蔡文成 滕興欣

(1.蘭州大學馬克思主義學院教授，博士；2.蘭州大學馬克思主義學院碩士研究生)

黨內(nèi)問責的制度邏輯與實踐特征

蔡文成1滕興欣2

(1.蘭州大學馬克思主義學院教授，博士；2.蘭州大學馬克思主義學院碩士研究生)

黨內(nèi)問責制是黨內(nèi)自我監(jiān)督和完善的重要制度，對全面從嚴治黨的深入推進具有重要意義。黨內(nèi)問責制作為一個制度性體系，它的功能發(fā)揮和價值實現(xiàn)依賴于構(gòu)成要素。確定誰來問責，保證問責主體的獨立性；明確對誰問責，堅持問責對象的關(guān)鍵性；理清問責什么，增強問責內(nèi)容的系統(tǒng)性；把握怎樣問責，提高問責過程的規(guī)范性；明晰為何問責，增加問責結(jié)果的有效性。黨內(nèi)問責制需要在完善問責主體、對象、內(nèi)容、過程、結(jié)果的基礎(chǔ)上，立足實踐，不斷發(fā)展創(chuàng)新。

黨內(nèi)問責；制度邏輯；實踐特征

習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上指出：“我們要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！盵1]中國共產(chǎn)黨自成立以來，一直高度重視黨的自身建設(shè)問題，黨內(nèi)問責制對于黨的建設(shè)具有重要的作用和意義。2016年6月審議通過了《中國共產(chǎn)黨問責條例》(以下簡稱《問責條例》)，作為全黨從嚴治黨之“利器”，同時也是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責的里程碑式的事件，使我國黨內(nèi)問責不斷的趨于成熟。為了進一步推動黨內(nèi)問責的制度化發(fā)展，規(guī)范黨內(nèi)的問責工作，必須明確黨內(nèi)問責的具體實施主體、對象、內(nèi)容、過程和結(jié)果，明晰它們的內(nèi)涵界定及運行特征是什么？建設(shè)過程中存在著哪些問題？可行性的完善路徑是什么？

一、黨內(nèi)問責制：全面從嚴治黨的法寶

黨內(nèi)問責在中國發(fā)展緩慢，1982年黨的文獻第一次明確提出責任追究的概念，一直到2004年的十六屆四中全會，黨的文獻才第一次出現(xiàn)關(guān)于問責制的表述。盡管在2009年黨內(nèi)問責開始進入一個比較快速發(fā)展的時期，但是在理論研究上仍舊比較薄弱，就黨內(nèi)問責制的確切定義來說，國內(nèi)目前尚未有一個確切的定義。概括的講，黨內(nèi)問責制是以推進全面從嚴治黨、規(guī)范和強化黨的問責工作為目的，在總結(jié)實踐經(jīng)驗，健全問責機制的過程中，堅持“權(quán)責對等”的精神，通過有管理權(quán)限的黨組織，追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責的黨組織和黨的領(lǐng)導干部的政治責任，并要求其承擔后果的制度。黨內(nèi)問責制主要包括以下四個方面的特征：首先，黨內(nèi)問責制聚焦于黨內(nèi)，是黨自身進行的內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度，行為主體和作用對象都是黨自身。其次，黨內(nèi)問責的主要內(nèi)容是黨內(nèi)職責的履行情況和黨內(nèi)公共權(quán)力的行使狀況，問責貫穿于職責履行始終，是對黨的領(lǐng)導干部和組織更加全面的監(jiān)督。最后，黨內(nèi)問責制的主要功能是在權(quán)責對等的核心理念下對黨內(nèi)的警示與監(jiān)督，是一個防錯機制。

黨內(nèi)問責制的建立與完善是當下全面從嚴治黨的客觀要求，也是黨帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)偉大復興中國夢的時代要求，具有重要意義。首先，黨內(nèi)問責制是推動黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的關(guān)鍵舉措。黨的十八大以來，黨中央把黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭看作是黨必須抓好的重大政治任務(wù)，并且提出了一系列關(guān)于管黨治黨的措施。黨內(nèi)問責制在規(guī)約、監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力的基礎(chǔ)上可以有效的提高黨的純潔性和先進性，減少因權(quán)力濫用產(chǎn)生的腐敗行為。其次，黨內(nèi)問責制是提高黨的執(zhí)政能力的有效措施。黨的執(zhí)政能力是黨處于執(zhí)政地位的重要保障。在黨內(nèi)問責制下，黨才能更好的行使人民賦予的公共權(quán)力，才能保障好人民的利益，才能在社會主義事業(yè)的建設(shè)中發(fā)揮好領(lǐng)導作用，不斷增加自身執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。最后，黨內(nèi)問責制是完善黨內(nèi)制度體系的重要環(huán)節(jié)。黨內(nèi)問責是黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容，它彌補了當前黨內(nèi)法規(guī)法紀中存在的短板，與黨內(nèi)監(jiān)督中的其他制度相互補充，進一步完善了黨內(nèi)制度體系。

