肖 濱 丁 羽

(1.中山大學政治與公共事務管理學院教授；2.中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生)

·構建現(xiàn)代化社會體系的廣東探索· 主持人：肖濱教授

【主持人導語】改革開放至今已近四十年，廣東作為改革的排頭兵在經(jīng)濟上獲得了長足的發(fā)展，顯著提升了居民的物質(zhì)與文化生活水平，然而，伴隨著廣東持續(xù)多年的快速發(fā)展，其在社會體系建設中的短板日漸凸顯，有必要深入反思其中暴露出的問題，尋求社會體系建設的創(chuàng)新之道。

習近平總書記2017年對廣東發(fā)展做出“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”的重要批示，不僅進一步明確了廣東推進社會主義現(xiàn)代化建設的責任擔當，也為廣東尋求社會體系建設的創(chuàng)新之道指明了前進的方向。為此，探索構建適應廣東社會主義現(xiàn)代化建設所需要的社會體系顯得非常必要。在我們看來，均衡的共享格局、有序的公民參與和社會穩(wěn)定的治理體制共同構成了與社會主義現(xiàn)代化建設相匹配的社會體系，三者相互支撐、緊密關聯(lián)，其內(nèi)在的邏輯關系體現(xiàn)在：建立均衡的共享格局直指廣東當前資源共享不均衡的客觀現(xiàn)狀，而有效改善這一不均衡狀態(tài)則離不開公民有序的社會參與，由此集民意以實現(xiàn)資源公正而合理的分配，同時，資源的共享與公民的有序參與需要社會穩(wěn)定的治理體制提供切實的外在保障。

本專欄組織的三篇文章圍繞上述主題展開論述。首先，實現(xiàn)“共享廣東”需要以行政改革為基礎，不斷吸納和擴大公民有序的社會參與，經(jīng)濟上則依托財政改革，發(fā)揮二次分配的積極作用，逐步構建均衡的共享格局；其次，擴大公民的社會參與既要逐步擴展公民的政治權利，同時也要穩(wěn)步提升公民的政治權力，以“雙軌”并行路徑逐步擴大廣東公民有序而有效的社會參與；最后，廣東社會穩(wěn)定治理體制的建設需要著重加強疏導能力和規(guī)范能力，以營造良好的社會發(fā)展環(huán)境。

總之，構建適應社會主義現(xiàn)代化所需的社會體系需要三個系統(tǒng)間的相互促進、良性互動，三者合力形成的社會體系將為廣東走在全國社會主義現(xiàn)代化建設的前列提供堅實而重要的保障。

構建適應社會主義現(xiàn)代化的共享社會：廣東的選擇

肖 濱1丁 羽2

(1.中山大學政治與公共事務管理學院教授；2.中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生)

持續(xù)優(yōu)化成果共享機制，不斷均衡社會共享格局，是推進社會主義現(xiàn)代建設的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，社會整體發(fā)展取得顯著成果，但各地區(qū)普遍面臨發(fā)展成果共享不到位這一突出問題，由此對維護公平正義、保障社會穩(wěn)定以及實現(xiàn)共同小康構成嚴重挑戰(zhàn)。作為全國改革開放的試點區(qū)域，廣東在“蛋糕”越做越大的同時，面臨珠三角與非珠三角地區(qū)在經(jīng)濟成果、公共服務及社會保障方面共享極度失衡的客觀現(xiàn)狀，嚴重抑制了廣東進一步發(fā)展的潛力，因此，廣東有責任也迫切需求探索一條有效實現(xiàn)社會共享的路徑，實踐表明，“共享廣東”的實現(xiàn)一方面需要在深化行政改革的基礎上，引導公民有序參與，廣泛聽取民意；另一方面需要借助二次分配均衡發(fā)展資源，推動經(jīng)濟共享與公共服務共享的均衡化。

共享廣東；均衡發(fā)展；行政改革；社會公平

爭取“率先全面建成小康社會、率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”是習近平總書記對廣東的殷切期望，作為全國改革開放的排頭兵，廣東有責任積極探索與社會主義現(xiàn)代化相匹配的社會體系，爭當創(chuàng)新發(fā)展的先行者，不斷開拓實現(xiàn)“兩個率先”目標的前進道路，從現(xiàn)狀來看，推進廣東社會主義現(xiàn)代建設離不開穩(wěn)定的社會秩序、均衡的社會共享以及有序的社會參與，三者彼此互為依托，共同服務于社會主義現(xiàn)代化的建設，其中，構建均衡的社會共享格局是實現(xiàn)社會公平正義、彰顯社會主義本質(zhì)的重要一環(huán)，習近平總書記在中共第十八屆中央委員會第五次全體會議上指出，“實現(xiàn)‘十三五’時期發(fā)展目標，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念?！蔽宕蟀l(fā)展理念的提出對重新審視新階段發(fā)展方式、解決社會發(fā)展中的主要矛盾有著重要理論指導意義。其中，深入思考和領悟貫徹共享發(fā)展理念，有助于我們著眼于廣東發(fā)展中所面臨的社會財富分配不均衡、公共服務供給區(qū)域性差異等主要社會問題，進而尋求廣東社會治理之“道”，建立“共享廣東”，推動廣東省各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、問題的提出

