汪火良

(湖北師范大學(xué)，湖北 黃石 435002)

民主法治

論黨支持司法：理論闡釋和實(shí)現(xiàn)方式

汪火良

(湖北師范大學(xué)，湖北 黃石 435002)

黨領(lǐng)導(dǎo)司法的關(guān)鍵是把握好司法與政治的限度，建立理性的司法政治，而黨支持司法的特殊性則決定了必須改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，以此服務(wù)于黨領(lǐng)導(dǎo)司法、實(shí)現(xiàn)司法的正義性的根本目的。黨支持司法的實(shí)現(xiàn)方式具體包括黨領(lǐng)導(dǎo)司法通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)間接切入、改革黨領(lǐng)導(dǎo)司法的體制機(jī)制、發(fā)揮司法機(jī)關(guān)黨組的核心作用并改進(jìn)工作機(jī)制。

中國(guó)共產(chǎn)黨；司法；黨組；支持；機(jī)制

司法制度對(duì)于政治體系而言，至少有兩大職能：一是調(diào)整因社會(huì)沖突激增和道德底線喪失而導(dǎo)致的社會(huì)斷裂的彌合功能；二是調(diào)整與緩和因國(guó)家權(quán)力的過(guò)分傾軋導(dǎo)致的社會(huì)擠壓[1]146-147。法官和司法機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然是社會(huì)底線的捍衛(wèi)者和社會(huì)穩(wěn)定的安全閥。我們黨已經(jīng)明確表明了支持司法的態(tài)度，這種支持更多的是從保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的目的而言的，當(dāng)然具體的制度支撐也已經(jīng)融入到司法改革之中[2]。因此，準(zhǔn)確把握黨與司法之間的關(guān)聯(lián)和距離，是黨領(lǐng)導(dǎo)司法活動(dòng)不可回避的問(wèn)題。

一、政黨與司法關(guān)系的域外考察

(一)西方政黨與司法的關(guān)系模式

在西方，政黨與司法的關(guān)系從形式上來(lái)看，二者之間似乎沒(méi)有過(guò)多的糾葛，司法是司法、政黨是政黨。政黨與司法之間不存在領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系，政黨不得向司法機(jī)關(guān)和司法官員直接發(fā)指令，甚至政黨還成為司法審查的對(duì)象；司法官員獨(dú)立于司法，不因執(zhí)政黨的更替而更替，司法官員任職后不能兼職行政或當(dāng)議員，也不得以政黨黨員的身份從事政黨活動(dòng)，在黨派之間恪守“中立”，確保司法官員的“獨(dú)立公斷人”身份[3]。西方各國(guó)政黨與司法的關(guān)系模式，凸顯了西方國(guó)家奉行的司法獨(dú)立的特點(diǎn)。然而，經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)告訴我們，司法獨(dú)立并不意味著“司法至上”。因?yàn)?，在政黨政治國(guó)家，政黨是政治生活的核心，政黨會(huì)通過(guò)各種方式對(duì)司法活動(dòng)施加影響，從而獲取政治權(quán)威[4]。通過(guò)深入觀察西方國(guó)家的政治實(shí)踐和司法運(yùn)作發(fā)現(xiàn)，政黨與司法之間存在相當(dāng)程度的“隱性”關(guān)聯(lián)，這種“隱性”關(guān)聯(lián)體現(xiàn)為：