黨內(nèi)問責制是一個有機的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。一方面，它是靜態(tài)的，黨內(nèi)問責制是一個制度體系，并不是一項單一的制度。它由黨內(nèi)各項制度中涉及到黨內(nèi)職責、黨內(nèi)義務(wù)、黨內(nèi)紀律、黨內(nèi)道德、黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)考評、黨內(nèi)責任、黨員權(quán)利、黨內(nèi)權(quán)利結(jié)構(gòu)等相關(guān)問題的制度規(guī)定共同架構(gòu)而形成。[2]它不僅包括黨內(nèi)法規(guī)等各種具體的法規(guī)條例，還包括黨內(nèi)問責運行的各種組織制度和配套體系，是一個綜合的系統(tǒng)。另一方面，它是動態(tài)的，黨內(nèi)問責制的功能實現(xiàn)得益于體制機制和要素結(jié)構(gòu)的運轉(zhuǎn)和作用發(fā)揮。從制度構(gòu)成要素的角度來看，必須充分實現(xiàn)各個要素的基本作用，才能有效的推動制度整體的運行。黨內(nèi)問責制的基本構(gòu)成要素是制度正常運行和功能發(fā)揮的基礎(chǔ)和必要條件，所以必須明確在黨內(nèi)問責的過程中，誰來問責、對誰問責、問責什么、怎樣問責、問責如何，即明確黨內(nèi)問責的問責主體、對象、內(nèi)容、過程和結(jié)果。在明晰構(gòu)成要素的內(nèi)涵界定和基本特征的基礎(chǔ)上才能進一步促進各要素的完善，以此推動黨內(nèi)問責制的發(fā)展。

二、誰來問責：黨內(nèi)問責主體的獨立性

“問責主體指按照有關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)啟動問責程序，決定問責方式，實施責任追究的機關(guān)和個人?！盵3]235黨內(nèi)問責主體就是誰來實施問責，即有權(quán)力進行黨內(nèi)問責的行為主體。黨內(nèi)問責的實施有賴于問責主體，問責主體自身的責任意識以及專業(yè)素質(zhì)對問責的執(zhí)行和落實有著很大的影響。問責主體是整個問責行為展開的基礎(chǔ)和前提。所以，一方面必須明確問責主體的范圍界定。黨內(nèi)問責從權(quán)力本質(zhì)上來說，就是以一種權(quán)力監(jiān)督制約另一種權(quán)力，哪部分權(quán)力主體具有這種責任和權(quán)力必須予以明確。按照權(quán)力控制原則，即任何授予出去的權(quán)力都能得到有效的控制和監(jiān)督，所以黨內(nèi)的黨員、干部、各種黨組織都可以成為相應(yīng)的問責主體，針對不同形式的權(quán)力，都應(yīng)該形成一種權(quán)力控制關(guān)系。另一方面，必須明確黨內(nèi)問責主體的相對獨立性地位?！巴ㄟ^責任主體的權(quán)力或權(quán)利監(jiān)督懲處問責客體，達到責任落實的目的。這種帶有強制性特點的權(quán)力較量關(guān)系，決定了主體和客體不可能始終處于和諧狀態(tài)，而只能在二者之間找到一個平衡點。賦予問責主體必要的相對獨立性，正是這個點。[4]24問責主體的獨立性和自主性保證著問責主體的行為效率，影響著問責的質(zhì)量。因此，完善黨內(nèi)問責制的第一步就是增強黨內(nèi)問責主體的相對獨立性。

《問責條例》第四條規(guī)定，“黨的問責工作是由黨組織按照職責權(quán)限”負責實施；第八條規(guī)定，“問責決定應(yīng)當由黨中央或者有管理權(quán)限的黨組織作出”。《問責條例》的規(guī)定，使黨內(nèi)問責主體進一步明確化，將黨內(nèi)問責的責任落實到有管理權(quán)限的黨組織之上。首先，黨內(nèi)問責的主體，即有管理權(quán)限的黨組織，主要包括兩個部分，一是紀委，紀委作為專門的監(jiān)督機構(gòu)，在黨內(nèi)問責中具有重要的監(jiān)督責任；二是黨委，黨委是最重要的黨內(nèi)問責主體，對于落實、強化黨內(nèi)問責具有重要的作用。其次，在黨內(nèi)問責的過程中，黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任都要落實，兩大問責主體是協(xié)調(diào)合作、相互配合的，在明確責任范圍的基礎(chǔ)上共同推進著問責工作的進行。最后，問責主體實施問責的基礎(chǔ)是問責權(quán)力的相對獨立性，紀委在設(shè)置原則上本身就包含著獨立性；對于黨委來說，這種獨立性主要是其所擁有的問責權(quán)力的獨立性，即在實施問責工作時不受其他政治權(quán)力的影響和制約。

