強(qiáng) 舸

(中共中央黨校黨建部副教授，博士)

“政黨—社會(huì)”關(guān)系變遷與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化

強(qiáng) 舸

(中共中央黨校黨建部副教授，博士)

在現(xiàn)代國(guó)家治理中，政黨、國(guó)家、社會(huì)是基本主體，“政黨—國(guó)家”、“國(guó)家—社會(huì)”與“政黨—社會(huì)”是制約國(guó)家治理成效的三組核心關(guān)系。因此有必要以“政黨—社會(huì)”關(guān)系為研究出發(fā)點(diǎn)，從歷史變遷、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和實(shí)施路徑三個(gè)方面，探討在新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)如何通過(guò)“轉(zhuǎn)變和改善黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式”以推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

“政黨—社會(huì)”關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)方式；治理能力

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是改革取得成功的保證，黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式則決定著各項(xiàng)改革舉措的實(shí)際成效。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，首先要理順黨、國(guó)家和社會(huì)這三個(gè)治理主體之間的關(guān)系?，F(xiàn)有研究的出發(fā)點(diǎn)大多是“政黨—國(guó)家”和“國(guó)家—社會(huì)”這兩組關(guān)系，由此產(chǎn)生的對(duì)策研究也就主要集中在“理順黨政關(guān)系”和“轉(zhuǎn)變政府職能”兩個(gè)命題上，在一定程度上忽視了對(duì)“轉(zhuǎn)變和改善黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式”的研究。因此，本文以“政黨—社會(huì)”關(guān)系為研究的出發(fā)點(diǎn)，探討在國(guó)情世情黨情都發(fā)生巨大變遷的新時(shí)期，如何更好地適應(yīng)形勢(shì)，構(gòu)建起黨對(duì)社會(huì)新的領(lǐng)導(dǎo)方式，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的基本方式的歷史變遷

(一)改革開(kāi)放前黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的基本方式。

“黨國(guó)同構(gòu)，社會(huì)在國(guó)家中”是改革開(kāi)放前中國(guó)政黨、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的基本特征。

首先，中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成的?！皼](méi)有共產(chǎn)黨，就沒(méi)有新中國(guó)”是這一過(guò)程的真實(shí)寫(xiě)照。[1]新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)通過(guò)強(qiáng)大的政黨力量主導(dǎo)國(guó)家建設(shè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，全部政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活都被納入統(tǒng)一管理的體系中，黨則事無(wú)巨細(xì)的包攬這一切，國(guó)家實(shí)行黨政不分的一元化領(lǐng)導(dǎo)，并在這個(gè)基礎(chǔ)上形成了中央高度集權(quán)的管理體制。[2]9黨內(nèi)有一整套與各級(jí)政府及其部門(mén)相對(duì)應(yīng)的組織系統(tǒng)，它們掌握著各項(xiàng)國(guó)家職能履行的實(shí)際決策權(quán)，而對(duì)應(yīng)的政府部門(mén)只是其附屬品和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

其次，中國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)是由現(xiàn)代國(guó)家創(chuàng)造的。新中國(guó)成立前，中國(guó)雖然已經(jīng)開(kāi)始了現(xiàn)代化，但當(dāng)時(shí)中國(guó)主體上仍是半封建半殖民地社會(huì)，依賴于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)社會(huì)才推翻了“三座大山”，基本上清除了封建的和殖民的社會(huì)因素，并進(jìn)一步通過(guò)國(guó)家建設(shè)孕育出了現(xiàn)代社會(huì)。具體來(lái)說(shuō)，在城市，通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，新中國(guó)從一窮二白建設(shè)出了基本完整的現(xiàn)代工業(yè)體系，新的生產(chǎn)關(guān)系建立了起來(lái)，生產(chǎn)力也取得了跨越發(fā)展。伴隨這一過(guò)程的是高速的城市化和總?cè)藬?shù)高速增長(zhǎng)的工人階級(jí)和城市居民，1949年，中國(guó)只有0.58億人生活在城市，僅占總?cè)丝诘?0.6%，1960年城市人口比重已經(jīng)達(dá)到20%，總計(jì)1.32億人生活在城市，[3]初步形成了城市中的現(xiàn)代社會(huì)。在農(nóng)村，土地改革消滅了地主及其他前現(xiàn)代的社會(huì)階級(jí)，消滅了封建的生產(chǎn)關(guān)系，建立起了新的生產(chǎn)關(guān)系，并在很大程度上推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，形成了具有現(xiàn)代因素的農(nóng)村社會(huì)。

