◎劉愛(ài)良

土壤污染治理的主要問(wèn)題與立法路徑

◎劉愛(ài)良

雖然我國(guó)土壤污染專門(mén)立法并未出臺(tái)，但土壤污染糾紛卻伴隨著日益嚴(yán)峻的污染形勢(shì)涌入法院。這些案件所反映出來(lái)的問(wèn)題無(wú)疑是當(dāng)前我們土壤污染立法所要優(yōu)先解決的問(wèn)題。筆者通過(guò)搜集2014-2015年度中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)所有的土壤污染案件裁判文書(shū)，分析數(shù)量分布、案件類型、基本案情、法律適用等情況，并由此剖析土壤污染法律治理中所存在的耕地污染嚴(yán)重、現(xiàn)有基本環(huán)境制度失效及發(fā)展理念錯(cuò)位等問(wèn)題，就此提出土壤立法應(yīng)先政策后法律，先整治耕地污染后全面治理，著重土壤污染修復(fù)治理，強(qiáng)調(diào)利益引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)等對(duì)策。

一、土壤污染案件審理的基本情況

（一）案件數(shù)量及分布

2014-2015年度全國(guó)各地法院在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上傳土壤污染責(zé)任糾紛案件裁判文書(shū)67份，共涉及16省份。從絕對(duì)數(shù)量上來(lái)說(shuō)，土壤污染糾紛案件數(shù)量稀少，大半部分省份無(wú)一例，有相關(guān)案件的省份也都不超過(guò)5例，不考慮系列案的因素，嚴(yán)格意義上的案件數(shù)量只有2件。

案件數(shù)只有結(jié)合土壤污染形勢(shì)分析才具有標(biāo)本意義。根據(jù)2014年環(huán)保部和國(guó)土資源部公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出，全國(guó)土壤污染總的超標(biāo)率為16.1%。同時(shí)，根據(jù)《2015年環(huán)境狀況公報(bào)》的數(shù)據(jù)，2014年“010-12369”環(huán)保舉報(bào)熱線接受群眾來(lái)電及網(wǎng)上反映問(wèn)題59917件，受理舉報(bào)1463件。這些數(shù)據(jù)表明，稀缺的案件數(shù)量與嚴(yán)峻的污染形勢(shì)對(duì)比鮮明，土壤污染糾紛多，而進(jìn)入訴訟程序的少。從相對(duì)數(shù)量來(lái)說(shuō)，土壤污染責(zé)任糾紛相對(duì)于水、噪聲、大氣等主要環(huán)境要素所引發(fā)的污染責(zé)任糾紛也偏少。這說(shuō)明，只有少數(shù)土壤污染受害者選擇通過(guò)訴訟的方式去解決糾紛。

（二）案件類型劃分

按照訴訟類型劃分，67件土壤污染案件中，土壤污染刑事案件14件，主要涉及污染環(huán)境罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪兩個(gè)罪名，土壤污染責(zé)任糾紛案件53件，但目前無(wú)法以“土壤污染”檢索到土壤污染相關(guān)行政案件或者公益訴訟案件。這說(shuō)明雖然國(guó)家加大了對(duì)土壤污染環(huán)境犯罪的打擊力度，但是涉及社會(huì)公眾具體環(huán)境權(quán)益的民事糾紛仍然占絕大多數(shù)，考慮到公眾通過(guò)訴訟維權(quán)的成本和敗訴預(yù)期等因素，社會(huì)公眾在土壤污染的治理中是一支十分強(qiáng)大的力量。

按照訴訟程序劃分，67件土壤污染案件中，一審案件28件，二審案件34件，再審案件2件，執(zhí)行案件3件。由于在裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的都是生效文書(shū)，案件類型可以作為案件處理效果的一個(gè)參考，因此從一、二審案件數(shù)總體上來(lái)說(shuō)，至少有三分之一的案件進(jìn)入了二審程序，一審案件的上訴率接近33%，再審率約為3%。而從最高人民法院發(fā)布的2014年1-9月份人民法院審理各類案件數(shù)據(jù)可以得出，土壤污染案件的上訴率和再審率約為全國(guó)平均數(shù)據(jù)的4倍和10倍，土壤污染案件的審理效果不盡如人意。