就目前的問責實踐來看，問責主體的作用發(fā)揮依舊存在著很多的問題。首先，深受傳統(tǒng)的“官本位”意識以及當下委任方式的影響，黨委、紀委、黨員領(lǐng)導干部等主要的問責主體存在一種消問責意識，具體表現(xiàn)為對權(quán)力的不斷追求和對責任的漠視。其次，黨代會的作用沒有發(fā)揮出來。根據(jù)黨內(nèi)的授權(quán)關(guān)系，黨代會有權(quán)也有責任對擁有重大權(quán)力的黨的“一把手”進行監(jiān)督和問責，但是當下中國黨內(nèi)運行中存在的突出問題是權(quán)力過于集中于黨的一把手，黨代會這一基本的民主授權(quán)機構(gòu)卻處于了權(quán)力虛化的地位，黨代會問責權(quán)力的獨立性實質(zhì)上受到了削弱，這種虛化的地位直接導致了對權(quán)力運行問責的虛化。最后，紀委作為專門的監(jiān)督機制，不屬于任何的政府部門，具有相對獨立性。但是在實踐中，由于思想觀念、制度機制設(shè)置等方面的問題，各級紀委在問責過程中依舊存在同級問責難、問責工作受到干涉等難題，紀委的獨立性地位仍舊沒辦法深入落實。

問責主體影響著整個問責過程，所以必須發(fā)揮好主體問責的作用。一方面，必須保證問責主體的獨立性。黨委作為最重要的問責主體，在問責實踐中，要保證黨委問責權(quán)力的獨立性，保證這種權(quán)力不受到其他權(quán)力的干涉和影響，切實發(fā)揮好黨委在問責中的統(tǒng)籌兼顧以及領(lǐng)導的作用，將黨委問責權(quán)力落到實處。紀委作為重要的落實、監(jiān)督問責工作的組織，在問責實踐中，要切實轉(zhuǎn)變思想觀念，積極承擔起本身的監(jiān)督職責；同時應(yīng)該進一步規(guī)范各政治主體的權(quán)力，防止干涉紀委工作的權(quán)力越位、權(quán)力濫用等問題的發(fā)生，保證紀委的獨立性，發(fā)揮好紀委黨內(nèi)問責的作用。另一方面，建立相應(yīng)的問責權(quán)力監(jiān)督機制。問責主體權(quán)力的規(guī)范運行是黨內(nèi)問責公平公正、持續(xù)高效推進的重要基礎(chǔ)。黨內(nèi)問責針對的是黨內(nèi)失職瀆職的行為，其中必然涉及到復雜的利益關(guān)系，觸及到部分人的利益，這樣可能會引起利益相關(guān)人的“尋租”行為，同時問責主體利用手中的問責權(quán)力可能主動“設(shè)租”，所以必須建立起針對問責權(quán)力的監(jiān)督機制，實現(xiàn)“對問責的再問責”，杜絕各種可能的腐敗行為的發(fā)生，保證問責權(quán)力的正常運行。

三、對誰問責：黨內(nèi)問責對象的關(guān)鍵性

黨內(nèi)問責對象就是對誰實施問責，即問責行為的承擔者。黨內(nèi)問責對象的確定，不僅有利于問責實施過程中明確相關(guān)責任人，同時這種明確性事實上也起到了對問責對象的警示作用。黨內(nèi)問責對象的確定，一方面，“就其邏輯結(jié)構(gòu)而言，責任的承擔與義務(wù)的違反是相聯(lián)結(jié)的……對行政問責之對象范圍的探討，則需要從行政義務(wù)出發(fā)，針對需要問責的事件分析其中的義務(wù)承擔者和義務(wù)違反者，進而確定責任的承擔者。[5]就黨內(nèi)的問責對象來說，同樣應(yīng)該遵循“義務(wù)——責任”的基本邏輯予以確定，這一邏輯包含著“權(quán)責對等”的基本精神，所以應(yīng)該將相應(yīng)的義務(wù)違反者界定為問責對象。另一方面，“黨的權(quán)力屬于全體黨員，但并不是每一個黨員都執(zhí)掌具體的權(quán)力，在大多數(shù)時候往往是各級黨組織和領(lǐng)導者代表黨員在行使著權(quán)力?！盵6]442-443所以，權(quán)力所有者和權(quán)力受托者之間的張力促使黨內(nèi)問責需要進一步明確問責對象，把握黨內(nèi)問責對象的關(guān)鍵性，將權(quán)力受托者作為重點的問責對象，防止在權(quán)力的具體實施中出現(xiàn)背離權(quán)力所有者初衷的情況，保證黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范行使。

