米 恒

（棗莊市委講師團(tuán)，山東 棗莊 277800）

一、新型城鎮(zhèn)化中的基層治理：?jiǎn)栴}與挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化打破了原有城鄉(xiāng)格局，人口和資本開始向城鎮(zhèn)匯集，社會(huì)治理中的一些深層次矛盾和問(wèn)題不斷顯現(xiàn)。當(dāng)前更新基層社會(huì)治理理念，創(chuàng)新基層治理方式，提升社會(huì)治理的水平，就成為我們必須正視的緊迫而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

（一）基層社會(huì)治理創(chuàng)新的時(shí)代要求

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，今后會(huì)有更多農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、市區(qū)工作生活，這就給基層社會(huì)治理提出更高的要求。大量農(nóng)村人口涌入城市，利益訴求開始多元化，新入城的居民和城市常住居民存在一些利益分歧，在一定程度上甚至?xí)霈F(xiàn)利益對(duì)抗激化，如何調(diào)和基層社會(huì)多元利益，成為社會(huì)治理中應(yīng)深入思考的問(wèn)題。新入城的農(nóng)民和城市本土居民在文化認(rèn)知、相處模式、生活方式也有不同的差異，這種差異容易導(dǎo)致一些城市人對(duì)外來(lái)農(nóng)村群體的排斥和歧視，如何避免不同群體之間的對(duì)立情緒，是今后基層社會(huì)治理需要重點(diǎn)考慮的課題之一。進(jìn)城農(nóng)民之前生活的鄉(xiāng)村是一個(gè)相對(duì)封閉的空間，在那里大家接觸最多的是周圍的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，在熟人社會(huì)中，可以用血緣、親緣、地緣來(lái)調(diào)整人與人之間的關(guān)系，而走進(jìn)城鎮(zhèn)后，每天面對(duì)的是大量的陌生人，過(guò)去人與人之間的相處模式難以適用，這就迫切要求進(jìn)城農(nóng)民培養(yǎng)現(xiàn)代公共精神和契約意識(shí)，進(jìn)而盡快融入城市生活。新型城鎮(zhèn)化加快帶來(lái)社會(huì)治理日益復(fù)雜的形勢(shì)下，創(chuàng)新社會(huì)治理，應(yīng)對(duì)社會(huì)治理中出現(xiàn)的新情況，就成為我們必須正視的緊迫而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

（二）基層社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，單向控制型管理模式難以應(yīng)對(duì)社會(huì)流動(dòng)多元訴求。新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)大量外來(lái)人口的涌入，過(guò)去整體單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始改變，取而代之的社會(huì)結(jié)構(gòu)利益多元化、分散化。外來(lái)人口和本地人口圍繞有限的資源，就具體利益分配和公共資源共享等問(wèn)題會(huì)出現(xiàn)某種程度的沖突。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然伴隨著舊城改造和新城擴(kuò)張，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)意味著資源的重新分配，這就需要采取多元化治理模式來(lái)協(xié)調(diào)不同階層以及不同群體的利益要求。如果還是適用過(guò)去那種行政唯一社會(huì)管理模式，由行政采取一種簡(jiǎn)單的權(quán)力支配的方式來(lái)處理多元的利益需求，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益需求，容易忽視社會(huì)部分群體正當(dāng)利益，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。這種政府“全能負(fù)責(zé)”的單元主體格局在個(gè)體式流動(dòng)階段還有一定實(shí)效，但在城市流動(dòng)人口進(jìn)入家庭化移居階段后，城市政府面臨著日益分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和多元化的社會(huì)利益訴求，“政府公共資源捉襟見(jiàn)肘，‘全能政府’模式難以為繼?！盵1]可見(jiàn)，在新型城鎮(zhèn)化背景下，日益多元化的城市人口構(gòu)成迫切需要社會(huì)共同參與、多元共治的新型社會(huì)治理模式。

