牛 君

(中共廈門市委黨校黨史黨建教研部副教授)

臺(tái)灣社區(qū)營造政策及其對(duì)大陸社區(qū)治理的啟示

牛 君

(中共廈門市委黨校黨史黨建教研部副教授)

社區(qū)治理是社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是國家治理的基礎(chǔ)性工程。推進(jìn)社區(qū)治理體系創(chuàng)新和治理能力現(xiàn)代化，臺(tái)灣社區(qū)發(fā)展政策尤其是社區(qū)營造經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。自1965年臺(tái)灣正式實(shí)施社區(qū)發(fā)展政策以來，在50年的演進(jìn)過程中，臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)發(fā)展政策不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而調(diào)整和創(chuàng)新，取得了積極成效。尤其是20世紀(jì)90年代以來，以“社區(qū)總體營造計(jì)劃”、“新故鄉(xiāng)社區(qū)營造計(jì)劃”和“健康社區(qū)六星計(jì)劃”為標(biāo)志的臺(tái)灣社區(qū)總體營造運(yùn)動(dòng)，以滿足社區(qū)居民的生活需求為出發(fā)點(diǎn),以社區(qū)公民再造為主體，以社區(qū)文化再造為先導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的功能整合和結(jié)構(gòu)整合，有效帶動(dòng)了城鄉(xiāng)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)大陸城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)具有積極的參考價(jià)值。

社區(qū)營造；社區(qū)治理；現(xiàn)代化；經(jīng)驗(yàn)啟示

臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)建設(shè)起源于20世紀(jì)50—60年代，是在聯(lián)合國倡導(dǎo)社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)的影響下開始涉足社區(qū)治理問題。最初推行的是一種自上而下發(fā)展模式，一般程序是政府部門選定社區(qū)、鼓勵(lì)其成立社區(qū)理事會(huì)并給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，依靠“政府主導(dǎo)、由上而下、強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)”來改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)環(huán)境以縮小城鄉(xiāng)差距。20世紀(jì)90年代以來臺(tái)灣地區(qū)提出“社區(qū)營造”的概念和計(jì)劃，從社區(qū)居民的生活所需出發(fā)，以社區(qū)公民再造為主體，以激活社區(qū)居民歸屬感為動(dòng)力，推動(dòng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和治理功能的整合，并且歷經(jīng)“社區(qū)總體營造計(jì)劃”(1995年)、“新故鄉(xiāng)社區(qū)營造計(jì)劃”(2002年)、和“臺(tái)灣健康社區(qū)六星計(jì)劃”(2005年)前后相承、不斷完善的三個(gè)發(fā)展階段。整體上看，臺(tái)灣的社區(qū)治理經(jīng)歷了“政府主導(dǎo)、由上而下、強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)”和“社區(qū)自主、上下互動(dòng)、居民參與”兩種發(fā)展類型，尤其在社區(qū)營造階段，政府部門強(qiáng)勢(shì)干預(yù)不斷退卻，行政力量漸次回歸公共服務(wù)職能，“政府引導(dǎo)、社區(qū)自主、共同參與”的治理模式，使社區(qū)營造目標(biāo)更加注重社區(qū)本位、主體多元、社會(huì)合作、自主參與等價(jià)值觀念的培養(yǎng)以及社區(qū)民眾的主體精神、文化再造和參與能力的養(yǎng)成，并推動(dòng)形成了政府部門、社區(qū)居民、地方村(里)、NGO組織、專家學(xué)者等多元主體的社區(qū)治理體制，極大地帶動(dòng)了臺(tái)灣地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、臺(tái)灣社區(qū)營造的理念：培育“有社區(qū)感的聚落”

臺(tái)灣社區(qū)營造不單純是一種政府政策，更是一種思想，一種做事情的方法和理念。[1]按照臺(tái)灣“行政院”文化建設(shè)委員會(huì)(簡稱“文建會(huì)”)的說法，社區(qū)營造的宗旨是建立社區(qū)共同體，關(guān)鍵要素是“社區(qū)共同體意識(shí)”的培養(yǎng)。因此，臺(tái)灣社區(qū)治理所要營造的“社區(qū)”是一個(gè)“有社區(qū)感的聚落”，而不是聚落的空間本身。[2]12所謂“有社區(qū)感的聚落”，意指在地理上可以清楚界定聚集在一起的一群人，彼此之間以及他們與其生活所在之間，形成社會(huì)的和心理的聯(lián)系，既包括人與人之間形成社會(huì)的與心理的聯(lián)系關(guān)系，也包括人們與生活環(huán)境之間形成的社會(huì)的與心理的聯(lián)系。[3]對(duì)于“住在同一地區(qū)”，如果居民彼此之間并不認(rèn)識(shí)，對(duì)于所在的環(huán)境也缺乏關(guān)懷，沒有社區(qū)共同體的意識(shí)，在理念上僅能算是彼此的“鄰居”，實(shí)踐上并不具有社區(qū)感，這樣的社區(qū)也只能是一個(gè)空間的概念，而無法真正稱其為社區(qū)。因此，社區(qū)總體營造的目標(biāo)導(dǎo)向是致力于培育居民的“社區(qū)感”意識(shí)，透過文化手段來改變居住在土地上“人”的觀念，激發(fā)社區(qū)居民對(duì)于公共生活領(lǐng)域的自主能力和參與經(jīng)驗(yàn)。

