撫順市永久基本農(nóng)田劃定問題及建議

文/營口市老邊區(qū)國土資源監(jiān)察大隊 陳剛

近年來，城市發(fā)展建設加快，大量優(yōu)質耕地被建設占用，耕地數(shù)量逐漸減少，加之在耕地占補平衡過程中，隨著對耕地后備資源的不斷挖潛利用，補充耕地的質量愈發(fā)難以保證，耕地數(shù)量與質量保護形勢嚴峻。永久基本農(nóng)田的劃定不僅控制了城市發(fā)展攤大餅式的無序擴張，保障了耕地數(shù)量穩(wěn)定，“優(yōu)先劃”的提出更加大了對優(yōu)質耕地的保護力度，劃定永久基本農(nóng)田對保障國家糧食安全，引導城市健康發(fā)展具有重要意義。

2011年我國永久基本農(nóng)田劃定的序幕正式拉開，2014年新一輪永久基本農(nóng)田劃定再次展開，然而，在永久基本農(nóng)田劃定的過程中存在一些問題值得我們去探討。例如，永久基本農(nóng)田任務指標的合理性、劃定的永久基本農(nóng)田質量要求、永久基本農(nóng)田區(qū)位布局是否合理等等。撫順市是沈陽經(jīng)濟區(qū)副中心城市，本文對撫順市永久基本農(nóng)田劃定中存在的問題進行了分析，并提出了相應的對策建議，以期為永久基本農(nóng)田的劃定提供新的思路。

存在的問題

1.“優(yōu)先劃”工作推進緩慢

撫順市市本級與縣區(qū)域永久基本農(nóng)田的劃定工作，在“優(yōu)先劃”工作的完成上進展并不順利，在本輪永久基本農(nóng)田的劃定過程中，應該充分把握劃定的新要求的內涵，本輪的永久基本農(nóng)田劃定不應該只注重數(shù)量上的達標，應該將城市周邊的優(yōu)質耕地，優(yōu)先地集中劃為永久基本農(nóng)田，撫順市在城市周邊任務 指 標9040公 頃 中 只 劃 入 了4666.67公頃為永久基本農(nóng)田，占比51.6%，劃入比例不高，工作進展緩慢。國家從宏觀發(fā)展角度，認為基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”既可以保護城市周邊優(yōu)質耕地，也可以促進城市健康發(fā)展。但從地方看來，城市周邊基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”是給城市發(fā)展安“柵欄”，是地方經(jīng)濟發(fā)展的“緊箍咒”。所以地方普遍對于“優(yōu)先劃”工作存在抵觸情緒，這種上下思想認識的不統(tǒng)一是導致城市周邊基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”工作推進困難的主要原因。導致這一問題的深層次原因可以從城市發(fā)展理論進行分析，城市的發(fā)展是以一點為圓心向四周擴張，越靠近其中心點的地段一般資金密集度越大，地價越高，為追求城市發(fā)展的經(jīng)濟效益，大量城市周邊優(yōu)質耕地被看作城市發(fā)展的重要抓手，因此“優(yōu)先劃”工作推進困難。

2.耕地質量較低難以保證永久基本農(nóng)田質量

撫順市耕地質量總體不高，永久基本農(nóng)田質量偏低。撫順市耕地等別分布從9等地至13等地，其中9等占總體有1.1%；10等占14.10%；11等占47%；12等占36.69%；13等占1.11%；撫順市耕地質量集中在11等和12等，因此永久基本農(nóng)田劃定的重點應該在10等地的分布，在此次永久基本農(nóng)田劃定中，10等地分布最多的清源縣劃入永久基本農(nóng)田數(shù)量僅為813公頃，因此本次永久基本農(nóng)田劃定中耕地主要為11等及12等耕地，在劃定的永久基本農(nóng)田中除去調入調出部分，大部分與原有基本農(nóng)田相重合，受撫順市總體耕地質量影響，所劃定的永久基本農(nóng)田也集中在11等地，在三縣永久基本農(nóng)田劃定中，新賓縣劃入面積最多，清原縣劃入面積最少，市本級中順城區(qū)耕地質量較高，卻調出基本農(nóng)田面積最大，永久基本農(nóng)田質量難以保障。

3.城市周邊細碎的基本農(nóng)田地塊影響“連片性”

在劃定永久基本農(nóng)田的過長中要考慮后續(xù)的保護問題。目前永久基本農(nóng)田劃定工作由于其剛性要求，不能舉證的耕地就必須劃入永久基本農(nóng)田，影響了基本農(nóng)田的“集中連片”性，城市周邊出現(xiàn)了細碎的基本農(nóng)田地塊，加大了保護難度。撫順市僅清源縣劃入基本農(nóng)田的耕地中不足0.1公頃的有73個地塊，其中不足1畝的有40個地塊。而且這些地塊四周基本都是建筑物，這樣的地塊即使劃為基本農(nóng)田，質量也很難保證，保護起來必然相當困難。永久基本農(nóng)田斑塊零散細碎，究其原因是由于在嚴格的新要求下，地方為完成永久基本農(nóng)田劃定指標又出于保護地方經(jīng)濟發(fā)展的思想，只考慮耕地質量與劃定指標面積，而導致了基本農(nóng)田斑塊不連片，分布分散且距離城鎮(zhèn)中心較遠。