回顧廣東過去三十年的發(fā)展歷程，毋庸置疑取得了驕人的成就，豐碩的發(fā)展成果離不開穩(wěn)定的社會秩序所提供的外在保障，促使廣東無論是在政治制度上的改革創(chuàng)新，積極探索擴大民眾有序參與的方式；還是經(jīng)濟上的迅速騰飛，領跑全國；亦或科學、醫(yī)療技術創(chuàng)新，依托大灣區(qū)的集聚效應提升科技成果創(chuàng)新效益，均呈現(xiàn)有序發(fā)展的態(tài)勢，但快速發(fā)展背后不容忽視的問題是，廣東的社會發(fā)展成果未能實現(xiàn)充分共享，尤其是珠三角與非珠三角地區(qū)差異懸殊，在居民收入、公共服務等各方面呈現(xiàn)出明顯的不均衡問題，從穩(wěn)定與共享的內(nèi)在邏輯關系來看，相對穩(wěn)定的社會秩序為廣東發(fā)展提供了優(yōu)越的環(huán)境，為社會共享的推進奠定基礎，另一方面，社會共享格局的均衡程度以及社會資源分配的公平與否，同樣深刻影響到社會秩序的穩(wěn)定性，長期的地區(qū)差異必然引發(fā)社會不滿，對社會穩(wěn)定形成沖擊，從而波及發(fā)展效果，因此，構建符合現(xiàn)代化需求的社會共享路徑，既能夠在實踐層面尋求解決地區(qū)發(fā)展非均衡化問題的有效方式，也能從理論層面一定程度回應社會穩(wěn)定與國家合法性建構的問題。

《十三五規(guī)劃建議》指出，共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。這表明，以人民為中心的社會共享格局，既要在覆蓋主體上推動“全民共享”，也要在內(nèi)容上深化“全面共享”，因此社會共享的一端要抓經(jīng)濟和公共服務供給共享，加快推動共同富裕以及教育、醫(yī)療、基礎設施等的均衡發(fā)展，最大程度惠及普遍公民群體；另一端抓社會保障建設，不斷擴大延伸社會安全網(wǎng)，為社會弱勢群體提供保護，兩端合力實現(xiàn)全民全面共享，最終為個人、區(qū)域提供相對平等的發(fā)展機會和公平的競爭環(huán)境，依托機會公平、規(guī)則公平促進社會公平，進而保障社會共享格局的搭建和有效運行。

結合對社會共享的分析及廣東治理現(xiàn)狀來看，歷屆領導及政府意識到懸殊的區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)撕裂著廣東的整體性，形成兩極化的“兩個廣東”，面對由此可能帶來的社會問題，歷屆領導及政府均作出了努力并取得了一定的成效，非珠三角地區(qū)的公路、鐵路等交通設施得到了明顯的改善，然而，現(xiàn)有對社會共享的投入較之于對經(jīng)濟建設的關注程度差距較大，政府對資源共享的重視程度不足，廣東的實際發(fā)展與“共享廣東”的目標仍有距離，針對這一客觀現(xiàn)狀，本文基于廣東省統(tǒng)計年鑒的相關數(shù)據(jù)，對珠三角及粵東西北的經(jīng)濟、民生等數(shù)據(jù)進行整理，試圖回答下列問題：1.當前“共享廣東”具有怎樣的特點？2.哪些因素影響了廣東共享體系的深化？3.如何進一步推動“共享廣東”的建設？

二、廣東社會共享發(fā)展現(xiàn)狀及問題

(一)極度失衡的共享格局——“兩個廣東”。

自改革開放以來，廣東作為經(jīng)濟發(fā)展的前沿陣地，依托優(yōu)越的地理位置和政策支持，歷經(jīng)了三十多年經(jīng)濟的高速增長，對全國經(jīng)濟發(fā)展起到了支撐作用。從整體經(jīng)濟發(fā)展來看，廣東經(jīng)濟總量連續(xù)28年保持全國第一，已然將“蛋糕”越做越大，但不容忽視的是區(qū)域間發(fā)展差距巨大，凸出表現(xiàn)為珠三角與粵東西北地區(qū)懸殊的國民生產(chǎn)總值占比，以2016年為例，珠三角占全省GDP的79.3%，而東翼、西翼和山區(qū)分別占6.9%、7.6%、6.2%，[1]共計占全省五分之一左右，懸殊的區(qū)域性發(fā)展差異直指“共享廣東”的短板，珠三角的迅速發(fā)展和轉型與粵東西北地區(qū)形成鮮明對比，將廣東分割為貧富兩極，“兩個廣東”在居民可支配收入、公共服務供給、社會保障等方面表現(xiàn)出顯著的不均衡問題，盡管廣東省政府試圖通過一系列措施共享已有發(fā)展成果，推動非珠三角地區(qū)共同發(fā)展，但離實現(xiàn)“共享廣東”的目標仍有一定距離，長期積累形成的區(qū)域差異對廣東省未來整體發(fā)展造成潛在制約。