從臺(tái)灣社區(qū)治理實(shí)踐來看，整個(gè)社區(qū)營造過程中，政府推動(dòng)社區(qū)營造往往比較注重落實(shí)“社區(qū)自主”、“自下而上”的施政方略，將社區(qū)營造具體事務(wù)讓渡給社區(qū)居民，以權(quán)力下放與政府投入作為驅(qū)動(dòng)因素，在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境景觀、人文教育、環(huán)保治安等相關(guān)領(lǐng)域建立由下而上的提案機(jī)制，鼓勵(lì)社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)營造進(jìn)行自我設(shè)計(jì)。在具體落實(shí)過程中，依托營造學(xué)會(huì)、志工服務(wù)、社區(qū)學(xué)院等載體培育社區(qū)居民的營造理念和社區(qū)意識(shí)；通過社區(qū)的各種文化活動(dòng)(各種演出、展覽、藝術(shù)學(xué)習(xí)班、技能課程等)以及社會(huì)活動(dòng)(關(guān)懷社區(qū)孤殘人士、社區(qū)福利工作、弱勢(shì)家庭的照顧等)，提高社區(qū)居民參與組織化的程度和水平；以居民需求為導(dǎo)向?qū)ι鐓^(qū)資源進(jìn)行整合，如由社區(qū)居民組成的社區(qū)媽媽教室、義警隊(duì)、守望相助巡守隊(duì)等各種正式團(tuán)體與非正式團(tuán)體，動(dòng)員民眾參與社區(qū)人文空間和生存環(huán)境的改善，以增強(qiáng)社區(qū)的文化認(rèn)同和共同體意識(shí)。對(duì)此，正如時(shí)任文建會(huì)副主委陳其南所言：“社區(qū)總體營造不只在營造一個(gè)社區(qū)，實(shí)際上它已在營造一個(gè)新社會(huì)，營造一個(gè)新文化，營造一個(gè)新的人。換句話說，社區(qū)總體營造的本質(zhì)，其實(shí)就是在造人。也只有透過文化的手段，重新塑造一個(gè)社區(qū)社會(huì)和社會(huì)人，以實(shí)質(zhì)環(huán)境的改善作為短期目標(biāo)的總體營造才能成功”[4]22。

總體上看，社區(qū)總體營造與之前的社區(qū)發(fā)展政策最大的不同，是社區(qū)營造階段特別強(qiáng)調(diào)營造“有社區(qū)感的聚落”，政府部門和行政力量工作重心是凝聚社區(qū)居民共識(shí)、培育文化理念、規(guī)劃發(fā)展愿景、協(xié)助方案實(shí)施，“如果政府相關(guān)單位僅以社區(qū)硬件建筑是否準(zhǔn)時(shí)落成完工作為社區(qū)考核標(biāo)準(zhǔn)，忽略民眾參與的積極意義，將重落‘由上而下’的窠臼，重蹈早期社區(qū)發(fā)展工作的缺點(diǎn)”[5]139。由此，社區(qū)營造計(jì)劃始終秉持自下而上、社區(qū)自主及居民參與原則，政府鼓勵(lì)社區(qū)居民自行擬定社區(qū)營造計(jì)劃，支持社區(qū)團(tuán)體申請(qǐng)社區(qū)營造項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，補(bǔ)助項(xiàng)目包括社區(qū)文化再造、社區(qū)環(huán)境改造、文化產(chǎn)業(yè)振興和生活文化活動(dòng)等諸多項(xiàng)目，并以落實(shí)“社區(qū)提案”為主要方式，鼓勵(lì)各類社區(qū)通過社區(qū)自主提案向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，引導(dǎo)社區(qū)居民共同參與社區(qū)治理，啟發(fā)社區(qū)居民關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)，激發(fā)民眾自發(fā)、自助及助人的精神,協(xié)助社區(qū)居民認(rèn)同和開展社區(qū)營造工作，激活居民營造自己生活社區(qū)的自主能力和共同體意識(shí)。

二、臺(tái)灣社區(qū)營造機(jī)制：“政府引導(dǎo)、社區(qū)自主、共同參與”