（三）訴訟當(dāng)事人狀況

由于刑事和民事案件的當(dāng)事人在訴訟權(quán)利與地位中差異明顯，因此應(yīng)分別論述刑事案件的被告人與民事訴訟當(dāng)事人的情況。14個(gè)刑事案件中總計(jì)有38個(gè)被告人（上訴人），筆者選取了被告人（上訴人）性質(zhì)、職業(yè)、辯護(hù)方式、強(qiáng)制措施等4個(gè)指標(biāo)，但由于上網(wǎng)裁判文書(shū)格式并未統(tǒng)一，各地法院對(duì)被告人（上訴人）基本信息的刪減不一，這就導(dǎo)致性別、年齡等信息無(wú)法統(tǒng)計(jì)。

從總體情況來(lái)看，如下幾個(gè)方面值得關(guān)注：一是出現(xiàn)單位（占總數(shù)的5%）被指控污染環(huán)境犯罪的情況，環(huán)境監(jiān)管人員（占總數(shù)的19%）被指控環(huán)境監(jiān)管失職罪的力度加大；二是農(nóng)民、個(gè)體、司機(jī)等職業(yè)（占總數(shù)的66%）仍然是土壤污染犯罪的主要群體，這表明產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)仍然是土壤污染治理的治本之策；三是自行辯護(hù)率仍然偏高達(dá)45%，這與被告人的職業(yè)所反映出來(lái)的經(jīng)濟(jì)狀況直接相關(guān)，但也表明土壤污染犯罪被告人的訴訟權(quán)利保障有待提升；四是盡管強(qiáng)制措施在立法上與量刑并未有必然聯(lián)系，但是在司法實(shí)踐中，取保候?qū)復(fù)c量刑輕緩化呈正相關(guān)系。土壤污染犯罪案件取保率畸高（76%）表明在司法理念上更傾向于從輕處理。

民事案件方面，53個(gè)土壤污染責(zé)任糾紛案件中，當(dāng)事人狀況呈現(xiàn)如下特征：一是原告總體以自然人且多為個(gè)人起訴（占原告人數(shù)的86.5%），并呈多樣化趨勢(shì)。50歲以上的中老年人居多，約占自然人原告的79%。二是被告以企業(yè)法人為主，約占總數(shù)的70%，生產(chǎn)、運(yùn)輸過(guò)程土壤污染多發(fā)。雖然在被告中有10個(gè)自然人，但是這10個(gè)自然人被告除1個(gè)系個(gè)體戶之外，其余9個(gè)均為相應(yīng)被告企業(yè)的職員，更多地體現(xiàn)為受害人為確保損害得到賠償?shù)脑V訟技巧，并不能影響污染者主體為企業(yè)法人的總體態(tài)勢(shì)。在企業(yè)所涉行業(yè)中，化工、制造等傳統(tǒng)行業(yè)仍然是土壤污染大戶，而采礦行業(yè)的場(chǎng)地污染造成的土壤污染最為嚴(yán)重，占到了所有被告企業(yè)的36%，另外一個(gè)比較多的行業(yè)則是運(yùn)輸行業(yè)，反映出有毒化學(xué)物質(zhì)在運(yùn)輸過(guò)程中也是極易引起土壤污染的一個(gè)重要方面。

（四）案情類型化分析

對(duì)于67個(gè)樣本案例，基本案情十分繁雜。但如果不能對(duì)這些事件本身進(jìn)行剖析，而只關(guān)注誰(shuí)去訴訟及裁判結(jié)果，這顯然不利于展現(xiàn)土壤污染法律治理的難點(diǎn)所在，因此選擇案情的幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行類型化分析是較為適宜的方式。筆者將選取土壤類型、污染行為、損害后果三個(gè)指標(biāo)分析案情。

1.土壤類型

按照功能對(duì)土壤進(jìn)行分類是《全國(guó)土壤污染普查報(bào)告》所采納的分類方法，同時(shí)也確實(shí)能為土壤污染治理提供重要的參考。筆者按照這種分類方法，發(fā)現(xiàn)可識(shí)別的涉案土壤主要是耕地、建設(shè)用地、林地、未開(kāi)發(fā)用地，其中耕地占72%，建設(shè)用地占18.5%，兩者的比重約90%，這說(shuō)明耕地土壤污染形勢(shì)是最嚴(yán)重的，因此防止耕地污染是土壤污染治理的重中之重。

