張露

（福州大學 法學院 ，福建 福州350108）

ZHANG Lu

(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350108）

論民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時的責任追究

張露

（福州大學 法學院 ，福建 福州350108）

對環(huán)境侵權(quán)主體進行責任追究，是對受害人合法權(quán)益的保障，也是促進我國環(huán)境保護事業(yè)進步的關(guān)鍵。從民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時的責任追究困境入手分析，可以得出，行政性環(huán)境侵權(quán)在歸責原則上存在局限性，行政性環(huán)境侵權(quán)在因果關(guān)系認定上存在爭議，民事主體與行政機關(guān)的責任分擔上存在分歧。因此建議應該在拓寬行政性環(huán)境侵權(quán)的違法責任歸責原則的適用范圍、降低行政性環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系的認定標準、明確民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時的責任形態(tài)三方面進行改進從而完善此類環(huán)境侵權(quán)案件的責任追究。

民事環(huán)境侵權(quán)，行政性環(huán)境侵權(quán)，共同環(huán)境侵權(quán)，責任追究

面對日益增多的環(huán)境侵權(quán)事件，我國在追究環(huán)境共同侵權(quán)責任這一問題上并不完善。在侵權(quán)責任追究上，針對民事環(huán)境侵權(quán)，目前我國司法實踐中主要是采用現(xiàn)有的《侵權(quán)責任法》的相關(guān)規(guī)定，而針對行政性環(huán)境侵權(quán)，主要是以《行政訴訟法》和《國家賠償法》為法律依據(jù)。就絕大多數(shù)僅為單一的民事環(huán)境侵權(quán)或行政性環(huán)境侵權(quán)糾紛而言，由于環(huán)境侵權(quán)的特殊性，在適用以上法律追究侵權(quán)責任時尚且存在一些困難。然而，環(huán)境侵權(quán)具有復雜性，現(xiàn)實中大量存在民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害的事件。由于理論上的不成熟和法律的缺位，在出現(xiàn)類似事件時，在界定行政機關(guān)的行為是否構(gòu)成行政性環(huán)境侵權(quán)以及確定為行政性侵權(quán)后，民事主體與行政主體之間責任應該如何分擔，成為該類環(huán)境侵權(quán)案件處理時的一個難題。有鑒于此，本文就民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時的責任追究進行探討。

一、民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時責任追究之困境

近年來，伴隨著復合污染的擴大和其他環(huán)境違法現(xiàn)象的發(fā)生，共同環(huán)境侵權(quán)現(xiàn)象有日益增多的趨勢。而行政主體與民事主體共同環(huán)境侵權(quán)的行為也是共同環(huán)境侵權(quán)的一種，雖然此種環(huán)境侵權(quán)在整個環(huán)境侵權(quán)糾紛中所占的比重不大，但卻是環(huán)境侵權(quán)糾紛中最為復雜最難處理的一類案件。[1]第一，行政性環(huán)境侵權(quán)難以界定。在共同環(huán)境侵權(quán)案件中，污染源呈現(xiàn)五花八門的復合形式，且由各種因素綜合導致的結(jié)果，加害人人數(shù)眾多且往往難以確定。因此，在共同環(huán)境侵權(quán)案件中，一個首要問題就是確定侵權(quán)主體。在實踐中，會發(fā)現(xiàn)在許多環(huán)境侵權(quán)案件中，行政主體的違法行為以及法定義務不履行行為也是導致環(huán)境侵權(quán)的因素之一，此時，行政主體的違法失職行為以及法定義務不履行行為能否界定為行政性環(huán)境侵權(quán)行為，到目前為止無論在理論上還是立法上都沒有清楚地界定。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，針對行政機關(guān)的某些違法行為可以提起行政訴訟，申請國家賠償也以行政機關(guān)的違法行為為要件。對于行政主體不履行法定義務的行為是否能提起行政訴訟和申請國家賠償這一問題無法可依。因此，不作為的行政性環(huán)境侵權(quán)在界定上存在困難。第二，行政主體與民事主體間責任分配無法可依。責任承擔是環(huán)境侵權(quán)案件處理的最終目的，只有在相關(guān)主體合理承擔責任的基礎(chǔ)上，受害人權(quán)利才能得到真正救濟、受損害的環(huán)境才能得到真正修復。但是，目前，我國在行政主體與民事主體共同侵權(quán)時責任追究的理論研究不多，立法也存在空白。因此，即使環(huán)保法庭受理了此類案件，行政主體與民事主體之間侵權(quán)責任的分配也無法可依，此類案件的相關(guān)主體的責任也得不到追究。

