姜維生

“新土改”助推農(nóng)村精準脫貧調(diào)查
——以河北省定州市為例

姜維生

（河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院, 河北 石家莊 050024）

自1978年農(nóng)村土地改革以來，河北省定州市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，生活水平有所提高。但由于土地利用不盡合理，致使農(nóng)村脫貧困難，與其他省市相比，收入分配仍有很大差距。根據(jù)定州市農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，通過“土地流轉(zhuǎn)”、“三權(quán)分置”和“土地確權(quán)”等措施，助推農(nóng)村精準脫貧，解放農(nóng)村剩余生產(chǎn)力，為實現(xiàn)全面建成小康社會和“兩個一百年”的宏偉目標奠定基礎(chǔ)。

定州市；土地流轉(zhuǎn)；三權(quán)分置；精準脫貧

定州市地處太行山麓的華北平原上，地形平坦，土地肥沃，主要為沙壤土和輕壤土；境內(nèi)有唐河、沙河等多條河流，地下水資源儲藏豐富，氣候適宜，適合耕種；1988 ~ 2010年間，定州市土地利用類型以耕地和城鎮(zhèn)村和工礦用地為主，且耕地所占比例保持在 75% 以上，隨著人口規(guī)模不斷增加，城鎮(zhèn)村和工礦用地面積也越來越大，定州市勞動力人口實現(xiàn)了由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，截止到2016年，農(nóng)村居民人均純收入為 5230 元，糧食總產(chǎn)量為680332噸，雖然總體狀態(tài)良好，大部分農(nóng)民收入增加，生活水平提高。[1]但是，少部分地區(qū)受到自然地理環(huán)境的影響，土地的多元利用沒有發(fā)揮出來，農(nóng)村人口勞動力轉(zhuǎn)移造成部分地方土地撂荒閑置，土地資源浪費嚴重，農(nóng)村剩余生產(chǎn)力沒有釋放，導(dǎo)致這部分農(nóng)民人均收入低于3026元，因而，為了摘掉貧困縣和貧困村的帽子，真正幫助農(nóng)民實現(xiàn)脫貧，縮小收入差距，定州市政府貫徹黨中央部署，發(fā)展適應(yīng)新形勢下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，完善用地產(chǎn)權(quán)和宅基地制度，推動農(nóng)村土地征收改革，加快土地流轉(zhuǎn)，適度規(guī)模經(jīng)營，實行“承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分置”、土地確權(quán)等措施，這對于定州市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響，也對全國其他省市完成新土地改革任務(wù)，助推農(nóng)村精準脫貧有重要的借鑒價值。

一、定州市農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況

河北定州市總面積1275平方公里，下轄4個街道、14個鎮(zhèn)、7個鄉(xiāng)，總?cè)丝?24.4萬人，其中農(nóng)業(yè)人口88.77萬，總耕地115.56萬畝，山區(qū)面積占有一定比例。[2]74由于特殊的氣候環(huán)境，降水豐沛，地形平坦、土壤肥沃，土地集中成片，在農(nóng)村土地使用中多以耕地為主，工礦用地為輔。在京津冀協(xié)同發(fā)展下，農(nóng)業(yè)資金和科技投入有所提高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有所改善，定州市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，耕地、林地不斷減少，城鎮(zhèn)村和工礦用地不斷增多。定州市出租、轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓多種形式并存，以出租、轉(zhuǎn)包和入股形式為主，分別占農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積的 60.24%、19.5%、22.51%，土地流轉(zhuǎn)有待加快。[2]75