最后，在國(guó)家創(chuàng)造社會(huì)的基礎(chǔ)上，改革開(kāi)放前的中國(guó)進(jìn)一步演變出了國(guó)家全面控制社會(huì)的社會(huì)管理體制?！包h建國(guó)家，國(guó)家創(chuàng)造社會(huì)”的中國(guó)模式，與西方歷史中“先有現(xiàn)代社會(huì)，現(xiàn)代社會(huì)形塑現(xiàn)代國(guó)家，在國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)中孕育現(xiàn)代政黨”的過(guò)程完全相反。[4]具體來(lái)說(shuō)，這一體制在城市的表征是，黨政企不分，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立起了單位體制，人的生老病死、衣食住行、柴米油鹽全都由單位包辦。在社會(huì)管理上，單位的實(shí)質(zhì)是國(guó)家行政體系的分支節(jié)點(diǎn)。[5]這一體制在農(nóng)村的表征是黨政社不分，《關(guān)于建立人民公社的決議》中指出，“人民公社即是經(jīng)濟(jì)組織，也是一級(jí)政權(quán)，又是社會(huì)管理單位?！标惒_(dá)進(jìn)一步引述毛澤東的話指出：“我們的方向應(yīng)該逐步地、有次序地把工、農(nóng)、商、學(xué)、兵組成一個(gè)大公社，從而構(gòu)成我國(guó)社會(huì)的基層單位?！盵6]也就是說(shuō)，人民公社囊括了政黨、國(guó)家、社會(huì)、軍隊(duì)等所有主體及其職能。

由于黨全面覆蓋了國(guó)家，社會(huì)訴求又被國(guó)家全部包辦。因此，改革開(kāi)放前，黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)就形成了行政權(quán)力支配一切的社會(huì)管理體制。改革開(kāi)放前中國(guó)的社會(huì)治理過(guò)程實(shí)際上等同于政府的行政管理過(guò)程，黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的方式就是直接下達(dá)行政命令?？偟膩?lái)說(shuō)，這一“政黨—國(guó)家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)在一定時(shí)期具有歷史合理性，但是“也必須看到它的內(nèi)在邏輯是把政黨變成國(guó)家，把國(guó)家變成無(wú)所不包的‘黨國(guó)體制’，既泯滅了政黨的原始機(jī)制——政黨的功能高度行政化，政黨偏離了政黨的角色，又消泯了國(guó)家與社會(huì)的界限——國(guó)家全面擴(kuò)張最終吞噬了社會(huì)，反過(guò)來(lái)抽調(diào)了國(guó)家建設(shè)的物質(zhì)和政治基礎(chǔ)，導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)建設(shè)的全面困境”[7]255。顯然，這一形態(tài)難以長(zhǎng)期維系。改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)始推動(dòng)中國(guó)共產(chǎn)黨主動(dòng)轉(zhuǎn)型。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下黨與社會(huì)關(guān)系的變遷。