二、民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時責任追究困境之原因分析

有侵權(quán)必須有救濟，在民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害事件中，只有嚴格追究相關(guān)責任主體的責任，才能使受害人的合法權(quán)益得到有效救濟、環(huán)境污染事件得以減少。為了使此類案件的受害者得到救濟、相關(guān)責任主體承擔相應的侵權(quán)責任、環(huán)境得到保護，通過上文對此類案件責任追究現(xiàn)狀的分析，以下從行政性環(huán)境侵權(quán)的歸責原則、因果關(guān)系認定以及民事主體與行政主體責任分擔形態(tài)三大方面分析民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時司責任追究困境的原因。

（一）行政性環(huán)境侵權(quán)在歸責原則上存在局限性

歸責原則是界定一個侵害行為是否是侵權(quán)行為的關(guān)鍵。根據(jù)我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》規(guī)定的提起行政訴訟的條件[2]以及《國家賠償法》規(guī)定的受害人取得國家賠償?shù)臈l件[3]，能夠看出，我國在行政賠償?shù)臍w責原則上采取違法責任原則。但是，在民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害事件中，行政機關(guān)致害不但表現(xiàn)為行政行為的違法還表現(xiàn)為未履行法定義務即行政不作為。如果違法責任原則僅僅適用于行使職權(quán)的行政行為，那些因行政機關(guān)沒有盡到法定義務而導致環(huán)境污染事件進而危害到他人人身、財產(chǎn)安全的行政機關(guān)的責任得不到追究，既不利于環(huán)境污染的預防，也使得受害人的權(quán)益不能得到公平救濟。

（二）行政性環(huán)境侵權(quán)在因果關(guān)系認定上存在爭議

不論民事環(huán)境侵權(quán)還是行政性環(huán)境侵權(quán)，侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系是侵權(quán)主體承擔責任的前提條件之一。然而，環(huán)境侵權(quán)的復雜性使得環(huán)境侵權(quán)案件中的因果關(guān)系認定成為一個難題。針對民事環(huán)境侵權(quán)的因果關(guān)系問題，雖然存在“因果關(guān)系推定”[4]、“疫學因果關(guān)系”、“間接反證說”等學說，各個學說之間存在一些爭議，不過它們都認為行為與結(jié)果之間應該有直接的因果關(guān)系。對于民事主體和行政主體共同致害的環(huán)境侵權(quán)案件，行政機關(guān)的違法行為或未履行法定義務行為與受害人的損害之間是不是存在因果關(guān)系？目前司法實踐中存在兩種判斷標準。有人認為我國《國家賠償法》只規(guī)定了賠償直接損失，主張應該以“直接因果關(guān)系說”作為行政性環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系認定的標準。[5]有人認為行政主體與民事主體共同導致的損害是共同侵權(quán)行為的結(jié)果，因此不能適用“直接因果關(guān)系”，應適用“因果關(guān)系充分性理論”。持這種觀點者認為：只要國家機關(guān)違背其特定義務，并因此導致其損害，且受害人沒有其他受償手段，則認為國家賠償責任的因果關(guān)系存在。[6]正是因為理論上在行政性環(huán)境侵權(quán)在因果關(guān)系認定上存在爭議，使其很難界定。

