楊澤森

(華南理工大學公共政策研究院實習研究員)

三重能力視角下廣東社會穩(wěn)定治理體制建設(shè)

楊澤森

(華南理工大學公共政策研究院實習研究員)

可靠的社會穩(wěn)定治理體制，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要前提。廣東省目前正處在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，然而穩(wěn)定風險仍在加劇。本文提出由監(jiān)測能力、疏導(dǎo)能力和規(guī)范能力構(gòu)成的“三重能力”穩(wěn)定治理概念框架，針對廣東實踐的分析發(fā)現(xiàn)，廣東的穩(wěn)定風險監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)發(fā)達、矛盾解決機制完整、解紛過程法治化，但也同時存在三種能力失衡發(fā)展和不相匹配的情況。而這主要是由法律服務(wù)供給機制扭曲和源頭治理與事后治理分離等因素造成的。在此情況下，廣東省應(yīng)繼續(xù)深化法治框架建設(shè)、優(yōu)化基層法律服務(wù)供給并系統(tǒng)整合穩(wěn)定風險源頭治理資源，補齊疏導(dǎo)能力和規(guī)范能力短板，實現(xiàn)穩(wěn)定治理水平的全面提升。

社會穩(wěn)定；治理體制；法治建設(shè)；經(jīng)濟現(xiàn)代化

一、引言

黨的十八大后，習總書記赴粵調(diào)研時對經(jīng)濟社會發(fā)展時提出“兩個率先”的期待，即希望廣東能率先全面建成小康社會，率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。這意味著廣東要在“2020年全面建成小康社會”目標的過程中起到引領(lǐng)和示范作用。依據(jù)廣東省第十三個五年發(fā)展規(guī)劃和第十九屆黨代會所作出的戰(zhàn)略部署，今后三年是廣東全面回應(yīng)“兩個率先”期待的關(guān)鍵時期。要實現(xiàn)經(jīng)濟社會現(xiàn)代化，穩(wěn)定是必須壘好的基石。然而，現(xiàn)代化與社會穩(wěn)定之間具有雙向互動、增缺轉(zhuǎn)遞的復(fù)雜關(guān)系。正如美國學者亨廷頓所言，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生不穩(wěn)定”。[1]41因此隨著現(xiàn)代化過程的推進，社會穩(wěn)定建設(shè)也要與時俱進。

當前階段，我國社會穩(wěn)定風險仍在不斷累積，其中最主要的風險來自于經(jīng)濟環(huán)境。一方面，我國已經(jīng)躋身中等收入國家行列，面臨“中等收入陷阱”的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟發(fā)展停滯、社會階層加速分化、社會矛盾集中爆發(fā)的可能性急劇增加。另一方面，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進入“新常態(tài)”階段，這為社會穩(wěn)定增加了新的不確定性。GDP告別10%左右的超高速增長，轉(zhuǎn)而維持在6%～7%的適度水平，經(jīng)濟增速下滑導(dǎo)致收入增長減緩，收入分配不平等有擴大的趨勢。廣東是我國改革開放的前沿陣地，以上風險問題表現(xiàn)得尤為突出。因此在當下階段，把握好廣東省經(jīng)濟社會發(fā)展的基本情況，完善社會穩(wěn)定治理體制，盡可能消解社會穩(wěn)定壓力，服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，就顯得十分必要。

二、適應(yīng)廣東現(xiàn)代化的社會穩(wěn)定治理體制

(一)社會穩(wěn)定與穩(wěn)定治理體制。

社會穩(wěn)定是指一種安定、協(xié)調(diào)和有序的社會運行狀態(tài)，在這一狀態(tài)下，社會規(guī)范有效整合，社會沖突低發(fā)且可控，社會發(fā)展整體可持續(xù)，人民生活享有堅實可靠的保障。與作為目的的社會穩(wěn)定不同，社會穩(wěn)定治理體制是手段與工具的集合。概括來說，社會穩(wěn)定治理體制是以實現(xiàn)社會穩(wěn)定為直接目標，以服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為根本目的的一攬子政策和制度。這一體制需要具有自洽性、規(guī)范性和高度的政策彈性。也即，一方面要能整合各種治理機制，使其在對象、運行邏輯和管理體制上銜接起來。另一方面，要具備較高的執(zhí)行權(quán)威，能對各主體提供穩(wěn)定、明確的行動指引。最后，還要及時適應(yīng)新環(huán)境、應(yīng)對新問題提供新的解決方案?，F(xiàn)有治理體制與上述標準還存在一定差距。

