李麗杰，沈 玲，景勤娟

(河北科技師范學院 工商管理學院，河北 秦皇島 066004)

建設京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的基本途徑探討

李麗杰，沈 玲，景勤娟

(河北科技師范學院 工商管理學院，河北 秦皇島 066004)

以京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設為研究對象，以定性研究為主，主要運用文獻分析法進行研究,對京津冀三地在生態(tài)環(huán)境協(xié)同建設中的立法保障、政策支持、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分工、運行機制、法律體系等進行了探討，提出了促進京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的六大途徑。

京津冀；生態(tài)環(huán)境；協(xié)同發(fā)展

2015年4月30日中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，有序疏解北京非首都功能，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略。同時,將建設“京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”作為河北省推動京津冀協(xié)同發(fā)展的功能定位之一。共筑良好生態(tài)環(huán)境，不僅關系到民生問題，更是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要支撐和保障。然而，環(huán)境治理的長期性和京津冀三省市的區(qū)域性特點決定了生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設任務的艱巨性[1]。因此，本研究旨在通過對當前京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同建設現(xiàn)狀進行分析，明確阻礙生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設的問題，探討可行路徑為京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的順利建設提供支撐。

一、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀

自改革開放以來，隨著我國工業(yè)化進程和城鎮(zhèn)化建設的加快，經(jīng)濟發(fā)展取得了令人矚目的成績。然而，生態(tài)環(huán)境卻遭到了嚴重的破壞，這在一定程度上限制了經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展[2]。京津冀地區(qū)是我國北方經(jīng)濟、文化、教育和科技最發(fā)達的地區(qū)，是我國城市集群和產(chǎn)業(yè)集群最為密集的區(qū)域。但是，近年來經(jīng)濟的高速發(fā)展加劇了京津冀生態(tài)環(huán)境問題的惡化，大氣污染令人憂心，水資源短缺、水污染日益嚴重，阻礙了京津冀協(xié)同發(fā)展。河北省“京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”功能定位的提出，將生態(tài)環(huán)境安全建設提升至京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略地位。目前，盡管京津冀三省市已深刻認識到生態(tài)環(huán)境建設的重要性，但由于受到政治、經(jīng)濟、資源等各因素的制約，生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的實施雖已初見成效，但仍處于起步階段。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的立法保障和政策支持

2015年施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定“建立跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一措施”，《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》《京津冀發(fā)展報告(2015)》《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》等政策文件明確指出“建立健全生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)作機制”，這為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境防治提供了有力的法律保證和政策支持，鼓勵生態(tài)環(huán)境協(xié)同建設的創(chuàng)新機制[3]。地方政府也積極響應京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和防護的戰(zhàn)略規(guī)劃，在資金投入、降污減排、生態(tài)功能區(qū)劃、創(chuàng)新生態(tài)協(xié)同發(fā)展機制等方面規(guī)劃和落實一系列舉措[4]。

(二)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整初步顯現(xiàn)

《北京組織機構(gòu)分析報告》指出：到2014年底，以“科學、技術(shù)、金融和物流”為代表的第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)達到北京市全部機構(gòu)的90%以上，成為北京市經(jīng)濟增長的主要動力，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已形成了“三、二、一”形式。目前，天津市和河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形式呈現(xiàn)出“二、三、一”的格局，顯然地，這兩個地區(qū)的發(fā)展途徑仍主要依靠以重工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)。盡管以高耗能、高污染、低附加值的冶金業(yè)和化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)給生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響不容輕視，可喜的是：河北省針對鋼鐵、水泥、電力、玻璃四大行業(yè)組織開展了大氣污染治理攻堅行動并取得初步成效。但不容置疑地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、承接北京市和天津市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等已成為河北省未來經(jīng)濟發(fā)展的趨勢和道路。天津市正處于由第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的初級階段,已引進大批無污染的高科技產(chǎn)業(yè)落戶示范工業(yè)園區(qū)，其中津南區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化趨勢已初步顯現(xiàn)。

(三)京津冀生態(tài)環(huán)境建設的機制初現(xiàn)成效

推動京津冀協(xié)同發(fā)展的進程中，要解決生態(tài)環(huán)境問題必須打破按照行政區(qū)域劃分而治理的束縛，走“生態(tài)環(huán)境一體化，實施聯(lián)防聯(lián)控機制”的道路勢在必行?！癆PEC藍”“閱兵藍”見證了聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域協(xié)作機制所取得的明顯成效。然而，這些基于生態(tài)環(huán)境區(qū)域協(xié)作的聯(lián)防聯(lián)控措施都是臨時性的，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和資源分配的不均衡性，還未形成統(tǒng)籌各地區(qū)優(yōu)勢和差異的戰(zhàn)略型聯(lián)防聯(lián)控機制。與此同時，京津冀在生態(tài)補償機制方面有了初步探索和嘗試。自2014年以來，承德市與京津就跨區(qū)域碳排放交易等采取了橫向補償機制，但都是以支持和資助某些項目的形式予以補償，同樣地，也多以臨時性政策為主。