第二，隨著大量人口進(jìn)城，政府社會(huì)治理的難度增大。一些老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)陳舊、滯后，城市規(guī)劃不合理，集中體現(xiàn)為街道路面狹窄，農(nóng)村人口涌入后，致使交通擁擠，市內(nèi)堵車嚴(yán)重影響市民出行時(shí)間和精神狀態(tài)。而且部分老舊城區(qū)存在臟亂差等問(wèn)題，已經(jīng)成為衛(wèi)生死角，新入城的人口進(jìn)一步加大了衛(wèi)生治理的難度。與此同時(shí)，由于城區(qū)面積在不斷擴(kuò)大，在市區(qū)和鄉(xiāng)村的結(jié)合部出現(xiàn)了一些混合社區(qū)，這些區(qū)域居住著本地農(nóng)民、進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民以及城市居民。這種城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種鄉(xiāng)村社區(qū)同城市社區(qū)的混合形態(tài)，在這類社區(qū)中，既有現(xiàn)代文化的因素，又有傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的影響，兩種思維方式、行為習(xí)慣交織在一起，形成了轉(zhuǎn)型期特有的社區(qū)形態(tài)，也蘊(yùn)含著一定的社會(huì)矛盾與沖突。如何促進(jìn)鄉(xiāng)村文化和城市文化之間的融合，提高居民對(duì)社區(qū)生活關(guān)注度參與度，使不同階層群體成為和諧相處的城市市民，是如今基層社會(huì)治理亟需關(guān)注的問(wèn)題。

第三，在治理方式上，運(yùn)動(dòng)式管理方式需要走向依法治理。運(yùn)動(dòng)式管理是過(guò)去基層政府習(xí)慣采用的一種管理模式，它是政府主導(dǎo)的一種自上而下的壓力型管理方式。運(yùn)動(dòng)式管理目標(biāo)明確，強(qiáng)調(diào)效率，往往由上級(jí)政府主導(dǎo)，層層推進(jìn)。由于運(yùn)動(dòng)式管理強(qiáng)調(diào)在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，經(jīng)常投入大量社會(huì)資源，不惜一切代價(jià)，有時(shí)甚至超越法律程序。在過(guò)去城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，部分地方政府將大量的精力投入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、硬件建設(shè)上，小城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)、農(nóng)民撤村并居等方面工作推進(jìn)較快。與此同時(shí)，社會(huì)事務(wù)治理卻沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。由于今后大量進(jìn)城農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，城市中舊的管理體制將面臨更大的挑戰(zhàn)，這就迫使社會(huì)治理方式的法治化轉(zhuǎn)型。法治是自由社會(huì)和簡(jiǎn)單生活的前提和基礎(chǔ)，在所有涉及人與人之間以及人與政府之間關(guān)系的治理模式中,法治這一治理模式最能為我們提供簡(jiǎn)單的過(guò)程、穩(wěn)定的預(yù)期和公平的結(jié)果,它可以最大程度上促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和民眾的幸福。[2]新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)按照法治化的要求進(jìn)行，城鎮(zhèn)化涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等資源要素流動(dòng)和重新分配，而這一切都需要納入法治軌道，于法有據(jù)。

二、新型城鎮(zhèn)化社會(huì)治理的整體規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化不僅引發(fā)人口、產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)與調(diào)整，還涉及到城鄉(xiāng)居民權(quán)益的重新配置，社會(huì)治理在應(yīng)對(duì)這一系統(tǒng)性社會(huì)結(jié)構(gòu)變革時(shí)就需要事先在整體上予以規(guī)劃布局。

（一）治理的前提：城鎮(zhèn)功能區(qū)的定位

考慮到城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間具體資源和發(fā)展情況的不同，城鎮(zhèn)化的發(fā)展治理應(yīng)依托各基層區(qū)域優(yōu)勢(shì)、發(fā)展資源來(lái)謀劃，有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的中心市區(qū)應(yīng)該著力于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等資源驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)力，這是未來(lái)城市治理功能定位。在強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)力的同時(shí)，社會(huì)治理方面，中心市區(qū)應(yīng)當(dāng)充分實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利合理配置與公平調(diào)整。文化以及旅游資源豐富的城區(qū)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)文化、生態(tài)的發(fā)展傳承性，讓文化成為旅游業(yè)匯集吸引游客的一種象征符號(hào)，注重生態(tài)環(huán)保型城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃，讓城鎮(zhèn)化發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相互促進(jìn)。例如，生態(tài)宜居型城鎮(zhèn)可以因地制宜，不走由工業(yè)產(chǎn)地帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的道路，這些城鎮(zhèn)應(yīng)積極利用自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展以現(xiàn)代種植業(yè)、高附加值的休閑旅游農(nóng)業(yè)，同時(shí)以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為城鎮(zhèn)化的提供動(dòng)力。另一方面，生態(tài)宜居型城鎮(zhèn)也可以依托文化旅游業(yè)，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、享農(nóng)家樂(lè)、觀農(nóng)村山水”為主要內(nèi)容，以回歸自然、放松身心為目標(biāo)的鄉(xiāng)村旅游，深入挖掘農(nóng)村青山綠水的文化內(nèi)涵、突出地域文化特色，以此來(lái)帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)在發(fā)展城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)的同時(shí)，在社會(huì)治理層面更加注重調(diào)整人們心態(tài)和情緒，引導(dǎo)特色小城鎮(zhèn)整體由鄉(xiāng)村文化向市民文明轉(zhuǎn)化。