1.經(jīng)濟成果共享不均衡。社會財富的合理分配是推進“共享廣東”建設的關鍵，然而當前廣東居民收入的相關數(shù)據(jù)表明經(jīng)濟共享亟需深化，總體表現(xiàn)為居民收入差距問題突出，珠三角區(qū)域人均可支配收入一枝獨秀，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(見圖1)，不同區(qū)域城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資兩極化現(xiàn)象明顯，以2015年為例，廣東珠三角地區(qū)非私營單位年平均工資為62982元，比東翼高出14748元，是東翼的1.31倍，區(qū)域間年平均工資收入的非均衡化，初步凸顯出了經(jīng)濟成果仍有待共享。

圖1.廣東城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資①

圖2.廣東城鎮(zhèn)居民人均可支配收入

進一步從四個區(qū)域城鎮(zhèn)居民人均可支配收入來看，珠三角與粵東西北常年保持較大差距，至2015年，珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為36379元，粵東、粵西、山區(qū)則分別為21419元、21942元以及22059元，珠三角地區(qū)人均可支配收入為粵東西北各地區(qū)的1.7倍左右，上述差異表明廣東省內(nèi)部發(fā)展分化嚴重，區(qū)域間居民生活水平差距問題嚴峻。

2.公共服務共享不充分。均衡和高質(zhì)量的公共服務有助于公民社會發(fā)展，提升民眾生活水平與質(zhì)量，而當前珠三角與粵東西北的公共服務供給區(qū)域性不均衡問題顯著，醫(yī)療、教育、基礎設施等共享不足，非珠三角地區(qū)的醫(yī)療、教育、基礎設施建設等諸方面遠落后于珠三角地區(qū)，現(xiàn)有的成果共享效果不突出，以醫(yī)療保障為例，粵東西北醫(yī)療資源嚴重不足，如圖3所示，至2015年，珠三角醫(yī)院數(shù)量約是粵東西北總數(shù)的1.6倍，而珠三角的醫(yī)院床位則是粵東西北合計的1.8倍，具體至粵東西北地區(qū)的個別縣市，則醫(yī)療資源更為緊張，如2015年潮州市年末常住人口為264萬，而當年醫(yī)院總數(shù)為僅23個，醫(yī)院床位共計4058個，此外，教育、基礎設施建設上的差距更為明顯，珠三角地區(qū)的教育資源、交通網(wǎng)絡建設密集程度遠高于非珠三角地區(qū)，極其不均衡的資源分布迫切需要加強對粵東西北的投入，以實現(xiàn)公共服務的均衡發(fā)展，提升地區(qū)民生質(zhì)量。

圖3.廣東醫(yī)療基礎社會對比

3.社會保障體系不到位。健全社會保障制度是落實“共享廣東”這一目標的重要一端，通過擴展延伸社會安全網(wǎng)絡，使社會弱勢群體能夠共享發(fā)展成果，推動全民共享社會福利政策。然而從廣東城鄉(xiāng)低保最低標準來看，社會保障制度還有待完善，各區(qū)域間低保最低發(fā)放標準金額應適當調(diào)整縮小差距。如表1所示，2017年，被劃歸為一類的廣州、深圳在農(nóng)村低保最低發(fā)放數(shù)額上比粵東、西翼地區(qū)高出500元，進一步對比區(qū)域間城鄉(xiāng)低保最低標準增長幅度，珠三角地區(qū)農(nóng)村低保增長幅度均為粵東、西翼地區(qū)的2倍以上，社會救濟區(qū)域性差距明顯。

此外，戶籍障礙導致大量常住人口難以享受社會福利。廣東現(xiàn)有社會救濟及福利政策主要針對的目標群體為戶籍人口，根據(jù)2016年廣東統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)，廣東2015年年末常住人口為10849萬人，戶籍人口為9008萬人，仍有1000多萬無法享受福利政策，全民共享仍不到位。