2.污染行為

在土壤污染的法律治理范疇內(nèi)，關(guān)鍵因素是污染行為，即人們?cè)谝庾R(shí)控制下對(duì)土壤做了什么。67個(gè)樣本案例中，能夠識(shí)別出的污染行為有25個(gè)，污染物主要是廢水、廢酸；從行為方式看，傾倒、直排等故意行為一般在土壤污染犯罪行為表現(xiàn)的較為普遍，而在土壤污染責(zé)任糾紛中，多為泄露、溢出等過(guò)失行為；行為類型整體上呈現(xiàn)多樣化，但廢水直排、廢酸傾倒、廢水溢出三種類型占52%，這充分反映出我國(guó)環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的環(huán)評(píng)制度、三同時(shí)制度、環(huán)境責(zé)任制度在規(guī)制化工企業(yè)通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物方面幾乎失效。我們需要做的可能不是立法，而是將現(xiàn)有制度落到實(shí)處。

3.污染后果

污染后果在環(huán)境污染責(zé)任糾紛中主要體現(xiàn)為土壤污染而給農(nóng)作物造成的財(cái)產(chǎn)損失以及為清除污染所花費(fèi)的費(fèi)用。當(dāng)然，個(gè)別案件中除了直接的損失之外，也有請(qǐng)求土壤修復(fù)費(fèi)用，而且數(shù)額較大。

從環(huán)境污染責(zé)任糾紛的污染后果來(lái)看，土壤污染所造成的損失主要是農(nóng)林作物受損所造成的直接財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)于土壤本身所遭受的間接損失關(guān)注的較少。而在環(huán)境犯罪案件中，由于《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條將刑法第三百三十八條規(guī)定的“嚴(yán)重污染環(huán)境”的適用標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)為傾倒廢物的數(shù)量、超標(biāo)排放的程度、造成的財(cái)產(chǎn)損失等多種標(biāo)準(zhǔn)，污染后果在司法實(shí)踐中也就體現(xiàn)得更為多樣，14個(gè)案件中總鉻（含六價(jià)鉻）超標(biāo)排放三倍以上的有5個(gè)案件，最高超標(biāo)244倍，最低超標(biāo)16倍，造成損失30萬(wàn)以上的有7個(gè)案件，最高損失達(dá)603萬(wàn)，最低損失為30萬(wàn)，排放、傾倒廢物3噸以上的有1個(gè)案件。所涉案件絕對(duì)大多數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)定罪標(biāo)準(zhǔn)，反映了我國(guó)土壤污染所涉及的環(huán)境犯罪打擊力度不夠，很多環(huán)境犯罪行為仍然逃脫于刑事制裁之外。

（五）案件判決結(jié)果分析

裁判結(jié)果在民事和刑事案件上體現(xiàn)出來(lái)的情況略有不同，土壤污染責(zé)任糾紛反映司法機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人所尋求的因土壤污染所遭受財(cái)產(chǎn)損失及人身?yè)p害的支持情況，考慮到撤訴、調(diào)解等情況，裁判結(jié)果還反映出當(dāng)事人在起訴后對(duì)自己訴訟請(qǐng)求的處分情況。而土壤污染犯罪的裁判結(jié)果則主要是司法機(jī)關(guān)對(duì)土壤污染犯罪行為的刑罰裁量。因此，對(duì)土壤污染責(zé)任糾紛案件與土壤污染犯罪案件的裁判結(jié)果分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果顯示，53個(gè)土壤污染責(zé)任糾紛中，表面上原告訴請(qǐng)被支持的（包括部分支持）比例達(dá)51%，但是因?yàn)檫@27件支持案例中包含一個(gè)系列案，因此，除去這個(gè)因素，只有5個(gè)案件的訴請(qǐng)得到了支持，事實(shí)上的勝訴率不足15%。

另一個(gè)是撤訴率，事實(shí)上超過(guò)了50%，而進(jìn)入訴訟程序卻如此集中地選擇撤訴，并且在撤訴的案件中，被告涉及大型國(guó)有企業(yè)時(shí)撤訴現(xiàn)象更為突出。非正常撤訴直接的動(dòng)機(jī)來(lái)源于法院考慮案件難審、難執(zhí)行等因素，協(xié)調(diào)勸告原告撤訴，或者進(jìn)行庭前調(diào)解，其背后的根源在于受害人訴訟能力的疲弱和強(qiáng)勢(shì)的國(guó)有集團(tuán)所施加的壓力。