（三）民事主體與行政機關(guān)的責任分擔上存在分歧

在多數(shù)人的侵權(quán)責任中，行政賠償與民事賠償是不一樣的。根據(jù)我國《行政訴訟法》和《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定，在行政共同侵權(quán)中只有承擔連帶責任一種情形，此時兩個以上行政機關(guān)是有聯(lián)絡的，在民法領(lǐng)域，共同環(huán)境侵權(quán)分為兩種聯(lián)合形式，包括有意思聯(lián)絡的數(shù)人侵權(quán)和無意思聯(lián)絡的數(shù)人侵權(quán)。前者的前提是侵權(quán)人有共同過錯，因此各侵權(quán)人承擔連帶責任。后者只是數(shù)個行為的偶然結(jié)合而致使他人損害，這種情形承擔連帶責任還是按份責任存在爭議。[7]在民事主體與行政主體共同致害的環(huán)境侵權(quán)案件中，民事主體與行政主體之間存在有意思聯(lián)絡的情形和無意思聯(lián)絡的情形，前者是行政機關(guān)與民事主體存在共同過錯，進而造成環(huán)境污染使受害者的人身、財產(chǎn)受到損害。后者是民事主體的行為造成環(huán)境侵權(quán)，而行政主體對侵權(quán)結(jié)果的發(fā)生未盡到法定義務。在這兩種情形下，行政主體與民事主體之間的責任形態(tài)應該是連帶責任？按份責任？還是補充責任？在理論上也存在爭議。有學者認為，為了使受害人的權(quán)益真正得到保障，行政主體與民事主體之間應該承擔連帶責任。有的認為為了維護企業(yè)的利益，減輕其賠償責任，應適用按份責任。還有的認為不應加重行政機關(guān)的法定義務，應適用補充責任。責任承擔是受害人得到救濟的最終保障，而在責任形態(tài)上的分歧，使得侵權(quán)責任得不到公平追究，受害人的權(quán)益得不到保障。

三、完善民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時的責任追究之建議

通過分析民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時責任追究的現(xiàn)狀，分析其原因，主要是行政性環(huán)境侵權(quán)的界定上存在困難以及民事主體與行政主體責任分擔上存在爭議。因此本文試著從以下三個方面進行完善，以完善司法實踐中民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時的責任追究。

（一）拓寬行政性環(huán)境侵權(quán)的違法責任歸責原則的適用范圍

根據(jù)上述原因分析，可知我國行政賠償?shù)臍w責原則采取違法責任原則，依照此歸責原則，只有行政機關(guān)實施的具體行政行為確認違法的情況下才追究行政機關(guān)及其工作人員的賠償責任。但近年來發(fā)生的漳州“PX爆炸事件”以及最近發(fā)生的天津危險品倉庫爆炸事件，這一系列事件引起了我們對行政監(jiān)管責任問題的思考，雖然相關(guān)監(jiān)管部門的失職行為并非這些事故發(fā)生的直接原因，但如果相關(guān)部門在事故發(fā)生前能及時行使安全、質(zhì)量檢查等法定職責，那么這一起起悲劇是否能夠避免？權(quán)力主體的上述失職行為，究其本質(zhì)就是行政不作為行為。此外，行政相對人以行政主體不履行法定職責造成其合法權(quán)益遭受損害為由而提起的行政訴訟案件也屢見不鮮。這些都表明了行政不作為也是一種侵權(quán)行為，也會對公民的人身和財產(chǎn)造成損害。[8]

行政法理論認為，行政機關(guān)的職權(quán)和義務都是法定的。在民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害案件中，如果說行政機關(guān)違法頒發(fā)排污許可會造成環(huán)境污染從而損害他人人身、財產(chǎn)。行政機關(guān)未履行監(jiān)測、監(jiān)管義務導致超標排污同樣也會造成污染環(huán)境從而損害他人合法權(quán)益。因此，行政機關(guān)違法失職行為與未履行法定義務的行為都會造成損害結(jié)果的發(fā)生。因此，在《國家賠償法》中，只規(guī)定違法行為造成損失可以得到賠償而不履行法定義務的行為造成的損失得不到賠償是不合理的。正因為法律規(guī)定上的缺位，使得實踐中，在涉及行政主體的共同環(huán)境侵權(quán)案件中，行政機關(guān)及其工作人員只受行政上的處分，而不負任何賠償責任。這樣的處理不僅利于督促行政機關(guān)履行保護環(huán)境、預防環(huán)境污染的義務，也不利于因環(huán)境污染而受損害的受害人的救濟。因此，在《國家賠償法》中，不僅應確立行使職權(quán)違法責任歸責原則，還應將行政不作為納入行政賠償?shù)倪`法歸責原則中，即行政賠償中的違法責任歸責原則不僅適用行政機關(guān)行使職權(quán)的行為也應該包括行政機關(guān)的不作為行為。

鑒于以上分析，本文認為“行政不作為”的概念應明確納入國家行政賠償范圍，并明確把行政不作為行為納入《國家賠償法》之中，使得行政不作為的國家賠償有了明確的法律依據(jù)。還要增加條文明確規(guī)定因行政機關(guān)怠于履行法定職責或不履行法定職責，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，可以獲得國家賠償?shù)木唧w情形，如行政機關(guān)未履行排污監(jiān)測、監(jiān)管義務。