綜合上述廣東共享發(fā)展的現(xiàn)狀，一方面，已有共享內(nèi)容不夠全面，政府當前共享舉措以投資建設公路、鐵路、產(chǎn)業(yè)園等基礎設施為主，居民收入、教育、醫(yī)療以及社會保障方面的共享相對薄弱，有限的共享內(nèi)容為居民生活帶來的改變不夠顯著，共享內(nèi)容有待深化；另一方面，資源共享的覆蓋主體所享受的效益區(qū)域性差距較大，珠三角與非珠三角地區(qū)未能實現(xiàn)真正的成果共享，廣東共享發(fā)展所暴露出的短板表明打造“共享廣東”還要克服諸多挑戰(zhàn)，需要在充分認識區(qū)域共享非均衡化帶來的問題和潛在威脅的基礎上，不斷彌合廣東“割裂”發(fā)展的狀態(tài)。

表1.廣東2017年與2016年城鄉(xiāng)低保最低標準對比[2] (單位：元/人/月)

(二)成果共享非均衡化對廣東發(fā)展的制約及挑戰(zhàn)。

有效的社會共享對廣東的社會穩(wěn)定、社會發(fā)展及以社會參與有著積極的意義，伴隨著公民需求的不斷增長及以區(qū)域間信息、人口的快速流動，對社會成果的共享已然成為廣東發(fā)展中必須面對的關鍵問題，當前非均衡化的共享現(xiàn)狀對廣東的整體發(fā)展形成了制約，政治上突出表現(xiàn)為區(qū)域不穩(wěn)定因素加劇，公民社會參與能力受限，經(jīng)濟上則對廣東的發(fā)展及治理提出了更加嚴峻的挑戰(zhàn)，具體而言，其消極影響包括以下幾點：

1.對社會公平構成挑戰(zhàn)，影響地區(qū)穩(wěn)定。社會發(fā)展成果的積累離不開穩(wěn)定的環(huán)境，而對成果不均衡的分配則會動搖穩(wěn)定的根基，甚至對國家的合法性產(chǎn)生負面效應，信息跨區(qū)域的快速流動加劇了由此帶來的威脅，特別是當前廣東在居民收入、公共服務供給方面極度的非均衡化易導致居民形成相對剝奪感，成為影響地區(qū)穩(wěn)定的不利因素，因此，通過共享和重新分配現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展成果以推動社會公平，對維護廣東整體的平穩(wěn)運行有著重要意義。

2.不利于提升公民社會參與質(zhì)量，弱化了公民個體自組能力。廣東共享非均衡化的突出表現(xiàn)之一就是教育資源區(qū)域性差異顯著，較之于教育資源密集的珠三角，非珠三角地區(qū)教育水平相對較差，而已有研究明確指出個體是否受教育與公民社會參與的積極性及參與質(zhì)量呈正相關關系，[3]經(jīng)驗同樣表明，個體的社會參與能力與水平深刻影響著參與效果，因此，在當前非均衡的公共服務供給狀況下，必然導致各區(qū)域間的社會參與質(zhì)量參差不齊，由此對廣東擴大公民有序參與的政治實踐產(chǎn)生負面效應，影響公民社會參與的整體效果。

3.加劇了經(jīng)濟增長壓力，抑制整體發(fā)展?jié)摿?。廣東當前依托珠三角地區(qū)單“引擎”帶動經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟增長壓力巨大，粵東西北地區(qū)發(fā)展基礎薄弱，亟需借助已有發(fā)展成果激活自我發(fā)展?jié)摿?，從而拓展廣東整體發(fā)展空間，但從廣東的共享格局來看，非珠三角地區(qū)受關注程度不足，現(xiàn)有投入資源難以帶動粵東西北地區(qū)發(fā)展，區(qū)域間共享格局若長期無法得到調(diào)整，則會嚴重增加珠三角地區(qū)的發(fā)展壓力，形成“小馬拉大車”的不協(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài)，由此帶來的兩極化發(fā)展格局，對廣東的進一步發(fā)展形成制約。

4.累加了社會治理成本，影響了共享發(fā)展的效果。隨著區(qū)域間成果共享的非均衡化在時間維度不斷延伸，越來越多的優(yōu)質(zhì)資源和人才單向流入珠三角地區(qū)，必然導致粵東西北地區(qū)發(fā)展問題愈加復雜，治理粵東西北所需要的成本則將逐漸累加，同時，不均衡共享問題拖延的越久，所衍生出的社會矛盾將不斷增加社會治理成本，換而言之，扭轉廣東不合理發(fā)展現(xiàn)狀的難度和所需要投入的資源將隨著時間的推移持續(xù)攀升，影響共享發(fā)展的效果。

概而言之，不均衡的共享體系勢必成為廣東未來發(fā)展的絆腳石，由此帶來一系列消極影響不斷侵蝕著廣東協(xié)調(diào)發(fā)展的根基，充分認識共享成果非均衡化帶來的挑戰(zhàn)并剖析其原因，是當下建立“共享廣東”所面臨的迫切任務。