《問責條例》明確指出黨內(nèi)問責主要是針對各級黨委(黨組)、黨的工作部門及其領(lǐng)導成員，各級紀委(紀檢組)及其領(lǐng)導成員。《問責條例》不同于《廉潔自律準則》和《紀律處分條例》是面向全體黨員的，這次問責聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”，即領(lǐng)導班子，特別是黨政“一把手”，同時明確劃分了不同責任主體的不同責任類型，保證了“有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究”。我國問責制發(fā)展緩慢，效果不盡人意，與責任不清有著很大關(guān)系，這對政府的形象和執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)造成了很大的損傷?！秵栘煑l例》突出主體責任，聚焦“關(guān)鍵少數(shù)”，明確了“關(guān)鍵少數(shù)”的責任范圍。聚焦的“少數(shù)”都是有著較大權(quán)力、掌握著較多政治資源的人，這些人如果產(chǎn)生腐敗等行為，造成的損失一般更大，造成的影響也更為惡劣。將領(lǐng)導干部作為問責的重點，在責任壓力下使領(lǐng)導干部逐漸樹立起危機意識和責任意識，是黨內(nèi)問責制的重要目標。

問責的核心理念在于權(quán)責對等。問責制和權(quán)力是緊密相關(guān)的，它的邏輯基礎(chǔ)就是有權(quán)就有責，有權(quán)必負責。但是當前黨內(nèi)問責面臨的一個重大問題就是責任不清之下問責對象的不明確，制度體系設(shè)計上的空白導致很多黨的“一把手”只享有權(quán)力而不承擔責任。權(quán)力的實際運行狀況得不到有效的監(jiān)督和問責，這極易造成權(quán)力的腐敗和黨的退化，而造成這一問題的深層原因就是黨政關(guān)系不清。一方面，黨政的職權(quán)劃分不夠清楚。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在國家政治生活的各個方面都處于領(lǐng)導核心地位，起著統(tǒng)籌全局的作用，但是這種領(lǐng)導地位并不意味著黨可以凌駕于國家之上，也不意味著黨可以不受權(quán)力機關(guān)——人大的監(jiān)督和制約。但是在實踐的過程中，這種實際的領(lǐng)導地位使得很多的政治資源都被過度的集中在黨委手中，造成了黨委越權(quán)的情況，也在事實上促使行政部門更多的是對黨委負責而不是對人大負責，這直接導致了負責對象的不明確。此外，我國黨政一體的模式導致黨政機構(gòu)重復設(shè)置的情況依舊存在，這也直接造成了實際問責過程中問責對象不明確的問題。另一方面是黨委和行政機構(gòu)在組織制度上的差異所造成的問責困境。黨委的基本組織制度是集體領(lǐng)導制，而行政機構(gòu)在組織制度上是行政首長負責制。兩種組織制度是針對不同組織機構(gòu)、依據(jù)不同的原則而設(shè)定的，但是在問責實踐中，兩者之間的差異以及之間的張力就造成了實際的問責困難，即集體決策往往找不到具體的負責人，一旦集體決策出現(xiàn)失誤，就在行政首長制的名義下將責任完全歸于行政首長。[7]行政首長負責制的責任明確化，在客觀上卻成為了一部分黨委領(lǐng)導人和領(lǐng)導機關(guān)逃避責任的方式，并隨之產(chǎn)生了責任難以界定、問責不公等眾多問題。

“在政治體系中，責任是授權(quán)的結(jié)果。獲得權(quán)力的一方(代理方)必然對授予權(quán)力的一方(授權(quán)方)負責，以保證責任的充分合理實現(xiàn)，權(quán)力不被濫用……責任的合理實現(xiàn)是權(quán)力行使意義上的，權(quán)力是完成責任的保證，但是在行使上不能逾越權(quán)限?！盵8]142以“負責”保證“授權(quán)”的持續(xù)性，黨只有承擔起自己的責任，才能獲得人民的持續(xù)“授權(quán)”。一方面應(yīng)該進一步推動政治體制改革，明確黨政職權(quán)范圍，精簡不必要的黨政重疊機構(gòu)，明確的職權(quán)才能使問責找到真正的責任承擔者；另一方面就是要不斷的擴大黨內(nèi)民主。黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)促使黨的領(lǐng)導人的權(quán)力過于集中，雖然黨內(nèi)的基本組織原則是集體領(lǐng)導制，但是這種民主集中制的方式遠遠沒有達到制度化和規(guī)范化的水平，這也造成了實際上的個人權(quán)力集中和理論上的集體負責之間的張力，最終導致的就是責任承擔的空白，所以應(yīng)該進一步擴大黨內(nèi)民主，發(fā)揮好黨內(nèi)權(quán)力授予機構(gòu)——黨代會和黨委會的職責，劃定黨內(nèi)“一把手”的權(quán)限，把握住黨內(nèi)問責的“關(guān)鍵少數(shù)”，真正將問責落到實處。

