莊留華

(中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生)

構(gòu)建以資產(chǎn)為本的社會(huì)福利制度——?dú)W洲以房養(yǎng)老的政策實(shí)踐及啟示

莊留華

(中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生)

近幾十年來，歐盟國家面臨人口老齡化、經(jīng)濟(jì)增速放緩和福利國家收縮等變遷，居民養(yǎng)老成為歐盟重大難題。由于歐洲老人的住房擁有率處于較高水平，住房資產(chǎn)成為解決養(yǎng)老問題的重要資源。許多歐盟國家探索住房資產(chǎn)解決養(yǎng)老問題的可行之路。歐盟的經(jīng)驗(yàn)是，從住房產(chǎn)權(quán)處置切入，通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)換來解決養(yǎng)老難題。各國針對(duì)不同的住房資產(chǎn)處置方式，采用了三種不同的政策：對(duì)搬離住房的房產(chǎn)處置的政策以限制為主，對(duì)不搬離住房的房產(chǎn)處置則是支持和鼓勵(lì)，而對(duì)不處置房產(chǎn)的行為在尊重的基礎(chǔ)上，對(duì)住房資產(chǎn)富人、現(xiàn)金窮人人群進(jìn)行積極引導(dǎo)。目前中國同樣處于人口老齡化加劇、養(yǎng)老資源不足和住房擁有率較高的階段，歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的養(yǎng)老福利建設(shè)具有一定的借鑒意義。

住房；資產(chǎn)；老年福利；歐盟

20世紀(jì)中葉以來，歐盟勞動(dòng)人口萎縮、人口老齡化加速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速減緩。倡導(dǎo)私營(yíng)化和市場(chǎng)化的新自由主義思潮興起，對(duì)政府治理產(chǎn)生重大影響，福利國家出現(xiàn)收縮現(xiàn)象。老年福利供給力度則隨著福利國家收縮而減弱，養(yǎng)老問題成為歐盟各國的一大難題。

住房在福利制度中占據(jù)特別重要的作用，經(jīng)常被描述為福利國家體系的支柱。居民住房通常是家庭財(cái)政規(guī)劃中的重要項(xiàng)目，在公共福利體系并不完善的國家更是如此。英國、德國和意大利等歐盟國家，①也通過提供補(bǔ)貼計(jì)劃比如住房?jī)?yōu)惠、低息貸款、住房?jī)?chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)，免征地產(chǎn)稅及相關(guān)稅收優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)民眾擁有住房。將家庭財(cái)富以住房形式沉淀下來。這些政策使得住房擁有率在諸多歐盟國家長(zhǎng)期處于較高水平。歐盟老年人的住房擁有率更是高于普通民眾的平均水平，而且他們往往已經(jīng)還清住房貸款，對(duì)住房具有完全所有權(quán)。這些住房不但是老人的居所，而且能夠通過出租、反向抵押等方式為業(yè)主帶來現(xiàn)金收入。[1]歐盟25個(gè)成員國的平均住房擁有率達(dá)到62.9%，[2]這使得住房資產(chǎn)成為解決養(yǎng)老問題的潛在資源。歐洲各國對(duì)此都十分重視，出臺(tái)了多樣化的策略來確保住房資產(chǎn)的充分釋放，使以房養(yǎng)老成為可能。歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)同樣處于老齡化加劇、住房資產(chǎn)比重提升的中國具有重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示。

一、福利收縮、高住房擁有率與歐盟養(yǎng)老體制改革

20世紀(jì)中葉以來，養(yǎng)老已成為整個(gè)歐盟的難題。一方面，歐盟人口出現(xiàn)低出生率和低生死率的情況，[3]歐盟老齡化進(jìn)程不斷加劇，養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加。另一方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩對(duì)福利國家形成巨大的財(cái)政壓力，歐盟各國普遍出現(xiàn)福利國家收縮。多重壓力之下，歐盟各國開始探索解決養(yǎng)老問題的新路徑。