（二）降低行政性環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系的認定標準

在民事主體和行政主體共同造成的環(huán)境侵權(quán)案件中，行政機關(guān)違法行為或不履行法定義務的行為不是導致?lián)p害發(fā)生的直接原因，行政行為更多的是與其他原因結(jié)合，共同造成損失的發(fā)生或擴大。如果依照《國家賠償法》規(guī)定的以直接因果關(guān)系作為認定作為的行政性環(huán)境侵權(quán)的認定標準，認為行政主體無需為其行為產(chǎn)生的間接損失承擔賠償責任，非但不利于保護受害人的合法權(quán)益，也為行政主體推脫責任找到了借口。因此，因行政機關(guān)的違法行政行為與民事主體的侵權(quán)行為共同造成的間接損失，行政機關(guān)應該承擔賠償責任。

行政行為不僅有行政行為，還包括不作為的行政行為，有學者認為只要行政主體應履行義務目的是為了保護特定主體利益，而行政主體違背了義務，對特定主體合法權(quán)益造成損害，這種行政不作為即構(gòu)成行政侵權(quán)行為，該不作為行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。[9]通過這種方法判斷，行政不作為行為是損害結(jié)果發(fā)生的必要條件來確定二者之間存在因果關(guān)系，可以將行政不作為與其他原因結(jié)合造成損害的情況納入國家賠償?shù)呢熑畏秶?，使其既有利于督促行政主體積極履行法定職責，也能夠更全面的保護受害人的合法權(quán)益。筆者認為這種方法是合理的。實踐中，不論是作為的行政行為還是不作為的行政行為，不能僅以行政行為是損害發(fā)生的直接原因作為判斷二者之間存在因果關(guān)系的標準，而需要結(jié)合具體情況分析。當行政行為是損害發(fā)生的直接、必然原因時，行政主體當然需要承擔行政賠償責任。當行政行為與其他原因結(jié)合導致特定主體權(quán)益受損時，只要行政行為違法，或者未履行義務，并且如果義務正常履行損害就不會發(fā)生或擴大，那么行政行為與損害結(jié)果之間就存在間接因果關(guān)系，此時，行政主體就應當承擔相應的行政賠償責任。在對因果關(guān)系的認定標準上既不能過高，也不能過低。在民事主體與行政主體共同導致環(huán)境共同侵權(quán)案件中，在行政性環(huán)境侵權(quán)的認定上，應該降低因果關(guān)系判斷標準，并采取間接因果關(guān)系。但這種認定必須有嚴格的限制條件，不是所有導致環(huán)境損害后果的行政行為都應該承擔行政賠償責任。因此筆者認為，間接因果關(guān)系的適用應符合兩個條件：一是因果關(guān)系的邏輯聯(lián)系；二是因果之間具有相關(guān)性。[10]

面對環(huán)境污染致害案件的頻繁發(fā)生而且危害巨大的現(xiàn)實狀況，筆者建議《國家賠償法》應該與時俱進，應該把因違法行政行為或行政主體未履行法定義務而導致的間接損失也納入行政賠償法的范疇中，但行政機關(guān)的法定義務也有一定的度，不能無限擴大。所以，也應將該間接損失限定在合理的范圍內(nèi)。

（三）明確民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)競合時的責任形態(tài)

民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害的環(huán)境侵權(quán)案件包括有意思聯(lián)絡與無意思聯(lián)絡的情形。這兩種情況下，民事主體與行政主體之間應該怎樣分配責任？針對有意思聯(lián)絡的情形，行政主體與民事主體的共同行為致使環(huán)境介質(zhì)污染從而對他人人權(quán)、財產(chǎn)權(quán)造成損害的是共同環(huán)境侵權(quán)[11]，承擔連帶責任，這是毫無疑問的。但是針對行政主體與民事主體無意思聯(lián)絡的情形應該適用的責任形態(tài)存在爭議。有人認為，無意思聯(lián)絡的民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害的環(huán)境侵權(quán)情形屬于無意識聯(lián)絡的二個以上行為間接結(jié)合造成同一損害后果，行為人之間承擔按份責任的情形。[12]如適用該條款，則民事主體與行政主體之間承擔按份責任。也有人認為該情形與《侵權(quán)責任法》中公共場所的管理人未盡到安保義務和教育機構(gòu)對限制行為能力人未盡到教育、管理職責的情形相符，因此行政主體承擔補充責任。這兩種觀點都有其合理之處。