14個(gè)土壤污染犯罪案件中涉及被告33人，根據(jù)刑法第三百三十八條關(guān)于污染環(huán)境罪的規(guī)定，該罪名的量刑按照危害后果的程度分為兩檔，一檔是嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金，另一檔是上一檔的結(jié)果加重犯，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條將嚴(yán)重污染環(huán)境細(xì)化為傾倒的地點(diǎn)、數(shù)量、超標(biāo)程度、致害后果等具體標(biāo)準(zhǔn)，第二條將“后果特別嚴(yán)重”細(xì)化為致使公私財(cái)物損失（100萬(wàn)以上）、傷亡后果（中毒100人，死亡一人或者重傷一人并且輕傷五人）等標(biāo)準(zhǔn)。

刑罰輕緩化趨勢(shì)在污染環(huán)境罪中體現(xiàn)的十分突出，無(wú)罪免處6人，占18%，27個(gè)被判處有期徒刑的被告人中緩刑達(dá)22人，占81%，普遍都被并處罰金，1萬(wàn)以上罰金適用率達(dá)67%，這表明刑事制裁土壤污染存在以罰金代刑的司法理念，使刑事制裁震懾土壤污染的效果大打折扣。

（六）案件法律適用的類型化分析

由于罪刑法定原則的要求，土壤污染刑事案件所適用的法律較為一致，除了個(gè)別無(wú)罪案件之外，普遍適用《中華人民共和國(guó)刑法》第三百三十八條關(guān)于污染環(huán)境罪的規(guī)定以及最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。但土壤污染責(zé)任糾紛由于請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的差異以及土壤法規(guī)的零散性等原因，法律適用就呈多樣化。

在土壤污染責(zé)任糾紛案件中，撤訴、駁回訴訟請(qǐng)求、終結(jié)執(zhí)行等裁判結(jié)果的法律適用都是訴訟法，而實(shí)體法的適用主要是在27個(gè)勝訴判決中得以體現(xiàn)，共有7種完全不同的法律適用模式，有關(guān)土壤污染責(zé)任認(rèn)定在《民法通則》第一百二十四條、《侵權(quán)責(zé)任法》六十五條、《環(huán)境保護(hù)法》第四十條（1989）、第六十四條（2015）《固體廢物污染防治法》第八十六條等規(guī)定中都有涉及，上述規(guī)定組合適用較多，單獨(dú)適用較少，無(wú)論是組合適用還是單獨(dú)適用，《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條被適用的頻率最高。

從應(yīng)然角度來(lái)說(shuō)，法律適用的原則是上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法。按照這個(gè)原則，《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《固體廢物污染防治法》關(guān)于環(huán)境污染侵權(quán)的規(guī)定相較于《民法通則》屬于特別法，2015年《環(huán)境保護(hù)法》相較于1989年《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染防治法》屬于新法，2015年《環(huán)境保護(hù)法》與《侵權(quán)責(zé)任法》之間就侵權(quán)損害賠償做了法律適用的指引安排，即環(huán)境侵權(quán)責(zé)任適用《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定。

二、案件所反映出來(lái)的土壤污染治理中的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）耕地污染是土壤污染治理的重點(diǎn)

從案件所反映出來(lái)的絕對(duì)數(shù)量來(lái)說(shuō)，耕地污染共39件，占比達(dá)72%。土壤污染與大氣污染、水污染不同，其危害性更具有累積性、長(zhǎng)期性，而維權(quán)者多數(shù)都要求賠償當(dāng)下的直接減產(chǎn)損失，這種請(qǐng)求無(wú)疑只能夠解一時(shí)之急，而耕地污染所造成的長(zhǎng)期性種植物污染及地下水污染，則無(wú)法從司法案件中得到治理和修復(fù)。

從14個(gè)刑事案件所涉土壤類型可知，國(guó)家公訴機(jī)關(guān)指控的犯罪行為幾乎全部集中在城鎮(zhèn)土壤污染（主要是城鎮(zhèn)建設(shè)用地污染），相應(yīng)的刑罰和罰金所帶來(lái)的震懾以及財(cái)政收入的增加，也會(huì)相應(yīng)地體現(xiàn)于城鎮(zhèn)土壤污染，這說(shuō)明農(nóng)村土壤污染并不是國(guó)家司法機(jī)關(guān)的關(guān)注焦點(diǎn)。一方面耕地污染嚴(yán)重，而另一方面具有更強(qiáng)訴訟能力的國(guó)家公訴機(jī)關(guān)則將打擊重點(diǎn)集中在城市土壤污染。這就必然造成耕地污染治理陷入了尷尬境地。