三、社會共享格局難以深化的原因

從廣東區(qū)域融合發(fā)展現(xiàn)狀來看，深化社會共享格局面臨重重阻礙，一方面在傳統(tǒng)政策慣性與經(jīng)濟發(fā)展指標考核壓力的共同作用下，珠三角作為廣東核心發(fā)展區(qū)域，其經(jīng)濟運行狀況的好壞對于能否實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展指標具有關鍵作用，同時，廣州作為廣東的省會城市，是全省政治運作的中樞，以廣州為中心的珠三角地區(qū)不可避免的分享了大量資源，與之配套的基礎設施更加完備，社會共享難以均衡；另一方面，公民在有限的政治參與能力及政策議程影響力下，未能有序、有組織的參與到社會共享的規(guī)則制定當中，從而難以充分行使監(jiān)督權，促使政府吸納公民意見并改善不均衡的共享現(xiàn)狀，具體而言，廣東省社會共享格局難以深化的原因表現(xiàn)為以下幾個方面：

首先，區(qū)域發(fā)展長期不均衡，客觀條件限制了“共享廣東”的發(fā)展空間。改革開放以來，珠三角地區(qū)以政策優(yōu)惠為發(fā)展契機，有效利用毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢，不斷探索適合自身的發(fā)展道路，歷經(jīng)三十多年的快速發(fā)展形成經(jīng)濟高速發(fā)展的一極，而粵東西北地區(qū)始終缺乏有效的經(jīng)濟增長點，受地理環(huán)境限制難以突破發(fā)展瓶頸，如粵西地區(qū)大面積山地和限制、禁止開發(fā)的生態(tài)功能區(qū)，增加了發(fā)展難度，這就要求地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中不斷探索自然保護與資源開發(fā)的平衡點，區(qū)域發(fā)展成本和周期較長，由此長期累積形成了兩極化的發(fā)展狀態(tài)，客觀上阻礙了社會共享格局的深化。

其次，財政支出結構不合理，專項轉移支付使用不規(guī)范。財政的合理分配是深化社會共享的重要途徑，只有不斷優(yōu)化財政支出結構，均衡區(qū)域間公共服務財政支出，才能有效實現(xiàn)社會成果的共享，有研究通過分析各區(qū)域政府對公共服務投入的相關數(shù)據(jù)指出，廣東省城際、縣際、城鄉(xiāng)的各類公共服務支出絕對差異呈現(xiàn)擴大趨勢，[4]非均衡的財政投入加劇了區(qū)域公共服務供給的發(fā)展差異，區(qū)域間的財政投入有待調(diào)整，同時，廣東經(jīng)濟建設投資在現(xiàn)有財政支出中占比較大，相比而言對共享發(fā)展的投入不足，此外，專項轉移支付的項目缺乏嚴格限制，存在使用不規(guī)范的現(xiàn)象，沒能有效實現(xiàn)地區(qū)公共服務均等化的目標，加劇了深化共享格局的難度。

再次，權力關系要素主導資源配置格局，影響優(yōu)質(zhì)資源的合理共享。從廣東的政治體系來看，省會廣州市在政治運作中地位突出，位于權力關系頂層，政治資源豐富，而政治資源的多寡對發(fā)展資源的分配具有一定的決定作用，也即權力體系與分配格局密切相關，[5]從廣東發(fā)展資源向珠三角地區(qū)的傾斜程度來看，目前權力關系依舊對資源配置起到?jīng)Q定性作用，珠三角地區(qū)在資源共享中處于優(yōu)先考慮的地位，以2015年工業(yè)企業(yè)Ramp;D活動人員和經(jīng)費投入為例，廣東省Ramp;D經(jīng)費內(nèi)部支出共計15205497萬元，其中珠三角地區(qū)Ramp;D活動人員共493404人，Ramp;D經(jīng)費內(nèi)部支出共計14350020萬元，人員與經(jīng)費比為1∶29，而非珠三角地區(qū)Ramp;D活動人員共40889人，[6]558人員與經(jīng)費比僅為1∶21，優(yōu)質(zhì)資源共享極度失衡。

最后，公民社會參與能力不足，無法有效影響資源分配制度的制定。均衡的社會共享格局不單依靠政府自上而下制定分配規(guī)則，還有賴于公民的積極有序參與，個體充分利用自身權利監(jiān)督資源分配狀態(tài)并參與到共享規(guī)則制定當中，結合實際需求提出相應建議，但從目前廣東社會參與對共享格局的實際影響效果來看，公民群體未能發(fā)揮應有的作用，尤其是公民個體社會參與能力參差不齊，缺乏有序的組織能力，碎片化的公民個體無法組織形成有針對性的意見，難以對政府制定的共享制度形成有效的影響力，進而無法改變廣東非均衡的共享格局。