第一，在司法的組織架構(gòu)和規(guī)范依據(jù)上，政黨對(duì)司法的影響和制約不可忽視。司法機(jī)關(guān)的組成和職能由議會(huì)立法確立，當(dāng)然要關(guān)心議會(huì)的政治意圖，所以執(zhí)政黨通過(guò)控制立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)制定司法組織架構(gòu)和司法行為的規(guī)范。需要提醒的是，離開了執(zhí)政黨的支持，議會(huì)的立法也無(wú)法進(jìn)行。美國(guó)的立法、行政、司法三權(quán)分立政治架構(gòu)的確立是聯(lián)邦黨人推動(dòng)和催生的結(jié)果，聯(lián)邦最高法院的違憲審查權(quán)的獲得，美國(guó)的政黨是功不可沒(méi)。第二，在司法官員的任命上，政黨的影響不容忽視。司法官員的選任或者委任大多來(lái)自于執(zhí)政黨。在美國(guó)，法官的任命無(wú)疑打上政黨的烙印。事實(shí)證明，總統(tǒng)在考慮人選時(shí)，總是會(huì)首先從長(zhǎng)期追隨、支持或同情本黨的那些法官中進(jìn)行挑選和提名。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1860年以來(lái)，共和黨總統(tǒng)任命29名大法官，其中9名是民主黨人；民主黨總統(tǒng)任命29名大法官，其中只有3名是共和黨人。第三，政黨通過(guò)立法部門和行政部門來(lái)影響司法是重要的途徑。在英國(guó)，保守黨利用在上議院的優(yōu)勢(shì)地位，發(fā)表對(duì)案件的看法和評(píng)價(jià)來(lái)引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)的判斷；在美國(guó)，司法部長(zhǎng)是執(zhí)政黨的要員，受總統(tǒng)指揮，無(wú)疑為執(zhí)政黨影響司法活動(dòng)打開了方便之門；在法國(guó)，政府總理利用主管行政法院之便，在辦事與行動(dòng)中表明其政黨傾向性，使審判不超出執(zhí)政黨統(tǒng)治秩序的范圍[5]。第四，政黨通過(guò)憲法訴訟來(lái)表達(dá)訴愿。德國(guó)是“政黨入憲”最早的國(guó)家，“政黨法”也堪稱完備，而這一切均受惠于德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的判決。聯(lián)邦憲法法院作為最高司法機(jī)關(guān)，其對(duì)德國(guó)政黨活動(dòng)的積極制約自不待言，德國(guó)政黨的訴訟地位更能表明其對(duì)司法的影響。德國(guó)“基本法”明確了法人是基本權(quán)主體，政黨作為公民結(jié)社權(quán)之延伸，無(wú)論有否法人資格一概受基本權(quán)之保障。因此，德國(guó)政黨可根據(jù)“基本法”第99條第1款的規(guī)定提起抽象規(guī)范審查訴訟，也可根據(jù)“基本法”第93條第1款規(guī)定提起憲法機(jī)構(gòu)爭(zhēng)訟，還可以依據(jù)聯(lián)邦憲法法院的判例提起在選舉中的機(jī)會(huì)平等權(quán)的憲法訴愿[6]。而這一切愿望的完成都必須仰仗聯(lián)邦憲法法院，決定于君臨天下的“基本法”。

(二)海外學(xué)者看中國(guó)共產(chǎn)黨與司法關(guān)系

海外學(xué)者①“海外學(xué)者”有一個(gè)特定的范圍，指的是中國(guó)大陸之外的以英語(yǔ)為寫作語(yǔ)言的“中國(guó)問(wèn)題研究者”，其中出于研究的需要也包括港臺(tái)地區(qū)部分學(xué)者所發(fā)表的中文研究成果。參見(jiàn)閆?。骸吨袊?guó)共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)型與中國(guó)的變遷——海外學(xué)者視角評(píng)析》，中央編譯出版社2013年版，第6頁(yè)。置身于西方三權(quán)分立的政治架構(gòu)之中，熟稔民主、自由平等、司法獨(dú)立等概念，尤其是慣常于以生產(chǎn)資料私有制和個(gè)人主義為研究對(duì)象的海外學(xué)者站在旁觀者的角度來(lái)觀察中國(guó)的社會(huì)問(wèn)題，定然會(huì)有很多的鏡鑒。海外學(xué)者看中國(guó)司法經(jīng)歷了從長(zhǎng)期漠視到逐漸深入的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化過(guò)程，這個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程大體上可以劃分為改革開放之前和之后兩個(gè)階段。

1.改革開放前中國(guó)共產(chǎn)黨與司法的關(guān)系

海外學(xué)者開始關(guān)注中國(guó)司法問(wèn)題是在1966年，當(dāng)時(shí)邵川棱和多布斯·法利出版了《共產(chǎn)主義中國(guó)的司法：對(duì)中華人民共和國(guó)司法體系的調(diào)查》一書，率先嘗試研究中國(guó)的司法制度。他們首次提出了中國(guó)司法工作中的“政治掛帥”原則，也就是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)司法的態(tài)度深受馬列主義意識(shí)形態(tài)的影響，司法體系是黨領(lǐng)導(dǎo)人民民主專政的工具[1]147-148?；诖耍嗣穹ㄔ旱氖滓毮苁钦涡缘?，至于程序規(guī)則是否明確是次要的。陸思禮在論及“文革”前中國(guó)司法制度的曲折發(fā)展時(shí)寫道：實(shí)際上，早在“文革”爆發(fā)之前，毛澤東就拋棄了斯大林模式，轉(zhuǎn)而尋求更加政治化的制度。1957-1958年的“反右”運(yùn)動(dòng)打倒了眾多法律專家和學(xué)者，到了60年代早期，法律學(xué)校的數(shù)量等大大降低，實(shí)驗(yàn)中的律師制度被取消了，法律學(xué)校的課程逐步政治化了[7]。“文革”爆發(fā)后，黨逐漸提高發(fā)布命令和發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)治理社會(huì)，中國(guó)的司法體系有將近10年時(shí)間停止運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)此，麥康勉有描述：“文革”期間，毛澤東以及激進(jìn)派理論家傾向于直接提高人們的覺(jué)悟，因而更加反對(duì)法律和制度。[8]。正因?yàn)辄h和黨的重要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)法律制度態(tài)度的急轉(zhuǎn)直下直接導(dǎo)致了中國(guó)政治結(jié)構(gòu)的變化。