臺(tái)灣社區(qū)營造的終極目標(biāo)，不是僅僅關(guān)注社區(qū)具體生活環(huán)境營造，最重要的是通過激活居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與意識(shí)，進(jìn)而增進(jìn)社區(qū)中人與人、人與環(huán)境、人與社區(qū)之間的社區(qū)感，以促進(jìn)社區(qū)人、文、地、產(chǎn)、景的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理、生活環(huán)境與地區(qū)產(chǎn)業(yè)的永續(xù)經(jīng)營。因此，社區(qū)營造雖由政府主導(dǎo)推動(dòng)，但其主要任務(wù)是發(fā)掘社區(qū)內(nèi)部資源，搭建社區(qū)服務(wù)平臺(tái),凝聚社區(qū)民眾意識(shí)，推動(dòng)形成政府、第三方組織、社區(qū)居民三者之間的良性互動(dòng)和合作伙伴關(guān)系。從治理模式來看，政府的角色定位僅僅是一個(gè)技術(shù)及有限資源的提供者，并不是社區(qū)公共政策形成的唯一主導(dǎo)者，更重要的是要發(fā)揮其“引導(dǎo)者”的角色，政府的職責(zé)“只是在初期提供各種誘因及示范計(jì)劃，著力于理念的推廣、經(jīng)驗(yàn)的交流、技術(shù)的提供以及部分經(jīng)費(fèi)的支持”[2]22。這就決定了在社區(qū)治理過程中，政府并不是社區(qū)公共政策形成的唯一主導(dǎo)者，更重要的是要發(fā)揮其“引導(dǎo)者”的角色，在社區(qū)治理執(zhí)行層面上，強(qiáng)調(diào)“當(dāng)局及地方政府主要承擔(dān)著政策制定、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)制定、補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)發(fā)放、監(jiān)督與糾錯(cuò)等職責(zé)，始終秉持掌舵而不劃槳、引導(dǎo)而不包辦、監(jiān)督而不越位”[6]，特別是執(zhí)行上，政府部門不主動(dòng)訂定計(jì)劃內(nèi)容、不選定執(zhí)行對(duì)象及方式，而只是提示鼓勵(lì)的方向，完全開放給社區(qū)組織提案，再視提案之創(chuàng)造性與可行性來決定輔助的對(duì)象和規(guī)模。

政府與社區(qū)有如共騎協(xié)力車一般——由最了解社區(qū)需求的社區(qū)組織擔(dān)任前座的騎士，掌握方向；而政府部門則于后座，配合前者的步調(diào)并適當(dāng)?shù)爻隽f(xié)助，形成一種既分工又合作的伙伴關(guān)系。[2]49政府的角色由憑借行政手段“由上而下、掌控資源、強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)”過渡到“自下而上、社區(qū)自主、宏觀輔導(dǎo)”，政府的職能往往是通過提供不同類型社區(qū)治理的示范計(jì)劃，以社區(qū)營造項(xiàng)目審查和劃撥資助經(jīng)費(fèi)等方式，鼓勵(lì)民眾充分參與社區(qū)管理，并透過與專家學(xué)者和非政府組織的合作，設(shè)計(jì)出符合地方需要的文化軟硬件設(shè)施，讓民意成為影響社區(qū)發(fā)展的決定性力量。社區(qū)自主，一方面政府部門認(rèn)識(shí)到居民是社區(qū)的主體，有關(guān)社區(qū)事務(wù)應(yīng)交由社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)，另一方面，在“社區(qū)充權(quán)”的模式下，“社區(qū)自主管理，并不意味著政府放任社區(qū)，政府仍需通過法規(guī)、政策、財(cái)政和才智的資助，在宏觀上影響和指導(dǎo)社區(qū)的健康發(fā)展，以保證社會(huì)基層民主的有序進(jìn)行”[7]。共同參與，是在政府部門、學(xué)者、非政府組織的引領(lǐng)下，通過“自下而上，上下互動(dòng)、共同參與”的方式搭建社區(qū)的公共平臺(tái)，就產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境景觀、社福醫(yī)療、環(huán)境治安等議題進(jìn)行討論，制定并增加社區(qū)公共服務(wù)的有效供給，以及詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃和服務(wù)流程，推進(jìn)社區(qū)治理的功能性整合，例如，在社區(qū)營造過程中，“臺(tái)灣大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)研究發(fā)展基金會(huì)”、“臺(tái)北市社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)”“新故鄉(xiāng)文教基金會(huì)”、“社區(qū)營造學(xué)會(huì)”等組織在其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)給予社區(qū)居民輔導(dǎo)和支持，協(xié)助社區(qū)居民開展社區(qū)營造工作，幫助弱勢(shì)群體發(fā)聲向當(dāng)局和政府爭(zhēng)取更多的資源，同時(shí)也能夠提供社區(qū)營造相關(guān)議題的咨詢和指導(dǎo)，協(xié)助社區(qū)研擬地區(qū)發(fā)展、環(huán)境改造、社區(qū)福利、公共衛(wèi)生、地方產(chǎn)業(yè)等專業(yè)領(lǐng)域的提案，將政府行為、居民需求、市場(chǎng)導(dǎo)向和社區(qū)公益鏈接起來，潤滑調(diào)節(jié)社區(qū)營造過程中的多元利益主體關(guān)系，起到“轉(zhuǎn)移公私部門的資源與權(quán)力，以達(dá)資源共享、資源平均及權(quán)力共享之利”[8]。

