陳安

【摘要】十八屆三中全會以來，因國家治理理念的轉(zhuǎn)變以及政策的推動，為促進市場在資源配置中的決定性作用及更好地發(fā)揮政府作用，各地紛紛設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金，基金呈現(xiàn)井噴式的發(fā)展態(tài)勢。本文就如何看待政府產(chǎn)業(yè)基金、政府產(chǎn)業(yè)基金如何運作、商務(wù)部門如何運用基金來實現(xiàn)政策意圖等方面進行了探析。

【關(guān)鍵詞】政府產(chǎn)業(yè)基金 專項轉(zhuǎn)移支付 商務(wù)發(fā)展

【中圖分類號】F812.45

政府產(chǎn)業(yè)基金是財政支持經(jīng)濟提質(zhì)增效的重要創(chuàng)新，改變了以往財政資金行政分配、無償補助的方式。對商務(wù)部門來說，確實是一個新生事物，只有正確地認識和理解政府產(chǎn)業(yè)基金的概念和運作模式，才能夠發(fā)揮商務(wù)部門的職能作用，參與到產(chǎn)業(yè)基金支持商務(wù)發(fā)展的實踐中去。

一、政府產(chǎn)業(yè)基金概述

（一）政策背景

在我國，中央財政最早設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)基金是“創(chuàng)新基金”①（1999年）或“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”②（2006年），最先應(yīng)用于扶持科技型中小企業(yè)的發(fā)展，主要是因為科技型中小企業(yè)初創(chuàng)時因其規(guī)模小、風(fēng)險大而被銀行貸款等傳統(tǒng)融資模式所排斥，但是科技型企業(yè)一旦成熟將會產(chǎn)生比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更高的市場潛力、更大的市場價值、更好的社會效應(yīng)。因此，正如國辦發(fā)〔2008〕116號文指出，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足”。

十八屆三中全會以來，政府產(chǎn)業(yè)基金由于能夠兼顧“市場決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，能夠?qū)崿F(xiàn)財政資金以市場化方式支持經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、調(diào)動社會資金的積極作用等多重目標，而受到特別的關(guān)注。政府產(chǎn)業(yè)基金的支持范圍從高科技產(chǎn)業(yè)擴展到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和非創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。

國家層面，2014年以來，國務(wù)院連續(xù)下發(fā)了多個文件，即《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號），要求各地探索專項轉(zhuǎn)移支付分配新方式，對保留的具有一定外部性的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運作模式，鼓勵與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用。

2016年7月5日發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，更進一步提出優(yōu)化政府投資安排方式，要根據(jù)發(fā)展需要，“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)”。

在政策的鼓勵和引導(dǎo)下，全國絕大多數(shù)的省市都陸續(xù)出臺相關(guān)政策并建立了政府產(chǎn)業(yè)基金，各市縣政府也逐步跟進，我國的政府產(chǎn)業(yè)基金呈現(xiàn)井噴式增長。據(jù)清科集團研究統(tǒng)計，2015年中國政府的產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模達到1.5萬億元，同比增長1.2萬億；基金的數(shù)量為297支，同比增長183%。

（二）政府產(chǎn)業(yè)基金的定義及特征

根據(jù)財政部最新發(fā)布的指導(dǎo)意見—《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號），政府產(chǎn)業(yè)基金③是指由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

由此，我們可以分析，政府產(chǎn)業(yè)基金有以下幾個特點：

一是政策性。政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立的初衷就是為了矯正市場失靈和彌補市場短板。針對社會投資聚焦于短平快的產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，通過政府的手，改善和調(diào)整社會資本配置，將社會資本引導(dǎo)到支持發(fā)展周期長、經(jīng)濟潛力大、社會效益高的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域上來，為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。為了落實產(chǎn)業(yè)政策，各地可根據(jù)實際查找當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，優(yōu)化資金的配置，決定投資方向、產(chǎn)業(yè)和地域。

二是市場性。政府產(chǎn)業(yè)基金依托專業(yè)管理團隊采取市場化方式運作。同時，在具體項目選擇、資金確定、監(jiān)督管理等方面引入了市場機制，改變了以往以行政部門為主確定項目及資助力度的方式，能有效提升財政資金使用績效。

三是杠桿性。政府產(chǎn)業(yè)基金主要采取股權(quán)投資的方式實現(xiàn)通過財政的資金引導(dǎo)和示范，吸引社會資本加入，形成資金的聚集效應(yīng)和疊加效應(yīng)，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展各階段的融資需求。