2.改革開放后中國(guó)共產(chǎn)黨與司法的關(guān)系

隨著“文革”的結(jié)束，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)層和整個(gè)中國(guó)社會(huì)開始了對(duì)“文革”的反思，尤其是對(duì)“文革”中的糾正，引起了關(guān)注中國(guó)司法改革的海外學(xué)者的覺(jué)察。布萊恩·胡克寫道：在整個(gè)80年代，中國(guó)司法體系的發(fā)展特別的引人注目。起初是立法，然后是法律的實(shí)施程序，所有這些都是為了避免“文革”中無(wú)法無(wú)天的情形再次出現(xiàn)。市場(chǎng)化改革和不平衡地區(qū)的地區(qū)發(fā)展所帶來(lái)的種種挑戰(zhàn)，也使得中國(guó)共產(chǎn)黨希望法律能夠在解決這些問(wèn)題中發(fā)揮積極作用[9]。鄧小平提出“法制化”的概念源于黨的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)改革的政治考慮，因?yàn)榉傻摹翱深A(yù)見(jiàn)性”能為社會(huì)提供一個(gè)穩(wěn)定的框架，有利于緩解經(jīng)濟(jì)改革導(dǎo)致的各種社會(huì)沖突。法制化可以限制地方官員的自由裁量權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)黨中央政策的“正規(guī)化”，以此為即將開始的經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造條件[1]151。改革開放后開始的司法改革呈現(xiàn)出截然不同的面貌，包括司法體系的重新確立、司法部門專業(yè)水平的提高、律師隊(duì)伍的發(fā)展、更好的法律教育等[10]。司法改革增強(qiáng)了制度的效力，有利于提升普遍的公正標(biāo)準(zhǔn)。但仍有一些海外學(xué)者認(rèn)為，改革開放后的司法改革總體而言仍舊是有限的：安守廉認(rèn)為中國(guó)律師中擁有法律學(xué)位的不占五分之一，并且接受的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的法律教育，在分析案例和判斷技巧的能力上存在欠缺，律師缺乏自主性更像是“國(guó)家司法工作者”；陸思禮認(rèn)為造成法院執(zhí)行難的主要原因是司法機(jī)構(gòu)的財(cái)政和人事關(guān)系的不獨(dú)立。地方政府通過(guò)控制法院經(jīng)費(fèi)的方式對(duì)法院判決施加影響造成了中國(guó)司法權(quán)的碎片化。

二、黨與司法關(guān)系理論的中國(guó)鏡像

中國(guó)共產(chǎn)黨成長(zhǎng)的政治邏輯和執(zhí)政的政治生態(tài)決定了她不僅承擔(dān)著應(yīng)對(duì)社會(huì)政治危機(jī)的重任，而且扮演著國(guó)家現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者的角色[11]。“中國(guó)近代革命是一場(chǎng)囊括民族獨(dú)立、國(guó)家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化革新、政制轉(zhuǎn)型等多種目的的革命，這就注定了司法集權(quán)的必要性和黨對(duì)司法領(lǐng)導(dǎo)的重要性?！盵12]司法事業(yè)是社會(huì)主義事業(yè)的組成部分，堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)法治建設(shè)要始終堅(jiān)持不動(dòng)搖、始終保持不放棄的特色[13]。不同于西方國(guó)家政黨和司法之間的相對(duì)隱秘關(guān)系，我們黨直接領(lǐng)導(dǎo)司法事業(yè)。

(一)司法的政治性

司法與政治無(wú)法分離是不爭(zhēng)的事實(shí)，蘇力曾指出：“完全獨(dú)立于政治的司法本身就是一種沒(méi)有現(xiàn)實(shí)根基的政治主張，不僅在中國(guó)如此，在世界各國(guó)都如此”[14]。但古典司法論者還是極力主張法官是“活著的圣諭”、法院是“正義的自動(dòng)售貨機(jī)”，司法應(yīng)該遠(yuǎn)離政治。注意，這里所討論的是應(yīng)然的問(wèn)題，即司法與政治之間的理想關(guān)系。這里就存在兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是司法是否從屬于政治，如果不是這樣，那么就引出第二個(gè)問(wèn)題，如何把握司法與政治的限度。