（二）重污染企業(yè)是土壤污染治理的難點(diǎn)

案件的被告（被告人）所涉行業(yè)主要集中在運(yùn)輸、制造業(yè)、建筑業(yè)、化工業(yè)及采礦業(yè)等重污染企業(yè)，污染行為也主要是傾倒、直排、偷排、泄露、溢出、堆放，所造成的危害后果是重金屬嚴(yán)重超標(biāo)，最高達(dá)244倍，土壤治理費(fèi)用損失最高達(dá)603萬(wàn)，還包括農(nóng)作物損失，清污所產(chǎn)生的應(yīng)急管理費(fèi)用損失等，且數(shù)額巨大。但反觀違法成本，無(wú)論是土壤侵權(quán)行為還是土壤污染犯罪行為，土壤污染責(zé)任糾紛的勝訴率不足15%，也就是說(shuō)85%的污染行為沒(méi)有被判賠償。而土壤污染犯罪的情況同樣不容樂(lè)觀，緩刑率達(dá)到81%，普遍存在以罰金代刑現(xiàn)象。因此，如何使重污染企業(yè)的土壤污染行為得到遏制，讓其付出高昂的違法成本是法律治理的難點(diǎn)。

（三）執(zhí)行現(xiàn)行法律規(guī)范是土壤污染治理的關(guān)鍵

《環(huán)境保護(hù)法》從1979年開(kāi)始制定試行，1989年正式施行，污染排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、三同時(shí)制度從那時(shí)就開(kāi)始執(zhí)行。之后又相繼出臺(tái)了《放射性污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等一系列土壤污染治理方面的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，但是從司法案件反映出的情況看，傾倒廢酸、廢液、廢水、污泥，直排廢水、糞便，固廢堆放，滲井偷排等現(xiàn)象較為普遍，如“提煉燒火油”、“代為處置化工廢料”、“非法加工汽油堿渣”等嚴(yán)重土壤污染行為居然形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)鏈，一旦發(fā)生事故，很難有相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案。從案例可以看出，現(xiàn)行的環(huán)保審批、危險(xiǎn)化學(xué)品管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)制度基本上沒(méi)有得到執(zhí)行。

當(dāng)然，這里可能會(huì)有一個(gè)選擇性評(píng)價(jià)的質(zhì)疑，即進(jìn)入司法程序的個(gè)案往往是違法的企業(yè)，而絕大多數(shù)企業(yè)可能因?yàn)闆](méi)有違法而未形成司法案件。因此，許多國(guó)內(nèi)的學(xué)者強(qiáng)烈呼吁土壤污染防治應(yīng)當(dāng)專門(mén)立法，筆者對(duì)此并不贊同，因?yàn)槿绻F(xiàn)有基本環(huán)保制度都得不到執(zhí)行，再立新法，除了加重執(zhí)法成本，削減本已脆弱的法律權(quán)威，對(duì)解決實(shí)際問(wèn)題并不能起到太大作用。

（四）生態(tài)優(yōu)先與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡是土壤污染治理的根本

現(xiàn)行土壤污染相關(guān)的法律規(guī)范出現(xiàn)了普遍性執(zhí)法危機(jī)，且打擊土壤污染犯罪大量適用緩刑，以罰代刑，這些明顯超越了單純的制度缺陷的范疇，屬于國(guó)家整體發(fā)展理念的問(wèn)題。雖然十八大以來(lái)生態(tài)文明、環(huán)境保護(hù)被提高到更高的戰(zhàn)略層面，但落實(shí)到具體政策來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是高于環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)力指標(biāo)。因此，如何在生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間謀求平衡，這是制度供給或者變遷需要思考的首要問(wèn)題。