十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了改革開(kāi)放的序幕。隨著各項(xiàng)改革事業(yè)的推進(jìn)，黨、國(guó)家、社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化。一是社會(huì)獨(dú)立性日益增強(qiáng)。在城市，一方面，非公經(jīng)濟(jì)茁壯成長(zhǎng)，占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重越來(lái)越大，就業(yè)人口越來(lái)越多，2015年末全國(guó)城鎮(zhèn)非公經(jīng)濟(jì)就業(yè)人口已達(dá)18675萬(wàn)人，占城鎮(zhèn)總就業(yè)人口的52%。這意味著單位體制外的社會(huì)空間越來(lái)越大。另一方面，在單位體制內(nèi)，大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)也逐步從包攬一切的全能型單位向工作型單位轉(zhuǎn)型，“生老病死、衣食住行、柴米油鹽”等職能逐步交還社會(huì)。總的來(lái)說(shuō)，作為社會(huì)管理機(jī)制的單位體制在上世紀(jì)末就已解體。在農(nóng)村，1980年代初人民公社體制徹底終結(jié)，經(jīng)濟(jì)上1980年代確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；政治上1990年代初期基本建立起了村民自治制度。同時(shí)，六十多年來(lái)教育水平的不斷提高和現(xiàn)代化的全面深入，人民的素質(zhì)也在不斷提高，獨(dú)立、民主、法制意識(shí)不斷增強(qiáng)。

二是黨通過(guò)國(guó)家運(yùn)用行政權(quán)力支配社會(huì)的空間日益縮小。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，個(gè)人需求主要不再由政府滿足，而是在遵守國(guó)家法律前提下自己去獲得。這樣一來(lái)，國(guó)家事實(shí)上已經(jīng)不再擁有過(guò)去那種無(wú)所不包、無(wú)所不能的社會(huì)管理職能。國(guó)家權(quán)力被限定在一定邊界內(nèi)，政府則需在微觀上退出具體社會(huì)治理事務(wù)，將空出的治理空間交給市場(chǎng)和社會(huì)。因此，打造“有限政府”是我國(guó)行政體制改革的重要目標(biāo)之一。[8]同時(shí)，理順黨政關(guān)系也是深化政治體制改革的主要目標(biāo)之一，黨要從以往的“以黨代政”的全能模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜煽蚣芟?，以?zhí)政的方式行使國(guó)家權(quán)力。

(三)黨需要建立起新的對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式。

對(duì)以上變化，十六大報(bào)告作出了精準(zhǔn)概括：“我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)和改革，已經(jīng)從受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，成為對(duì)外開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨?！边@是黨的歷史方位的深刻變化，“面對(duì)這種深刻變化，已經(jīng)在執(zhí)政中探索了近30年的中國(guó)共產(chǎn)黨，在黨的活動(dòng)的方方面面都遇到了新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)”[9]。

這一變化給黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)的最深刻挑戰(zhàn)是：黨舊有的依賴于行政權(quán)力控制社會(huì)的方式正在失效。在現(xiàn)代政治中，政黨之所以不可或缺，就在于政黨既能執(zhí)掌政權(quán)，又扎根在社會(huì)中，它在國(guó)家和社會(huì)間建立起了溝通的橋梁，發(fā)揮著其他組織不能替代的利益表達(dá)、利益綜合功能。政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)建立在社會(huì)中，任何政黨都無(wú)法脫離社會(huì)存在，也只有扎根在社會(huì)中的政黨，才能有效行使國(guó)家權(quán)力，促進(jìn)社會(huì)和諧與發(fā)展。因此，新時(shí)期黨的一項(xiàng)重要任務(wù)就是要通過(guò)自身建設(shè)，建立起不完全依賴國(guó)家行政權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的新方式。必須注意的是，黨的建設(shè)不同于政權(quán)建設(shè)，黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)不是國(guó)家對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，它是黨通過(guò)其基層組織建立起與社會(huì)的直接聯(lián)系，并在互動(dòng)中樹(shù)立起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是政府通過(guò)行政管理體制控制社會(huì)。

二、改善黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

在黨、國(guó)家、社會(huì)關(guān)系變遷背景下，新時(shí)期國(guó)家治理從以下三個(gè)方面對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的方式提出了具體挑戰(zhàn)：