(二)三重能力：穩(wěn)定治理體制分析的一個概念框架。

社會穩(wěn)定治理是一項宏大的制度命題，有效的理論框架可以抽離出其中的核心元素與關(guān)鍵問題，作為評估當下社會穩(wěn)定現(xiàn)狀、指導(dǎo)完善治理體制的基本標度。穩(wěn)定治理體制發(fā)揮作用的程度可以被概念化為穩(wěn)定治理能力，而穩(wěn)定治理能力則是國家能力在社會穩(wěn)定和社會治理領(lǐng)域的具體表征。在經(jīng)典的國家理論中，國家能力可以被類型化為汲取、監(jiān)管、分配、象征和回應(yīng)等多個類別，[2]與之相對照，基層穩(wěn)定治理能力主要對應(yīng)其中的監(jiān)管與回應(yīng)能力。監(jiān)管意味著政權(quán)組織滲透、扎根社會并約束社會行為，回應(yīng)則意味著政權(quán)組織響應(yīng)社會需求，促進價值協(xié)商和目標調(diào)試(如公共性、公正性等)。穩(wěn)定治理實踐中，一般遵循“穩(wěn)定風險發(fā)現(xiàn)—穩(wěn)定信息報送—事件分類處理—進入解決機制”的基本流程?；谝陨?，可以抽象出穩(wěn)定治理體制發(fā)揮治理功能所必須具備的三重能力，分別是監(jiān)測能力、疏導(dǎo)能力以及規(guī)范能力。

所謂監(jiān)測能力，是指國家預(yù)判和識別社會穩(wěn)定風險的能力，以及對社會危機事件保持持續(xù)跟蹤和更新事件信息的能力。強的監(jiān)測能力必須建立在組織、人員、技術(shù)充分供給的基礎(chǔ)上。具體到實踐情境下，監(jiān)測能力對應(yīng)國家一系列的穩(wěn)定治理組織體系，尤其是在其基層部分，例如各級綜治辦及其附屬機構(gòu)。疏導(dǎo)能力是指國家引導(dǎo)社會矛盾或社會沖突向特定方向發(fā)展的能力。這一能力由兩個層面組成，首先是國家是否具備多元化的、結(jié)構(gòu)合理的糾紛解決機制，其次是國家在多大程度上能將特定沖突引導(dǎo)到與之匹配的解決渠道上。這種匹配性體現(xiàn)為，沖突類型與解決機制是否匹配，沖突解決成本和其潛在危害之間是否匹配等。最后，規(guī)范能力是指國家持續(xù)且制度化地回應(yīng)社會沖突的能力。所謂持續(xù)且制度化地回應(yīng)社會沖突，隱含著對國家沖突治理行為的規(guī)則性和合法性要求。也即，只有當國家主導(dǎo)的糾紛解決機制在程序上公開公正，并且能夠持續(xù)存在，以及得到公民的普遍認可時，才能說這一社會穩(wěn)定治理體制具有強的規(guī)范能力。規(guī)范能力體現(xiàn)在實踐中，是司法解紛機制的高效獨立，以及行政解紛機制的公正公開，可以簡單概括為法治化程度。

比較來看，雖然三重能力均具有結(jié)構(gòu)與功能兩項內(nèi)容，但監(jiān)測能力更具結(jié)構(gòu)性色彩，而疏導(dǎo)能力和規(guī)范能力的功能性特征更強一些。從整體來看，三重能力框架應(yīng)該被放置在國家治理能力現(xiàn)代化的背景中理解。三重能力的發(fā)展，是國家治理能力現(xiàn)代化過程的一部分，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。

三、廣東社會穩(wěn)定治理體制建設(shè)的成效

改革開放以來，廣東社會穩(wěn)定情況進步明顯，已經(jīng)形成了社會總體穩(wěn)定、治理體制總體健全的格局。具體的，從三重能力的概念框架來看，廣東省的社會穩(wěn)定治理體制建設(shè)有以下成效：