二、定州市制約農(nóng)村精準脫貧的原因

（一）在土地制度層面上，落實不到位

首先，后續(xù)保障不健全。土地流轉(zhuǎn)過程中，后續(xù)保障不健全，影響糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收。土地大面積流轉(zhuǎn)后，糧食產(chǎn)量將會出現(xiàn)難以預(yù)料的下降，對國家糧食安全造成有一定的影響，此外，由于項目經(jīng)營不善，土地流入方就會撤離，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)費就無從著落，引發(fā)社會不穩(wěn)定，亟需政府的監(jiān)管和協(xié)調(diào)。其次，承包經(jīng)營權(quán)登記工作不到位。在土地確權(quán)方面，承包經(jīng)營權(quán)登記工作不到位。在農(nóng)村土地二輪承包以來，一些地方土地承包關(guān)系調(diào)整過于頻繁，一些耕地征收后沒有及時在權(quán)證上作出變更，登記簿和承包合同上記載的面積和實際面積不符合等問題。最后，“調(diào)地”的實際操作規(guī)程和糾紛解決機制不健全。由于沒有制定“調(diào)地”的實際操作規(guī)程和糾紛解決機制，地方鎮(zhèn)政府監(jiān)管不嚴，使各村對于農(nóng)民開墾出的“四荒地”確權(quán)發(fā)證不及時，導(dǎo)致一部分人沒有分到承包地，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力受阻，影響農(nóng)民收入。[3]

（二）在科技、資金、管理和社會服務(wù)方面，投入不合理

一是受自然地理和社會經(jīng)濟條件的制約。長期以來，農(nóng)民生活水平較低，農(nóng)戶科技生產(chǎn)和經(jīng)營信息不暢通，農(nóng)業(yè)科學(xué)文化素質(zhì)普遍較低，對土地基本沒有資金投入，耕作過于粗放，重用輕養(yǎng)，造成耕地用養(yǎng)失衡，土壤肥力逐年下降，增收困難。二是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。各級鎮(zhèn)政府財政資金在安排農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)田水利、扶貧開發(fā)和土地治理等涉農(nóng)項目沒有落實到位，資金使用分散，整合難度很大，對農(nóng)田建設(shè)和項目投入較少，直接造成農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到束縛。三是管理不到位。在管理方面，有關(guān)人員對農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施維修不及時、改造和新建工程滯后，蓄、引、排、灌能力較弱，抗旱、防澇能力不強，極易造成水患災(zāi)害的發(fā)生，致使農(nóng)戶的極貧、返貧現(xiàn)象的發(fā)生，影響農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙農(nóng)民持續(xù)增收。四是社會服務(wù)不配套。在社會服務(wù)上，對農(nóng)戶培訓(xùn)較少，種糧大戶自主開展農(nóng)技試驗的意識不強，土地整治與農(nóng)村低保、危房改造、教育救助等政策尚未有效銜接，促使農(nóng)民利益得不到很好的保障。

（三）農(nóng)民自身思想觀念上趨于保守，政策執(zhí)行力度不大

首先，部分農(nóng)戶思想意識保守。由于定州市部分農(nóng)戶思想意識趨于保守，科學(xué)文化水平不高，對政策理解較為困難，缺乏與外界市場的溝通和對接，在傳統(tǒng)農(nóng)作物的種植上過于依賴，對于本地特色經(jīng)濟作物種植技術(shù)缺乏創(chuàng)新和經(jīng)驗，在經(jīng)營上缺乏探索精神，不能較好地進行一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。其次，現(xiàn)代市場經(jīng)濟觀念不強。大多農(nóng)戶受小農(nóng)思想影響，現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制觀念不強，不愿意接觸新事物，開拓新天地，對于國家?guī)头龃胧┻^于依賴，缺乏自己動手和動腦的能力，束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。最后，法律意識淡薄。村民對于土地征收、土地流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)等制度和法律意識淡薄，不接收新政策和新知識的宣傳，不參加新技術(shù)的培訓(xùn)，正當(dāng)維權(quán)意識不強，造成一定程度的農(nóng)村生產(chǎn)秩序混亂，影響了政策的執(zhí)行力度，對農(nóng)村精準脫貧造成很大的影響。[4]