（二）治理的步驟：由權(quán)利保障到文化融入

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，既然是以人為核心，就要把進(jìn)城農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。城市不僅僅是進(jìn)城農(nóng)民暫時(shí)謀生的地方，而是他們事業(yè)發(fā)展、自我完善以及心理寄托的家園。外來(lái)農(nóng)民面臨子女教育、就業(yè)住房以及養(yǎng)老保障等問(wèn)題，這一系列權(quán)益保障不足給他們城市生活帶來(lái)諸多困難。與此同時(shí)，外來(lái)務(wù)工人員還面臨身份認(rèn)同感落差，融入城市生活等治理難題。可見(jiàn)，權(quán)益保障不彰以及城市認(rèn)同感的缺失阻礙這些進(jìn)城農(nóng)民真正留在城市。因此，基層社會(huì)治理創(chuàng)新不僅要積極保障農(nóng)民權(quán)益，而且要?jiǎng)?chuàng)造途徑讓進(jìn)城農(nóng)民參與到社會(huì)的治理中來(lái)，積極融入所生活的城市。就業(yè)市場(chǎng)要堅(jiān)持起點(diǎn)平等，消除歧視，充分保障進(jìn)城農(nóng)民他們的就業(yè)權(quán)益，讓所有公民在資源、機(jī)會(huì)、權(quán)利義務(wù)分配時(shí)享有均等化的權(quán)利。同時(shí)，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面充分保障進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民住進(jìn)城市并不代表就完成市民的轉(zhuǎn)變，新型城城鎮(zhèn)化不僅僅是計(jì)算人口、居住空間等硬性指標(biāo)，同時(shí)還要充分考量進(jìn)城農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位以及文化認(rèn)同等因素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民從空間、身份、心理完成向城市市民的轉(zhuǎn)化。

農(nóng)村進(jìn)城人口在生活身份、權(quán)益保障以及基本的物質(zhì)滿足等方面的實(shí)現(xiàn)只是新型城鎮(zhèn)化社會(huì)治理的第一步，在此之后，要真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民在精神方面的公民化，它是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化，形成了應(yīng)有的公民性品格和公民精神，才能使他們與原有城市公民一樣，在一個(gè)共同的法律體系和制度框架內(nèi)享有平等的、公平的權(quán)利、機(jī)會(huì)和能力，并通過(guò)參政議政、基層民主協(xié)商、社區(qū)治理等權(quán)利的行使，獲得平等的話語(yǔ)權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而真正變成城市生活的主人，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的目標(biāo)也才能更好地實(shí)現(xiàn)。[3]基層社會(huì)治理創(chuàng)新要立足當(dāng)前實(shí)際，逐步推進(jìn)，充分保障進(jìn)城人口權(quán)益，讓他們住下來(lái)，然后在創(chuàng)造條件培養(yǎng)公民精神，讓他們?nèi)谌氤鞘猩畹奈幕諊?/p>