二、影響京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的癥結(jié)

京津冀生態(tài)環(huán)境問題的跨區(qū)域特點給區(qū)域協(xié)作帶來了挑戰(zhàn)，究其原因主要涉及到三個方面。

(一)京津冀缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同

構(gòu)建京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)格局，首要問題就是進行統(tǒng)一規(guī)劃，明確各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作，從而最大程度的發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢，降低產(chǎn)業(yè)重疊性，避免無序競爭，為生態(tài)環(huán)境建設搭建良好平臺。由于國家還未出臺統(tǒng)一規(guī)劃政策，盡管各地區(qū)有強烈意愿支持京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)作發(fā)展，然而各行政區(qū)域的分離化造成在實際工作中僅考慮自身地區(qū)發(fā)展，未能從產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃。目前，京津冀三地區(qū)中尤屬北京市和河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分工較為清晰，而北京市和天津市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出逐漸趨同的態(tài)勢，主要是因為近年來天津市采取了“降二增三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是，天津市和河北省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重疊性高達95%，而且重工業(yè)在兩地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重較大，目前天津市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢較明顯且正在向河北省轉(zhuǎn)移基礎工業(yè)，這將為構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境提供基礎保障。

(二)京津冀經(jīng)濟發(fā)展階段不同，生態(tài)環(huán)境建設投入與收益分配不平衡

生態(tài)環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，具有使用或消費的非競爭性以及收益的非排他性等特征；因此，雖然京津冀三地區(qū)存在行政區(qū)域的分離特點，但生態(tài)環(huán)境享有共享性。而且，生態(tài)環(huán)境建設的成本和收益是否對等是決定各主體是否參與協(xié)作的關鍵，三地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段的差異性也制約了在生態(tài)環(huán)境建設上的資金投入難以實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。顯而易見地，河北省在三地區(qū)中經(jīng)濟發(fā)展最落后且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要依賴于重工業(yè)，而為了京津生態(tài)環(huán)境建設，河北省不得不采取減緩經(jīng)濟發(fā)展的舉措，但這些生態(tài)環(huán)境建設投入?yún)s未能得到充足的生態(tài)補償，不得不面臨生態(tài)建設和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的沖突問題。

(三)京津冀生態(tài)環(huán)境建設的長效機制缺失

京津冀多元主體的生態(tài)環(huán)境建設面臨著“誰保護，誰受益，誰補償”的難題，當前機制的實施多是臨時性的、且規(guī)模小、受益周期短、形式單一，不足以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設的戰(zhàn)略發(fā)展。而且，生態(tài)補償標準的科學性缺失，未能充分考慮生態(tài)體系建設的資金成本，導致補償標準在各地區(qū)不一致，降低建設生態(tài)環(huán)境的積極性。目前，承德市造林成本是2000元/畝，然而當前國家重點工程給予的人工造林補助標準是每畝400元，相比之下，北京造林費用每畝高達2萬元。而且，在生態(tài)補償?shù)膶嶋H運作中，補償政策在很大程度上受政府領導的影響，難以貫徹落實。

三、加快京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設的基本路徑

針對生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設的多元主體局面以及京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標，當務之急是京津冀三省市從制度創(chuàng)新和完善機制出發(fā)，最終從根本上解決生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的問題。

(一)充分發(fā)揮“頂層統(tǒng)籌”“跨區(qū)域協(xié)作”和“公眾參與”的模式，從戰(zhàn)略層面和運作實施上為建設生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)提供良好平臺

首要問題是成立京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設的組織機構(gòu)。行政分割和地方利益分割不均衡制約了生態(tài)環(huán)境建設的進程和有效性，為了避免各地區(qū)“各自為政”的局面，一方面由國家環(huán)保部等相關部門牽頭成立頂層組織機構(gòu)，通過縱向化的行政手段促進區(qū)域間的合作。將京津冀視為生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一體，以各地區(qū)資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略定位為依托，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)各區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設，加強中央政府對地方政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和指導。