(一)在推進(jìn)基層自治的背景下，如何堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)？

“黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，群眾自治不做假，依法辦事不含糊”是黨對(duì)基層自治的基本要求。然而，在具體實(shí)踐中，由于理念和操作問(wèn)題，在不少地區(qū)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“群眾自治”都發(fā)生了一定程度變異，兩者間的矛盾成了困擾基層治理的主要難題。

這一矛盾大致有三種表現(xiàn)形式。第一種是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”侵蝕群眾自治的空間。在基層自治單位權(quán)力結(jié)構(gòu)中，社區(qū)或村黨支部一家獨(dú)大，獨(dú)攬決策權(quán)，社區(qū)或村委員會(huì)不僅成了黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其選舉結(jié)果也取決于黨支部的意志，難以體現(xiàn)黨對(duì)基層自治的“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的根本要求。在這里，社區(qū)或村黨支部的強(qiáng)勢(shì)則往往建立在基層政府強(qiáng)力支持基礎(chǔ)上，它實(shí)際上體現(xiàn)的是基層政府的行政意志。第二種是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“群眾自治”互不買(mǎi)賬。在基層自治單位權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一方面，社區(qū)或村委會(huì)一般是經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生，它有較大的群眾基礎(chǔ)，自身也有較強(qiáng)的運(yùn)作能力，但在一定程度上缺乏基層政府的支持和認(rèn)可；另一方面，社區(qū)或村黨支部也有一定的運(yùn)作能力，并擁有基層政府的支持和認(rèn)可，但群眾基礎(chǔ)略弱于前者。兩者表面上的權(quán)力來(lái)源不同，卻都認(rèn)為自己才具有合法性，才應(yīng)該是基層自治的權(quán)力機(jī)關(guān)，雙方在日常事務(wù)互不買(mǎi)賬，結(jié)果是讓基層自治舉步維艱。第三種是黨的領(lǐng)導(dǎo)缺位，“群眾自治”成了群魔亂舞。在基層自治單位的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，社區(qū)或村黨支部自身建設(shè)有很大缺陷，基本上成了擺設(shè)，而基層政府也以自治為由對(duì)基層黨組織建設(shè)放任自流，對(duì)基層自治放棄監(jiān)管。這就使得家族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力等侵入基層選舉，賄選、造假、操縱選舉等問(wèn)題頻發(fā)，選舉結(jié)果根本不能體現(xiàn)群眾的意愿。這樣產(chǎn)生的社區(qū)或村委會(huì)在其日常運(yùn)作中必然會(huì)發(fā)生大量的以權(quán)謀私、盜賣(mài)集體資產(chǎn)等違法亂紀(jì)行為，成為基層社會(huì)不穩(wěn)定的源頭。

(二)在市場(chǎng)參與社會(huì)治理的背景下，如何優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)？

打造“有限政府”是行政體制改革的重要目標(biāo)之一?，F(xiàn)代政治要求限定政府的職權(quán)邊界，充分發(fā)揮市場(chǎng)在社會(huì)治理中的作用，形成“市場(chǎng)能管的，政府盡量少管”的治理結(jié)構(gòu)，民眾有事要“不找市長(zhǎng)，找市場(chǎng)”。然而，“全心全意為人民服務(wù)”是黨的根本宗旨，“群眾利益無(wú)小事”意味著群眾有權(quán)提出自己的訴求。[10]計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期又進(jìn)一步在群眾中塑造出了“有問(wèn)題找政府，政府什么都能管”的思維定勢(shì)。如此一來(lái)，“有限政府”的改革目標(biāo)與群眾的無(wú)限訴求之間就產(chǎn)生了矛盾，成了當(dāng)前許多社會(huì)治理難題的溫床。具言之，隨著單位體制解體，政府退出了許多社會(huì)服務(wù)事業(yè)，由市場(chǎng)填補(bǔ)上政府空出的大部分社會(huì)服務(wù)空間。問(wèn)題在于，第一，市場(chǎng)未必總能及時(shí)填補(bǔ)上空間。第二，市場(chǎng)的本性是逐利，有的社會(huì)服務(wù)無(wú)利可圖，因而市場(chǎng)不愿意填補(bǔ)這一空間。第三，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府提供的服務(wù)質(zhì)量、效率不高，市場(chǎng)提供的服務(wù)也未必總是優(yōu)質(zhì)高效的，群眾有可能不滿意市場(chǎng)的供給，但由于群眾在市場(chǎng)上的地位與提供服務(wù)的市場(chǎng)主體不對(duì)等，雙方難以通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致。而“成本—收益”不對(duì)等也促使群眾不傾向于通過(guò)法律途徑維護(hù)權(quán)益。