監(jiān)測能力建設(shè)方面，已經(jīng)建成嚴密高效的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。2009年，廣東建成1584個街鎮(zhèn)和19個管理區(qū)(農(nóng)場)綜治信訪維穩(wěn)中心，整合同級司法、信訪、檢查、公安、法院等機構(gòu)人員，協(xié)調(diào)糾紛處理。2010年時建成121個縣(市區(qū))綜治信訪維穩(wěn)中心和25779個村居、500多個學校及企事業(yè)單位工作站(室)。實現(xiàn)了對市縣、街鎮(zhèn)、村居三級的綜治網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。[3]2010年后，廣東省綜治網(wǎng)絡(luò)發(fā)展有三個動向，即加強村居一級的綜治網(wǎng)點建設(shè)、與基層網(wǎng)格化管理銜接融合，以及體系信息化。例如，在綜治網(wǎng)點建設(shè)上，肇慶市所有村設(shè)置“五全”服務(wù)工作站，為村民提供社保、醫(yī)保和低保等服務(wù)辦理，同時村級綜治辦公室設(shè)置在“五全”服務(wù)工作站內(nèi)，為綜治機構(gòu)在村級發(fā)揮作用提供可靠的組織保障。又如，在網(wǎng)格化融合和信息化建設(shè)上，2014年起，深圳龍崗的“中心+網(wǎng)格化+信息化”創(chuàng)新做法在全省被推廣開來。[4]這一做法將原有的三級綜治網(wǎng)絡(luò)與“網(wǎng)格化”管理手段相結(jié)合，從而實現(xiàn)了縱向網(wǎng)絡(luò)和橫向網(wǎng)絡(luò)的交織拼合，并借助新興信息技術(shù)，加速信息在網(wǎng)絡(luò)中的傳遞和利用效率。在實踐中，各級綜治信訪維穩(wěn)中心同時加掛網(wǎng)格服務(wù)管理中心牌子，社區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)格中的網(wǎng)格員收集格內(nèi)矛盾糾紛和問題隱患，通過信息采集終端上報到中心，再由中心分撥到對應(yīng)部門處理。由此新的整合網(wǎng)絡(luò)具備了穩(wěn)定風險信息的發(fā)現(xiàn)、收集、判別、分撥、追蹤和反饋的全流程功能。除融合綜治網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)格化兩張網(wǎng)絡(luò)外，廣東一些流動人口較多的城市還探索實行了“樓棟長制”，公開選聘熱心居民成為樓棟管理服務(wù)志愿者，一方面起到聯(lián)系住戶、重建鄰里關(guān)系，推動社區(qū)自治的作用，另一方面向上報送樓棟治安和穩(wěn)定風險信息，作為整個社會穩(wěn)定監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的末端觸點。截止到2015年，隨著綜治網(wǎng)絡(luò)的完善發(fā)展，已經(jīng)形成村居報送信息、街鎮(zhèn)派處糾紛，重大信息上報的網(wǎng)絡(luò)體系。匯總來看，廣東的社會穩(wěn)定監(jiān)測能力已經(jīng)十分完善，為糾紛解決和秩序維持提供了良好的基礎(chǔ)條件。

疏導(dǎo)能力建設(shè)方面，各類糾紛解決機制逐漸搭建成形。行政裁決、仲裁、訴訟、調(diào)解、信訪和行政復(fù)議構(gòu)成了分工明確的解紛體系。近年來，廣東在機制建設(shè)上有三項重點，分別是調(diào)整“訴訪關(guān)系”、推進“大調(diào)解”以及構(gòu)建“矛盾糾紛多元化解的法治框架”。訴訪關(guān)系調(diào)整上，2014年《廣東省信訪條例》頒布，《條例》反映了十八屆三中全會“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”的要求，實行“訴訪分離”，建立信訪依法終結(jié)制度。各地方試點執(zhí)行《條例》基本遵循“助—訴—訪”的分流程序，即對來訪依次實施法律援助、訴訟引流和立案接訪，如東莞市設(shè)置“訪前法律工作室”，深圳市實施的律師在信訪大廳接訪，現(xiàn)場甄別訴訪等。大調(diào)解方面，除依托綜治信訪中心實現(xiàn)人民調(diào)解、政府調(diào)解和法律調(diào)解的對接外，人民調(diào)解也開始橫向擴展，為公安和法院系統(tǒng)提供調(diào)解服務(wù)。如中山市人民調(diào)解室進駐派出所的“警民聯(lián)調(diào)”模式，以及在全省廣泛實施的“訴調(diào)對接”四銜接機制等。根據(jù)官方統(tǒng)計，在大調(diào)解的持續(xù)推進下，社會糾紛調(diào)處的成功率長期保持在95%以上。2016年，經(jīng)過多年試點之后，廣東在全省推開建設(shè)“矛盾糾紛多元化解的法治框架”。法治框架建設(shè)的核心是突出法律的主導(dǎo)性作用，也即主要用法律而非行政手段解決糾紛，引導(dǎo)社會糾紛向行政調(diào)解和司法訴訟分流?？傮w來看，廣東省的疏導(dǎo)能力建設(shè)卓有成效，基本具備了穩(wěn)定風險導(dǎo)流和分類化解的功能。