四是非營利性。政府產(chǎn)業(yè)基金不以營利為目的，只是為了帶動社會資本參與投資到政府目標產(chǎn)業(yè)及其企業(yè)。政府產(chǎn)業(yè)基金退出及利益分配的過程中遵循“讓利于市場”的原則。

（三）政府產(chǎn)業(yè)基金的落腳點

政府產(chǎn)業(yè)基金和市場化產(chǎn)業(yè)基金一樣，落腳點均在企業(yè)。市場化的產(chǎn)業(yè)基金經(jīng)過多年發(fā)展，常見的有天使投資（Angel）、風(fēng)險投資（VC）、私募股權(quán)投資（PE）等，各類基金的區(qū)分雖然沒有嚴格的界限，但是一般來說不同類別的基金是和不同的企業(yè)發(fā)展階段緊密結(jié)合的（見圖1）。

天使投資（Angel）一般投資于企業(yè)的種子期，解決企業(yè)初創(chuàng)期“貧血”問題。這個階段的企業(yè)往往只有一個創(chuàng)業(yè)的想法和初始團隊，對項目的市場價值還在探索之中，具有高度的不確定性，由于沒有先例或者歷史業(yè)績作為參考，因此天使投資主要在于投資項目團隊，投資決策依賴于投資者的眼光和對創(chuàng)業(yè)者的認知。因為種子期風(fēng)險雖大，但是資金需求量不是太大，所以天使投資的金額一般也較小，而且市場上很多天使投資本身就是個人投資者。風(fēng)險投資（VC）一般投資于企業(yè)的初創(chuàng)期和成長期，幫助企業(yè)擴大再生產(chǎn)。這個階段的企業(yè)往往有了一定經(jīng)驗和市場實踐，取得了一定的業(yè)績，產(chǎn)品和服務(wù)的市場潛力得到了一定的檢驗，發(fā)展戰(zhàn)略初步成型。因為可以對企業(yè)的發(fā)展進行理性評估，所以風(fēng)險投資往往是機構(gòu)投資者，其作用在于支持企業(yè)實施自身的戰(zhàn)略和市場的擴張，投資金額較大。私募股權(quán)投資（PE）一般投資于企業(yè)的成熟期。這個階段的企業(yè)沒有了生存問題，已經(jīng)可以從市場中穩(wěn)定地獲取經(jīng)濟利潤，具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，因此企業(yè)進行PE融資的目的都是為了規(guī)范上市、產(chǎn)業(yè)并購、延伸上下游產(chǎn)業(yè)鏈等更高層次的目標，或者依托投資者的資源開展戰(zhàn)略合作。

政府產(chǎn)業(yè)基金依托于不同類型的專業(yè)的市場化產(chǎn)業(yè)基金，委托專業(yè)管理機構(gòu)進行管理，因此，政府產(chǎn)業(yè)基金支持的階段可以涵蓋企業(yè)的各個生命周期。

二、浙江省政府產(chǎn)業(yè)基金的運作模式

浙江省政府出臺了《浙江省人民政府關(guān)于創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式加快設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金的意見》（浙政發(fā)〔2015〕11號），統(tǒng)一全省各級政府思想認識，要求各市縣創(chuàng)新財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式，加快設(shè)立各級政府產(chǎn)業(yè)基金。力爭通過3年努力，全省各級政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模達到1 000億元以上，通過與金融資本的結(jié)合，撬動社會資本投入10 000億元左右。

（一）總體情況

截至2015年12月底，浙江省設(shè)立了總規(guī)模為200億的省產(chǎn)業(yè)基金，其中省信息經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)投資基金50億，省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金100億，省農(nóng)業(yè)發(fā)展投資基金50億。其中省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金重點投向信息經(jīng)濟、環(huán)保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產(chǎn)業(yè)，推進重點領(lǐng)域轉(zhuǎn)型升級和開展對外投資合作，并適時做出調(diào)整。

（二）投資和管理方式

以資金量最大的省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金為例，分析我省政府產(chǎn)業(yè)基金的運作和投資模式（見圖2）。

省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金目前的主要運作成效為：

一是理順工作機制。搭建了基金管委會—投資決策委員會—基金法人機構(gòu)（授權(quán)省金融控股公司代行出資人職責(zé)，出資組建浙江省產(chǎn)業(yè)基金有限公司）—基金運營機構(gòu)四級組織管理構(gòu)架。