三、土壤污染治理的立法思考

司法在一定范圍內(nèi)主導(dǎo)立法，已被實(shí)踐證明是行之有效的中國(guó)特色立法實(shí)踐。從司法案件中所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)為立法進(jìn)行指引，其針對(duì)性和指導(dǎo)性不言而喻。目前，環(huán)境法學(xué)界關(guān)于土壤污染立法的呼聲很高，但這種意識(shí)是否深深植根于我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及土壤污染立法、執(zhí)法實(shí)踐的狀況值得深思。事實(shí)上，這種似是而非的環(huán)保專門(mén)立法思想是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律制度整體執(zhí)行不到位的原因。我國(guó)將《土壤污染防治法》列入了立法規(guī)劃，并已經(jīng)形成了審議草案，我們也應(yīng)當(dāng)慎重審視這種立法的必要性與可行性。筆者認(rèn)為，我國(guó)土壤污染治理立法路徑應(yīng)作如下安排。

（一）政策先行，實(shí)踐成熟之后再立法

相對(duì)于土壤污染立法，政策具有更強(qiáng)的針對(duì)性和靈活性，能夠根據(jù)土壤污染治理的進(jìn)程適時(shí)調(diào)整。國(guó)家《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》俗稱“土十條”已經(jīng)出臺(tái)，據(jù)前環(huán)保部長(zhǎng)陳吉寧透露，“土十條”的編制工作自2013年5月啟動(dòng)以來(lái)，深入調(diào)研，廣泛征求意見(jiàn)，反復(fù)修改版本達(dá)50余次，該行動(dòng)計(jì)劃將會(huì)是接下來(lái)一段時(shí)間土壤污染治理的綱領(lǐng)性文件，它的執(zhí)行狀況將能夠?yàn)橥寥牢廴玖⒎ㄌ峁┯辛Φ臎Q策參考。這充分說(shuō)明從政策執(zhí)行到立法制定需要一個(gè)合理的接受與反饋過(guò)程，如果不待“土十條”實(shí)踐成熟，不充分汲取其實(shí)施過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，直接制定《土壤污染防治法》是十分盲目的。

（二）突出重點(diǎn)，逐步推進(jìn)

土壤污染立法專門(mén)化是趨勢(shì)，但是考察世界各國(guó)的立法實(shí)踐，也有差別，如日本就是先制定《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，再制定《土壤污染對(duì)策法》，這種立法逐步推進(jìn)，有利于提高立法的針對(duì)性和執(zhí)行效率。當(dāng)然，也有些國(guó)家是直接制定全面的土壤防治立法。在當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法律整體執(zhí)行不到位的情況下，首要考慮的是可行性問(wèn)題，要通過(guò)“有法必依”來(lái)逐步修復(fù)法律權(quán)威。因此，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前耕地污染的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)借鑒日本土壤污染立法經(jīng)驗(yàn)，先制定《耕地污染治理?xiàng)l例》，再逐步推進(jìn)至所有的土地類型。

（三）著重整治，強(qiáng)調(diào)銜接

在立法功能選擇上，到底是著重于“防治”還是“整治”，這在各國(guó)立法中有不同的模式。從我國(guó)當(dāng)前的立法現(xiàn)狀來(lái)看，土壤污染的預(yù)防肯定是必要的，但污染治理在大氣、水、土壤等不同要素之間會(huì)有差異，污染預(yù)防卻是大同小異。因此，土壤污染治理應(yīng)當(dāng)著重于土壤修復(fù)與整治，這是土壤污染治理與水污染、大氣污染等環(huán)境要素的治理特性所決定的，而對(duì)于土壤污染預(yù)防，其共性大于個(gè)性，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)立法的合理銜接，不在專門(mén)立法中予以規(guī)定。

（四）注重寬嚴(yán)適中，強(qiáng)化利益驅(qū)動(dòng)

土壤污染治理應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相平衡。強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，最終都會(huì)導(dǎo)致利益失衡，要么環(huán)境法律成為廢紙，要么環(huán)保拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)外污染土地治理開(kāi)發(fā)的多年實(shí)踐表明，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)時(shí)，基于不同的土地利用類型選擇不同的污染物清理標(biāo)準(zhǔn)是較為穩(wěn)妥可行。如果土壤污染整治標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，則無(wú)論是企業(yè)還是政府都無(wú)法承受。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在土壤污染治理的同時(shí)引入激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)土地的再利用為土壤污染治理注入經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。

●劉愛(ài)良，湖南師范大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法博士。

（責(zé)任編輯 陳瑩）