針對上述“共享廣東”所面臨的挑戰(zhàn)，如何根據(jù)實際情況科學有效的推動社會發(fā)展成果共享是困擾廣東多年的難題，為突破這一資源共享面臨的困境，有必要與共享發(fā)展取得一定成果的江蘇省進行對比分析，在綜合客觀發(fā)展條件的基礎上借鑒經(jīng)驗，探索出符合廣東的共享發(fā)展模式。

四、江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

從各省份區(qū)域共享發(fā)展的現(xiàn)狀來看，江蘇省無疑是在推動區(qū)域間均衡發(fā)展上取得成效最為顯著的地區(qū)，以2000年作為參照，蘇中和蘇北占全省GDP的42.6%，至2016年，這一數(shù)據(jù)則提升至45.3%，[7]蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟發(fā)展總體呈不斷均衡的趨勢，區(qū)域融合發(fā)展取得了一定成效，對比廣東當前不均衡的區(qū)域共享現(xiàn)狀，江蘇的區(qū)域共享一方面通過拉動蘇中、蘇北經(jīng)濟發(fā)展的方式，增強地區(qū)自我發(fā)展能力以調(diào)整區(qū)域共享不均衡的問題；另一方面，利用政府的調(diào)控的手段，注重蘇中、蘇北的公共服務財政投入配比，提升各地區(qū)總體的民生質(zhì)量，實現(xiàn)區(qū)域間資源的均衡共享，從江蘇區(qū)域發(fā)展的過程來看，較之于粵東西北地區(qū)，蘇中、蘇北區(qū)域共享發(fā)展取得成就的原因可簡單歸納為以下幾點：

第一，推行南北掛鉤合作發(fā)展，共同培育落后區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動力。江蘇省長期以來在發(fā)展布局上更加強調(diào)整體性，充分落實區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，在區(qū)域共建方面，逐漸形成了區(qū)域發(fā)展的“共振效應”，如南京和淮安、無錫和徐州、蘇州和宿遷等均在發(fā)展中簽訂年度掛鉤合作協(xié)議，推動地區(qū)間的干部交流、產(chǎn)業(yè)轉移等，以城市間合作帶動相對欠發(fā)展地區(qū)的基礎設施、公共服務建設；在經(jīng)濟發(fā)展上，根據(jù)蘇中、蘇北地區(qū)特點因地施策，如根據(jù)蘇中的區(qū)位特點，推動蘇中有機融入長三角經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，利用上海的輻射帶動作用，承接企業(yè)轉移，增加經(jīng)濟增長點，而針對發(fā)展基礎更為薄弱的沿海地區(qū)，則借助扶貧政策及國家發(fā)展戰(zhàn)略計劃，如《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》、“一帶一路”等國家戰(zhàn)略政策，以專項資金推動沿海地區(qū)經(jīng)濟帶發(fā)展，引導城市間產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展，形成地區(qū)間互補，提高地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)同共進。

第二，持續(xù)注入資金推進“六大體系建設”，依托財政全面提升各區(qū)域公共服務供給水平。從近年財政預決報告來看，江蘇省民生建設財政支出持續(xù)增加，連續(xù)多年全省民生支出占一般公共預算支持的四分之三以上，[8]為公共服務共享提供了充足的資源保障，在財政支持的基礎上，江蘇省逐步加強終身教育、就業(yè)服務、社會保障、基本醫(yī)藥衛(wèi)生、住房保障及養(yǎng)老服務這“六大體系”建設，既提升了蘇中、蘇北公共服務水平，改善了居民生活質(zhì)量，又加強了交通網(wǎng)絡建設，為蘇中、蘇北經(jīng)濟發(fā)展提供了便利，在改善民生中提升居民幸福感，實現(xiàn)了發(fā)展成果的均衡共享。

第三，行政區(qū)劃格局相對合理，各區(qū)域中心城市輻射帶動作用顯著。江蘇省共下轄13個地級市，參照2016年各市經(jīng)濟發(fā)展狀況，其中排名前五的城市中，蘇中地區(qū)的南通市，蘇北地區(qū)的徐州市分別位列第四和第五，這一發(fā)展規(guī)劃格局有助于各地區(qū)中心城市發(fā)揮輻射帶動作用，推動江蘇省的均衡發(fā)展，反觀廣東省2016年各地級市的經(jīng)濟發(fā)展排名，排名前五的城市均位于珠三角地區(qū)，區(qū)域均衡發(fā)展壓力較大。