在這種情況下，加上“有問(wèn)題找政府”的思維定勢(shì)，群眾反過(guò)來(lái)就會(huì)要求政府重新介入它所退出的治理空間，很多時(shí)候群眾的訴求不是“政府管的太多”，而是“政府管的太少”，在普通中國(guó)人的觀念中，國(guó)家才是最可信的，“社會(huì)上的”卻常常代表著不可靠。[11]西方主流觀念認(rèn)為“最小的政府是最好的政府”；而在我國(guó)社會(huì)觀念中，“管的少的政府”常常是“不給老百姓辦事的壞政府”。但是，從“有限政府”、依法行政的要求來(lái)說(shuō)，政府在大多數(shù)情況下已經(jīng)沒(méi)有合理的介入理由和途徑，加之服務(wù)意識(shí)等方面的原因，政府傾向于以“這不歸我們管”為由拒絕介入或者不同部門(mén)推諉扯皮。這樣發(fā)展下去可能出現(xiàn)兩種情況：一是群眾訴求無(wú)法得到回應(yīng)，社會(huì)矛盾不斷累加，最終誘發(fā)群體性事件，威脅社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)小的社會(huì)問(wèn)題演變成大的政治問(wèn)題，政府為了維穩(wěn)不得不手忙腳亂的重新介入，在維穩(wěn)的過(guò)程中也不得不把以前的問(wèn)題一并解決，雖然其解決路徑往往不符合規(guī)定。二是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題解決無(wú)望，不再提出訴求。這種情況雖然不會(huì)誘發(fā)群體性事件，不會(huì)給政府治理造成直接麻煩，但是群眾利益畢竟受到了損失，不符合黨的宗旨。

(三)在社會(huì)組織崛起的背景下，如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？

前兩項(xiàng)挑戰(zhàn)出現(xiàn)在原本就存在黨的領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)領(lǐng)域，第三個(gè)挑戰(zhàn)則是在以往沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)的新興社會(huì)領(lǐng)域，黨如何進(jìn)入并建立起自己的領(lǐng)導(dǎo)？大量的社會(huì)組織如雨后春筍般的涌現(xiàn)，十八屆三中全會(huì)《決定》將社會(huì)組織管理方式從掛靠審批制改為登記備案制之后，社會(huì)組織更是獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，總數(shù)已經(jīng)超過(guò)60萬(wàn)家。[12]這些社會(huì)組織是部分人群為維護(hù)自身利益或某種公益目的而成立的，它們各有組織目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、教育扶貧、老人關(guān)懷等等，涵蓋極其廣泛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)上政府職能覆蓋的范圍。在處理與新興社會(huì)組織的關(guān)系上，黨面臨的難題是：既不能隨意干預(yù)，新興社會(huì)組織和革命時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾組織不同，它們注重自己的獨(dú)立性，有獨(dú)立的組織目標(biāo)，如果隨意干預(yù)只會(huì)引起反感，將這些社會(huì)組織推向?qū)α⒚?；但也不能放任自流，即使不考慮某些帶有政治目的的社會(huì)組織，任何組織自身都有滋生問(wèn)題的可能，需要外在監(jiān)管；同時(shí)，我國(guó)社會(huì)組織的成長(zhǎng)也需要外部支持。因此，如果黨能夠處理好與新興社會(huì)組織的關(guān)系，構(gòu)建起對(duì)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，即有助于社會(huì)組織自身發(fā)展，也能使黨將其影響范圍擴(kuò)展到政府職能不能涵蓋的廣闊空間，實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)治理績(jī)效。而如果黨處理不好與新興社會(huì)組織的關(guān)系，就即會(huì)阻礙社會(huì)組織的成長(zhǎng)，也會(huì)降低社會(huì)治理績(jī)效。