關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，江國(guó)華教授認(rèn)為，司法與政治的密切關(guān)系可以從司法的本質(zhì)、司法的功能、司法的發(fā)展動(dòng)因上得到證明：第一，司法的政治本質(zhì)無(wú)可否認(rèn)。司法權(quán)由法院行使，國(guó)家權(quán)力創(chuàng)制法律，提供司法運(yùn)作的依據(jù)，為人們對(duì)司法運(yùn)作產(chǎn)生心理認(rèn)同和強(qiáng)制服從提供保障；第二，司法承載著重要的政治功能，而且司法政治功能呈強(qiáng)化之趨勢(shì)；第三，司法理性化的變遷從根本上來(lái)說(shuō)是國(guó)家政治轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物[15]。從宏觀上來(lái)講，司法本質(zhì)上是權(quán)力的行使，是一種政治決斷。中國(guó)社會(huì)主義法治理念的“服務(wù)大局”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”充分體現(xiàn)了司法權(quán)的政治功能。從微觀上來(lái)講，司法案件審理過(guò)程中總是會(huì)遇到來(lái)自公眾、社會(huì)團(tuán)體、某種政治勢(shì)力的影響，法官在裁判時(shí)總是要考量一些政治因素?？紫榭》ü偃缡钦f(shuō)：“司法除以法律為基本準(zhǔn)繩外，還受政治和司法政策的指引。”[16]

關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，如何把握司法與政治的限度，就是建立理性的司法政治。經(jīng)驗(yàn)和事實(shí)證明，西方國(guó)家的政黨對(duì)司法的影響是一種間接的、迂回的乃至“隱性”的影響，司法要完全脫離政黨政治、超然獨(dú)立于政黨政治實(shí)際上是不可能的。對(duì)此，昂格爾認(rèn)為，法官總是選擇一個(gè)符合自己意識(shí)形態(tài)的法律來(lái)支持自己的結(jié)論，最終的司法結(jié)論不過(guò)是政治態(tài)度的背書而已[17]。反觀我國(guó)的執(zhí)政黨和司法之間的關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)：人們習(xí)慣于以一種絕對(duì)的西式“司法獨(dú)立”或“司法至上”的觀念作為思考政黨與司法關(guān)系問(wèn)題的基點(diǎn)，并將其自覺(jué)或不自覺(jué)地運(yùn)用于觀察中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。應(yīng)該說(shuō)，這不是一種好的狀態(tài)。這就需要對(duì)司法與政治的關(guān)系進(jìn)行理性定位，筆者贊同江國(guó)華教授的觀點(diǎn)。第一，理性的司法政治應(yīng)體現(xiàn)忠誠(chéng)、公正、實(shí)效的品質(zhì)。第二，司法需要獲得更多的政治支持。這種政治支持可以是提升法院的政治地位、為司法免于非法干預(yù)構(gòu)設(shè)政治性保障、不讓法院承載不能承載的“政治任務(wù)”。第三，司法應(yīng)成為化解政治問(wèn)題的方法。

黨支持司法的特殊性決定了必須改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨和司法機(jī)關(guān)都接受憲法和法律的約束，司法機(jī)關(guān)適用法律實(shí)際上是在表達(dá)黨的意志和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，法律適用的越好，黨的意志就表達(dá)得越充分，黨的領(lǐng)導(dǎo)就貫徹得越到位。因此，黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)只有一個(gè)基本目的，那就是保證法律的實(shí)現(xiàn)。圍繞保證法律實(shí)現(xiàn)的目的，黨與司法的關(guān)系需要進(jìn)行理性的定位，黨領(lǐng)導(dǎo)司法的方式也要進(jìn)一步改善。司法權(quán)實(shí)際上是一項(xiàng)國(guó)家公共權(quán)力，不屬于黨務(wù)工作的范疇，執(zhí)政黨應(yīng)謹(jǐn)守“法無(wú)授權(quán)不可為”的信條，因此，過(guò)往中發(fā)生的政法委直接審批案件、各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干涉具體辦案過(guò)程的做法必須廢除，黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)回到對(duì)司法的方針政策、組織人事和司法監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，這樣有利于從制度上保證司法獨(dú)立，有利于表明黨推進(jìn)依法治國(guó)方略的決心和信心，取信于民。

(二)司法的公正性

黨領(lǐng)導(dǎo)司法的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)司法的公平正義。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在國(guó)家和社會(huì)管理中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，享有對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。執(zhí)政黨直接領(lǐng)導(dǎo)司法與司法獨(dú)立的共適，是中國(guó)執(zhí)政黨行使司法話語(yǔ)權(quán)的顯著特色[18]，而這些鮮明特色的核心價(jià)值在于追求司法公平正義。正如英國(guó)哲學(xué)家培根所言：“一次不公的判斷比多次不平的舉動(dòng)為禍猶烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公的判斷則把水源敗壞了?！盵19]正是從這個(gè)意義上，公正司法，促進(jìn)社會(huì)公平正義是政法工作的核心價(jià)值追求。