四、問責什么：黨內(nèi)問責內(nèi)容的系統(tǒng)性

黨內(nèi)問責的內(nèi)容就是指問責主體對問責對象的具體作用內(nèi)容，針對的是問責對象的職責履行情況。明確黨內(nèi)問責內(nèi)容，一方面是讓黨的領(lǐng)導干部和組織更加明確自己職權(quán)范圍內(nèi)的職責，承擔起與自己權(quán)力相對應(yīng)的責任；另一方面是為了明確問責主體的作用范圍，便于問責主體展開問責工作。中國共產(chǎn)黨處于國家政治生活的核心地位，黨的職權(quán)的實際執(zhí)行情況與人民方方面面的利益息息相關(guān)，所以必須拓展黨內(nèi)問責的內(nèi)容，堅持積極問責和消極問責相結(jié)合，將權(quán)力在不同層面、不同方向的運行情況置于黨內(nèi)問責制的監(jiān)督和制約之下，真正做到對民負責，為人民的利益服務(wù)。黨內(nèi)問責之所以要堅持對民負責，首先這是人民主權(quán)論的客觀要求。人民是國家的主人，黨的執(zhí)政權(quán)力來源于人民的授予，理應(yīng)對人民負責；其次這符合政治學中關(guān)于合法性來源的基礎(chǔ)理論，合法性最根本是來自于人民的支持，人民是主權(quán)者，是國家的主體，人民群眾的同意、認可、支持及擁護是一切統(tǒng)治的根源，是執(zhí)政合法性的根本問題。[9]通過拓展問責內(nèi)容，促使公共權(quán)力更好的為人民的利益服務(wù)，增加黨的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)；最后它符合中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益這一性質(zhì)，決定了黨必須深化對黨內(nèi)權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，以更好的促進人民利益的實現(xiàn)，拓展黨內(nèi)問責內(nèi)容則是有效途徑之一。

《問責條例》緊扣“在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責”的黨組織和黨的領(lǐng)導干部，針對不擔當、不負責，不作為、亂作為這一突出問題，細化了問責內(nèi)容，在第六條中明確提出黨的領(lǐng)導弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的“六項紀律”不力、推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決、不扎實等六個方面具體問責事項，指向清晰，內(nèi)容具體?！秵栘煑l例》具體陳列了六種予以問責的情形，同時還附加了“其他應(yīng)當問責的失職失責情形”這一兜底條款，防止了因為問責情況梳理不全帶來的操作困境，實現(xiàn)了問責的全覆蓋、全天候和全方位，真正體現(xiàn)了治黨管黨的“嚴”和“實”。

建立和完善黨內(nèi)問責制必須以黨內(nèi)問責內(nèi)容的系統(tǒng)化為基礎(chǔ)，但當前在問責內(nèi)容方面存在的最明顯的問題就是問責內(nèi)容過于局限，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先是針對領(lǐng)導干部的“不作為”行為問責的缺失。有些黨的干部在職時總是抱著一種“不求有功，但求無過”的心態(tài)，只求保住自己的權(quán)力和地位，這是典型的“不作為”，這種“不作為”表面上似乎沒有造成重大損失，但是實際卻是享有重大決策權(quán)的同時卻沒有積極的為人民謀利益，這對于人民本身來說就是一種利益損失，本質(zhì)上就是一種失職。但是由于這種行為在表面上并無明顯的過錯，往往不會成為問責的對象。其次就是針對領(lǐng)導干部“亂作為”行為問責的缺失。部分領(lǐng)導干部面對重大決策和當?shù)氐陌l(fā)展部署時，不能抱著一種嚴謹、負責任的態(tài)度，所作的輕率決定可能對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展或是環(huán)境等方面造成重大損失或不良影響，但是往往這種損失在近期或是表面上沒有明顯的特征表現(xiàn)，也不會成為問責對象。再次就是當前的問責往往針對的是結(jié)果的問責，對于過程的問責基本上處于空白的狀態(tài)。相對于結(jié)果的問責，針對權(quán)力運行中的過程問責可以做到防患于未然，以更低的成本實現(xiàn)政治目的。同時，現(xiàn)在有一部分黨組織或干部平時不監(jiān)督、不檢查，把問責看作是一種卸責手段，“事前”和“事中”監(jiān)督的缺位同樣也是一種失職行為，也應(yīng)該成為問責的內(nèi)容。