隨著出生率和死亡率的下降，歐盟人口早在1960年代就進(jìn)入青年勞動(dòng)力減少而退休老人逐漸增加的階段。歐盟的人口結(jié)構(gòu)性不足主要體現(xiàn)：青壯年勞動(dòng)力人口從2013年開始出現(xiàn)萎縮現(xiàn)象。2007年后歐盟60歲以上老年人口每年增加200萬，是過去的兩倍。根據(jù)歐盟綠皮書(2005)顯示，歐盟65歲以上老齡人口越來越多，而且與24—64歲人口的比例將從1950的1∶5.52降為2025年的1∶2.31。[4]這種趨勢(shì)在南歐和東歐地區(qū)尤為明顯。[5]大量老人退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，將對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)繁榮帶來嚴(yán)重威脅。Kok報(bào)告預(yù)測(cè)，到21世紀(jì)中葉，人口老齡化將造成歐盟人均GDP下降大約20%，到2050年隨著醫(yī)療和養(yǎng)老費(fèi)用將增加到占國內(nèi)生產(chǎn)總量4%—8%。[6]勞動(dòng)人口減少和退休人口增加將給歐盟國家的福利系統(tǒng)造成巨大壓力。

20世紀(jì)70年代西歐經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，導(dǎo)致歐洲福利國家出現(xiàn)無法維持的狀況。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，歐盟國家紛紛對(duì)福利國家進(jìn)行收縮，老年福利應(yīng)聲下降。國家不再是養(yǎng)老服務(wù)的唯一供給者。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制被引入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，家庭和個(gè)人在養(yǎng)老中的責(zé)任逐漸突顯出來。老人更大程度上需要根據(jù)自己的資產(chǎn)持有和使用狀況來選擇養(yǎng)老方式。作為家庭重要資產(chǎn)的住房則可以被視為影響老年人退休養(yǎng)老決策的關(guān)鍵。

長(zhǎng)期以來，歐盟各國的住房擁有率普遍處于較高水平。歐盟抵押貸款協(xié)會(huì)和國際統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)表明，歐盟各國(除德國外)住房擁有率在2003年后超過50%，大多數(shù)歐盟居民都擁有住房。[7]從表1可以看出，歐盟2004年首批加入的15個(gè)成員國住房擁有率達(dá)到63.5%；后加入的10個(gè)成員國的住房自有率更是達(dá)到66.7%；歐盟25國平均住房擁有率為63.9%。從這個(gè)意義上說，歐盟是一個(gè)住房擁有者的聯(lián)盟。[2]

表1.歐盟新舊成員國的住房擁有率(2003)

資料來源：Doling and Ford(2007)。

歐盟2008年發(fā)布的一份調(diào)查報(bào)告還顯示，歐盟各國中老年人(年齡為55歲以上)群體的住房擁有率普遍高于其他年齡階段的人群。即使是各國中的低收入老人往往也擁有住房。他們基于自身過去的工作收入積累，購得了住房?？傮w上看，老年業(yè)主們無論收入高低，多秉持了不積欠按揭貸款的原則，是住房的完全擁有者。在老年群體進(jìn)入職業(yè)生涯晚期或退休后，這些住房資產(chǎn)的價(jià)值開始凸顯。在老年人收入大幅減少的情形下，合理釋放住房資產(chǎn)，將其轉(zhuǎn)換為可供老年業(yè)主使用的養(yǎng)老資源成為可能之選。歐盟以房養(yǎng)老政策的探索正是以此為出發(fā)點(diǎn)的。

二、住房資產(chǎn)、住房收入與養(yǎng)老福利的理論關(guān)系

將住房作為養(yǎng)老金來源，會(huì)成為未來老年制度改革的重要議題。世界銀行提出了多支柱型養(yǎng)老金體系，并列出支撐該體系的五大支柱。其中，被用于平滑家庭成員間和代際間消費(fèi)功能的家庭資產(chǎn)被視為是“第四”支柱。住房是家庭資產(chǎn)中的大頭，其重要性亦毋庸置疑。[8]家庭住房和公共養(yǎng)老金一起構(gòu)成可替換的收入平滑方式，是市民確保退休后的體面生活的重要福利資源。