三、臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)營造策略：“補(bǔ)助、評(píng)鑒、獎(jiǎng)勵(lì)”

臺(tái)灣社區(qū)營造雖然由政府發(fā)起，但“它是一項(xiàng)注重民間社會(huì)自我改造的社會(huì)建構(gòu)過程”[9]。因此，臺(tái)灣社區(qū)營造的鮮明特色之一就是將“官治”與“自治”、“官助”與“民助”結(jié)合起來,強(qiáng)調(diào)社區(qū)發(fā)展目的“旨在啟發(fā)社區(qū)民眾發(fā)揮自動(dòng)自發(fā)、自助及人助的精神,貢獻(xiàn)人力、物力、財(cái)力,配合政府行政支持、技術(shù)指導(dǎo)，以改善社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等環(huán)境,提升其生活質(zhì)量，最終達(dá)到民主、自治、自助的目標(biāo)”[10]。臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要由社會(huì)捐款和政府撥款兩部分組成，政府撥款的多少在很大程度上取決于社區(qū)自身。具體而言，社區(qū)想獲得政府的資金支持，要向政府報(bào)送社區(qū)發(fā)展工作計(jì)劃，并獲得認(rèn)同。換言之，只有社區(qū)做好了，政府才會(huì)給錢。除此之外，按照公私協(xié)力的營造原則，社區(qū)可以向社會(huì)組織、研究機(jī)關(guān)、企業(yè)與非政府組織的上尋求資金和技術(shù)上的支持。

在社區(qū)治理過程中，為了鼓勵(lì)社區(qū)力量自下而上的自主規(guī)劃，政府部門并不直接參與社區(qū)營造項(xiàng)目的制定和執(zhí)行，而是根據(jù)需要提出社區(qū)營造的引導(dǎo)方向，由社區(qū)根據(jù)其自身?xiàng)l件設(shè)計(jì)具體營造計(jì)劃和方案，政府根據(jù)計(jì)劃實(shí)施情況給予相應(yīng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。如1995至2004年，“文建會(huì)”推動(dòng)社區(qū)總體營造相關(guān)計(jì)劃的年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)總額達(dá)539827.3萬元，年度平均預(yù)算經(jīng)費(fèi)為53982.73萬元；2008年開始推行的“新故鄉(xiāng)社區(qū)營造第2期計(jì)劃”經(jīng)費(fèi)的實(shí)際編列數(shù)額達(dá)到9.21億新臺(tái)幣，該計(jì)劃截止到2011年6月底，累積預(yù)算執(zhí)行率為98.66%。[11]2004年5月，為配合行政院“挑戰(zhàn)二〇〇八：新故鄉(xiāng)社區(qū)營造計(jì)劃”，輔導(dǎo)直轄市及縣(市)政府推動(dòng)社區(qū)總體營造工作，“文建委”制定了“新故鄉(xiāng)社區(qū)營造計(jì)劃作業(yè)要點(diǎn)”，明確提出了計(jì)劃項(xiàng)目補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)如下：(1)開發(fā)利用地方文化資產(chǎn)與文化環(huán)境計(jì)劃：其中先期規(guī)劃以新臺(tái)幣壹佰萬元整為上限；執(zhí)行計(jì)劃以新臺(tái)幣貳佰伍拾萬元整為上限。(2)地方文化產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃：以新臺(tái)幣捌拾萬元整為上限。(3)社區(qū)深度文化之旅計(jì)劃：以新臺(tái)幣陸拾萬元整為上限。(4)社區(qū)營造培力計(jì)劃：以新臺(tái)幣肆佰萬元整為上限。同時(shí)該要點(diǎn)明確提出，“計(jì)劃項(xiàng)目(1)、(2)補(bǔ)助對(duì)象是屬于社區(qū)層級(jí)計(jì)劃鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市、區(qū))公所或社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、文史工作室、基金會(huì)等立案之民間團(tuán)體，并具一年以上社區(qū)總體營造實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)及基礎(chǔ)者”[12]；“計(jì)劃項(xiàng)目(3)、(4)補(bǔ)助對(duì)象是屬于地方政府層級(jí)計(jì)劃直轄市、縣(市)政府社區(qū)總體營造業(yè)務(wù)主政機(jī)關(guān)(如文化局、文化中心、民政局或都市發(fā)展局等)”[12]。