黨內(nèi)問責內(nèi)容的廣度對人民利益實現(xiàn)的程度有著重要的影響，所以應(yīng)該不斷深化拓展黨內(nèi)問責內(nèi)容，使黨內(nèi)問責內(nèi)容系統(tǒng)化，促使公權(quán)力更好的為人民的利益服務(wù)。從橫向來看，黨內(nèi)問責要堅持全面問責。對于那些有著明顯的失職失責、造成重大損失和后果的行為應(yīng)該進行重點問責，針對不同的問責內(nèi)容都應(yīng)該予以明確的界定，扼殺部分領(lǐng)導干部的僥幸心理，明確職責，承擔責任。同時應(yīng)該建立完善科學的績效評估機制，對“不作為”、“亂作為”的行為也進行問責，堅決杜絕對人民利益漠視的消極行為。從縱向來看，黨內(nèi)問責要堅持全程問責，事后的問責具有明顯的懲戒和警示作用，但是對人民利益的損害、對黨的形象的破壞已經(jīng)造成，相比較事后的問責，事前和事中的問責的行為成本就小得多，在問責機制的作用下，從每一項決策開始啟動到過程實施，都應(yīng)該建立相應(yīng)的問責機制，保證所有環(huán)節(jié)的實施都是經(jīng)過科學論證、謹慎評估的，保證各個環(huán)節(jié)中公權(quán)力的運用都是規(guī)范合理的，在黨內(nèi)問責的監(jiān)督下，促使黨的領(lǐng)導干部能夠本著對人民負責的態(tài)度，科學合理的進行決策并執(zhí)行各項政策，提高政治資源的利用率，維護執(zhí)政黨為人民服務(wù)的根本形象。通過橫向的全面問責和縱向的全程問責，使問責內(nèi)容系統(tǒng)化，不斷推進黨內(nèi)問責制的完善。

五、怎樣問責：黨內(nèi)問責過程的規(guī)范性

黨內(nèi)問責程序具體是指實施問責過程中必須遵守的原則和步驟。黨內(nèi)問責時應(yīng)該注意問責權(quán)力運行的過程規(guī)范性，進而提高問責的有效性。程序的有效性是結(jié)果有效性的基礎(chǔ)，問責程序的規(guī)范是保證整個問責結(jié)果公平公正、問責價值得以彰顯的前提條件。黨內(nèi)問責制作為保障黨的權(quán)力規(guī)范運用的有機系統(tǒng)，為了促使其作用的正常發(fā)揮，問責的程序必須是合理、規(guī)范的。2015年5月習近平在浙江調(diào)研時指出：“要從健全工作目標責任入手，使每個崗位都職責與分工清晰、每項工作都程序與目標清晰、每項獎懲都認定與執(zhí)行清晰”。完整、規(guī)范的問責過程應(yīng)該從問責開始到問責結(jié)束，整個問責的過程都在規(guī)范化的軌道上進行，這樣才能保證結(jié)果的有效性。

《問責條例》通過對問責的方式、決定、執(zhí)行以及終身問責方面的明確說明，盡可能的保證了問責過程的規(guī)范性在法理上有據(jù)可循。首先在問責方式上，《問責條例》中通過針對黨組織和領(lǐng)導干部分別提出了不同的問責方式，并指出了具體的實施方法。針對不同的情節(jié)嚴重程度的不同問責方式，有利于保證問責結(jié)果的公平可行。其次，通過對問責決定的規(guī)范，將問責結(jié)果更加細化、具體的落到實處，可以有效防止我國制度執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)的流于表面的問題，有利于問責制度的深化發(fā)展。再次，關(guān)于問責執(zhí)行，條例針對黨組織和黨的領(lǐng)導干部應(yīng)該承擔的執(zhí)行事項都進行了明確說明。最后，終身問責的規(guī)定是此次《問責條例》的又一創(chuàng)新，是對問責制的進一步完善，具有極大的震懾作用，也再次彰顯了問責力度。

黨內(nèi)問責程序?qū)τ邳h內(nèi)問責制的建立、健全具有重要的作用，但是就目前的問責實踐來看，問責程序中還存在著以下幾個突出的問題：首先是缺乏問責啟動機制。在什么時候、什么情況下進行問責，必須要有一個具體的規(guī)范機制來保證問責的及時進行，以此保證問責的實效性。其次是缺乏問責過程規(guī)范性調(diào)查機制。從問責開始啟動，問責的每一步都影響著后續(xù)工作的進行以及最終的問責結(jié)果，所以問責過程的規(guī)范性非常重要。但在具體的政策實施過程中，大家習慣于關(guān)注結(jié)果是否公平合理，很少注意到實施過程是否規(guī)范有效，這不僅形成了權(quán)力運行過程中的監(jiān)督空白，而且降低了結(jié)果的公平有效性。最后是缺乏相應(yīng)的問責結(jié)果復核審查機制。《問責條例》中提出了七種問責方式，對不同問責對象施以的問責方式是否得當，必須有一個相應(yīng)的復核機制，保證問責方式的正確運用。