（三）治理目標(biāo)：堅(jiān)持“以人為本”的價(jià)值導(dǎo)向

我國(guó)過(guò)去傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展往往帶有濃厚的功利性色彩，過(guò)分重視城鎮(zhèn)化中的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長(zhǎng)等一些硬性指標(biāo)，忽視城鎮(zhèn)化過(guò)程“人”的融入以及社會(huì)治理水平的提高。在這種粗放型發(fā)展理念的支配下，城鎮(zhèn)的規(guī)模逐步擴(kuò)大，但新發(fā)展的城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和公共服務(wù)的配套。農(nóng)民工自身權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，其進(jìn)城之后也是城市中的匆匆過(guò)客，難以成為真正意義上的市民。這種單純追求城鎮(zhèn)化率做法污染了環(huán)境，消耗了社會(huì)資源，造成巨大浪費(fèi)，而且更激化社會(huì)矛盾，造成新的社會(huì)治理的難題。新型城鎮(zhèn)的治理目標(biāo)是讓進(jìn)城農(nóng)民真正融入城市生活，體會(huì)到城市生活的幸福和美好，其治理目標(biāo)是以人為本，而不是以其他硬性指標(biāo)為主要考量依據(jù)。因此，新型城鎮(zhèn)化特別強(qiáng)調(diào)進(jìn)城農(nóng)民完全市民化，進(jìn)城人口市民化意味著基層社會(huì)治理更加關(guān)注人的需求，追求人的全面發(fā)展。新型城鎮(zhèn)進(jìn)城中社會(huì)治理的目標(biāo)是平等保護(hù)市民的各項(xiàng)權(quán)益，滿足人們?cè)诔擎?zhèn)里能夠有足夠的生存空間、平等的發(fā)展平臺(tái)以及充分的身份認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)人與人之間、人與生態(tài)之間和諧發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府治理方式的轉(zhuǎn)型

當(dāng)前在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中顯現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)治理方面的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，既是社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾的集中體現(xiàn)，也是對(duì)未來(lái)地方政府社會(huì)治理提出新的要求。從國(guó)家治理體系以及治理能力現(xiàn)代化的角度來(lái)講，基層地方政府應(yīng)遵循現(xiàn)代社會(huì)治理規(guī)律，轉(zhuǎn)變治理方式，建立政府引導(dǎo)、公民參與、社會(huì)自治的多元治理模式。

（一）治理理念的轉(zhuǎn)變:由“發(fā)展”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”

之前我國(guó)主要依靠行政力量來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府通過(guò)出臺(tái)政策，加大投資，進(jìn)行城區(qū)建設(shè)，開發(fā)小城鎮(zhèn)，改造舊城區(qū)等方式推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。這種傳統(tǒng)方式在我國(guó)城鎮(zhèn)硬件條件落后時(shí)期發(fā)揮了積極作用，但如果長(zhǎng)期借用行政手段對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展發(fā)揮支配作用，這種城鎮(zhèn)化的動(dòng)力模式所帶來(lái)的弊端將會(huì)日益明顯。新發(fā)展的城鎮(zhèn)往往“人氣”不足，公共服務(wù)供給匱乏，同時(shí)政府負(fù)債累累。因此，在今后新型城鎮(zhèn)化中，政府的發(fā)展治理的理念需要轉(zhuǎn)型。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府不再是城鎮(zhèn)建設(shè)的主要推動(dòng)者，相反政府要真正轉(zhuǎn)型成為進(jìn)城農(nóng)民公共服務(wù)的提供者、保障者。今后隨著進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量的增加，新進(jìn)城的農(nóng)民對(duì)于城鎮(zhèn)中公共服務(wù)的質(zhì)量以及均等化水平都提出了更高的要求。因此，政府要轉(zhuǎn)變觀念，要把工作重心轉(zhuǎn)移到教育、醫(yī)療、住房、交通、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的供給上來(lái)。在政府提供社會(huì)公共服務(wù)的時(shí)候尤其要保證公開、公正、透明，讓社會(huì)不同群體，不同區(qū)域的城鎮(zhèn)之間平等享用公共服務(wù)。保證城鎮(zhèn)老城區(qū)、進(jìn)城農(nóng)民聚集區(qū)的公共服務(wù)全覆蓋。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)為城鎮(zhèn)化治理營(yíng)造良好的環(huán)境，采取規(guī)范市場(chǎng)秩序，健全法律體系，緩解城市交通，保障生態(tài)環(huán)境等措施，克服城市病。只有為城市營(yíng)造出公正、和諧、文明的發(fā)展氛圍，才能保障社會(huì)治理在一個(gè)良性基礎(chǔ)上展開。

（二）治理模式的轉(zhuǎn)變:由“一元”轉(zhuǎn)向“多元”