同時(shí)，政府相關(guān)部門會(huì)同相關(guān)單位辦理評(píng)鑒、考核、觀摩，對(duì)推動(dòng)社區(qū)發(fā)展業(yè)務(wù)績效良好的社區(qū)，進(jìn)行表揚(yáng)或指定示范觀摩、頒發(fā)獎(jiǎng)狀或獎(jiǎng)品以及發(fā)給社區(qū)發(fā)展獎(jiǎng)助金。例如，2005年11月，臺(tái)灣“內(nèi)政部”為推動(dòng)社區(qū)治安工作，對(duì)直轄市、縣(市)政府及治安社區(qū)實(shí)施績效評(píng)鑒，評(píng)鑒項(xiàng)目包括：“(1)治安社區(qū)運(yùn)作模式及愿景規(guī)劃；(2)治安社區(qū)之具體作法；(3)治安社區(qū)宣導(dǎo)活動(dòng)之整合度及執(zhí)行力；(4)治安社區(qū)之具體成果；(5)其它特殊或具體創(chuàng)新作法”[13]。根據(jù)成績?cè)u(píng)定規(guī)定“獲獎(jiǎng)治安社區(qū)免經(jīng)初審，優(yōu)先申請(qǐng)本部下一年度社區(qū)治安補(bǔ)助；發(fā)給之獎(jiǎng)金作為推動(dòng)社區(qū)治安相關(guān)業(yè)務(wù)，并得提百分之五十充為社區(qū)工作干部聯(lián)誼文康活動(dòng)費(fèi)用”[13]。

四、臺(tái)灣社區(qū)營造對(duì)大陸社區(qū)治理的啟示與借鑒

臺(tái)灣與大陸地緣相近、血緣相親、習(xí)俗相同、骨肉相親，其社區(qū)治理的文化背景、社會(huì)基礎(chǔ)、倫理觀念、道德水準(zhǔn)、生活方式有很大的相似性，都具有華人文化圈獨(dú)特的遺傳基因。相同文化基因與共同治理目標(biāo)，決定了海峽兩岸的社區(qū)治理具有“同文化圈”特征，同時(shí)也奠定了兩岸加強(qiáng)基層社區(qū)交流合作以互相借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的可行性。

(一)政府簡政放權(quán)，提高社區(qū)治理的開放度。

臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)治理成功之處在于秉持開放包容、民主自治的治理思路，強(qiáng)調(diào)社區(qū)本位、主體多元、政府引導(dǎo)、社會(huì)合作、自主參與以及社區(qū)民眾的主體精神和能力養(yǎng)成，推動(dòng)形成了政府部門、第三部門、社區(qū)居民等多元主體共同參與密切合作的伙伴關(guān)系。學(xué)習(xí)臺(tái)灣社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)務(wù)之急是厘清基層政府與社區(qū)權(quán)責(zé)邊界，推進(jìn)政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)化。當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)從政府對(duì)社區(qū)的行政化管理向“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”合作共治的轉(zhuǎn)變?；诖?，必須改變政府部門“一竿子插到底”的管控思維，逐步弱化政府對(duì)社區(qū)的直接控制和干預(yù)，以“還權(quán)于民”、“還權(quán)于社會(huì)”與“還權(quán)于市場(chǎng)”為治理導(dǎo)向，徹底清除政府部門“大包大攬”管控思維，扭轉(zhuǎn)社區(qū)服務(wù)“吃力不討好”的局面，逐步將治理權(quán)力推向政府系統(tǒng)之外的其他社區(qū)治理主體，改變政府對(duì)資源分配的絕對(duì)控制，將立法、規(guī)劃、財(cái)政扶持以及監(jiān)管指導(dǎo)作為核心職責(zé)，政府部門應(yīng)該把工作重點(diǎn)放在宏觀規(guī)劃、制定策略、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和財(cái)政投入的安排上，大幅度減少那些對(duì)工作推動(dòng)沒有實(shí)際意義的檢查、評(píng)比，切實(shí)為社區(qū)發(fā)展建設(shè)“減負(fù)增效”，逐步弱化政府對(duì)社區(qū)的直接控制和干預(yù),改變政府對(duì)資源分配的絕對(duì)控制，培育社區(qū)居民自治的土壤。同時(shí)，按照“政事分離”原則，充分利用政策、規(guī)劃、資金、稅收等宏觀調(diào)控手段，通過發(fā)揮市場(chǎng)力量和社會(huì)組織的調(diào)節(jié)功能，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織和社區(qū)居民共同參與，大力培育社會(huì)中介組織，選擇試點(diǎn)實(shí)施公益性社區(qū)社會(huì)組織的資助辦法，培育和發(fā)展慈善公益、社區(qū)服務(wù)、文體活動(dòng)類社區(qū)中介組織,讓各類社會(huì)組織承擔(dān)起政府管不好不該管的事項(xiàng)，形成不同程度的政府、社會(huì)、居民分工協(xié)作、共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的多元化治理格局。