三、改善黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式的路徑

面臨大轉(zhuǎn)型對(duì)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的方式提出的挑戰(zhàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨也有清醒的認(rèn)識(shí)，已經(jīng)采取了一系列的舉措，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，黨轉(zhuǎn)變和改善對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式的路徑大致有以下四條。對(duì)此我們做出相應(yīng)的闡釋，并給出改進(jìn)建議。

(一)加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，以服務(wù)鞏固黨的社會(huì)基礎(chǔ)。

從一般政黨規(guī)律出發(fā)，政黨的基層組織是政黨聯(lián)系社會(huì)，構(gòu)建其執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)的主要載體。在政黨綱領(lǐng)之外，社會(huì)對(duì)政黨的認(rèn)同主要依賴于政黨對(duì)基層社會(huì)的服務(wù)工作。中國(guó)共產(chǎn)黨也清楚的認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。十六大報(bào)告指出“黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”，提出了“切實(shí)做好基層黨建工作，增強(qiáng)黨的階級(jí)基礎(chǔ)和擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)”要求。十七大報(bào)告進(jìn)一步指出：“充分發(fā)揮基層黨組織推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用。”十七屆四中全會(huì)《決定》明確要求：“黨的組織和黨的工作全覆蓋”，“哪里有群眾哪里就有黨組織、哪里有黨員哪里就有黨組織、哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮?！笔舜髨?bào)告明確基層黨組織要“以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。”

近年來(lái)，基層組織建設(shè)主要包括三個(gè)方面，一是加強(qiáng)已有的社會(huì)領(lǐng)域中的基層黨組織建設(shè)，包括農(nóng)村、社區(qū)、國(guó)有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等領(lǐng)域的黨組織建設(shè)。根據(jù)2015年底數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村、社區(qū)、行政機(jī)關(guān)的黨組織覆蓋率均已達(dá)到99.5%以上，國(guó)有企事業(yè)單位覆蓋率也達(dá)90%以上。[13]二是開(kāi)拓新社會(huì)領(lǐng)域中的基層黨組織建設(shè)。十六屆四中全會(huì)《決定》中提出“加大在新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織中建立黨組織的工作力度，探索黨組織和黨員發(fā)揮作用的方法和途徑?！苯陙?lái)，兩新組織黨建開(kāi)展的有聲有色，2014年底全國(guó)共有162.7萬(wàn)個(gè)非公有制企業(yè)已建立黨組織，占總數(shù)的53.1%；全國(guó)共有11.5萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織已建立黨組織，占總數(shù)的41.9%。三是從擴(kuò)大黨員發(fā)展規(guī)模到提高黨員質(zhì)量。中國(guó)共產(chǎn)黨的黨員總數(shù)從2004年底的6960萬(wàn)名發(fā)展到2015年底的8875萬(wàn)名。雖然近年來(lái)黨員數(shù)量的高速增長(zhǎng)也確實(shí)造成了一些問(wèn)題，中央在2013年初提出了要“控制黨員數(shù)量，提高黨員質(zhì)量”的要求，但它的正面功能也不可否認(rèn)，黨員數(shù)量的增長(zhǎng)確實(shí)為擴(kuò)大基層黨組織覆蓋面，推進(jìn)基層黨組織工作，特別是兩新組織黨建打下了基礎(chǔ)。