規(guī)范能力建設(shè)上，法律法規(guī)成為糾紛解決的核心手段。廣東近年來逐漸完善有利社會穩(wěn)定的法律規(guī)范體系。除前述2014年頒布的《廣東省信訪條例》，2016年還出臺《廣東省實施〈中華人民共和國調(diào)解法〉辦法》、修訂《廣東省法律援助條例》，2017年出臺《廣東省勞動人事爭議處理辦法》等，均針對直接影響穩(wěn)定的疑難問題。在法律規(guī)范完善的同時，公共法律服務(wù)體系建設(shè)進展快速，送法下基層是近年來的改革主線。一方面社會力量參與基層法律服務(wù)，另一方面下沉體制內(nèi)司法資源。從2014年開始，全省實施律師擔任村(社區(qū))法律顧問工作，一年之后，所有村(社區(qū))均有律師擔任法律顧問。[5]顧問定期到村居走訪工作，為居民提供法律咨詢，并協(xié)助基層政府依法維穩(wěn)。律師除被“請進來”，深圳、東莞等地以“法學會”為代表的社會組織還主動成立地方“法律服務(wù)社”，進入基層法律服務(wù)場域，免費為居民提供法律咨詢和糾紛調(diào)解服務(wù)。體制內(nèi)司法資源配置方面，各級司法行政資源整合設(shè)置公共法律服務(wù)中心，將窗口設(shè)置在村居，為公民提供一站式法律服務(wù)，同時作為承接法律顧問的辦公場所。一些地市在街鎮(zhèn)一級成立“行政復(fù)議委員會”，直接在基層受理行政復(fù)議案件?？梢哉f，廣東在法治化解決糾紛上嘗試重法用法，規(guī)范能力已經(jīng)初具規(guī)模。

除在穩(wěn)定治理三項能力建設(shè)上有所動作外，針對特定穩(wěn)定風險源，廣東還推出了一些具體措施(見表1)。以目前群體性事件最大的風險源勞資糾紛為例，針對廣東外來務(wù)工人員較多、制造業(yè)企業(yè)用工需求大、容易爆發(fā)勞資糾紛的特點，政府探索推行“法院+工會”的勞動爭議訴調(diào)對接模式，也即訴訟渠道與調(diào)解渠道共享勞動爭議信息，使轉(zhuǎn)遞勞動爭議案件制度化，強化工會的糾紛調(diào)處能力，同時納入街道和社區(qū)的調(diào)解資源，形成多方參與的勞動調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。又如對村級政務(wù)，試行政經(jīng)分離，分化民主自治權(quán)力、集體經(jīng)濟管理權(quán)力、行政服務(wù)權(quán)力和基層黨組織權(quán)力，[6]減少因為權(quán)力集中帶來的村官腐敗和民間積怨。

綜合來看，廣東社會穩(wěn)定治理體制建設(shè)有以下幾個趨勢和特點。首先，穩(wěn)定治理力量向基層延伸擴展。其次，穩(wěn)定治理的工具向法治靠攏。最后，源頭治理與解紛體系建設(shè)齊頭并進。近幾年，全省群體性事件數(shù)量穩(wěn)中有降，2016年事件發(fā)生數(shù)與往年基本持平，從季度數(shù)量同比變化趨勢來看有下降趨勢。廣東的治理經(jīng)驗也產(chǎn)生了全國影響，諸如“廣東鎮(zhèn)街維穩(wěn)經(jīng)驗”、“醫(yī)鬧治理的中山經(jīng)驗”、“調(diào)解服務(wù)購買的福田模式”等已經(jīng)在其他省市推廣實施。