(二)凝聚“家園意識(shí)”，發(fā)展社區(qū)自治力量。

長期以來，社區(qū)居民對(duì)城市的歸屬感和認(rèn)同感很強(qiáng)烈，而對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感卻要淡得多。由于對(duì)社區(qū)歸屬感和認(rèn)同度下降，直接導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)關(guān)心不夠。與臺(tái)灣社區(qū)治理方式相比較，大陸地區(qū)的社區(qū)建設(shè)帶有較強(qiáng)的行政色彩，社區(qū)工作主要得靠鎮(zhèn)街政府部門發(fā)動(dòng)組織，由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)實(shí)施，但是居民的參與熱情并不高，許多社區(qū)活動(dòng)都不被居民視為自己必須要做的事，而是被他們看成是居委會(huì)要做的事，是居委會(huì)的“政績”，甚至于有些居民把社區(qū)的一些活動(dòng)看成是一種擾民行為。借鑒臺(tái)灣社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，必須確立社區(qū)建設(shè)的核心是“人”，價(jià)值是“共同體意識(shí)”，關(guān)鍵是“塑造群眾精神”，治理的切入點(diǎn)凝聚社區(qū)居民的“家園意識(shí)”。因此，社區(qū)治理的重心應(yīng)該在增強(qiáng)居民幸福感和認(rèn)同感上下功夫，強(qiáng)化社區(qū)居民對(duì)自己社區(qū)的歸屬感，特別是在社區(qū)治理的策略上，社區(qū)多元共治是以居民的自發(fā)參與為前提，共同利益和訴求表達(dá)是促使人們走向一致的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。這就決定了社區(qū)治理的邏輯起點(diǎn)是，必須理順民意反映渠道，建立和完善社區(qū)居民咨詢機(jī)制、社區(qū)矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制和民聲訴求和反饋機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮居委會(huì)、居民代表會(huì)議、居民大會(huì)、居委會(huì)成員、居民代表、小組長等自治組織及其成員的“自治作用”，依托“聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)”的制度平臺(tái)，鼓勵(lì)和支持社區(qū)居民直接參與社區(qū)重大事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理的積極性。同時(shí)，在發(fā)展社區(qū)自治力量上，應(yīng)該按照利益相關(guān)、區(qū)域相關(guān)、事務(wù)相關(guān)等標(biāo)準(zhǔn)，以小組、小區(qū)、樓幢為基本單位合理劃分微觀層面的社區(qū)治理單元，通過不同層級(jí)微觀自治單元的劃分，使各類小單元的基本情況更為趨同，群眾利益更為一致，在此基礎(chǔ)上，以不同層級(jí)小單元為主體延伸社區(qū)的自治網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而建立以樓幢、小組、小區(qū)、社區(qū)及行業(yè)等小單元自治主體構(gòu)成的社區(qū)自治體系，在小單元主體范圍內(nèi)締結(jié)“治理公約”、“管理公約”，探索“共駐、共建、共謀、共管”微觀單元治理方式和手段，推動(dòng)形成社區(qū)自治大框架下的分片自治、分類自治、合作共治的社區(qū)治理模式。

