)：“國家調(diào)整重點生態(tài)功能區(qū)范圍數(shù)量增至676個”，http://finance.ifeng.com/a/20160929/14912803_0.shtml此外，國家依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū)域，如各級各類自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)域，也都屬于重點生態(tài)功能區(qū)。

在國家整體的主體功能區(qū)規(guī)劃中，生態(tài)功能區(qū)普遍具有生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要、資源環(huán)境承載能力較低等特點，不具備大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，但是在保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品等方面，具有重要地位，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會綠色可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

四、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)對實現(xiàn)經(jīng)濟社會綠色可持續(xù)發(fā)展的重要意義

以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，確立和加強生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，是我國生態(tài)保護工作由經(jīng)驗型管理向科學(xué)型管理轉(zhuǎn)變、由定性型管理向定量型管理轉(zhuǎn)變、由傳統(tǒng)型管理向現(xiàn)代型管理轉(zhuǎn)變的一項重大基礎(chǔ)性工作4. 環(huán)境保護部、中國科學(xué)院：《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，2008年7月。，對于構(gòu)建生態(tài)安全屏障，促進生態(tài)文明建設(shè)，保障經(jīng)濟社會綠色可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。

（一）生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)服務(wù)價值

以國家主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過加強和完善生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，有利于促進生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)。首先，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于減少環(huán)境污染，提高環(huán)境質(zhì)量。生態(tài)功能區(qū)普遍屬于限制開發(fā)或禁止開發(fā)區(qū)域，對區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是對水源、土壤、空氣等容易產(chǎn)生污染的產(chǎn)業(yè)，有嚴格限制，在減少環(huán)境污染，保持和提高環(huán)境質(zhì)量等方面，具有重要作用。其次，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于保護和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)服務(wù)功能。不同的生態(tài)系統(tǒng)，具有不同的生態(tài)服務(wù)功能，特別是林地、草地、沼澤、濕地等，具有重要的生態(tài)服務(wù)價值，在涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、土壤保持、生物多樣性維護等方面，具有重要功能。加強和完善生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，有助于阻止生態(tài)系統(tǒng)退化，更好地保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，提升生態(tài)服務(wù)價值。

（二）生態(tài)功能區(qū)建設(shè)為國家整體的經(jīng)濟發(fā)展提供資源環(huán)境基礎(chǔ)

生態(tài)功能區(qū)是全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要組成部分，是事關(guān)國家經(jīng)濟社會發(fā)展全局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。當前及今后一個時期，我國正處于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟社會建設(shè)全面推進的轉(zhuǎn)型階段。一方面，要實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)適度增長，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入推進，人民生活持續(xù)改善等目標；另一方面，又要保障生態(tài)安全和人民健康，應(yīng)對水資源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等諸多挑戰(zhàn)。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，是在國家的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合布局下，以保護生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品為主要功能的區(qū)域。從國家整體布局看，生態(tài)功能區(qū)為國家整體的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了資源環(huán)境的基礎(chǔ)和空間，但是在其自身的經(jīng)濟發(fā)展、資源利用等方面，做出了讓渡和犧牲。因此，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的保護和修復(fù)，對自然資源的有序開發(fā)與產(chǎn)業(yè)合理布局，以及推動我國經(jīng)濟社會與生態(tài)保護協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，具有重要意義。

（三）生態(tài)功能區(qū)建設(shè)在產(chǎn)業(yè)模式方面的探索創(chuàng)新，有利于其自身的健康發(fā)展，也可以增加國家的經(jīng)濟活力

在國家主體功能區(qū)規(guī)劃的制度約束和宏觀指導(dǎo)下，在生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)得到有效維護的條件下，許多生態(tài)功能區(qū)根據(jù)地方的生態(tài)條件和區(qū)域優(yōu)勢，積極探索新的發(fā)展模式和發(fā)展道路，并出現(xiàn)許多與地方特色相結(jié)合，生產(chǎn)生活生態(tài)相融合，人口資源環(huán)境相和諧的新的發(fā)展路徑和產(chǎn)業(yè)模式，如生態(tài)旅游、特色農(nóng)牧產(chǎn)品生產(chǎn)及加工產(chǎn)業(yè)、特色林下經(jīng)濟、可持續(xù)的綠色工業(yè)，等等。這些探索和創(chuàng)新，不僅推動了生態(tài)功能區(qū)自身的建設(shè)和發(fā)展，也為其他地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗借鑒，并增強了國家的經(jīng)濟發(fā)展活力。

（四）生態(tài)功能區(qū)建設(shè)有利于改善人民群眾的生活品質(zhì)，提高國民幸福感

生態(tài)環(huán)境與國民的生活品質(zhì)緊密相關(guān)。改革開放以來，經(jīng)過近40年的持續(xù)增長，社會經(jīng)濟發(fā)展水平顯著提升，人民物質(zhì)生活條件極大改善，但是生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量卻明顯下降，特別是水體污染、大面積霧霾等，對國民的日常生活產(chǎn)生直接影響。在這種情況下，人民群眾對改善生態(tài)環(huán)境、提升生活品質(zhì)的要求更加迫切。習(xí)近平總書記多次提到，空氣質(zhì)量直接關(guān)系到人民群眾的幸福感，環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。[習(xí)近平參加十二屆全國人大二次會議（2014年3月）貴州代表團審議、十二屆全國人大三次會議（2015年3月）江西代表團審議時的講話。]實踐表明，良好的生態(tài)環(huán)境，是最公平、最普惠的民生福祉。干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優(yōu)美的環(huán)境，是幸福生活的重要組成部分。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)提供普惠性的生態(tài)產(chǎn)品，是對民生福祉的重要貢獻。

總體而言，當前我國的生態(tài)文明建設(shè)水平還與經(jīng)濟社會發(fā)展不相協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展矛盾突出，是制約綠色可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)是平衡生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的重要舉措，對生態(tài)保護和修復(fù)，保障經(jīng)濟社會的綠色可持續(xù)發(fā)展，以及保障國民福祉和民族未來，具有重要意義。

●王雄軍，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部。

2. 周敬宣主編：《可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明》，化學(xué)工業(yè)出版社，2009年，第9頁。

（責任編輯 張亮）