三、定州市助推農(nóng)村精準脫貧采取的措施

（一）發(fā)展規(guī)?；厣r(nóng)業(yè)，適度規(guī)模經(jīng)營

首先，設(shè)立管理機構(gòu)。在定州市下屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易管理辦公室，加大政策宣傳引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，積極指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解力度，維護農(nóng)村正常的土地流轉(zhuǎn)交易秩序。其次，發(fā)展規(guī)?；厣r(nóng)業(yè)。根據(jù)定州市農(nóng)村具體村情，發(fā)展規(guī)模化特色農(nóng)業(yè)，帶動土地流轉(zhuǎn)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，形成以“旅游業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)相融合”的發(fā)展格局。最后，實行土地的規(guī)?；?jīng)營。由于定州市土地地租費用較低，且土地集中連片，租賃當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶土地進行蔬菜大棚種植和小麥、玉米制種，實行土地的規(guī)?；?jīng)營；政府鼓勵外地投資者或本地種糧大戶租用土地，引進先進生產(chǎn)技術(shù)，帶動土地流轉(zhuǎn)，從而提高農(nóng)民收入。

（二）加大科技、資金和管理投入力度，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一是科技、資金幫扶。對貧困村將給與一定的資金幫扶，以改善生產(chǎn)生活條件，在農(nóng)業(yè)實用科技和科技信息方面，幫助引進新技術(shù)、新品種，指導(dǎo)群眾選好適合本村實際增產(chǎn)增收的種植、養(yǎng)殖項目，確保貧困山區(qū)人民早日富起來。二是加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。開展投資拉動脫貧工作，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以農(nóng)村扶貧開發(fā)為先導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合國土資源、財政、水利、農(nóng)業(yè)、交運、煙草等部門的項目資金，滿足項目區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，發(fā)揮項目資金的聚合效應(yīng)，真正提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)新項目助推精準脫貧的目標。三是加大農(nóng)田基本建設(shè)項目重點支持。堅持農(nóng)田基本建設(shè)項目和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套與土地流轉(zhuǎn)掛鉤，加快土地流轉(zhuǎn)，對一定規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)項目重點支持。

（三）完善土地征收和確權(quán)，實行“三權(quán)分置”

一是規(guī)范土地征收程序。土地征收制度改革關(guān)系到農(nóng)村土地制度改革和經(jīng)濟社會發(fā)展全局，通過改革縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善被征收土地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制。二是形成改革合力。政府加快土地確權(quán)制度改革，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推進股份合作改革、社會保障制度改革、大數(shù)據(jù)管理制度改革。三是落實“三權(quán)分置”制度。定州市政府要在各地落實“三權(quán)分置”制度，堅持尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、循序漸進、因地制宜的原則，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，積極探索有效實現(xiàn)形式，從而為農(nóng)村精準脫貧注入活力。

（四）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地多元特色經(jīng)營，促進農(nóng)民增收

一是培植農(nóng)村新型經(jīng)營主體。定州市在堅持農(nóng)村土地集體化所有制度不變的條件下，充分賦予農(nóng)民充分的土地自主權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，采取租賃、入股、承包等多種形式，培植農(nóng)村新型經(jīng)營主體，促進土地規(guī)模適度經(jīng)營。二是發(fā)展農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)。根據(jù)定州市農(nóng)村特色，優(yōu)化土地配置，合理開發(fā)新資源，大力發(fā)展農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)，打造“農(nóng)家樂、農(nóng)村園藝節(jié)”文化特色，發(fā)展踏青、賞景、騎馬等一系列綜合性的旅游活動，將旅游產(chǎn)業(yè)鏈推向農(nóng)村和城市，引導(dǎo)農(nóng)家樂經(jīng)營戶參與鄉(xiāng)村旅游星級評定，提升農(nóng)村旅游檔次。三是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。優(yōu)化區(qū)域土地資源配置，構(gòu)建以“北部糧食安全保障示范版塊，中部產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展示范版塊，南部現(xiàn)代循環(huán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟示范版塊”的區(qū)域生產(chǎn)格局。[5]38四是促進農(nóng)民持續(xù)增收。政府積極支持有償土地流轉(zhuǎn)、入股、托管、承包等形式，對農(nóng)戶實行土地確權(quán)，辦理土地承包權(quán)證，建立結(jié)構(gòu)合理的土地流轉(zhuǎn)信息平臺，確保種糧大戶土地流轉(zhuǎn)的信息資源共享，提高土地使用效率，促進農(nóng)民增收。