一個(gè)良好的社會(huì)治理模式是政府、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人都能夠參與其中，各司其職，相互制約，充分發(fā)揮治理的作用。當(dāng)前隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對(duì)社會(huì)治理提出更高的要求，新型城鎮(zhèn)化要求社會(huì)治理要從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的高度，轉(zhuǎn)變當(dāng)前政府治理模式，形成多元主體和諧共生、共同參與的良好態(tài)勢(shì)。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)參與社會(huì)治理主體由單一政府向多元化共治轉(zhuǎn)變，必須做到基層社會(huì)治理領(lǐng)域能夠發(fā)揮市場(chǎng)作用、社會(huì)力量的地方，政府應(yīng)當(dāng)充分予以鼓勵(lì)，盡量減少干涉。政府通過(guò)制定法律法規(guī)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、制定發(fā)展規(guī)劃等方法來(lái)發(fā)揮間接作用。同時(shí)，培育并引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)化發(fā)展中某些技術(shù)性強(qiáng)的、專業(yè)性、行業(yè)性的職能交給社會(huì)組織，并加大對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管力度，推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展。[4]讓社會(huì)組織、公民個(gè)人參與社會(huì)治理之中，可以彌補(bǔ)政府直接治理在某些領(lǐng)域的不足，政府在某些領(lǐng)域可以放手讓社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)做。例如，隨著農(nóng)村人口大量涌入，對(duì)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)將會(huì)提出更高的要求，短時(shí)間內(nèi)很多地區(qū)的財(cái)政很難承擔(dān)所有的支出，因此，就城市建設(shè)資金方面可以探索一種陽(yáng)光規(guī)范的多元化融資平臺(tái)，分?jǐn)偦A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。在金融方面，拓寬融資渠道，吸納多元化社會(huì)資本參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，彌補(bǔ)新型城鎮(zhèn)建設(shè)巨大的財(cái)政缺口。同時(shí)，面對(duì)城市居民對(duì)公共服務(wù)日益多樣化訴求，政府可以探索通過(guò)市場(chǎng)化的方式將公共服務(wù)事項(xiàng)交與效率更高的第三方組織承擔(dān)，推廣政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)方式，以更少的資金投入換取更高質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)。

（三）治理手段的轉(zhuǎn)變：由政策到法治

依法治理是新型城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中基層治理的客觀要求。新型城鎮(zhèn)既是對(duì)原有鄉(xiāng)村格局一次重大利益調(diào)整，又是對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)資源的重新分配。涉及范圍廣，影響面大，只有通過(guò)法治的方式，才能最大程度凝聚社會(huì)共識(shí)，協(xié)調(diào)各方面的利益沖突。用法律約束政府行為，使其在社會(huì)治理的過(guò)程中不越位、不失位。同時(shí)，弘揚(yáng)法治精神，讓城市居民自覺(jué)樹立起規(guī)則意識(shí)，奉行契約精神。法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的基本方式，法治能夠給人們提供穩(wěn)定的預(yù)期，法治能帶來(lái)秩序，而秩序具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性等特點(diǎn)。正是因?yàn)榉ㄖ蔚倪@些特點(diǎn)，可以有效地約束基層政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中不利于社會(huì)治理城區(qū)的擴(kuò)張沖動(dòng)，避免基層政府為政績(jī)而采取一些短視行為。法治追求公平正義、不偏不倚，可以最大程度避免城鎮(zhèn)化過(guò)程中因利益分配不均產(chǎn)生的矛盾，同時(shí)當(dāng)社會(huì)矛盾產(chǎn)生時(shí)，法治也是化解社會(huì)矛盾最重要、最有效的途徑。所以在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，取消和法律法規(guī)有沖突的相關(guān)政策文件，讓法治為基層社會(huì)治理保駕護(hù)航，基層政府只有真正運(yùn)用法治思維和法治方式，才能科學(xué)有效應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的種種社會(huì)治理難題。

四、基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑

應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，基層社會(huì)治理要轉(zhuǎn)變過(guò)去工作中不適用做法，著眼于當(dāng)前新形勢(shì)的治理手段變革，提高社會(huì)治理水平，確保社會(huì)在轉(zhuǎn)型期間保持安定和諧。