二是各地區(qū)分別成立生態(tài)環(huán)境協(xié)同建設機構(gòu)，除了負責本地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題以及與頂層組織結(jié)構(gòu)的縱向協(xié)調(diào)，而且還要實現(xiàn)與其它地區(qū)的橫向協(xié)作。由于各地區(qū)在保護、治理生態(tài)環(huán)境中具有重要的執(zhí)行力，加強各地區(qū)之間的橫向合作將成為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同建設的強力支撐。

三是積極聯(lián)合由民間組織、社會團體組成的第三方組織，廣泛普及、深化生態(tài)環(huán)境保護理念，加強民眾監(jiān)督職能，形成整個社會化的行動。

(二)加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級，以產(chǎn)業(yè)協(xié)同推動生態(tài)環(huán)境建設

北京市著重發(fā)揮首都經(jīng)濟功能和影響力，打造高端產(chǎn)業(yè)和以現(xiàn)代服務業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，將重工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐步向天津和河北區(qū)域轉(zhuǎn)移。相應地，天津市正處于工業(yè)化后期階段，要嚴格控制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，依托現(xiàn)代制造、生物醫(yī)療、物流等方面的優(yōu)勢，加快發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)以及金融、商貿(mào)、醫(yī)療、物流等現(xiàn)代服務業(yè)。京津冀協(xié)同發(fā)展對于河北省是機遇更是挑戰(zhàn)，一方面能夠依托京津科技資源優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)聚集，承載京津科技成果在河北的孵化和轉(zhuǎn)化，另一方面，積極發(fā)揮河北省在制造業(yè)、重工業(yè)、農(nóng)業(yè)、勞動資本等方面的優(yōu)勢，在與京津產(chǎn)業(yè)調(diào)整方面，形成錯落有致、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補的產(chǎn)業(yè)格局，加強各區(qū)域產(chǎn)業(yè)開放式合作，深化京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)良性互動發(fā)展。

(三)建立并完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的機制體系

首先，加快建立京津冀通用的生態(tài)補償機制，主要包括生態(tài)補償評估體系、補償標準、補償方式、補償成效。河北省經(jīng)濟遠遠落后于京津地區(qū)，以高耗能工業(yè)為主的經(jīng)濟驅(qū)動力與建設良好生態(tài)環(huán)境的矛盾性，以及在資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中為環(huán)境建設做出的讓步和犧牲，決定了必須建立長效的生態(tài)補償機制以激發(fā)對生態(tài)環(huán)境建設的積極性，保證河北省經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設的友好型發(fā)展。一是生態(tài)環(huán)境補償評估體系的構(gòu)建，既要包括進行環(huán)境保護的指標還應包括對環(huán)境造成惡化的指標，并能夠量化處理；二是生態(tài)補償方式的創(chuàng)新，如資金補償、技術(shù)補償、政策補償、實物補償?shù)?；三是建立京津冀統(tǒng)一的補償標準，平等對待；四是明確生態(tài)補償?shù)闹黧w和受體；五是跟蹤生態(tài)補償?shù)某尚В饬渴欠裥枰{(diào)整補償標準、補償方式，全面推進京津冀生態(tài)補償機制的健康發(fā)展。

其次，完善并推進跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。一是由各省市生態(tài)環(huán)境協(xié)同建設機構(gòu)進行大氣、水資源、海洋和生態(tài)工程的定期檢查、抽查和互查，落實聯(lián)合執(zhí)法；二是搭建京津冀生態(tài)環(huán)境信息平臺，實現(xiàn)各區(qū)域生態(tài)環(huán)境指標的信息共享、聯(lián)合監(jiān)測；三是構(gòu)建合理的生態(tài)環(huán)境預警系統(tǒng)，明確各區(qū)域環(huán)境承載力、生態(tài)環(huán)境警戒線，制定積極響應方案，同時對于突發(fā)的環(huán)境問題，建立應急響應機制和方案；四是促進生態(tài)環(huán)境防控經(jīng)驗交流和分享，通過參觀考察、研討會、企業(yè)學習等活動，借鑒區(qū)域內(nèi)成功措施，提高生態(tài)環(huán)境建設水平。

第三，建立健全多主體的利益分享和生態(tài)問責機制。生態(tài)環(huán)境建設的多元主體參與要求合理、公平地分配各方利益，體現(xiàn)在利益分配涉及的主體、原則、過程、結(jié)果整個活動中，增強各主體信任、提高參與環(huán)境建設的主動性。2015年，中共中央、國務院印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》(下面簡稱《辦法》)首次提出要“建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”。在京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設中企業(yè)和公眾參與都是政策的執(zhí)行者，而黨政決策起到主導性作用，積極響應《辦法》中關于責任終身追究制的規(guī)定，制定符合京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的領導干部問責制。