(三)發(fā)展社會(huì)組織，發(fā)揮其服務(wù)社區(qū)的功能。

臺(tái)灣社區(qū)治理特別注重發(fā)揮社會(huì)組織在基層治理和提供公共服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)民間團(tuán)體組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織、非營利組織、基金會(huì)、企業(yè)財(cái)團(tuán)等多元主體進(jìn)入到社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域。與臺(tái)灣社區(qū)社會(huì)組織及其服務(wù)網(wǎng)絡(luò)相比較，目前，大陸地區(qū)社區(qū)社會(huì)組織仍然處于發(fā)育階段，規(guī)模很小，范圍很窄，功能也不足，而且隨時(shí)都有夭折的危險(xiǎn)。借鑒臺(tái)灣社會(huì)組織發(fā)展壯大的經(jīng)驗(yàn)，在扶持社會(huì)組織發(fā)展層面，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在治理中的功能優(yōu)勢(shì)，放開市場(chǎng)化組織與民間團(tuán)體組織進(jìn)入社區(qū)服務(wù)的準(zhǔn)入，除法律、法規(guī)規(guī)定須經(jīng)前置審批外，逐步探索擴(kuò)大社會(huì)組織直接登記范圍，對(duì)公益類、慈善類、福利類、服務(wù)類的社會(huì)組織開展直接登記注冊(cè)，鼓勵(lì)成立社區(qū)社會(huì)組織綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，出臺(tái)各類稅收優(yōu)惠政策，增加稅收優(yōu)惠種類，對(duì)社會(huì)組織予以資金、場(chǎng)地、資源和智力等方面支持，扶持社會(huì)組織發(fā)展壯大。在規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的層面，按照政社分開、管辦分離的原則，研究制定社會(huì)組織的發(fā)展規(guī)劃和管理辦法，加強(qiáng)社會(huì)組織信息公開平臺(tái)建設(shè)，定期公布社會(huì)組織登記、年檢、評(píng)估、執(zhí)法查處等情況。按照“政府指導(dǎo)、第三方評(píng)估、獨(dú)立運(yùn)作、分類評(píng)定、動(dòng)態(tài)管理”的原則，完善社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估制度，將評(píng)估等級(jí)作為社會(huì)組織參與政府購買服務(wù)的重要參考依據(jù)。在完善社會(huì)組織承接政府職能方面，對(duì)政府購買服務(wù)的信息發(fā)布、承接條件、招標(biāo)流程、績效監(jiān)管等實(shí)施細(xì)則進(jìn)行規(guī)范和細(xì)化，制定社會(huì)組織在服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，探索以項(xiàng)目委托和招標(biāo)方式，將社區(qū)公益類、慈善類、福利類等服務(wù)項(xiàng)目交給有資質(zhì)的社區(qū)社會(huì)組織來承接，大力發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，引導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織專業(yè)化運(yùn)作、多元化發(fā)展。在省、市兩級(jí)建立標(biāo)準(zhǔn)化社會(huì)組織孵化中心，孵化中心負(fù)責(zé)提供公益資源平臺(tái)和整體營銷，包括辦公場(chǎng)地、辦公設(shè)備以及一對(duì)一的咨詢指導(dǎo)，通過孵化中心對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行培訓(xùn)、整合和提升，提高社會(huì)組織承接政府與社會(huì)公共服務(wù)、組織社區(qū)活動(dòng)、參與社區(qū)治理服務(wù)的能力。

(四)整合資源，提升社區(qū)服務(wù)的效能。

臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)服務(wù)由政府主導(dǎo)推動(dòng)，但其主要任務(wù)是搭建社區(qū)公共平臺(tái),由非政府組織和民間社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在法律和政府資助之下為居民提供服務(wù)。借鑒臺(tái)灣區(qū)服務(wù)方式，應(yīng)按照“有所為有所不為”的原則，應(yīng)盡快建立政府購買社區(qū)服務(wù)形式為主、政府直接資助為輔的社區(qū)服務(wù)發(fā)展機(jī)制，出臺(tái)政府購買公共服務(wù)的目錄和政策，設(shè)立社會(huì)組織扶持專項(xiàng)資金，吸引社會(huì)力量和民間資本進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老、醫(yī)療保健、政府福利、便民服務(wù)等領(lǐng)域，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)社會(huì)化、專業(yè)化、市場(chǎng)化。應(yīng)該盡快出臺(tái)扶持政策，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，以負(fù)面清單形式將社區(qū)服務(wù)業(yè)全部社會(huì)資本開放，鼓勵(lì)大型服務(wù)企業(yè)以連銷經(jīng)營方式進(jìn)入社區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展以提高居民生活質(zhì)量為宗旨的服務(wù)項(xiàng)目，特別是社區(qū)日間照料、醫(yī)療保健、托幼服務(wù)、鐘點(diǎn)服務(wù)、商業(yè)配送、家政服務(wù)，引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)向社會(huì)化和市場(chǎng)化發(fā)展。同時(shí)，廣泛開展形式多樣的志愿服務(wù)和鄰里互助活動(dòng)，把開展志愿服務(wù)、鄰里互助服務(wù)與創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)合起來，鼓勵(lì)和支持各地規(guī)范志愿者的招募、審核、培訓(xùn)、調(diào)配、評(píng)估等志愿服務(wù)流程，建立志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展基金，以政府購買服務(wù)的方式，為志愿者購買保險(xiǎn)、提供通信、交通、餐飲等費(fèi)用補(bǔ)助，通過專業(yè)指導(dǎo)、社會(huì)資助或政府獎(jiǎng)勵(lì)等方式，培育和發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)組織，鼓勵(lì)和促進(jìn)社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)的廣泛開展。同時(shí)，按照共建、共治、共享的理念，在區(qū)、街道、社區(qū)分別成立鄰里互助中心、互助服務(wù)站、互助服務(wù)項(xiàng)目隊(duì)，鼓勵(lì)社區(qū)居委會(huì)與轄區(qū)企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者建立合作伙伴關(guān)系，有效整合和利用公共資源，積極推進(jìn)社區(qū)資源共享，引導(dǎo)駐區(qū)企事業(yè)單位的內(nèi)部設(shè)施向社區(qū)開放，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)體育館、操場(chǎng)等文體設(shè)施向居民開放，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)由單一向多元、由簡單向復(fù)合的轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)社區(qū)資源有效整合并發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