（一）依法保障權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合

新型城鎮(zhèn)化是為了打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，讓資源在市場(chǎng)自由流動(dòng)，而社會(huì)治理創(chuàng)新在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，試圖彌合城鄉(xiāng)之間居民在身份、文化方面的差異，實(shí)現(xiàn)二者的融合。而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的前提條件是農(nóng)民的權(quán)益受到充分的保護(hù)，讓所有人在同一起點(diǎn)上以規(guī)則為依據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)。如果農(nóng)民的權(quán)益不能和城市市民一樣受到法律的平等保護(hù)，進(jìn)城農(nóng)民就很難在心理認(rèn)同方面真正融入城市。從我國(guó)現(xiàn)有法律體系的具體內(nèi)容來(lái)看，“農(nóng)民權(quán)利”只是表明了權(quán)利主體的職業(yè)特點(diǎn)和地域特征，并非將其作為一個(gè)特殊的法律權(quán)利主體來(lái)看待。[5]在當(dāng)前我國(guó)面臨大量進(jìn)城人口市民化的背景下，平等保護(hù)他們的權(quán)益顯得非常必要。第一，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，充分保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)利，對(duì)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行市場(chǎng)化的合理評(píng)估，給予失地農(nóng)民公平補(bǔ)償，避免因失地而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。第二，充分保障進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)權(quán)，對(duì)于缺乏一技之長(zhǎng)的進(jìn)城農(nóng)民，政府以及社會(huì)組織可以組織多種就業(yè)培訓(xùn)，提高他們的勞動(dòng)技能，促使其更快融入城市。第三，讓所有的市民平等享受社會(huì)福利待遇，保障基本公共服務(wù)供給的公平，讓進(jìn)城農(nóng)民也能夠享受城鎮(zhèn)良好教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等資源，體會(huì)到城市生活的便利與美好。

（二）激發(fā)社會(huì)組織活力，促進(jìn)社區(qū)自治

充分發(fā)揮社會(huì)組織在治理中的作用，面對(duì)城鎮(zhèn)化涌入大量外來(lái)人口這一治理難題，積極培育社會(huì)自下而上的自治力量?；鶎诱?fù)責(zé)宏觀引導(dǎo)，大量具體基層社會(huì)治理事務(wù)應(yīng)由更了解民眾需求的社區(qū)居委會(huì)來(lái)處理。伴隨著大量外來(lái)人口入城，基層今后將會(huì)產(chǎn)生許多新的社區(qū)，而且社區(qū)居民的來(lái)源更加多元化，文化背景、利益訴求、生活習(xí)慣差距巨大，更突出了社區(qū)自治的重要性。要減少行政對(duì)社區(qū)組織的不當(dāng)干預(yù)，讓群眾在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。社區(qū)組織貼近人民群眾，充分了解居民各項(xiàng)訴求，通過(guò)集思廣益、民主協(xié)商可以最大程度凝聚社區(qū)共識(shí)，化解基層利益沖突。社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，可由社區(qū)組織匯集居民充分協(xié)商、溝通協(xié)調(diào)，讓市民有參與感，成為社區(qū)主人，實(shí)現(xiàn)新型社區(qū)的良性共治。社區(qū)發(fā)展需要協(xié)調(diào)不同主體之間的利益訴求，形成和諧的社區(qū)文化，增強(qiáng)市民的凝聚力、認(rèn)同感和歸屬感。社區(qū)通過(guò)組織開展貼近居民生活，體現(xiàn)居民利益的各種社區(qū)活動(dòng)，吸引社區(qū)居民廣泛參與?？梢酝ㄟ^(guò)公益活動(dòng)、文藝表演等形式，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民積極參與其中，促進(jìn)社區(qū)居民相互了解，相互溝通，消除誤解，帶動(dòng)外來(lái)人口更好融入社區(qū)生活，形成一種新型社區(qū)認(rèn)同的文化氛圍。同時(shí)，積極鼓勵(lì)各類公益組織、志愿者協(xié)會(huì)參與到基層社會(huì)治理中來(lái)，依法治理，明確政府和社會(huì)組織在社會(huì)治理領(lǐng)域的職能和權(quán)限。涉及社會(huì)公平正義、安定團(tuán)結(jié)等領(lǐng)域，政府仍然要發(fā)揮主導(dǎo)地位，凡是社會(huì)組織能夠做好治理社會(huì)事務(wù)，政府就不必插手，政府可以通過(guò)面向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，將事項(xiàng)交與公益組織等方式，充分發(fā)揮社會(huì)力量在治理中的作用。