住房之所以能夠成養(yǎng)老金的重要來源，是因?yàn)樗軌蛲ㄟ^特定形式轉(zhuǎn)換為收入。這種轉(zhuǎn)換而來住房收入可以分為實(shí)物收入和現(xiàn)金收入兩種類型。業(yè)主居住在自己的住房，不需要交納租金而獲得居住服務(wù)。在這個(gè)意義上，住房就產(chǎn)生了實(shí)物收入。歐盟業(yè)主在退休時(shí)多數(shù)是房屋完全擁有者，可以繼續(xù)在家生活，享受住房的實(shí)物收入。這幫助老年人群可以在低養(yǎng)老金條件下維持退休前的居住標(biāo)準(zhǔn)。住房實(shí)物收入在歐盟業(yè)主總收入中占有較高比例，多數(shù)達(dá)到25%—50%，[1]是老年業(yè)主維持生活水平的支持。住房的現(xiàn)金收入是指通過出售房屋或進(jìn)行住房反向抵押等方式產(chǎn)生的收入。住房的現(xiàn)金收入可以通過讓渡全部或部分房屋所有權(quán)來獲得。房主既可以通過出售現(xiàn)有住房，再購置價(jià)格更低、或面積更小的房子，獲得兩者之差價(jià)；也可以選擇讓渡全部房屋所有權(quán)，一次性變現(xiàn)。房主還可以通過反向抵押貸款的形式，既保留房屋使用權(quán)又獲得現(xiàn)金收入。其中，反向抵押貸款由于其保留業(yè)主房屋使用權(quán)、免于負(fù)擔(dān)還款本息和終身現(xiàn)金收入的特點(diǎn)，在以房養(yǎng)老模式中扮演著越來越重要的作用。這種模式可以最大限度地發(fā)揮住房資產(chǎn)對(duì)老年群體維持體面生活的支持作用。

在歐洲，將住房作為養(yǎng)老福利資源的觀念已經(jīng)形成。一項(xiàng)針對(duì)歐盟的DEMHOW項(xiàng)目調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)調(diào)查受訪者認(rèn)為住房資產(chǎn)變現(xiàn)可以作為解決養(yǎng)老金不充足的個(gè)人應(yīng)對(duì)策略。比如，匈牙利的大部分家庭都認(rèn)為，住房資產(chǎn)是維系家庭財(cái)務(wù)狀況穩(wěn)定的重要補(bǔ)充性資源。部分英國和芬蘭的受訪者則表示，他們對(duì)私人養(yǎng)老基金或養(yǎng)老保險(xiǎn)并不信任，反而傾向于投資房產(chǎn)作為養(yǎng)老金的來源。荷蘭雖然有較高的公共養(yǎng)老金，但大部分自由職業(yè)者(非雇員)沒有參與法定養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，他們的養(yǎng)老金計(jì)劃經(jīng)常涉及到房產(chǎn)投資。[9]總體而言，歐洲普通家庭已經(jīng)將住房購置作為一種重要的養(yǎng)老投資。他們?cè)谌松芷诘牟煌A段，根據(jù)銀行利率、福利制度、家庭關(guān)系來調(diào)整住房投資的多少，及其在家庭資產(chǎn)中的比重。[5]

三、歐盟調(diào)整住房資產(chǎn)與養(yǎng)老福利關(guān)系的政策嘗試

全球化、經(jīng)濟(jì)衰退，老年化等社會(huì)變遷的加速發(fā)展對(duì)歐洲福利國家形成各種財(cái)政壓力，[10]歐盟各國開始福利制度的重建之路。[11]在“第三條道路”的社會(huì)福利思想的影響下，各國先后提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的有效性，需要個(gè)人責(zé)任和社會(huì)責(zé)任相結(jié)合的主張。作為個(gè)人資產(chǎn)中最重要的組成部分，住房資產(chǎn)開始被視為解決養(yǎng)老問題的重要資源。歐盟各國福利制度改革的重要舉措是將住房作為福利制度重構(gòu)的基石，[12]積極進(jìn)行住房解決養(yǎng)老問題的探索。