浙江省商務(wù)廳也是基金管理委員會的成員之一。根據(jù)《浙江省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金管委會議事規(guī)則》的規(guī)定，省商務(wù)廳的職責(zé)是負責(zé)提供對外投資與經(jīng)濟合作、國內(nèi)外貿(mào)易領(lǐng)域的投資信息和投資需求，參與相關(guān)投資決策和考核評價工作；加強對相關(guān)合作子基金、投資項目的行業(yè)指導(dǎo)。

二是杠桿作用初顯。轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金管理辦法規(guī)定，“子基金及其管理機構(gòu)受托管理的其他基金投資省內(nèi)項目的資金總額不得低于省轉(zhuǎn)型升級基金出資金額的3倍”，也就是說，一級放大不少于3倍。據(jù)省財政廳的統(tǒng)計，截至2015年省級政府產(chǎn)業(yè)基金與社會資本合作設(shè)立子基金（直投項目）29個，總規(guī)模達478.48億元，其中：政府出資136.12億元，社會資本出資342.36億元，政府資金一級放大3.5倍。上述子基金已投實體企業(yè)（項目）154個，投入金額33.52億元，帶動社會有效投資56.52億元，政府資金二級放大7倍。截止目前，省級政府產(chǎn)業(yè)基金及已投項目還獲得銀行跟貸及承諾跟貸2 708億元。

三是體現(xiàn)市場性，參股不控股。對于與市縣政府合作設(shè)立子基金，產(chǎn)業(yè)基金出資比例不超過子基金設(shè)立規(guī)模的40%。對于與社會資本合作設(shè)立的子基金：產(chǎn)業(yè)基金出資比例不超過30%（投資天使基金的比例可適當提高）。對于少量全省性重大項目實行直接投資，產(chǎn)業(yè)基金出資比例一般不高于20%，且不為第一大股東。

三、商務(wù)部門運用政府產(chǎn)業(yè)基金的方式

當前中央和省政府都大力推動政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展，各級政府的政府產(chǎn)業(yè)基金的運作基本上都突出財政部門的主導(dǎo)作用。結(jié)合浙江的實踐，財政部門的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是財政部門出臺規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金運作的指導(dǎo)意見。以中央層面為例，財政部下發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)〔2015〕210號）、《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財建〔2015〕1062號），對規(guī)范政府投資基金的設(shè)立、運作和風(fēng)險控制、預(yù)算管理等工作做出了部署。二是基金組建方案應(yīng)當由財政部門或財政部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門報本級政府批準。三是產(chǎn)業(yè)基金領(lǐng)導(dǎo)小組和管委會辦公室均設(shè)在財政部門。四是財政部門履行對財政資金注資的政府產(chǎn)業(yè)基金的出資人職責(zé)，并一般由財政廳下屬的公司進行運作管理。

為此，商務(wù)部門應(yīng)在省級產(chǎn)業(yè)基金運作模式的大框架下，加強與財政部門的溝通協(xié)調(diào)，開展頂層設(shè)計，提出產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立的建議方案并推動實施，將社會資本導(dǎo)入到商務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展上來。

（一）投資的領(lǐng)域

根據(jù)財建〔2015〕1062號文的規(guī)定，“公共財政運用政府投資基金方式支持產(chǎn)業(yè)，限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)”，“主要支持外部性強、基礎(chǔ)性、帶動性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長”。

為此，結(jié)合商務(wù)工作實際，筆者認為：

從“基礎(chǔ)性”上看，就是要以產(chǎn)業(yè)基金夯實商務(wù)發(fā)展基礎(chǔ)。一是通過產(chǎn)業(yè)基金夯實商貿(mào)流通的發(fā)展基礎(chǔ)。正如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入實施“互聯(lián)網(wǎng)+流通”行動計劃的意見》（國辦發(fā)〔2016〕24號）提出的要設(shè)立“互聯(lián)網(wǎng)+流通”發(fā)展基金，引導(dǎo)社會資本、境外資本加大對流通領(lǐng)域互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)應(yīng)用的投入。通過基金推動智慧流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對物流基地建設(shè)、冷鏈系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建線上線下融合發(fā)展的體驗式智慧商圈，推進流通創(chuàng)新發(fā)展。二是通過產(chǎn)業(yè)基金夯實開放型經(jīng)濟的發(fā)展基礎(chǔ)。以基金引導(dǎo)助推“四換三名”、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，積極培育市場主體，加強對中小微企業(yè)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)及初創(chuàng)型企業(yè)的扶持，厚植發(fā)展基礎(chǔ)。以產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)企業(yè)充分利用發(fā)達國家服務(wù)外包、技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的機遇，大力發(fā)展面向國際市場的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。以產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)外向型產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。