在我國(guó)，司法權(quán)力屬于國(guó)家政權(quán)的一部分，黨領(lǐng)導(dǎo)掌握國(guó)家政權(quán)，自然包括對(duì)國(guó)家司法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和掌控。從法理上來(lái)說(shuō)，司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)表達(dá)黨的意志和實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程。在社會(huì)主義法治條件下，黨領(lǐng)導(dǎo)和掌握國(guó)家司法權(quán)，從根本上還是為了保證國(guó)家司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正司法。獨(dú)立與公正是司法的主要特征。在依法治國(guó)條件下，黨領(lǐng)導(dǎo)人民掌握國(guó)家司法權(quán)，就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正司法有機(jī)結(jié)合起來(lái)。黨領(lǐng)導(dǎo)司法機(jī)關(guān)，核心是要保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正司法；司法機(jī)關(guān)只有做到獨(dú)立公正司法，才真正實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。這里需要注意，既然黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是以保證司法公正有效實(shí)現(xiàn)為目的，那么黨就不能以直接全面支配司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)為目的，而是要對(duì)司法保持謙抑和克制。也就是說(shuō)，黨與司法要保持適度的距離。從結(jié)構(gòu)力學(xué)的視角來(lái)看，黨的執(zhí)政權(quán)力和司法權(quán)力都是國(guó)家權(quán)力的重要支撐點(diǎn)，適度保持司法與黨之間的結(jié)構(gòu)性張力，受力均衡，有利于結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

三、黨支持司法的實(shí)現(xiàn)方式

在我國(guó)，黨要通過(guò)司法機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)行為避免產(chǎn)生對(duì)法律建設(shè)不利的消極社會(huì)效應(yīng)，消除人們對(duì)法律和社會(huì)可能出現(xiàn)的離異感，促使整個(gè)社會(huì)的行為取向與法律目標(biāo)一致，使國(guó)家始終處于持續(xù)穩(wěn)定的、長(zhǎng)治久安的有序狀態(tài)。那么，除了必須充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)傳統(tǒng)司法中行政與司法合一、行政長(zhǎng)官兼理司法的歷史積弊和人們對(duì)行政干預(yù)司法的現(xiàn)象習(xí)以為常所帶來(lái)的影響沉疴外，在當(dāng)前，各級(jí)執(zhí)法干部能不能堅(jiān)持原則，實(shí)事求是，忠于人民，忠于法律，秉公執(zhí)法，嚴(yán)格依法辦案也是關(guān)鍵。但更重要的是黨將其政治主張、政治原則和紀(jì)律要求通過(guò)法定程序法律化，必然要求黨的執(zhí)政管理逐步實(shí)現(xiàn)法治化[20]153。

(一)黨領(lǐng)導(dǎo)司法的切入方式

黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的路線方針政策在國(guó)家司法活動(dòng)中的貫徹落實(shí)，保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)。黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)間接實(shí)行對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)，其領(lǐng)導(dǎo)司法的基本方式是：

第一，黨通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)把黨對(duì)國(guó)家司法事務(wù)的意見(jiàn)、主張依法變?yōu)閲?guó)家法律，以國(guó)家意志的形式要求司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，從而在政治和大政方針上實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，黨通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法向司法機(jī)關(guān)推薦重要人選，以保證黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)司法活動(dòng)的影響。黨向司法機(jī)關(guān)推薦重要人選，一要嚴(yán)格履行法律手續(xù)，切實(shí)通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定程序進(jìn)行；二要健全和完善相關(guān)法律制度，嚴(yán)格把握司法公職人員的選任資格和任職條件；三要加強(qiáng)司法體制改革，為保證司法優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造條件。

第三，黨通過(guò)國(guó)家政法機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)λ痉C(jī)關(guān)及其司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，從而保證黨對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)司法機(jī)關(guān)及其司法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，主要是要保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。當(dāng)然，如果黨、人大或者其他組織、機(jī)構(gòu)、當(dāng)事人等認(rèn)為司法機(jī)關(guān)的終審裁判不公，或者司法機(jī)關(guān)作出的司法解釋不當(dāng)，違反了憲法和法律，那就由黨和人大依法啟動(dòng)合憲性審查機(jī)制進(jìn)行干預(yù)，解決糾紛，化解矛盾，從而樹立司法的權(quán)威。