但是，以上舉措在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一定偏差。比較突出的問(wèn)題是，基層黨組織主要任務(wù)是“服務(wù)群眾”。然而，出于行政需要，很多地區(qū)的基層黨組織變成了基層政府構(gòu)建基層管控體系的觸角，喪失了自身的主體性和社會(huì)性，其存在目的也從“服務(wù)群眾”變成了“管控群眾”。因而，黨的基層組織建設(shè)關(guān)鍵是要回歸到服務(wù)型黨組織建設(shè)的初衷，用服務(wù)團(tuán)結(jié)群眾，用服務(wù)塑造認(rèn)同，用服務(wù)建立起黨的威信，重構(gòu)起黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善基層自治。

在基層自治實(shí)踐中，我們常常能看到，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“群眾自治”之間發(fā)生沖突，但這并不意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)就是不能自治，或者群眾自治就是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾自治之間并不存在天然矛盾，兩者權(quán)力的根本來(lái)源都是人民，它們體現(xiàn)的都是民主的要求，只是層次有所不同。事實(shí)上，在當(dāng)前大量基層自治出現(xiàn)問(wèn)題、群體性事件多發(fā)的地區(qū)，它們的一個(gè)共同特點(diǎn)恰恰就是這些地區(qū)的基層黨組織幾乎都名存實(shí)亡，導(dǎo)致了基層自治的無(wú)序運(yùn)作。

之所以在很多地區(qū)會(huì)出現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“群眾自治”的矛盾，實(shí)質(zhì)上是因?yàn)樵诰唧w實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)被等同于基層政府的管理，黨對(duì)基層自治組織的領(lǐng)導(dǎo)變成了基層政府對(duì)基層自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，而社會(huì)自治的含義是“在政府不直接參與前提下社會(huì)自我治理”，因而在政府過(guò)多參與情況下，怎么實(shí)現(xiàn)真正的“自我治理”？更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，在一些地區(qū)實(shí)踐中，群眾自治中一旦出現(xiàn)與基層政府不一致的觀點(diǎn)，例如有其他人參與競(jìng)選，就會(huì)被定義成否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，這實(shí)際上是憑空制造政治問(wèn)題，惡化治理生態(tài)。因此，要解決兩者矛盾，關(guān)鍵是要把帶引號(hào)的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”變成真正的黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有這樣，帶引號(hào)的“群眾自治”才能變成真正的群眾自治，構(gòu)建起真正的基層民主運(yùn)作機(jī)制。黨對(duì)基層自治組織的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，即在保證基層自治組織不違背黨的大政方針和基本法律法規(guī)前提下，充分發(fā)揮基層黨組織和黨員個(gè)人的戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，讓基層黨組織成為推動(dòng)基層自治發(fā)展的核心力量，促進(jìn)基層自治組織的自由成長(zhǎng)，充分發(fā)揮它的社會(huì)自治作用。與基層自治組織類似，黨同樣可以通過(guò)基層黨組織建立起對(duì)新興社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)提供資源和幫助，發(fā)揮基層黨組織和黨員個(gè)人的作用，獲得社會(huì)組織的認(rèn)同，引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)志愿服務(wù)的繁榮，讓新興社會(huì)組織成為黨在新興社會(huì)領(lǐng)域建立領(lǐng)導(dǎo)的抓手。