4.基本農(nóng)田調出與調入地塊位置差異較大

撫順市永久基本農(nóng)田調出數(shù)量并不很多，全市共調出基本農(nóng)田10.55公頃，由于二調數(shù)據(jù)是根據(jù)利用現(xiàn)狀進行調繪，存在部分耕地誤調的現(xiàn)象，調出主要原因是原規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中的基本農(nóng)田保護區(qū)內存在非耕地地類，調出的基本農(nóng)田主要以10等地為主，大部分布在順城區(qū)，順城區(qū)所調出的基本農(nóng)田中四家子村，馬金村及黃旗村耕地所在區(qū)位距離主城區(qū)較近，應屬城市周邊基本農(nóng)田優(yōu)先劃的范圍，應優(yōu)先予以保護。而在永久基本農(nóng)田調入的地塊中，分布在連島村，四家子村和興安村，調入永久基本農(nóng)田的地塊較之于調出地塊距離城區(qū)位置更遠，立地條件更差。

對策建議

1.明確“優(yōu)先劃”范圍，創(chuàng)新地方經(jīng)濟發(fā)展

針對于永久基本農(nóng)田“優(yōu)先劃”工作推進困難的問題應該從以下幾方面入手進行解決：第一，出臺文件或通知，從政策角度明確“優(yōu)先劃”工作的實施范圍，及“優(yōu)先劃”與重點城市及非重點城市的關系，重點與非重點只是程度的問題，并不是質的問題，在“優(yōu)先劃”這一工作上來說，所有的城市，重點與非重點都應有序進行“優(yōu)先劃”的推進，只是工作的緊迫程度不同；第二，加深基層政府與干部對永久基本農(nóng)田內涵的理解，解決上下思想沖突矛盾；第三，創(chuàng)新地方經(jīng)濟發(fā)展路徑，優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)結構調整，加強基礎設施投資建設，扶助地方城市經(jīng)濟發(fā)展，變革城市“攤大餅”擴張促進經(jīng)濟發(fā)展的老路；第四，加大“優(yōu)先劃”工作的剛性要求力度，真正守住城市周邊的優(yōu)質耕地，引導城市健康發(fā)展。

2.加強耕地質量提升建設

撫順市耕地質量總體不高，為永久基本農(nóng)田劃定也帶來了一定的困難，永久基本農(nóng)田應帶優(yōu)中選優(yōu)，首先要有一個好的基礎，因此，應該對全市區(qū)域內的耕地加強耕地質量的提升與建設，針對當?shù)氐南拗埔蛩剡M行高標準基本農(nóng)田建設，對于撫順市現(xiàn)有的9等及10等耕地要嚴格保護，控制其耕地質量在不下降的前提下合理利用，防止城市建設占用優(yōu)質耕地。

3.引入地塊評價機制，優(yōu)選基本農(nóng)田劃定

永久基本農(nóng)田的劃定不能單單只注重數(shù)量指標和耕地等別，耕地的立地條件與連片度對于基本農(nóng)田的穩(wěn)定性和后期保護有著十分重要的影響，針對當前永久基本農(nóng)田劃定問題中出現(xiàn)的耕地細碎化現(xiàn)象，應該引入地塊評價機制，采用多因素綜合權重打分法來判斷一塊地塊是否適宜劃入永久基本農(nóng)田，連片程度、立地條件等相關因素不應該被忽視，應被賦予適當?shù)臋嘀胤种祬⑴c到永久基本農(nóng)田劃定的參考體系中。例如，一塊地力等別較高，地勢平整，土層較厚的地塊理論上應該劃入永久基本農(nóng)田，但如果這一地塊面積過小且無法與其他地塊連片，被建設用地包圍，那么此地塊也不該劃入永久基本農(nóng)田，因為這樣的地塊容易被建設用地吞噬，具有相當大的不穩(wěn)定性。要做好基本農(nóng)田上圖入庫、登記發(fā)證工作，解決“最后一公里”問題。基本農(nóng)田劃出來只是個開始，落實到地塊、落實到人頭，并切實保護住才是最終目標。為了避免基本農(nóng)田劃定重蹈“圖上畫、墻上掛”的老路，必須將劃定的基本農(nóng)田上圖入庫、登記發(fā)證，解決“最后一公里”問題。

4.嚴控基本農(nóng)田調出，把好補充耕地質量關

各地基本農(nóng)田調出數(shù)量較大，一部分為退耕還林還湖，濕地保護調出基本農(nóng)田；一部分為二調誤調導致現(xiàn)狀與二調庫中信息不對稱?；巨r(nóng)田的數(shù)量關系到國家糧食安全，對其調出也需要進行嚴格的控制，非必要的調出應當禁止，從政策角度說，應該出臺基本農(nóng)田調出的相關文件，明確可以調出基本農(nóng)田的情況，規(guī)范基本農(nóng)田調出行為。對于二調數(shù)據(jù)中誤調的宗地，我們既要尊重歷史也要尊重現(xiàn)實，整肅清查現(xiàn)狀與地籍信息不符的宗地，進行信息的更正，使二調成果更好的服務于應用。對于補充耕地，要進行更加嚴格的質量把關，對補充耕地的塊數(shù)、單塊面積、立地條件等都要有進一步的規(guī)范。