“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不只是理論的或觀念形態(tài)的指引，更包括設(shè)置在各個(gè)組織和機(jī)構(gòu)中的分支委員會(huì)的有形管理?！盵21]因此，“中國(guó)共產(chǎn)黨的組織事實(shí)上已經(jīng)成為了國(guó)家政權(quán)組織的一部分，而且是核心部分”[22]。在現(xiàn)實(shí)的黨領(lǐng)導(dǎo)司法的途徑之中，黨通過(guò)自己的組織機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)是最為有效的方式。黨設(shè)立的擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)司法職能的組織主要有按行政區(qū)劃設(shè)置的各級(jí)黨的委員會(huì)和管理政法工作的政法委員會(huì)、設(shè)置在各級(jí)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨組織等，這些組織有效的承載起獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作的職能。由此可見(jiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)融貫于我國(guó)司法體制之中，構(gòu)成了我國(guó)司法體制的本質(zhì)特征。

(二)改革黨領(lǐng)導(dǎo)司法的體制機(jī)制

黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格定位于原則性、宏觀上的領(lǐng)導(dǎo)，禁止干預(yù)具體案件的審理。為此，通過(guò)改革和完善相應(yīng)的體制機(jī)制來(lái)定型化黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)必不可少。借鑒司法改革的經(jīng)驗(yàn)，有兩項(xiàng)制度可以規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)司法的行為。一是保障法官獨(dú)立審判的制度。讓審判者獨(dú)立裁判，審判者對(duì)裁判負(fù)責(zé)是法官獨(dú)立審判的原則要求，再輔之以各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)與地方財(cái)政剝離、黨組織不行使法官的提名權(quán)和任命權(quán)、沒(méi)有法律資格的政治干部不得擔(dān)任從事審判的法官、法官如無(wú)大錯(cuò)不得免職等制度[23]。二是對(duì)司法工作的監(jiān)督核查制度?！额I(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》“兩個(gè)規(guī)定”為防范黨員干部插手、干預(yù)具體案件審理提供了制度規(guī)范和支撐。

(三)發(fā)揮司法機(jī)關(guān)黨組的核心作用

黨領(lǐng)導(dǎo)司法是司法與黨共生存的歷史傳統(tǒng)[20]168。在司法系統(tǒng)中建黨組就是堅(jiān)持黨對(duì)司法權(quán)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，從根本上保證審判權(quán)和檢察權(quán)的獨(dú)立行使，是執(zhí)政黨與司法權(quán)關(guān)系在司法機(jī)關(guān)中的具體落實(shí)與體現(xiàn)，是黨實(shí)現(xiàn)其對(duì)司法權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的重要方法。

1.司法機(jī)關(guān)黨組的職能和作用

根據(jù)現(xiàn)行《黨章》第46條的規(guī)定和各單位黨組實(shí)際的工作情況，黨組的主要職能可以概括為八項(xiàng)內(nèi)容：(1)學(xué)習(xí)黨的理論、方針、政策和本單位的業(yè)務(wù)知識(shí)；(2)貫徹落實(shí)黨的路線、方針和政策，執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示、決議；(3)討論和決定本單位的重大問(wèn)題；(4)管理本單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的人事任免和機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)確定等相關(guān)事宜；(5)領(lǐng)導(dǎo)本單位的思想政治工作和精神文明建設(shè)工作；(6)領(lǐng)導(dǎo)本單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作；(7)指導(dǎo)本機(jī)關(guān)基層黨組織的工作；(8)團(tuán)結(jié)非黨干部和群眾，領(lǐng)導(dǎo)本單位工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)組織和其他社會(huì)團(tuán)體的工作[24]。黨組應(yīng)認(rèn)真履行政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，做好理論武裝和思想政治工作，負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策，貫徹落實(shí)黨中央和上級(jí)黨組織的決策部署，發(fā)揮好把方向、管大局、保落實(shí)的重要作用。結(jié)合司法機(jī)關(guān)的工作實(shí)際，司法機(jī)關(guān)黨組的職能和作用存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

第一，同級(jí)黨委對(duì)同級(jí)法院黨組的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系體現(xiàn)得不明確，忽視法院黨組是同級(jí)黨委的派出黨組，舍棄了最直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而用成本高昂的外部監(jiān)督取代黨內(nèi)的有效監(jiān)督。

第二，在法院上下級(jí)關(guān)系層面上，上下級(jí)法院行政關(guān)系有《人民法院組織法》作為依據(jù)，但上下黨組關(guān)系依據(jù)則不足，缺少制度章程規(guī)范。上下級(jí)黨組之間的關(guān)系，《黨章》沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)際的操作層面也缺乏有效的制度規(guī)范。