(五)挖掘社區(qū)特色文化，增強(qiáng)社區(qū)發(fā)展的持久動(dòng)力。

臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)營造，堅(jiān)持以社區(qū)文化再造為先導(dǎo)，以社區(qū)公民再造為主體，以激活社區(qū)居民歸屬感為載體，比較注重保留延續(xù)基層社會(huì)治理的地方特色、比較注重倡導(dǎo)發(fā)揮傳統(tǒng)家庭核心價(jià)值，比較注重促進(jìn)社群互助互愛，比較注重社區(qū)硬軟件建設(shè)的協(xié)調(diào)并舉，特別是關(guān)注社區(qū)軟件建設(shè)(永續(xù)經(jīng)營、社區(qū)意識(shí)、草根實(shí)踐、鄉(xiāng)土認(rèn)同、地方文化、社會(huì)倫理等)的培育和提升，對(duì)于形成多元主體、協(xié)同參與的社區(qū)治理體制發(fā)揮了重要作用。例如，臺(tái)灣當(dāng)局1991年“社區(qū)發(fā)展工作綱要”就力推社區(qū)自創(chuàng)項(xiàng)目，并可申請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。經(jīng)過十多年的發(fā)展，臺(tái)灣地區(qū)的特色社區(qū)愈來愈多，包括嘉義縣山美社區(qū)(達(dá)娜伊谷)的生態(tài)園區(qū)、彰化縣田尾鄉(xiāng)“社區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點(diǎn)”、宜蘭縣大二結(jié)社區(qū)的二結(jié)王公廟的“王公過火”、南方澳漁港社區(qū)的“鯖魚祭”、云林縣太湖社區(qū)的車鼓陣等，都是由負(fù)責(zé)社區(qū)營造的社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)、文教促進(jìn)會(huì)、非營利組織、文化促進(jìn)會(huì)、社區(qū)管理團(tuán)隊(duì)、學(xué)術(shù)咨詢團(tuán)隊(duì)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等組織策劃，重建了社區(qū)居民的生活環(huán)境和歷史記憶，透過社區(qū)文化特色、自然風(fēng)貌、景觀資源、人文風(fēng)俗的營造和營銷，實(shí)現(xiàn)生活品質(zhì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、文化氛圍等多方面的提升。借鑒社區(qū)營造臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)積極扶持和鼓勵(lì)大陸地區(qū)各類社區(qū)整合各自的地理、環(huán)境、人文、產(chǎn)業(yè)資源、人員等方面?zhèn)€性特質(zhì)，征求民意，凝聚民智，開展特色社區(qū)的謀劃和共建。鼓勵(lì)和引導(dǎo)不同類型的街道社區(qū)自行“選題”，自主選擇和自行設(shè)計(jì)申報(bào)社區(qū)治理“特色品牌”創(chuàng)建方案，政府按照“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”辦法給予相應(yīng)財(cái)政支持，鼓勵(lì)和支持民間資本和社會(huì)力量按照“誰投入、誰受益”的原則完善社區(qū)服務(wù)實(shí)體建設(shè)，增加社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品的供給。鼓勵(lì)各類試點(diǎn)探索實(shí)施政府對(duì)公益性社會(huì)組織的扶持、評(píng)估、資助政策，培育慈善公益、社區(qū)服務(wù)、文體活動(dòng)類社會(huì)組織,積極引導(dǎo)其參與社區(qū)品牌營造的各項(xiàng)工作，政府部門會(huì)同相關(guān)單位對(duì)實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)鑒、考核，將社區(qū)品牌營造的工作績效與“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度有機(jī)結(jié)合，對(duì)群眾參與度高、成效顯著的社區(qū)給予更多的資金和項(xiàng)目支持，推動(dòng)形成居民自覺參與、政府部門提供資源、社區(qū)組織充分參與、社會(huì)學(xué)界共同介入的社區(qū)品牌共同締造長效機(jī)制?！?/p>

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(責(zé)任編輯：溫松)

D638

A

1003-7462(2017)05-0107-07

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.05.017

本文系2017年全國行政學(xué)院科研合作課題《臺(tái)灣社區(qū)營造政策及其對(duì)大陸社區(qū)治理的啟示》(編號(hào)：17KYH20111)的階段性研究成果之一。