（三）完善社會(huì)治理中的公民參與機(jī)制，保障多元協(xié)同共治

基層社會(huì)治理創(chuàng)新需要采取多元主體的協(xié)同治理的模式?！皡f(xié)同治理”是多元主體進(jìn)行溝通、協(xié)商、合作，使在其他治理方式看來(lái)無(wú)法化解的矛盾與沖突得以解決，它本身內(nèi)涵著不同主體為達(dá)成共識(shí)進(jìn)行的讓步、妥協(xié)，從而形成公共利益最大化的格局。其中，化解矛盾及糾紛、消除沖突、構(gòu)建共識(shí)，維護(hù)民眾的切身利益是其中的重要內(nèi)容，[6]不同主體參與到社會(huì)治理中來(lái)，就涉及自身利益的公共事務(wù)發(fā)出聲音的前提是充分的信息來(lái)源，只有全面了解相關(guān)情況，多元參與主體才能提出相對(duì)客觀理性的主張，這就需要建設(shè)可供廣大市民共享的公共信息資源平臺(tái)，雖然新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中不同階層、不同群體有不同的利益訴求，但如果有一個(gè)客觀權(quán)威的公共信息發(fā)布平臺(tái)，不同主體之間就有了共同的信息來(lái)源，可以減少分歧，增進(jìn)了通過(guò)溝通協(xié)調(diào)而達(dá)成共識(shí)可能性。因此要充分利用政府電子政務(wù)平臺(tái)，借助微博、微信等新興媒介，保障市民的知情權(quán)，為他們提供可靠的公共信息來(lái)源，為協(xié)同治理提供信息資源共享和技術(shù)支持。

在市民獲得充分的信息前提之下：第一，要建立多元社會(huì)治理主體之間雙向溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。培養(yǎng)市民參與公共事務(wù)的熱情，承擔(dān)社會(huì)治理的責(zé)任，讓他們從心理上真正成為城市的主人。針對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程出現(xiàn)的治理難題，通過(guò)聽證會(huì)，網(wǎng)上征集意見(jiàn)等方式，拓寬民眾參與社會(huì)治理的渠道。尤其是舊城改造、土地征用、公共服務(wù)等涉及市民切身利益問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓不同的意見(jiàn)主張、利益訴求進(jìn)行公開、平等的溝通、協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)多元主體和政府共同治理。第二，要將多元協(xié)調(diào)共治的模式納入法治的軌道，完善對(duì)其行為的監(jiān)督制約。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各項(xiàng)公共事務(wù)要保證公開透明，政府部門、社會(huì)組織以及公民個(gè)人要按照法律規(guī)定參與社會(huì)治理，保證有序參與，形成長(zhǎng)效機(jī)制。第三，充分保障市民的個(gè)人權(quán)益，完善權(quán)利救濟(jì)制度。要將社會(huì)矛盾納入法治化解決渠道，降低司法機(jī)關(guān)立案門檻，嚴(yán)格規(guī)范信訪制度的程序，減少公民的維權(quán)成本，有效化解社會(huì)治理中的矛盾糾紛。

(四)加強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)與治理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)的有序性。

隨著今后新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)深入推進(jìn)，會(huì)有更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌進(jìn)城鎮(zhèn)，在接納大量外來(lái)人口的同時(shí)，保證城市的社會(huì)秩序穩(wěn)定，將考驗(yàn)著基層的社會(huì)治理。為了實(shí)現(xiàn)進(jìn)城人員的有序流動(dòng)，必須創(chuàng)新社會(huì)治理的方式。第一，要發(fā)揮社會(huì)治理中政府的作用，提供相關(guān)信息服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注流動(dòng)人口的信息，掌握各個(gè)行業(yè)、各個(gè)區(qū)縣對(duì)外來(lái)務(wù)工人員需求情況，及時(shí)公布更新人力資源信息，對(duì)外來(lái)人口流動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口資源在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)以及不同行業(yè)之間有序流動(dòng)。第二，要消除城鄉(xiāng)之間的壁壘，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)流動(dòng)人口的調(diào)節(jié)作用，城鄉(xiāng)之間形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。讓農(nóng)民也能享受到城鎮(zhèn)化的成果，改善進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)環(huán)境，充分發(fā)揮他們的自身優(yōu)勢(shì)，讓進(jìn)城農(nóng)民能夠自食其力、自我發(fā)展，消除不穩(wěn)定因素。第三，對(duì)特殊人口提供適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障。個(gè)別新進(jìn)城的農(nóng)民由于身處一個(gè)相對(duì)陌生的城市生活環(huán)境，需要一段時(shí)間適應(yīng)調(diào)整期，建議在這期間，政府可以制定操作性較強(qiáng)的社會(huì)保障方案，為符合條件的特定的進(jìn)城人員提供一定物資資助，進(jìn)而使流動(dòng)人口更快的納入城市生活。