第三，黨的基層組織功能弱化，組織渙散。相當(dāng)多的派出法庭沒(méi)有成立支部；如果派出法庭的黨員不夠建立一個(gè)支部，是由駐所地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)黨委管理，或是由所在地法院管理。雙重管理的優(yōu)勢(shì)各地雖有探索但缺乏制度規(guī)范。

第四，現(xiàn)行法院管理模式強(qiáng)化了法院機(jī)關(guān)的行政化傾向，忽視了思想政治教育和黨的建設(shè)，導(dǎo)致黨員的模范帶頭作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，支部的戰(zhàn)斗堡壘作用也沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，一些脫離國(guó)情的改革缺乏配套制度，導(dǎo)致法官只認(rèn)法官身份，忽略自己是黨員、是先進(jìn)分子，體現(xiàn)不出黨員的先進(jìn)性、純潔性[20]172-173。

2.改進(jìn)司法機(jī)關(guān)黨組的工作機(jī)制

第一，科學(xué)界定司法機(jī)關(guān)各部門的職能定位?？茖W(xué)界定業(yè)務(wù)部門和非業(yè)務(wù)部門的職能，確保各職能部門(政治部、機(jī)關(guān)黨委、監(jiān)察室)形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作合力。在黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)黨組會(huì)、全委會(huì)、行政辦公會(huì)等組織形式的職能作用。通過(guò)完善司法業(yè)務(wù)、認(rèn)識(shí)、政務(wù)管理，建立健全規(guī)范性規(guī)定，落實(shí)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和審判權(quán)的憲法原則。

第二，正確處理好系統(tǒng)指導(dǎo)與黨委領(lǐng)導(dǎo)的“條塊結(jié)合”關(guān)系。堅(jiān)持以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的原則，上下級(jí)司法機(jī)關(guān)黨組主要從司法規(guī)律、行業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，發(fā)揮系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，協(xié)管干部，貫徹中央、省委、最高檢和最高法的司法工作部署和司法決策，抓好思想政治教育、廉政教育，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，執(zhí)行司法制度和紀(jì)律，促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)的黨組織建設(shè)，支持地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)[20]202-210。

第三，明確檢察院和法院黨組與院機(jī)關(guān)黨組的間接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和間接領(lǐng)導(dǎo)方式。鑒于檢察院和法院黨組對(duì)院機(jī)關(guān)黨委、黨總支、黨支部的指導(dǎo)關(guān)系，由院機(jī)關(guān)黨委、總支或支部的書記實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)關(guān)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，但這種間接領(lǐng)導(dǎo)方式必須在黨內(nèi)予以明確以利于依規(guī)有據(jù)，與行政轄區(qū)直屬機(jī)關(guān)工委的工作相協(xié)調(diào)。

第四，相對(duì)統(tǒng)一檢察院和法院機(jī)關(guān)黨組的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。以50人為設(shè)置黨組的標(biāo)線，50人以上黨員的設(shè)立機(jī)關(guān)黨總支；人數(shù)較多但不足50人的爭(zhēng)取設(shè)立機(jī)關(guān)黨總支；設(shè)立專職紀(jì)檢組組長(zhǎng)與本院紀(jì)檢組合署辦公；改革和規(guī)范本院派出機(jī)構(gòu)的黨組織設(shè)置。以上機(jī)關(guān)黨組織的設(shè)立方便于“一崗雙責(zé)”考核和廉政建設(shè)的開展。

第五，深化學(xué)習(xí)機(jī)制。創(chuàng)新學(xué)習(xí)的方式和內(nèi)容，健全黨員民主生活會(huì)、中心組理論學(xué)習(xí)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部雙重組織生活制度，在培訓(xùn)方式上從說(shuō)教式向引導(dǎo)式、從號(hào)召式向啟發(fā)式、從單向式向互動(dòng)式轉(zhuǎn)換，同時(shí)把業(yè)務(wù)培訓(xùn)和黨的理論培訓(xùn)相結(jié)合。

第六，嚴(yán)格考核機(jī)制。對(duì)黨支部主要負(fù)責(zé)人實(shí)行“一崗雙責(zé)”的績(jī)效考評(píng)，對(duì)黨員干警實(shí)行政治和業(yè)務(wù)綜合考評(píng)，對(duì)非黨干警的考評(píng)從其完成崗位目標(biāo)任務(wù)和擁護(hù)黨的路線方針政策的情況進(jìn)行。探索建立捆綁式考核體系，[20]204在考核的標(biāo)準(zhǔn)、方式和考核結(jié)果的運(yùn)用上充分考慮考評(píng)對(duì)象在政治和業(yè)務(wù)、黨性和業(yè)績(jī)、守法和遵紀(jì)的綜合表現(xiàn)。