表1.社會穩(wěn)定風險源與廣東的治理創(chuàng)新舉措

四、廣東社會穩(wěn)定治理體制建設(shè)存在的問題

理論上來說，監(jiān)測能力、疏導(dǎo)能力和規(guī)范能力協(xié)調(diào)發(fā)展，才能保證整個治理體制有足夠能力回應(yīng)社會穩(wěn)定挑戰(zhàn)。就廣東情況來看，三種能力發(fā)展程度不一，結(jié)構(gòu)上總體呈失衡狀態(tài)，為不穩(wěn)定事件高發(fā)創(chuàng)造了客觀條件。結(jié)構(gòu)失衡具體體現(xiàn)為，疏導(dǎo)能力以及規(guī)范能力兩項與監(jiān)測能力不相匹配，前兩者在完善程度上要落后于后者。與發(fā)達致密的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)相比，無論是多元化的糾紛解決機制還是法律服務(wù)供給，都有更為基本的問題沒有解決。

監(jiān)測能力強而疏導(dǎo)能力弱會導(dǎo)致糾紛事件容易成為積案，社會矛盾累加惡化。這一方面是因為強監(jiān)測能力大大提升了進入穩(wěn)定治理體制視野的糾紛數(shù)量，從而使得單個糾紛能夠獲得的解紛資源有所降低。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，廣東綜治體系網(wǎng)絡(luò)基本建成(2010年)使基層糾紛數(shù)量短時間內(nèi)增加超過15000件，增長幅度高達60%。但是同時，基層調(diào)解人員的數(shù)量卻呈下降趨勢，調(diào)解資源供小于求(見圖1)。這必然導(dǎo)致糾紛積案的概率大大增加。另一方面，弱疏導(dǎo)能力使得社會沖突難以進入最佳解紛渠道。在高社會穩(wěn)定風險識別能力的條件下，糾紛解決的效率而非公正性成為地方政府考慮的首要因素，而這會增加特定解紛渠道的糾紛處理壓力，進一步提高積案風險，這一現(xiàn)象在信訪部門表現(xiàn)得尤為突出。2015年，廣東普寧村民在高鐵站滋事，導(dǎo)致高鐵停運、旅客滯留。而在這一重大公共安全事件發(fā)生之前，村民自2014年起便多次上訪要求政府處理本村國土、財務(wù)、水利等問題，但一直未獲解決。

圖1.廣東基層調(diào)解人員與調(diào)解糾紛數(shù)量變化

監(jiān)測能力強而規(guī)范能力弱則會助長“信訪不信法”，使穩(wěn)定治理體系進一步“過載”。一方面，強監(jiān)測能力極大程度上提高了行政程序?qū)γ耖g糾紛的吸引力，無處不在的綜治網(wǎng)絡(luò)節(jié)點使群眾更加愿意相信政府介入矛盾化解的意愿和能力。另一方面，弱規(guī)范能力會系統(tǒng)性降低群眾對各類糾紛解決機制的信心，并且更加青睞具有權(quán)利救濟性質(zhì)的信訪和調(diào)解等非訴訟糾紛解決程序(ADR)。規(guī)范能力的提升要求ADR進一步法治化，但是這與其非司法化特征之間存在張力。于是，規(guī)范能力的提升存在現(xiàn)實困境。此外，法律資源的不均等配置也阻礙了規(guī)范能力的發(fā)展。廣東2015年在冊律師事務(wù)所最多的深圳市有接近700家，而最少的揭陽市只有13家，市場化法律資源在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間分布極為不均。

在社會穩(wěn)定治理能力失衡發(fā)展的背景下，近年來廣東爆發(fā)了多起影響嚴重的不穩(wěn)定事件。例如2014年廣東“9.26”汕頭蓮塘村民沖擊市委事件、惠州博羅垃圾焚燒抗議事件、“茂名PX事件”，2015年廣東河源“反火電”群體性事件、深圳市民抗議垃圾焚燒廠事件，以及由“深圳光明滑坡事故”、“毒跑道”事件等公共安全事件衍生的群眾抗議和騷亂等。

五、影響廣東社會穩(wěn)定體制建設(shè)的原因剖析

(一)政治周期影響疏導(dǎo)能力發(fā)展。

雖然廣東致力于建設(shè)“矛盾糾紛多元化解的法治框架”，并確立了建設(shè)法治省的長期目標，但是糾紛化解的主導(dǎo)思路卻依然受政治周期的影響。從近五年廣東維穩(wěn)工作會議和政法工作會議來看，2013年時強調(diào)建設(shè)法治社會和法治廣東，到2017年則更加強調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)和對各類穩(wěn)定風險的嚴密防控。穩(wěn)定治理體制對政治環(huán)境，而非社會穩(wěn)定狀況的密切回應(yīng)影響了疏導(dǎo)能力的發(fā)展。在穩(wěn)定壓倒一切要求下，糾紛解決機制中的行政手段被更加重視，因為其更為高效和可控。而當穩(wěn)定訴求并不太強烈時，法律手段則被更加倚重。這種變化會最終反應(yīng)到糾紛解決機制建設(shè)的資源投入和組織建設(shè)上，并影響各類機制銜接時的優(yōu)先地位，形成解紛體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)新的不平衡。