(一)以住房為基石的福利制度重構(gòu)。

在歐盟住房資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策實(shí)踐中，英國的做法最具代表性。英國將資產(chǎn)為本的社會(huì)政策作為其福利系統(tǒng)的支柱之一，住房政策是其資產(chǎn)為本社會(huì)政策的重要內(nèi)容，政府不但鼓勵(lì)低收入家庭通過各種計(jì)劃、優(yōu)先購買權(quán)實(shí)現(xiàn)居者有其屋，而且致力于克服住房資產(chǎn)的流動(dòng)性限制，嘗試通過放松金融市場(chǎng)的管制，簡(jiǎn)化住房產(chǎn)權(quán)處置的流程，使住房的資產(chǎn)效應(yīng)能夠得到釋放。2007年，英國產(chǎn)權(quán)抵押貸款額占到所有貸款總額的20%。[13]業(yè)主通常通過將住房置押來獲得收入，進(jìn)而支付養(yǎng)老或者長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。住房已成為老年人確保財(cái)政安全的重要依賴。同時(shí)，住房反向抵押貸款也被用于家庭教育經(jīng)費(fèi)支出。一項(xiàng)關(guān)于英國家庭對(duì)待住房產(chǎn)權(quán)和繼承之間關(guān)系的研究表明，購房正在成為一種穩(wěn)健增值的金融投資形式，房子逐漸被老年人視為養(yǎng)老金的來源之一。[14]

除英國外，許多歐盟國家也十分重視將住房資產(chǎn)與納入福利體系。比如德國和荷蘭早在20世紀(jì)50年代就出臺(tái)相關(guān)政策文件，旨在發(fā)揮住房在福利制度中的作用。這些政策背后的理念與住房資產(chǎn)為基石的福利政策的基本思想驚人一致。[15]德國的住房協(xié)會(huì)政策和荷蘭的抵押貸款利息減免政策都可以認(rèn)為是一種住房資產(chǎn)為基石的福利政策。格羅夫斯等人認(rèn)為，是瑞典，德國和荷蘭等老牌歐洲福利國家的福利政策與英國逐漸趨于一致：住房自有率增加，同時(shí)社會(huì)租賃住房變得更發(fā)達(dá)了。英國的典型模式正在被歐盟其它國家所復(fù)制，這種新的福利模式與其它國家相比，更加注重將個(gè)人物業(yè)放在核心位置。[16]總之，住房所有權(quán)是滿足福利需求的一種潛在資源，其中英國是歐盟國家中資產(chǎn)為本的社會(huì)政策的示范性案例。歐盟各國以英國為榜樣，逐漸采取積極的改革舉措使得住房有望在福利國家制度重構(gòu)中發(fā)揮越來越大的作用。[17]

(二)通過住房來解決養(yǎng)老問題的探索。

1.推動(dòng)住房自有。住房不僅是民眾的家，也是資產(chǎn)積累的一種形式。人們可以在困難時(shí)期將住房資產(chǎn)變現(xiàn)，應(yīng)對(duì)生活危機(jī)。歐盟不少國家通過提供補(bǔ)貼計(jì)劃，鼓勵(lì)家庭購買住房。英國的政策是最具代表性的。英國1980年推出住房法(Housing act)引入“購房權(quán)”，建立租戶特權(quán)和新住房補(bǔ)貼政策體系。租戶能以較大的優(yōu)惠折扣，購買他們租住的房屋。此外，英國還鼓勵(lì)低收入家庭通過各種金融計(jì)劃、優(yōu)先購買權(quán)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)居者有其屋。

除英國外，許多歐盟國家也鼓勵(lì)民眾擁有住房，希望本國民眾獲得住房產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而發(fā)揮家庭資產(chǎn)在福利供給中的作用。[18]比如荷蘭實(shí)行按揭貸款利息優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民眾購房。德國通過住宅儲(chǔ)蓄政策，提供低息互助貸款和住房?jī)?chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)公眾籌集建房資金；同時(shí)實(shí)行住房稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)私人建房，主要措施包括：扣除部分建房費(fèi)用(40%—50%)、住房貸款降低房主應(yīng)納稅收入，免征10年地產(chǎn)稅。德國政府還對(duì)收入較低的購房人給予不同程度的購房補(bǔ)貼。[19]意大利政府也鼓勵(lì)民眾購買住房，不僅對(duì)于自有住房者實(shí)行稅收上的傾斜，而且為購買自有住房者提供補(bǔ)助金或貸款形式的財(cái)政補(bǔ)貼。[20]在比利時(shí)，一些有影響力的政黨也積極倡導(dǎo)民眾購買住房，并鼓勵(lì)民眾將住房作為保障退休后的財(cái)政安全的工具。[21]