第四，推動京津冀生態(tài)環(huán)境基礎設施的共享共建機制。針對生態(tài)環(huán)境的外部性問題，京津冀三省市需打破行政區(qū)域劃分，共建環(huán)?；A設施，如水庫建設、污水處理、大氣治理、危險物品管理、農(nóng)村環(huán)?；A設施等。有兩點需要注意：一是基礎設施共建共享的范圍，確定共建主體和共享主體；二是應根據(jù)各共建方、共享方的經(jīng)濟實力和收益情況，遵循公平效益的原則，建立生態(tài)環(huán)境基礎設施共建共享的長效機制。

(四)制定京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設的法律體系，啟用法律模式實施環(huán)境建設

當前，中央和京津冀出臺的生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、條例，未能明確各方的權(quán)、責、利，且適用性多局限于各自行政范圍，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)劃、約束和監(jiān)督。京津冀三省市應抓住國家對京津冀生態(tài)系統(tǒng)戰(zhàn)略布局的機遇，共同制定《京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設法規(guī)》及配套法律文件，并提交中共中央、國務院領導小組進行審核、復議、頒布。

一是立足于京津冀整體布局，施行統(tǒng)一化的環(huán)境標準、監(jiān)測和預警系統(tǒng)、補償機制等。

二是清晰劃分京津冀三地區(qū)在建設生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)中的權(quán)、責、利，共同承擔生態(tài)環(huán)境保護的責任，同時協(xié)調(diào)各地區(qū)環(huán)保責任與經(jīng)濟能力承載力。

三是由中央政府和各地方生態(tài)環(huán)境建設的組織結(jié)構(gòu)聯(lián)合第三方環(huán)境評價單位或?qū)＜遥餐槍┙蚣缴鷳B(tài)環(huán)境建設情況，制定京津冀生態(tài)環(huán)境指標體系，使其科學化、規(guī)范化。

(五)形成以市場經(jīng)濟行為為主，以政府監(jiān)管為輔的體制

一是擴大并促進京津冀碳排放交易市場。2011年北京和天津作為試點城市已開展碳排放權(quán)交易市場，而2014年12月京冀兩地啟動跨區(qū)域碳排放交易市場建設，承德市作為先期試點以平等地位參與北京市場的碳排放交易。京津冀共同建立跨區(qū)域的碳交易市場，實現(xiàn)碳配額在三地的流通，科學制定交易總量、合理化分配碳配額、碳跨區(qū)域交易流程以及交易規(guī)則。

二是深入推行節(jié)能量、排污權(quán)、水資源、林業(yè)碳匯等生態(tài)資本的市場化，實現(xiàn)生態(tài)資本的貨幣化、計量化、交易化。

三是針對各區(qū)域、各行業(yè)、各企業(yè)配額分配中的異議和利益沖突，加強政府部門之間的協(xié)調(diào)職能，保證自然資源跨區(qū)域交易的有序運轉(zhuǎn)。

(六)以環(huán)?？萍贾尉┙蚣缴鷳B(tài)環(huán)境建設

一是組建京津冀環(huán)?？萍紕?chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，成員單位包括三省市政府部門、企業(yè)、科研院所，實現(xiàn)對現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境問題的技術(shù)自我創(chuàng)新、研發(fā)、轉(zhuǎn)化和合作，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供技術(shù)保障。

二是引進、消化國內(nèi)外先進環(huán)保技術(shù)，建立面向國際化的生態(tài)環(huán)境建設交流平臺，形成京津冀乃至國際性的生態(tài)環(huán)境專家咨詢制度。

[1] 吳明士.京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要重新定義“增長極”[J].資源節(jié)約與環(huán)保,2015，(5):3.

[2] 劉善偉.城鎮(zhèn)化,提質(zhì)增速[J].中國青年,2015，(12):50-52.

[3] 陳淑娟.京津冀全面貫徹落實規(guī)劃綱要[J].北京人大, 2015，(8):5-8.

[4] 懋平.京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要獲批,區(qū)域投資將加速[J].今日工程機械,2015，(6):56-57.

(責任編輯：劉小林)

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.05.017

2017-08-27

河北省社科發(fā)展民生調(diào)研專項“京津冀港口物流資源整合與協(xié)調(diào)發(fā)展研究”(201701110)；河北省社科發(fā)展研究課題“生態(tài)文明視域下河北省綠色發(fā)展路徑研究”(201704120109)。

李麗杰(1981-)，女，河北蠡縣人，河北科技師范學院講師，碩士。

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1009-2080(2017)05-0075-04