在疏導(dǎo)能力建設(shè)背后，將法治放在社會穩(wěn)定治理體制的何種位置是更為根本的問題。必須認識到，發(fā)展行政解紛渠道只是應(yīng)對轉(zhuǎn)型期社會矛盾爆發(fā)和司法資源不足困境的權(quán)宜之計。加強司法公正、司法能力建設(shè)和法制宣傳教育，引導(dǎo)社會糾紛用法律手段來解決具有更加長期的意義。以法律而非調(diào)解作為爭端解決的首要機制，有利于營造良好的市場環(huán)境，也有利于政府從社會糾紛中實現(xiàn)角色退出，避免社會風險轉(zhuǎn)化為政治風險。

(二)法律服務(wù)供給機制扭曲制約規(guī)范能力發(fā)展。

法律服務(wù)供給機制扭曲是導(dǎo)致規(guī)范能力不強的關(guān)鍵原因。具體來說是政府和市場發(fā)生了供給角色錯位，這從法律公共服務(wù)供給改革的歷史軌跡可以看出。

法律服務(wù)所最早誕生于八十年代的廣東，是緩解基層法律服務(wù)供給不足的一種“自下而上”的創(chuàng)新，自學成才的鄉(xiāng)土法律人以之為依托，提供低成本的法律咨詢、訴訟和非訴訟業(yè)務(wù)。到九十年代，全國各地基本形成“兩所一會”的公共法律服務(wù)格局?！皟伤粫敝?，司法所作為司法部門在街鎮(zhèn)一級的派出機構(gòu)，主持當?shù)厮痉ㄐ姓ぷ?。法律服?wù)所為事業(yè)單位，經(jīng)費自收自支。人民調(diào)解委員會是群眾組織，負責提供免費的人民調(diào)解服務(wù)，經(jīng)費來自政府財政。司法所對后兩個組織具有主管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。實際運行中，司法所司法助理員兼任法律服務(wù)所主任和人民調(diào)解委員會主任、“兩所一會”同署辦公的情況十分普遍。因此，基層司法行政官員既是“監(jiān)管員”，也是“創(chuàng)收者”，還是“公益人”，行政、市場與社會功能交織重疊。

這種背景下，對法律服務(wù)所進行“脫鉤”處理是2000年以后改革的主線之一。法律服務(wù)所改制方向有三種，分別對應(yīng)改制為律師事務(wù)所、人民調(diào)解室和民辦法律服務(wù)組織。三條路各有阻力。法律工作者獲得律師資格難，轉(zhuǎn)型調(diào)解則會弱化基層法律服務(wù)，而民辦法律服務(wù)組織缺乏競爭，脫鉤只是實現(xiàn)形式分離。由于推動困難，各地“脫鉤”改革基本處于停滯狀態(tài)。法律服務(wù)所的改制嘗試，代表了公共法律服務(wù)供給側(cè)改革的三種思路，即“市場化”、“調(diào)解化”和“社會化”。抽象來看，目前聘任律師擔任村(社區(qū))法律顧問，這種“向下設(shè)點”、“橫向整合”和“律師包村”的改革做法代表了轉(zhuǎn)型的第四條路，即“行政化”。不論以機構(gòu)設(shè)置還是服務(wù)提供方式論，這一傾向都得到了加強。機構(gòu)設(shè)置除依托原有綜治信訪維穩(wěn)中心和司法所，還向鄉(xiāng)村進一步延伸。雖然律師包村本質(zhì)上是司法行政部門向律師事務(wù)所購買服務(wù)，但購買方與提供方之間，既有管理關(guān)系又有購買關(guān)系。有的地方把村居法律顧問工作承擔情況與律師事務(wù)所年度考核掛鉤，服務(wù)外包變成任務(wù)攤派。還有的地方把包村工作出色的律師選為黨代表、人大代表和政協(xié)委員，用政治激勵強化經(jīng)濟激勵。