2.將住房與養(yǎng)老結(jié)合起來：引導(dǎo)住房釋放資產(chǎn)效應(yīng)。人們對(duì)住房產(chǎn)權(quán)處置有6種策略，來對(duì)應(yīng)部分處置住房產(chǎn)權(quán)、不處置和全部處置住房產(chǎn)權(quán)三種情況下實(shí)物收入和現(xiàn)金收入的增減變化(見表2)。針對(duì)這6種策略，歐洲各國政府則發(fā)展出三種類型的應(yīng)對(duì)政策：第一、不處置房產(chǎn)的模式(策略1和2)。第二、搬離住房的房產(chǎn)處置模式(策略4和6)；第三、不搬離住房的房產(chǎn)處置模式(策略3和5)。

表2.住房實(shí)物收入和現(xiàn)金收入的策略

(1)著力改變觀念，引導(dǎo)老年群體通過處置房屋產(chǎn)權(quán)來養(yǎng)老。與其他地區(qū)的老年人一樣，歐洲的老齡人群體要么將房產(chǎn)作為最后的安全網(wǎng)，不到萬不得已時(shí)不會(huì)買房，要么將住房作為留給子孫后代的重要遺產(chǎn)，并不愿意變賣房屋以作養(yǎng)老之用。這種觀念在退休人群中表現(xiàn)得尤為明顯。對(duì)此，歐盟采取了因勢(shì)導(dǎo)利的策略，逐步改變社會(huì)觀念，使“以房養(yǎng)老”成為老年群體的養(yǎng)老選擇之一。早在1990年代，歐盟就認(rèn)識(shí)到住房資產(chǎn)能夠成為滿足老年人收入需求的重要方式。首先，歐盟各國在尊重老年人群體意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)老年群體進(jìn)行篩選，積極引導(dǎo)那些“資產(chǎn)豐裕、現(xiàn)金短缺”的家庭用住房換錢。其次，各國政府也針對(duì)那些無子女的老年家庭進(jìn)行游說，讓其逐漸樹立靠房養(yǎng)老的觀念。針對(duì)那些有子女的家庭，政府則借助社會(huì)運(yùn)動(dòng)的開展，逐漸沖淡遺產(chǎn)動(dòng)機(jī)對(duì)人們住房處置選擇的影響。近年來，受歐盟各國政府支持的SKIING(不留遺產(chǎn)給子女)運(yùn)動(dòng)流行起來，得到了無子女家庭和很大一部分有子女家庭的響應(yīng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)背后，也可以看到政府的影子。隨著時(shí)間的推移，歐盟各國中接受以房養(yǎng)老的人群規(guī)模逐漸變大。2008年歐盟進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，歐洲未來的老人(尚未退休)更愿意通過處置房產(chǎn)來獲得養(yǎng)老金收入，比被訪者中有此意向的已退休老人的比重高2—3倍。[22]

(2)約束老年業(yè)主搬離住房的資產(chǎn)處置模式。搬離住房的資產(chǎn)處置模式在歐洲并不普遍。雖然住房是財(cái)務(wù)資產(chǎn)的一種，但歐洲居民仍主要將其作為“非財(cái)務(wù)資產(chǎn)”看待。對(duì)業(yè)主而言，住房的首要價(jià)值是為家庭成員提供安全和休息共處的場(chǎng)所。[23]歐洲居民同樣更愿意把住房當(dāng)成“家”而非一種資產(chǎn)。為了維系感情和認(rèn)同，大多居民并不愿意搬離舊居，或者將其賣掉以換得金錢。[24]少部分選擇賣掉住房、選擇租房的老人，往往也不是從平滑消費(fèi)的角度來做決定的，反而是因?yàn)閱逝蓟蚪】祮栴}而必須入住護(hù)理院后的無奈之舉。[25]研究者們基于不同年齡群組的流動(dòng)性測(cè)試也發(fā)現(xiàn)，歐洲老齡業(yè)主家庭極少選擇搬家。數(shù)據(jù)顯示，歐洲居民在步入老年的前十年(55—64歲)流動(dòng)性顯著高于65歲以上群組。[22]雖然各國之間存在一定差異，比如瑞典、英國的老年人比葡萄牙的老年居民更愿意更換居住地，但歐洲退休人群的遷徙比例持續(xù)維持在低位。總體而言，老年人的搬遷率隨年齡而遞減，每增加1歲，遷居意愿就降低1%。絕大多數(shù)老年人都是在自己家中渡過退休生活的。