上述江蘇省實現(xiàn)區(qū)域共享的舉措大致可以歸納為兩條路徑，第一條路徑以大力扶植落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展為主要方式，加速落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟的均衡化，達到共享發(fā)展成果的目標；另一條路徑則以財政轉移為主要方式，充分發(fā)揮社會主義的本質(zhì)特征及優(yōu)越性，以二次分配均衡已有發(fā)展成果，江蘇省區(qū)域共享發(fā)展的成果得益于兩套方式合理搭配使用，然而，在探索解決廣東共享不足問題的方法時，則需要充分考慮地區(qū)間的差異，尤其是廣東粵西大面積山區(qū)，無法效仿江蘇利用大面積的工業(yè)園區(qū)轉移的方式帶動發(fā)展，因此，根據(jù)廣東各區(qū)域的客觀發(fā)展條件，需要在現(xiàn)有經(jīng)驗借鑒的基礎上更加注重二次分配對均衡發(fā)展的作用，進而實現(xiàn)“共享廣東”這一目標。

五、推進建設“共享廣東”的建議

面對區(qū)域共享的非均衡性對廣東整體發(fā)展造成制約的問題，廣東省政府作出了一定的努力，為進一步落實《中共廣東省委廣東省人民政府關于進一步促進粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》，2013—2017年省財政廳預計統(tǒng)籌安排資金6720億元以支持粵東西北的振興發(fā)展，[9]已有治理舉措以財政、政策傾斜為依托，提升粵東西北地區(qū)的公共服務供給，如廣東省財政預算指出，2013—2020年預計安排交通運輸資金不低于2420億元，2016和2017年分別預計統(tǒng)籌投入475億元和441.2億元用于提升基礎設施建設，[10]尤其是針對粵東西北地區(qū)的高速公路、鐵路、機場和港口等設施建設，注入資金拉動東西北基礎設施的建設，試圖緩解當前區(qū)域發(fā)展差距問題，然而單純依托投資基礎設施建設所達到的治理效果有限，珠三角與粵東西北在資源共享上依舊存在較大差距，因此，從根本上推動廣東省的均衡發(fā)展需要在適度的行政體系改革的基礎上，發(fā)揮多元力量協(xié)同撬動落后地區(qū)發(fā)展。

促進廣東區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，最終落實均衡的社會共享格局，需要以政府為主導、多元參與，共同解決當前發(fā)展不平衡的問題。概而言之，既需要政治上深化體制改革，加快政府向服務型政府轉型，在制度設計上助力“共享廣東”的實現(xiàn)，也需要經(jīng)濟上優(yōu)化財政支出結構，為成果共享提供充沛的資源。同時，社會共享格局的深化還離不開公民參與能力的不斷提升，具體而言，“共享廣東”的建設可以從以下幾個點推進：

1.適度調(diào)整廣東行政區(qū)劃格局，撤并重組地級市以整合優(yōu)化資源配置。當前廣東省共有21個地級以上城市，數(shù)量全國第一，除去廣東、深圳兩個副省級城市，內(nèi)轄19個地級市，相比之下，廣東的地級市的數(shù)量比江蘇多了6個，比浙江多了8個，相對破碎的行政區(qū)劃格局導致了地區(qū)間各自為政，區(qū)域協(xié)調(diào)成本陡增，因此，需要優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃格局，依據(jù)地級市的人口、經(jīng)濟總量、地理位置等要素，撤并重組地級市，借此既能降低行政成本，深化區(qū)域間合作，也能重新布局廣東的區(qū)域發(fā)展，借鑒江蘇的區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗，以中心城市帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為“共享廣東”的實現(xiàn)鋪平道路。

2.落實干部任期制，將落后區(qū)域的發(fā)展效果與績效考核相掛鉤。根據(jù)國家規(guī)定，縣級以上地方黨委、政府領導成員五年為一個任期，最多連任一屆，而從廣東省主要領導任職的實際任職情況來看，省長、市長調(diào)動頻繁，經(jīng)常出現(xiàn)任期未滿就調(diào)走或升遷的情況，干部任期頻繁調(diào)動導致地區(qū)發(fā)展經(jīng)常面臨另起爐灶的困境，發(fā)展思路難以一以貫之，落后地區(qū)的持續(xù)發(fā)展無法引起主要領導的重視。針對這一問題，應當落實干部任期制，改善主要負責人頻繁調(diào)動的現(xiàn)狀，同時，將落后地區(qū)經(jīng)濟、教育、醫(yī)療等公共服務供給的發(fā)展成效與官員績效考核相掛鉤，激勵官員重視區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展與資源均衡分配。