責任形態(tài)涉及利益衡量，責任形態(tài)的選擇本質(zhì)上也是關(guān)于加害人與受害人以及加害人與受害人之間的利益協(xié)調(diào)與平衡的問題。[13]再加上環(huán)境侵權(quán)問題往往還具有“社會性”的特征，即其所涉及的空間、主體范圍相當廣泛，損害后果影響廣泛。這一切都促使人們注重對弱勢受害群體權(quán)益的保護，侵權(quán)行為法也出現(xiàn)優(yōu)先保護受害人這一發(fā)展趨勢。但在側(cè)重保護受害者利益的同時也不能無限擴大加害人的責任。行政性環(huán)境侵權(quán)包括違法行為和不作為，主觀過錯包括故意和過失。但對行政機關(guān)的行為很難判斷其主觀是故意和過失，如果適用補充責任，會使故意為之的行政機關(guān)得不到法律的制裁，環(huán)境污染事故的悲劇也會不斷上演。但同時也不能科以行政機關(guān)無限的義務增加國家負擔。因此，筆者建議在無意思聯(lián)絡的民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害的環(huán)境侵權(quán)案件中，應該以按份責任作為責任分擔的依據(jù)。因此，在民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害的環(huán)境侵權(quán)案件中，應區(qū)分行政主體與民事主體的責任承擔的具體情形，在有意思聯(lián)絡的情形下，行政主體與民事主體構(gòu)成共同侵權(quán)承擔連帶責任。在無意思聯(lián)絡的情形下，屬于“多因一果”間接結(jié)合的環(huán)境侵權(quán)，民事主體與行政主體承擔按份責任。

當下，“環(huán)境侵權(quán)”已經(jīng)成為一個嚴肅的話題，每一次環(huán)境侵權(quán)事件的發(fā)生，不僅是對生態(tài)環(huán)境的摧殘，也使受害人群遭受巨大的人身、財產(chǎn)損失。在分析環(huán)境侵權(quán)的原因時，可以發(fā)現(xiàn)不僅有民事主體的復合污染行為，也有行政機關(guān)違法行為或行政不作為行為，因此，民事環(huán)境侵權(quán)與行政性環(huán)境侵權(quán)共同致害的環(huán)境侵權(quán)已經(jīng)成為關(guān)注的焦點。但是由于理論上的不成熟以及法律規(guī)定的缺位，司法實踐中，往往只追究民事主體間的侵權(quán)責任，而行政機關(guān)免于擔責。這不僅使受害人的權(quán)利無法得到保障，還會助長行政機關(guān)對環(huán)境保護的違法失職行為。對受害人而言，最好的狀態(tài)莫過于沒有損害，但損害發(fā)生后，最好的狀態(tài)在于得到公平的救濟。因此，本文通過分析此類案件在任追究中存在的問題并提出相應對策，從而使得在以后的環(huán)境訴訟中，此類案件能得到更好的處理。

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(責任編輯：陳 虹）

On the Accountability of Concurrence of Civil Environmental Tort and Adm inistrative Environmental Tort

The accountability of the environmental tort subjects is the protection of victim’s legal rights and the key to promoting the environmental protection work in china.Starting from the dilemma about the accountability of concurrence of civil environmental tort and administrative environmental tort,this article analyzes the reasons of dilemma for three aspects：the principle of imputation,the identification of causal relationship,the form of responsibilities distribution,and finally proposes the suggestions of improving the responsibility investigation of environmental tort cases from three aspects：widen the use range of the principle of liability in administrative environmental tort,lowered the identification standard of causality in administrative environmental tort,and cleared the form of responsibilities distribution in the accountability of concurrence of civil environmental tortand administrative environmental tort.

civil environmental tort;administrative environmental tort;common environmental infringement;accountability

ZHANG Lu

(School of Law,Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350108）

D912.6

A

1674－2109(2017)01－0029－05

2015-12-27

張露（1992-），女，漢族，在讀碩士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護法學研究。