歐洲各國政府也順勢(shì)而為，并不鼓勵(lì)老年居民采用搬離住房的資產(chǎn)處理模式，而是對(duì)這種行為采取了一定程度的限制。多數(shù)歐盟國家在房屋交易的買、賣環(huán)節(jié)都要征收對(duì)應(yīng)稅費(fèi)，[26]且額度較高。相對(duì)而言，英國和部分北歐國家(挪威、瑞典和冰島)的房屋交易稅費(fèi)較低，地中海地區(qū)的國家則較高。部分國家還通過規(guī)制住房租賃，有意識(shí)地將租房?jī)r(jià)格維持在一定水平之上，避免形成過高的住房租售。[27]這些政策在相當(dāng)程度上限制了搬離、出售住房的資產(chǎn)處理模式的運(yùn)用。

(3)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)：推動(dòng)住房資產(chǎn)效應(yīng)逐步釋放。基于歐洲老年人不愿意搬離自有住房的事實(shí)，歐洲各國都將結(jié)合住房與老年福利的政策重心放在了如何推動(dòng)“住房資產(chǎn)效應(yīng)逐步釋放”之上。大部分歐洲老年人選擇居家養(yǎng)老，凸顯出不搬離住房的資產(chǎn)處置方式(策略3和策略5)的重要意義。歐盟綠皮書就指出，通過發(fā)展特定產(chǎn)權(quán)釋放工具，住房能夠轉(zhuǎn)變成為養(yǎng)老金的重要來源。這些金融工具如果運(yùn)用得當(dāng)，就能夠在幫助老年業(yè)主合理處置住房產(chǎn)權(quán)的同時(shí)繼續(xù)滿足他們居住需求，即“賣房而不離家”。鼓勵(lì)這類金融工具的發(fā)展可謂是一舉兩得，老年業(yè)主可以因此而增加退休收入，國家肩上的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)也能夠得到緩解。歐盟也鼓勵(lì)各成員國政府對(duì)相關(guān)的政策實(shí)踐給予倡導(dǎo)和支持。[28]歐洲各國對(duì)住房的資產(chǎn)效應(yīng)釋放與養(yǎng)老結(jié)合起來的市場(chǎng)實(shí)踐出臺(tái)了具體政策進(jìn)行支持。反向抵押貸款和只付息貸款則是目前在歐盟各國金融市場(chǎng)中發(fā)展得較為成熟的兩種住房產(chǎn)權(quán)釋放工具。各國的相關(guān)政策也據(jù)此展開。

通過住房反向抵押，老年業(yè)主可以在不搬家的前提下，選擇定期領(lǐng)取與其生命等長(zhǎng)、周期性的穩(wěn)定收入(通常按月支付)，或者選擇獲得一次性、與房產(chǎn)當(dāng)前市值相當(dāng)?shù)默F(xiàn)金。對(duì)此，部分歐盟成員國亦出臺(tái)了保護(hù)反向抵押貸款參與雙方的政策措施，確保老年群體能夠獲得收入，同時(shí)保證金融機(jī)構(gòu)能夠在業(yè)主過世后獲得住房產(chǎn)權(quán)。這種模式可以讓老年人在住有所居的同時(shí)，通過房產(chǎn)抵押補(bǔ)充獲得現(xiàn)金收入，維持體面生活?！皻W盟民意調(diào)查”(2008—2009)中各個(gè)國的受訪者中，有相當(dāng)比例的業(yè)主群體愿意將反向抵押貸款作為養(yǎng)老保障的選擇。無子女家庭的意愿最為強(qiáng)烈，而愛爾蘭、芬蘭、英國、德國有一些有子女的家庭也表示愿意考慮采用反向抵押貸款作為他們補(bǔ)充養(yǎng)老金的方式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，反向抵押貸款在歐盟具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