四、定州市助推農(nóng)村精準脫貧實施效果與問題

（一）助推農(nóng)村精準脫貧的實施效果

1.土地經(jīng)營實現(xiàn)多元化、產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)戶收入明顯增加。“新土改”實施后，定州市政府通過資金、農(nóng)業(yè)實用技術(shù)和科技信息方面提供幫扶，幫助引進新技術(shù)、新品種，幫助群眾選好適合村情實際增產(chǎn)增收的種植、養(yǎng)殖項目，初步建立了蔬菜種植特色產(chǎn)業(yè)區(qū)、苗木花卉特色產(chǎn)業(yè)區(qū)、畜牧養(yǎng)殖特色產(chǎn)業(yè)區(qū)，此外，為了發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地的使用效率，定州市財政每年安排300萬元專項資金，用于支持蔬菜和花卉等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基本實現(xiàn)了種植業(yè)的半機械化水平，土地經(jīng)營的租用費用有所減少，農(nóng)戶對土地使用負擔(dān)減少，收入增加，使得彭家莊村、木佃村等貧困村脫貧。

2.農(nóng)村土地使用權(quán)多樣化，取得良好成效，農(nóng)戶信心倍增。筆者參與河北省定州市農(nóng)村精準扶貧調(diào)研中發(fā)現(xiàn)定州市在頒布新《土地管理法》以來實現(xiàn)了土地的承包、轉(zhuǎn)讓、出租、流轉(zhuǎn)等形式的多樣化，農(nóng)戶承包合同得到規(guī)范化，與往年相比，領(lǐng)取證書的比例增加，有86%的農(nóng)戶拿到了確認其承包地權(quán)力的土地承包合同或證書，75%的農(nóng)戶同時具有，11%的農(nóng)戶擁有土地承包書，僅6%的農(nóng)戶有土地證書，經(jīng)過“新土改”使得產(chǎn)權(quán)越來越清晰，農(nóng)戶對未來的土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的預(yù)期變得更有信心；此外，農(nóng)戶的包租也實現(xiàn)了多樣化經(jīng)營，有35%的農(nóng)戶用于副業(yè)經(jīng)營，28%的農(nóng)戶用于建工廠和商業(yè)用途，有30%的農(nóng)戶用于糧食生產(chǎn)經(jīng)營，7%的農(nóng)戶用于其他方面經(jīng)營，包租經(jīng)營的多樣化使得農(nóng)戶收入的來源實現(xiàn)多樣化，有利于解決定州市農(nóng)村剩余生產(chǎn)力，提高農(nóng)民的生活水平，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（二）助推農(nóng)村精準脫貧存在的問題

1.參與農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶比例較小，非正式流轉(zhuǎn)比例較大。根據(jù)定州市扶貧調(diào)查顯示，該市農(nóng)地使用權(quán)市場已經(jīng)建立，但是流轉(zhuǎn)速度較慢，農(nóng)地交易價格不明顯，土地流轉(zhuǎn)不正式；經(jīng)調(diào)查，有18.5%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓過土地，有21%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)租過土地，62.3%的農(nóng)戶卻沒有進行土地流轉(zhuǎn)。[5]37然而，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，有51.6%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地沒有約定期限，農(nóng)戶轉(zhuǎn)入未約定期限的比例達到48.2%，有大多數(shù)的交易未簽訂書面合同，并且有一部分農(nóng)戶沒有獲得補償，缺乏法律維權(quán)意識，造成土地流轉(zhuǎn)受阻，束縛了農(nóng)村剩余生產(chǎn)力。