黨內(nèi)問責制作為一個系統(tǒng)的體制機制，在過程上必須建立起相應(yīng)的程序保障機制，保證問責實施過程的規(guī)范有效。針對當前問責過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)該建立相應(yīng)的問責執(zhí)行評估機制，簡單地說就是對問責實施的過程以及結(jié)果的規(guī)范性和合理性進行鑒定與評價，以保證問責實施的目的和價值的實現(xiàn)。問責程序大致可以分為三步，即問責啟動、問責過程和問責結(jié)果，針對這三部分建立相應(yīng)的評估機制，實際上是對問責實施的一種檢驗和監(jiān)督，以促進問責實施的規(guī)范有效。

首先是建立問責啟動評估機制。問責啟動評估機制敦促相應(yīng)的問責主體及時啟動問責，主要是為了保障問責實施的及時性，提高問責依據(jù)的科學性和有效性。以《問責條例》中的終身問責為例，由于相關(guān)負責人已經(jīng)不在相應(yīng)崗位上，問責情況又會相對復雜，問責主體可能會抱著省事的態(tài)度不去及時問責，所以針對這種情況，問責啟動評估機制就應(yīng)該發(fā)揮相應(yīng)的作用。其次是建立問責過程評估機制。程序是制度有效運行的必備要素。我們不但要重視實體，還要重視程序。問責執(zhí)行的過程是否遵循了基本的法律規(guī)范等基本準則，是否對問責的相關(guān)信息進行了公開并核實，是否通過合理、公平、規(guī)范的渠道實施問責等，都應(yīng)該有相應(yīng)的過程評估機制進行監(jiān)督考核，以保證問責執(zhí)行的有效性。最后是建立問責結(jié)果評估機制。對執(zhí)行結(jié)果的評估包括兩個部分，一是對問責結(jié)果決定的評估，另一個就是對問責結(jié)果執(zhí)行的評估。結(jié)果決定的科學公正、結(jié)果執(zhí)行的真實深入，都需要問責結(jié)果評估機制的推動。建立健全完善的問責結(jié)果評估機制是問責執(zhí)行規(guī)范、有效開展的保障，也是完善黨內(nèi)問責制的必要制度設(shè)計。

六、為何問責：黨內(nèi)問責結(jié)果的有效性

黨內(nèi)問責結(jié)果，從微觀的角度來說，即問責的最后落實情況，它包括對問責處分方式的落實，是對應(yīng)該予以問責的黨的領(lǐng)導干部和黨組織應(yīng)該承擔的具體問責決定的執(zhí)行情況。從宏觀的角度來說，黨內(nèi)問責結(jié)果是指整個黨內(nèi)問責制度的實施效果，是制度實施的價值實現(xiàn)狀況。兩者是密切相關(guān)的，具體的實施結(jié)果保證著最終價值追求的實現(xiàn)，結(jié)果的有效性保證著黨內(nèi)問責制價值彰顯和功能發(fā)揮。從功能維度上看，黨內(nèi)問責制在明確職責范圍的基礎(chǔ)上進一步規(guī)范了權(quán)力關(guān)系。黨內(nèi)問責關(guān)系從本質(zhì)上來說是問責主體和問責對象之間的權(quán)力關(guān)系問題，問責針對的問題在深層次上也反映為權(quán)力問題，是對問責對象權(quán)力使用不當?shù)呢熑巫肪俊｜h內(nèi)問責制在經(jīng)歷了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫時規(guī)定》，到《中國共產(chǎn)黨問責條例》的通過，一步一步走向成熟，將“權(quán)責對等”作為基本的理念和精神，不管是堅持問責對象的準確性，還是問責內(nèi)容的系統(tǒng)性，都是在權(quán)力與責任的基本邏輯中確定的。黨內(nèi)問責制在規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力行使的過程中完善著黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系。從價值維度上看，黨的權(quán)力來源于人民的授予，黨內(nèi)權(quán)力的規(guī)范最終是為了保證人民群眾根本利益的實現(xiàn)，“以人民群眾的根本利益為導向”這是黨內(nèi)問責制的根本價值取向。通過落實黨內(nèi)問責結(jié)果，保證“權(quán)為民所謀”，這是黨內(nèi)問責制的根本價值遵循。