3.樹立整體發(fā)展的全局觀，充分發(fā)揮政府調(diào)控機制，利用再分配深化共享效果。推進“共享廣東”的建設，需要在發(fā)展布局上更加注重整體，在資源分配上充分發(fā)揮政府的調(diào)控機制，因此，一方面需要借助珠三角地區(qū)的輻射作用，推動粵東西北的經(jīng)濟發(fā)展，提升落后地區(qū)自我“造蛋糕”的能力，激活地區(qū)發(fā)展活力；另一方面則需要發(fā)揮政府調(diào)控機制，利用再分配有意識的改變不均衡的共享現(xiàn)狀，逐步提高粵東西北地區(qū)就業(yè)人員工資水平，優(yōu)化改革個人所得稅的征收方式，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟水平、家庭生計開支等要素，實施更加合理的征稅方式，此外，提升財政支出中公共服務支出占比，加強專項財政轉移支付的審核，按照比例提高落后貧困地區(qū)公共服務補貼，推動地區(qū)公共服務供給的發(fā)展，尤其加大教育、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的投入，逐步改善落后區(qū)域的教育、醫(yī)療水平，以提升粵東西北民眾的物質(zhì)文化生活質(zhì)量，深化經(jīng)濟、公共服務共享效果。

4.有序提升廣東公民參與能力，不斷優(yōu)化社會參與效果?！肮蚕韽V東”的構建不僅有賴于政府主導下的宏觀調(diào)控，更需要每個公民的積極參與共同監(jiān)督，并根據(jù)實際情況對共享格局中不合理的部分提出合理建議，這就不僅要求政府要為公民提供相應的參與渠道，而且要提升公民個體自身社會參與的能力，然而，從公民一端來看，盡管廣東開辟了一系列的公民參與渠道，但個體參與能力卻有待提升，缺乏有序自我組織能力的公民個體難以提出有針對性的建議，進而無法影響廣東共享規(guī)則的制定，因此，優(yōu)化廣東共享格局，需要加強公民教育，逐步提升公民個體參政議政的能力，形成社會參與同社會共享的良性互動。

總之，均衡的社會共享格局需要多元主體共同建構，從全局規(guī)劃的角度來看，社會共享格局的搭建一方面有賴于國家能力和制度的不斷完善，借助有效的社會治理和監(jiān)督手段，才能將以財政轉移為主要手段的共享舉措落到實處，防止實際運行過程中資金的截留與政策的選擇性執(zhí)行；另一方面離不開公民參與能力的不斷培養(yǎng)，借助逐步完善的社會參與體系優(yōu)化共享規(guī)則，監(jiān)督區(qū)域融合發(fā)展的效果，從而真正踐行社會經(jīng)濟成果共享的理念。從具體實踐操作的角度來看，社會共享并非絕對平均主義，而是重點培育相對落后地區(qū)的自我發(fā)展能力與發(fā)展?jié)摿Α＿@就決定了共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果并非單純向經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)域注入物質(zhì)支撐，而是需要以資金支持為輔助手段，充分考慮落后地區(qū)的相對發(fā)展優(yōu)勢，以此為突破口撬動相對落后地區(qū)自主發(fā)展，避免“等靠要”現(xiàn)象，為地區(qū)發(fā)展注入活力，最終實現(xiàn)共同富裕?！?/p>

注釋：

①本文有關廣東之數(shù)據(jù)均根據(jù)2011—2016廣東省統(tǒng)計年鑒的相關數(shù)據(jù)計算得出。

[1]廣東省統(tǒng)計局國家統(tǒng)計局廣東調(diào)查總隊.2016年廣東國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[N].南方日報，2017-03-04.

[2]廣東省民政廳.2017年全省城鄉(xiāng)低保最低標準[EB/OL].http://www.gdmz.gov.cn/gdmz/gzdtq/2017-05/18/content_25b78624a4a34966a026fd4aec254bf4.shtml.

[3]呂催芳.大學教育如何影響政治參與？[J].清華大學教育研究，2014，(5).

[4]王悅榮.財政支出視角廣東公共服務均等化研究[J].宏觀經(jīng)濟研究，2010，(8).

[5]張屹山，于維生.經(jīng)濟權力結構與生產(chǎn)要素最優(yōu)配置[J].經(jīng)濟研究，2009，(6).

[6]廣東省統(tǒng)計局編.廣東省統(tǒng)計年鑒2016[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2016.

[7]江蘇省統(tǒng)計局國家統(tǒng)計局江蘇調(diào)查總隊.2016年江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[N].新華日報，2017-02-25.

[8]劉捍東.江蘇省2016年預算執(zhí)行情況與2017年預算草案的報告[R].省十二屆人大五次會議，2017.

[9]曾志權.廣東省2013年預算執(zhí)行情況和2014年預算草案的報告[R].省十二屆人大二次會議，2013.

[10]曾志權.廣東省2015年預算執(zhí)行情況和2016年預算草案的報告[R].省十二屆人大四次會議，2016.

(責任編輯：溫松)

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1003-7462(2017)06-0023-09

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.06.006

本欄目系中共廣東省委宣傳部委托課題《構建實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化所需的社會體系》的階段性研究成果。