(三)堅(jiān)持黨的群眾路線，發(fā)揮黨的社會(huì)整合功能。

有限政府的改革目標(biāo)和群眾的無(wú)限訴求之間的矛盾是當(dāng)前社會(huì)治理的核心難題，如果解決不好，那么“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”要求甚至有可能會(huì)進(jìn)一步加大這一矛盾。從黨的角度看，兩者都是正當(dāng)?shù)摹，F(xiàn)代政府必須是有限的，現(xiàn)代政黨也必須回應(yīng)其所代表的社會(huì)階級(jí)訴求。既然都是正當(dāng)?shù)?，為什么還會(huì)產(chǎn)生矛盾？其根源在于：黨回應(yīng)群眾訴求的路徑有問(wèn)題。當(dāng)前，黨回應(yīng)群眾訴求的主要途徑依然依賴于政府的行政體系，而不是通過(guò)黨與社會(huì)的直接聯(lián)系渠道。如此一來(lái)，就必然陷入“有限”與“無(wú)限”無(wú)解沖突的泥潭中。而要化解矛盾，黨必須擺脫對(duì)行政體系的依賴，構(gòu)建起黨與社會(huì)的直接聯(lián)系，而群眾路線是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的唯一選擇。群眾路線是黨的群眾路線，不是政府的群眾路線。黨的群眾路線的意義是建立起黨和社會(huì)直接聯(lián)系的橋梁，發(fā)揮“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的利益表達(dá)、利益綜合作用，并進(jìn)一步通過(guò)政黨解決群眾生活中的實(shí)際問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō)，群眾訴求可以分為三類。第一類是具有普遍性的訴求，它針對(duì)的是比較普遍的市場(chǎng)失靈或者政府服務(wù)缺位的現(xiàn)象。對(duì)這類訴求，黨要通過(guò)了解、綜合群眾的訴求，再通過(guò)執(zhí)政方式出臺(tái)具體法律法規(guī)解決問(wèn)題，并以此構(gòu)建起民主決策機(jī)制。第二類是具有特殊性的訴求，它針對(duì)是特定群眾與特定市場(chǎng)主體或政府部門(mén)間的糾紛。這類訴求不適合普遍性立法解決，而群眾自身又因?yàn)槭袌?chǎng)地位不對(duì)等或是“成本—收益”不對(duì)等，較難與相應(yīng)市場(chǎng)主體或政府部門(mén)平等協(xié)商。這就需要黨組織的力量來(lái)解決問(wèn)題，基層黨組織也能在這一過(guò)程中構(gòu)建起自己的認(rèn)同和威信。第三類是不合理訴求，這就需要黨發(fā)揮說(shuō)服、教育和調(diào)解人民內(nèi)部矛盾的功能。這一點(diǎn)也是我們黨的優(yōu)勢(shì)，而西方選舉式政黨為了當(dāng)選，往往是只要提出訴求的人多，不論訴求是否合理，也會(huì)一味的滿足，過(guò)度的回應(yīng)性也是當(dāng)前西方政治中的一大頑疾。

(四)發(fā)揮黨的教育功能，塑造現(xiàn)代社會(huì)文化。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要現(xiàn)代的社會(huì)文化和政治文化支撐。文化的滯后也是困擾當(dāng)前社會(huì)治理的重要因素。當(dāng)前我國(guó)群眾中的現(xiàn)代政治意識(shí)還比較缺乏，常常是些小問(wèn)題就會(huì)誘發(fā)群眾內(nèi)部或是群眾與政府的嚴(yán)重對(duì)立，導(dǎo)致基層自治的失范或者是社會(huì)服務(wù)的失靈。因而，黨必須充分發(fā)揮自身的教育和政治引領(lǐng)職能，擔(dān)負(fù)起向群眾傳授先進(jìn)思想觀念的責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是，教育功能的發(fā)揮要建立在前三項(xiàng)途徑構(gòu)建起的黨的社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)上，教育的內(nèi)容應(yīng)是協(xié)商、妥協(xié)、合作、法制、志愿服務(wù)意識(shí)等現(xiàn)代社會(huì)生活中必需的文化內(nèi)涵，為基層自治和基層矛盾化解打下文化基礎(chǔ)，進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)的自我運(yùn)作和自我服務(wù)。●

[1]楊光斌.制度變遷的路徑及其社會(huì)科學(xué)價(jià)值[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)輯刊，2009，(2).

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[12]全國(guó)社會(huì)組織數(shù)量已超過(guò)60萬(wàn)家[EB/OL].http://www.chinanews.com/life/2015/11-27/7644691.shtml.

[13]2015年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-06/30/c_1119139485.htm.

(責(zé)任編輯：溫松)

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1003-7462(2017)05-0005-06

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.05.001

本文系2015年中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項(xiàng)目《新時(shí)期黨群關(guān)系研究》(編號(hào)：2015MZD061)的階段性研究成果之一。