（五）培養(yǎng)具有社會(huì)公德的市民文化

新型城鎮(zhèn)化不僅要求農(nóng)民遷入城市，而且強(qiáng)調(diào)進(jìn)城人員從生活習(xí)慣到文化認(rèn)同都融入城市。進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了權(quán)利平等保障，公共服務(wù)公平共享，公共事務(wù)積極參與之后，城市文化的融入是農(nóng)民市民化最關(guān)鍵的一步。讓外來(lái)人員融入城市需要城市包容的文化，同時(shí)也需要外來(lái)人員轉(zhuǎn)變思維，更新觀念。第一，構(gòu)建開放包容的城市文化。城市的活力在于開放，城市的發(fā)展也依賴于開放，因此，政府在新型城鎮(zhèn)化社會(huì)治理過(guò)程中應(yīng)突出城市對(duì)外來(lái)人口的包容性，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體、社區(qū)宣傳等途徑營(yíng)造出人人平等、包容多元的社會(huì)氛圍，消除人們心理上的隔閡。第二，積極引導(dǎo)城市外來(lái)人員樹立現(xiàn)代市民品格，樹立規(guī)則意識(shí)。中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)人情社會(huì)，大家每天面對(duì)的都是一些熟悉的人，所以可以用血緣、地緣、親緣關(guān)系來(lái)調(diào)整人與人之間的關(guān)系。而現(xiàn)代城鎮(zhèn)則每天面對(duì)的則是大量陌生人，需要用契約和規(guī)則來(lái)調(diào)整人與人之間的關(guān)系，因此城市外來(lái)人員需要從觀念到行為實(shí)現(xiàn)由身份到契約的轉(zhuǎn)變。第三，培養(yǎng)廣大城市市民的社會(huì)公德。社會(huì)公德是現(xiàn)代城市市民在社會(huì)交往、生活中應(yīng)共同遵守的行為準(zhǔn)則。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)步，現(xiàn)代都市圈中人們生活領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，在人口集中的公共領(lǐng)域中，人們相互之間的交流與合作日益頻繁。文明的行為方式、良好的社會(huì)公德意識(shí)不僅僅是個(gè)人良好素質(zhì)的一種體現(xiàn)，更是對(duì)維護(hù)公共秩序，建立市民之間相互認(rèn)同感，保持社會(huì)治理良性發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。城鎮(zhèn)由于存在許多公共場(chǎng)所、公共空間，社會(huì)公德的養(yǎng)成對(duì)融入城市生活也非常必要。要引導(dǎo)入城人群養(yǎng)成秩序意識(shí)、不闖紅燈、不隨地吐痰、不大聲喧嘩的習(xí)慣，良好的公共習(xí)慣構(gòu)成人們?cè)诠矆?chǎng)所共同的行為準(zhǔn)則，保障城市有序運(yùn)行?？梢?jiàn)，社會(huì)公德的養(yǎng)成可以使在城市一起生活的居民更容易接納對(duì)方，增進(jìn)彼此認(rèn)同感和歸屬感。

注釋：

[1]邱洪敏.中國(guó)城市化進(jìn)程中的流動(dòng)人口社區(qū)治理——基于對(duì)治理場(chǎng)域之社會(huì)資本培育的分析[J].甘肅理論學(xué)刊，2014(3)：37.

[2]應(yīng)飛虎.法治是最有效的社會(huì)治理模[N].法制日?qǐng)?bào)，2015-8-16（6）.

[3]馬長(zhǎng)山.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化、公民化與法治秩序[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014(3)：100.

[4]韋諸霞，汪大海.我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)治理的公共性困境與重建[J].中州學(xué)刊，2015(4)：76.

[5]劉同君.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)治理的法治轉(zhuǎn)型——以農(nóng)民權(quán)利為視角[J].法學(xué)，2013（9）:50.

[6]李增元.協(xié)同治理及其在當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)治理中的應(yīng)用[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2014（12）：56.