第七，落實(shí)激勵(lì)機(jī)制。司法機(jī)關(guān)的黨組織是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的重要組織保證。大力推廣“黨員掛牌上崗”“黨員先鋒崗”“黨員示范窗口”等做法，亮出黨員身份，兌現(xiàn)崗位承諾，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨政干部的先鋒模范作用[41]。

應(yīng)該說(shuō)，在司法機(jī)關(guān)設(shè)立黨組，這是中國(guó)的特色。如果要考察這種做法的合理性，從大的理論依據(jù)上講，應(yīng)該契合于我黨密切聯(lián)系群眾的工作路線，黨組是建立在最貼近群眾的地方，也是黨的先進(jìn)性在群眾中體現(xiàn)如何的前沿觀察哨，要真正實(shí)現(xiàn)司法為民，司法機(jī)關(guān)的黨組必不可少，而且要真正發(fā)揮黨組的作用，正如紅軍在三灣改編時(shí)的成功經(jīng)驗(yàn)，在部隊(duì)的連隊(duì)建立黨支部一樣，這是我黨領(lǐng)導(dǎo)革命成功的制勝法寶。今天，我們要打贏司法改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，充分用好司法機(jī)關(guān)黨組這個(gè)法寶一樣至關(guān)重要。需要強(qiáng)調(diào)的是，司法機(jī)關(guān)黨組的設(shè)立、運(yùn)行都要結(jié)合基層的實(shí)際情況，遵循政黨政治的基本原理，遵照規(guī)章制度和程序運(yùn)行，不能用黨組代替司法機(jī)關(guān)的行政主管部門和業(yè)務(wù)部門，黨組及其主要成員不能直接插手和干預(yù)司法機(jī)關(guān)及司法人員辦案。

[1]閆健.中國(guó)共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)型與中國(guó)的變遷——海外學(xué)者視角評(píng)析[M].北京：中央編譯出版社，2013.

[2]汪習(xí)根.堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-11-06.

[3]梁琴，鐘德濤.中外政黨制度比較研究[M].北京：商務(wù)印書館，2001：237.

[4]洪向華.政黨怎樣影響司法活動(dòng)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2005-07-25.

[5]沈德詠.中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度論綱[M].北京：人民法院出版社，2009：433-435.

[6]崔英楠.德國(guó)政黨依法執(zhí)政的理論與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009：74-76.

[7]Stanley B. Lubman， “The Future of Chinese Law”，The China Quarterly， No.141 (March1995)， p.3.

[8]Barrett L. McCormick， Political Reform in Post- Mao China： Democracy and Bureaucracy in a Leninist state，Berkeley： University of California Press， 1990， p.100.

[9]Brian Hook， “China in the First Decade of Reform and Opening Out： An Edited View，” The China Quarterly， No.143 (September 1995)， p.678.

[10]Stanley B. Lubman， Bird in a cage： Legal Reform in China After Mao， Stanford， California： Stanford University Press， 1999，pp.383-423.

[11]王邦佐.中國(guó)政黨制度的社會(huì)生態(tài)分析[M].上海：上海人民出版社，2000：182-183.

[12]徐顯明.司法改革二十題[J].法學(xué)，1999(9).

[13]虞政平.中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的“特色”研究[J].中國(guó)法學(xué)，2010(5).

[14]蘇力.關(guān)于能動(dòng)司法[J].法律適用，2010(2).

[15]江國(guó)華.常識(shí)與理性(十)：司法技術(shù)與司法政治之法理及其兼容[J].河北法學(xué)，2011(12).

[16]孔祥俊.裁判中的法律、政策與政治——以知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判為例[J].人民司法，2008(13).

[17]唐豐鶴.政治性的司法——批判法學(xué)司法思想研究[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015(2).

[18]朱前星.論執(zhí)政黨司法話語(yǔ)權(quán)的運(yùn)行模式[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2012(1)，.

[19][英]弗·培根.培根論說(shuō)文集[M].水天同，譯.北京：商務(wù)印書館，1983：193.

[20]董治良.法治中國(guó)建設(shè)的探索與實(shí)踐(第一卷)[M]. 北京：法律出版社，2015：153.

[21]賀衛(wèi)方.司法的理念與制度[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998：44.

[22]胡偉.政府過(guò)程[M].杭州：浙江人民出版社，1998：24.

[23]顧肅.論依法治國(guó)制度建設(shè)的基本原則[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(1).

[24]張俊杰.中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政體系中的黨組制度分析[J].安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010(4).

D9

A

1009-3605(2017)06-0083-07

2017-09-07

2014年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDC001)。

汪火良，男，湖北黃梅人，湖北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要研究方向：法治、人權(quán)。

楊 煉