基層法律服務(wù)所的改制過程體現(xiàn)出，轉(zhuǎn)型過程中政府希望收縮職能(限制行政許可權(quán))，剝離部分半公共服務(wù)職能。但是一方面剝離難，一方面承接難。法律服務(wù)所在此過程中半生半死、市場沒有接盤能力或者積極性，所以很容易形成服務(wù)供給縫隙。在城鄉(xiāng)法律服務(wù)差異巨大的情況下，農(nóng)村便會陷入“無處尋法”的困境。雖然廣東計劃實現(xiàn)公共法律服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，但是，從法律服務(wù)供給機制上來看，過分依賴行政資源整合和推動，而沒有確立可靠的服務(wù)供給機制。公共法律服務(wù)中心只是實現(xiàn)了法律服務(wù)的窗口整合，而沒有解決“造血”問題。

(三)源頭治理割裂于事后治理，阻礙治理體制整體能力發(fā)展。

目前，對社會穩(wěn)定風險的源頭治理與事后治理屬于相對割裂的領(lǐng)域。源頭治理政策大多分屬于多個部門，并且政策初衷往往并非社會穩(wěn)定。而傳統(tǒng)綜治部門的源頭治理通常僅僅是提前穩(wěn)定防控的關(guān)口，以預(yù)測、評估和制定預(yù)案為主。這種割裂性導(dǎo)致源頭治理政策無法與事后治理形成合力，嚴重影響了穩(wěn)定治理的整體效能。從綜治部門的角度看，產(chǎn)生割裂的主要原因是基層信訪維穩(wěn)機構(gòu)缺乏主動治理能力。綜治維穩(wěn)部門的組織性質(zhì)更偏向于溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)，而非領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在街道和鎮(zhèn)一級，雖然綜治維穩(wěn)中心里進駐的成員部門有信訪辦、綜治維穩(wěn)辦公室、派出所、人民調(diào)解組織、司法所和社工站等，且中心主任由街道或鎮(zhèn)黨委書記兼任。但維穩(wěn)中心日常運行中的角色側(cè)重協(xié)調(diào)各部門，而非對相關(guān)單位直接領(lǐng)導(dǎo)。只在當有較嚴重糾紛需要調(diào)處或有嚴重的群體性事件發(fā)生時，街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)才會以個人權(quán)威的形式賦予中心以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。因此，綜治部門難以完成源頭治理的政策倡議。從穩(wěn)定風險源來看，穩(wěn)定風險類型多樣，分散在多個政策領(lǐng)域，并且風險催化演變的鏈條較長，很難通過單一組織機構(gòu)實現(xiàn)對風險源的統(tǒng)一管理。

源頭治理與事后治理的割裂會造成政策縫隙，為穩(wěn)定風險生成和加劇提供空間，這進一步會增加事后治理的壓力，從而破壞穩(wěn)定治理的三重能力。一方面，源頭治理失效會帶來高糾紛量，加重監(jiān)測能力負載，另一方面，源頭治理與事后治理的割裂會提高疏導(dǎo)機制的運行成本。總的來看，治理體制整體能力會因此受到限制。

六、完善廣東社會穩(wěn)定治理體制的政策建議

(一)深化解紛法治框架建設(shè)，提升穩(wěn)定治理體制的疏導(dǎo)能力。

提高穩(wěn)定治理體制的疏導(dǎo)能力，必須加快建設(shè)糾紛解決的法治框架。法治框架建設(shè)包括三個層次的內(nèi)容。首先，確立法治在社會糾紛解決中不可動搖的核心地位。盡力杜絕非司法性因素對糾紛疏導(dǎo)機制的影響，保護糾紛解決法治框架的獨立性，維護法律在維護社會秩序中的權(quán)威地位。其次，進一步完善法律法規(guī)體系，提升司法公信力和可及性。具體地，落實司法改革的各項措施，實施員額制和案件終身負責制，實現(xiàn)司法程序的權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)力制約、尊重程序和公開公正。降低法律援助標準，擴大法律援助到更多低收入人群和流動人口，加強法律宣傳和法律教育。最后，要進一步促進人民調(diào)解、信訪等非訴訟糾紛解決渠道的法治化。例如，應(yīng)推進信訪立法，突出信訪機制保護公眾權(quán)利的功能，明確規(guī)定接訪部門責任，加大信訪信息公開等。