2.土地征收程序缺乏監(jiān)管，造成農(nóng)戶利益受損。根據(jù)定州市征地補償調(diào)查情況，由于相關(guān)地方政府進行修路、建學(xué)校和工廠、建商業(yè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園等，對農(nóng)戶用地征收，在征地補償環(huán)節(jié)中，使用現(xiàn)金補償方式，有56%的農(nóng)戶是一次補償，19%的分期補償，25%的延期補償，但是，由于農(nóng)戶缺乏法律維權(quán)意識，政府監(jiān)管不嚴，補償款被政府截留或挪用，征地福利待遇低，農(nóng)民獲得其他收入沒有保障，造成農(nóng)戶利益受損。[5]39

（三）助推農(nóng)村精準脫貧的對策與建議

1.完善立法、加強監(jiān)管，切實維護農(nóng)民利益。土地問題事關(guān)農(nóng)民的切身利益，首先，國家要加強立法，頒布《農(nóng)村集體土地征收補償條例》、《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見》，完善《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和個人充分地參與征地補償標準的權(quán)利；其次，定州市要加強政府監(jiān)管，規(guī)范政府工作人員的行為，樹立良好的黨風(fēng)與政風(fēng)，預(yù)防和制止農(nóng)村基層干部的腐敗行為，把人民群眾的利益放在一切工作的出發(fā)點，切實維護好和發(fā)展好定州市農(nóng)民的利益；最后，定州市在基層設(shè)立專門的土地法庭、土地審判委員會等機構(gòu)，更好更快地解決農(nóng)村中越來越多的復(fù)雜土地糾紛。

2.加強對土地流轉(zhuǎn)、征收和確權(quán)政策的宣傳。定州市政府應(yīng)該加大對農(nóng)戶土地權(quán)利的宣傳，開展相關(guān)的土地改革知識的培訓(xùn)和教育，提高農(nóng)戶的法律素養(yǎng)和維權(quán)意識，提升農(nóng)戶未來地權(quán)穩(wěn)定的信心，建立有效的農(nóng)戶意見反饋系統(tǒng)，解決好基層干部與農(nóng)戶之間的糾紛，鼓勵農(nóng)戶加大對土地的多元使用，便于將承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書落實到戶，更好地保護農(nóng)民合法權(quán)益，及時化解各種土地承包矛盾和糾紛，有效防范各種侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益的行為，保持農(nóng)村長期和諧穩(wěn)定，促進農(nóng)村精準脫貧。

(責(zé)任編輯 遠 揚)

[1] 劉紅耀,溫利華.河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查研究——以定州市為例[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2015(10): 105-106.

[2] 蓋新平,何成江.基于GIS的定州市土地利用變化分析[J].現(xiàn)代農(nóng)村科技,2013(6).

[3] 郝曉剛.土地確權(quán):深化農(nóng)村改革維護農(nóng)民權(quán)益[N].陽泉日報, 2014-05-23(5).

[4] 汪三貴,劉未.以精準扶貧實現(xiàn)精準脫貧:中國農(nóng)村反貧困的新思路[J].華南師范大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2016(5):110-115.

[5] 馮忠江,夏建彪.河北省定州市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展[J].國土與自然資源研究,2000(2).

D668

A

1671-5454（2017）03-0084-04

10.16261/j.cnki.cn43-1370/z.2017.03.024

2017-03-12

姜維生（1989-），男，山東棗莊人，河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院國際政治專業(yè)2015級碩士研究生。研究方向：歐美政治經(jīng)濟與外交。

本文為河北師范大學(xué)2017年校級課題“蘇俄土地政策與西柏坡土地會議共性研究”（編號：CXZZSS2017006）的研究成果之一。