表3.2007年歐盟部分成員國的住房產(chǎn)權(quán)釋放貸款情況

歐盟各國針對(duì)住房反向抵押貸款的配套政策也不斷完善。根據(jù)Reifner報(bào)告和歐洲央行的研究，[29]除部分新歐盟國家外，②多數(shù)歐盟成員國已經(jīng)通過關(guān)于住房反向抵押貸款的支持、規(guī)制政策，并培育出相對(duì)穩(wěn)定的交易市場(chǎng)[30](見表3)。愛爾蘭、西班牙、英國等國的反向抵押貸款制度較為完善，是歐盟國家中的領(lǐng)先者。[31]其中，英國政府更是積極涉入交易過程。在政府頒布的“房產(chǎn)價(jià)值釋放計(jì)劃”中規(guī)定，政府可以為交易雙方提供公共擔(dān)保，為這種交易模式護(hù)航。2001年，英國政府更是為以房養(yǎng)老項(xiàng)目提供了8500萬英鎊的資金預(yù)算支持，并進(jìn)一步加大行政支持、擔(dān)保力度。[32]西班牙等國家則對(duì)住房反向抵押貸款積極鼓勵(lì)，推動(dòng)了這一市場(chǎng)的發(fā)展，近年來的市場(chǎng)交易數(shù)額巨大、交易行為活躍。[29]在法國，政府為規(guī)范住房反向抵押貸款出臺(tái)了終身年金房屋制度，以避免交易雙方之間的不必要糾紛。

表4.只付息貸款占部分歐盟國家住房貸款的比重

資料來源：Scanlon et al.(2008)。

只付息貸款(Interest-only Loan)則是住房反向抵押的一種特殊形式。房主以住房作抵押獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款后，無需償還本金，只需支付按期支付貸款利息。具體的付息方式有兩種：一種是貸款人在固定期限內(nèi)付息，另一種則是貸款人生前永久付息。貸款機(jī)構(gòu)在房主在身故后獲得抵押房屋的所有權(quán)。數(shù)據(jù)顯示，這種資產(chǎn)釋放形式所涉及的資金量自1995年以來出現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)(見表4)，老年群體選擇只付息貸款來處置房產(chǎn)、獲得養(yǎng)老資金的方式也愈發(fā)普遍。[33]

四、歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示

在老齡人口劇增和福利國家危機(jī)的雙重壓力下，住房資產(chǎn)在福利體系建設(shè)中正變得越來越重要。歐盟各國鼓勵(lì)民眾購置住房進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)，發(fā)展良好運(yùn)轉(zhuǎn)的資產(chǎn)釋放市場(chǎng)，推動(dòng)以房養(yǎng)老。這對(duì)同樣處于人口老齡化加劇、養(yǎng)老金危機(jī)和高住房擁有率的中國具有借鑒意義。

(一)通過統(tǒng)籌政策設(shè)計(jì)將高住房自有率轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老資源。

在中國人口老齡化成為中國社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重挑戰(zhàn)的背景下，較高的家庭住房自有率成為應(yīng)對(duì)養(yǎng)老問題的潛在資源。受住房的投資收益和農(nóng)耕文化的影響，中國民眾購房置業(yè)愿望強(qiáng)烈，家庭住房擁有率較高。老年群體也概莫能外。2010年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào)查顯示，中國老人的資產(chǎn)很多表現(xiàn)為住房物業(yè)，擁有住房產(chǎn)權(quán)的城鎮(zhèn)老年人占75.7%。[34]與歐盟一樣，這些住房資產(chǎn)可能成為養(yǎng)老金的重要來源。

必須指出的是，將住房作為養(yǎng)老的資產(chǎn)路徑需要政府進(jìn)行政策配套。高住房自有率能否保持，取決住房?jī)r(jià)格走勢(shì)，以及政府是否有進(jìn)一步推動(dòng)住房自有的意愿。這會(huì)對(duì)以住房擁有為基礎(chǔ)的福利制度帶來威脅?；跉W盟經(jīng)驗(yàn)，若要將住房資產(chǎn)作為福利制度的基石，中國政府需要降低住房市場(chǎng)不穩(wěn)定帶來的影響，同時(shí)要推進(jìn)住房資產(chǎn)作為福利資源功能的釋放。前者通過住房制度多元化來實(shí)現(xiàn)，而后者則要借助完善的資產(chǎn)釋放計(jì)劃來完成。

更進(jìn)一步地，歐盟政府在制定住房政策時(shí)，還充分考慮了其與養(yǎng)老政策、財(cái)稅政策的有機(jī)結(jié)合?；谌P考慮而制定的住房政策，不但可以引導(dǎo)住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且能夠調(diào)整住房分配關(guān)系，使住房問題得到比較公平的解決。具體到中國而言，中國政府應(yīng)該對(duì)住房政策與養(yǎng)老、財(cái)稅等相關(guān)政策進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，通過制定合理的住房政策目標(biāo)和手段，讓民眾進(jìn)行住房資產(chǎn)建設(shè)，進(jìn)而讓住房資產(chǎn)發(fā)揮福利補(bǔ)償作用成為可能。