(二)優(yōu)化基層法律服務(wù)供給，提升穩(wěn)定治理體制的規(guī)范能力。

如前所述，提升穩(wěn)定治理體制規(guī)范能力的關(guān)鍵在于優(yōu)化基層法律服務(wù)供給。這具體包括：明確多元化的法律服務(wù)供給格局、理順司法行政部門與社會組織以及律師事務(wù)所的市場關(guān)系、加強基層法律人才培養(yǎng)與引流。由于各地區(qū)法律資源稟賦不同，多元化的供給體制有更強的適應(yīng)性。在律師資源較少的地區(qū)，應(yīng)鼓勵律師事務(wù)所與基層法律服務(wù)所結(jié)對幫扶，在提升基層法律服務(wù)所專業(yè)能力的同時，擴大律師事務(wù)所的服務(wù)范圍和營收能力。在律師資源較多的地區(qū)，鼓勵地方政府購買律師服務(wù)，參與人民調(diào)解和地方政府社會糾紛處理過程。在政府購買調(diào)解服務(wù)和律師服務(wù)的過程中，應(yīng)由財政部門作為購買方，政法部門作為監(jiān)督方，地方政府、基層組織和公民作為評估方，杜絕司法行政部門行政攤派。同時加強購買過程的審計與考核，將公眾評議作為服務(wù)購買和價格的主要依據(jù)。最后，還應(yīng)加強對基層法律工作者的培訓，改善基層法律工作者的工作環(huán)境，吸引更多人充實法律工作者和基層律師隊伍。

(三)整合穩(wěn)定風險源頭治理，提升體制的主動治理能力。

整合源頭治理與事后治理，組織機制方面，需要提升綜治維穩(wěn)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)能力，同時加強源頭治理時的多部門合作。例如賦予綜治維穩(wěn)平臺更多的財力物力分配權(quán)力，通過項目制等形式保障綜治維穩(wěn)平臺實施主動治理的資金需求。其次，建立綜治部門與平臺非進駐單位之間制度化的政策信息溝通機制，鼓勵綜治部門將社會沖突涉及的民生政策問題反饋到相關(guān)部門和同級人大，促進沖突議題及時轉(zhuǎn)化為政策議題，減少制度縫隙的存在期。政策內(nèi)容方面，要精準識別造成廣東社會不穩(wěn)定的具體風險源，抓住影響社會秩序的關(guān)鍵“病因”。例如，緩和廣東的社會分化程度，降低社會不平等便是源頭治理的根本舉措。這具體包括推進收入分配改革、完善社會保障制度和促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展等。收入分配改革方面，積極創(chuàng)造就業(yè)機會，為創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)惠政策和安全網(wǎng)。加強勞動力技能培訓，為新一代農(nóng)民工提供完善的就業(yè)指導(dǎo)和勞動權(quán)益保障。同時促進收入增長。社會保障方面，加大對社會保障的財政投入力度，提高社保制度覆蓋面并改善社會保障目標瞄準機制。通過轉(zhuǎn)移支付提升落后地區(qū)民生投入，保障公共服務(wù)均等化和可持續(xù)供給。實現(xiàn)以機會共享促進結(jié)果公平，降低公民相對剝奪感，提升幸福水平。在有效改善社會分化情況的前提下，廣東社會穩(wěn)定風險才能得到源頭治理，減少社會穩(wěn)定治理體制的壓力，提高制度抗逆力，并最終服務(wù)于廣東社會主義現(xiàn)代化建設(shè)?！?/p>

[1]Huntington S P.Political Order in Changing Societies[M].Yale University Press,2006.

[2]Almond G A.ADevelopmental Approach to Political Systems[J].World Politics,1965,(2).

[3]廣東綜治信訪維穩(wěn)平臺工作3年3大步[EB/OL].http://legal.people.com.cn/GB/203936/16664465.html.

[4]深圳龍崗探索“中心+網(wǎng)格化+信息化”綜治新模式[EB/OL].http://epaper.southcn.com/nfdaily/html/2016-11/25/content_7600349.htm.

[5]廣東省司法廳.一村(社區(qū))一法律顧問工作數(shù)據(jù)(2015年度)[EB/OL].http://zwgk.gd.gov.cn/006940167/201601/t20160129_641444.html.

[6]李曉燕,岳經(jīng)綸.超越地方法團主義——以N區(qū)“政經(jīng)分離”改革為例[J].學術(shù)研究,2015,(7).

(責任編輯：溫松)

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