落實黨內(nèi)問責結(jié)果，將黨內(nèi)問責推向制度化和常態(tài)化，以此實現(xiàn)黨內(nèi)問責的價值和功能，這是保證問責結(jié)果有效性的必要舉措。從總體上講，我國問責實踐的發(fā)展采取的是“政策先行、地方先行”的模式，這雖然在很大程度上緩解了問責制成長初期對制度供給的迫切需要，但是，隨著問責實踐的不斷深入，這種模式所帶來的隨意性大、覆蓋面窄、內(nèi)部化明顯、剛性不足的弊端對我國問責制的良性發(fā)展帶來的負面影響不容小視。[10]163當前問責實踐中存在的隨意性較大、規(guī)范性不夠等問題影響著黨內(nèi)問責制的發(fā)展，黨內(nèi)問責制要落到實處，使問責成為黨內(nèi)政治生活的常態(tài)，就必須推動黨內(nèi)問責制的法制化，必須以立法的形式解決當前問責實踐中存在的問題和困境。首先，這是提高問責結(jié)果有效性的重要舉措。通過將黨內(nèi)問責的行為納入法律的規(guī)范之中，提高問責行為的合理性，同時以法律的確定性和強硬性保證結(jié)果的落實。其次，這是黨執(zhí)政能力現(xiàn)代化的客觀要求。執(zhí)政能力的現(xiàn)代化意味著黨在執(zhí)政的過程中更加注重法治思維，促使黨的活動都在法律規(guī)范之內(nèi)。黨內(nèi)問責作為黨提高執(zhí)政能力的重要途徑，應(yīng)該將其納入法律范圍，使黨內(nèi)問責在法制軌道上運行。最后，這是深入推進黨內(nèi)問責制發(fā)展的現(xiàn)實要求。當前黨內(nèi)問責很大一部分是通過黨中央推動的，“人治”色彩比較重，將黨內(nèi)問責從黨內(nèi)法規(guī)的層面上升至法律的層面，為黨內(nèi)問責的發(fā)展提供強有力的保障，能夠推動黨內(nèi)問責制深入、長期的發(fā)展。

七、小結(jié)

黨內(nèi)問責制作為重要的黨內(nèi)監(jiān)督和自我完善的制度設(shè)計，在不斷的實踐中逐漸形成了以問責主體、對象、內(nèi)容、過程和結(jié)果為基本構(gòu)成要素的制度體系?！皢栘煛笔且环N具有強力威懾的手段，將“問責制”常態(tài)化是真正實現(xiàn)政治生活“權(quán)責對等”的重要途徑。中國共產(chǎn)黨的無產(chǎn)階級性質(zhì)決定了謀求“職、權(quán)、責”相統(tǒng)一是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的根本依據(jù)，黨的宗旨決定了廣大黨員要力求做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，彰顯“權(quán)由民所授”的民主原則，將民主政治的權(quán)力屬性真正被廣大人民所理解，并自覺遵守，主動認同。因此，黨內(nèi)問責制在當前全面從嚴治黨大環(huán)境中賦予了特別重要的功能意義。

新形勢下建立和完善“黨內(nèi)問責制”具有深刻的理論基礎(chǔ)和實踐依據(jù)，該問題的研究必須要在已有理論基礎(chǔ)上統(tǒng)籌資源，延拓視域、推陳出新，將其運行邏輯與實踐特征進行新的詮釋，力求增強問責主體的獨立性、明確問責對象的準確性、增強問責內(nèi)容的系統(tǒng)性、增加問責過程的規(guī)范性以及提高問責結(jié)果的有效性，針對每一個要素的概念、發(fā)展、實踐中的問題以及完善路徑都進行具體分析，以期在新的基礎(chǔ)上推動黨內(nèi)問責制度的發(fā)展。不容諱言，針對該問題的研究目前還存在諸多困境：第一，如何推動對策建議的有效落實有待于進一步探討。例如黨內(nèi)問責過程的規(guī)范性，可以通過建立健全問責啟動機制、調(diào)查機制以及結(jié)果復核機制，但是如何將這些機制建立起來，并將各項具體對策有效執(zhí)行有待思考。第二，問責措施應(yīng)用性還不夠凸顯。就每一個構(gòu)成要素的完善途徑，以問題為導向盡可能提出了對策，但黨內(nèi)問責是一個復雜的制度體系，針對實踐中的問題還需進一步提出更加全面的解決措施。第三，對策的科學性和有效性的論證不夠。以問責結(jié)果為例，如何把控問責結(jié)果的程度，即在達到問責目的的同時又不影響干部的積極性，如何提高問責結(jié)果的合理科學性，這也是需要進一步探討的問題?？梢姡撜擃}的研究必須基于實踐經(jīng)驗逐步推進，力求在新的執(zhí)政環(huán)境中準確定位、構(gòu)建體系、兌現(xiàn)效能，真正為全面從嚴治黨戰(zhàn)略實施保駕護航?！?/p>

[1]習近平.在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.

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(責任編輯：溫松)

D262.3

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1003-7462(2017)06-0077-08

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.06.013

本文系國家社會科學基金項目《西北民族地區(qū)基層人大的社會整合功能與運作機制研究》(編號：12CZZ016)、國家社科規(guī)劃重點項目《民族自治縣政府治理能力現(xiàn)代化研究》(編號：15AZZ004)、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目《基層人大參與地方治理機制研究》(編號：2022015skzd021)和蘭州大學全國重點馬克思主義學院建設(shè)科研項目《黨內(nèi)巡視制度對傳統(tǒng)政治資源的繼承和創(chuàng)新研究》的階段性研究成果之一