(二)完善中國以房養(yǎng)老政策的思路和建議。

首先，政府應(yīng)該積極宣傳，引導(dǎo)和鼓勵(lì)個(gè)人以房養(yǎng)老。雖然住房是中國老人資產(chǎn)組合中的主要部分，但卻面臨其所擁有的房產(chǎn)無法有效轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務(wù)的困境。例如英國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是通過各種金融政策工具，推動(dòng)“以房養(yǎng)老”，借助市場(chǎng)機(jī)制將老人的房產(chǎn)轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金。目前，中國 “以房養(yǎng)老”實(shí)踐也已出現(xiàn)，主要采取反向抵押壽險(xiǎn)的形式。不過，公眾對(duì)新生事物認(rèn)可度較低，試點(diǎn)城市的實(shí)踐成效并不樂觀。[35]對(duì)此，中國政府可以積極宣傳這種模式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)個(gè)人進(jìn)行以房養(yǎng)老。比如，政府可成立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行以房養(yǎng)老的宣傳和免費(fèi)咨詢，讓民眾能夠客觀理性地對(duì)待以房養(yǎng)老。

其次，政府應(yīng)該更加積極地參與以房養(yǎng)老體系建設(shè)。從歐盟各國的以房養(yǎng)老發(fā)展歷程來看，只是通過市場(chǎng)自發(fā)的形式來發(fā)展反向抵押貸款市場(chǎng)是不夠的。[28]同時(shí)，我國政府應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，掃除以房養(yǎng)老發(fā)展的制度障礙。目前中國的以房養(yǎng)老試點(diǎn)以保險(xiǎn)公司為主要開辦單位，規(guī)模小、范圍窄。在以房養(yǎng)老的發(fā)展階段，應(yīng)該力推政府主導(dǎo)型或政府與市場(chǎng)結(jié)合型模式。[36]一方面，政府應(yīng)該在未來允許銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司等符合條件的機(jī)構(gòu)來參與以房養(yǎng)老事業(yè)。對(duì)資產(chǎn)證券化和住房專業(yè)金融機(jī)構(gòu)的要實(shí)行嚴(yán)監(jiān)管和促發(fā)展并重，鼓勵(lì)其推出以房養(yǎng)老的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)反向抵押資產(chǎn)的流動(dòng)性。特別符合條件的銀行，應(yīng)該納入以房養(yǎng)老貸款主體的范圍。另一方面，政府可以成立公共擔(dān)保，降低業(yè)務(wù)雙方的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)推進(jìn)法律法規(guī)建立，完善相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠等配套措施。

最后，要注重發(fā)揮社會(huì)組織在以房養(yǎng)老建設(shè)中的咨詢、建議和宣傳作用。囿于時(shí)間、精力甚至是知識(shí)的限制，老人往往沒有相應(yīng)的時(shí)間和知識(shí)去比較所有金融產(chǎn)品的細(xì)節(jié)，很難做出合宜的決策。如何支持老年人做出明智決策是以房養(yǎng)老時(shí)間面臨的重要議題。中國的以房養(yǎng)老的實(shí)踐需要通過專門機(jī)構(gòu)提供充分的信息披露和不同建議來支持家庭做出自己的選擇。作為行業(yè)推動(dòng)者的中國保險(xiǎn)協(xié)會(huì)，未來可以在提供宣傳和免費(fèi)咨詢扮演更積極的角色?！?/p>

注釋：

①由于本文采用的數(shù)據(jù)和資料都是在2016年英國脫歐之前，所以本文所指歐盟國家包括英國。

②2004年后加入歐盟的國家被稱為新歐盟國家，比如：波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞、馬耳他和塞浦路斯。

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(責(zé)任編輯：溫松)

本文系國家社科基金重大項(xiàng)目《中國特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架設(shè)計(jì)研究》(編號(hào)：15ZDA050)和教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《資產(chǎn)為本的社會(huì)政策研究》(編號(hào)：14JJD630014)的階段性研究成果之一。

C913.6

A

1003-7462(2017)05-0114-08

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.05.018