從“帶動性”上看，就是要以產(chǎn)業(yè)基金支持那些能夠帶動社會對商貿(mào)基礎(chǔ)設(shè)施的有效投資，帶動出口企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育出口競爭能力的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)上來。比如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕68號）提出，要支持設(shè)立融資租賃產(chǎn)業(yè)基金。通過基金鼓勵融資租賃公司提供適合中小微企業(yè)特點的產(chǎn)品和服務(wù)。鼓勵工程機械、鐵路、電力、民用飛機、船舶、海洋工程裝備及其他大型成套設(shè)備制造企業(yè)采用融資租賃方式開拓國際市場。支持通過融資租賃方式引進國外先進設(shè)備，擴大高端設(shè)備進口，提升實體經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量。

從“戰(zhàn)略性”上看，就是要以產(chǎn)業(yè)基金支持商務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、支持國家和省委發(fā)展戰(zhàn)略上來。比如可以發(fā)揮省政府產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)作用，推動設(shè)立浙江省參與‘一帶一路建設(shè)投資基金，為重大項目和相關(guān)企業(yè)‘走出去提供金融支撐，服務(wù) “一帶一路”和過剩產(chǎn)能走出去的國家戰(zhàn)略。另外，可以設(shè)立電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)基金，通過基金引導(dǎo)在跨境電商、大數(shù)據(jù)和云計算、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”、電商物流、電商國際化等電商公共服務(wù)領(lǐng)域加強拓展，服務(wù)“電商換市”的總體戰(zhàn)略。

（二）資金的來源

財政資金的來源：一是爭取省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金的資金投入。商務(wù)廳的電子商務(wù)、對外投資等領(lǐng)域是省轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金的重點支持方向之一。因此，可以積極爭取產(chǎn)業(yè)基金的資金投入，引導(dǎo)社會資金，組成子基金，委托專業(yè)的基金運營公司管理，從而實現(xiàn)資金效益的放大。二是清理盤活存量資金。根據(jù)近年來財政改革的要求，中央和省級轉(zhuǎn)移支付資金有結(jié)余的，可以作為產(chǎn)業(yè)基金的資金來源。三是專項資金的直接投入。假如傳統(tǒng)的無償補助、獎勵、貸款貼息等支持方式效果不明顯，而產(chǎn)業(yè)基金的優(yōu)勢比較突出的話，可以通過直接投入產(chǎn)業(yè)基金的方式，引導(dǎo)扶持領(lǐng)域的發(fā)展。

社會資本的來源：主要有天使投資基金、優(yōu)勢企業(yè)與專業(yè)投資機構(gòu)合作設(shè)立的基金、投資聚焦細分行業(yè)的專業(yè)基金、海外并購基金、銀行資本等。

（三）基金運作的難點

一是商務(wù)部門的認識有待進一步轉(zhuǎn)變。設(shè)立政府投資基金是財政支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級的制度創(chuàng)新，參與各方需進一步深化認識。由于政府產(chǎn)業(yè)基金的主導(dǎo)部門并不在于商務(wù)部門，因此部分處室對政府投資基金的股權(quán)投資支持方式比較消極。

二是與優(yōu)秀投資機構(gòu)的合作難度進一步加大。近年來，在政策的推動下，中央部委和地方各級政府紛紛設(shè)立政府引導(dǎo)基金。政府產(chǎn)業(yè)基金與優(yōu)秀投資機構(gòu)談判能力下降。

三是基金投資方向和政府政策意圖的偏差。由于基金財政出資的非營利性，其初衷是引導(dǎo)社會資本投入到發(fā)展?jié)摿Υ?、具有一定外部性的企業(yè)和項目；但是社會資本往往追求短期投資回報，注重經(jīng)濟效益，假如基金投入到這類企業(yè)和項目，將會導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)基金和市場化基金的支持邊界不清。兩者的偏差往往導(dǎo)致基金遲遲不能投入到目標企業(yè)和項目，形成資金的沉淀。

四、幾點建議

一是加強與財政部門的溝通，進一步提高對產(chǎn)業(yè)基金的思想認識。在財政部門的主導(dǎo)下，商務(wù)部門也可以積極發(fā)揮自身的職能作用。首先，商務(wù)部門可以通過提供投資信息和投資需求、參與相關(guān)投資決策和對子基金的績效考核等方式，充分運用產(chǎn)業(yè)基金來實現(xiàn)政策意圖。其次，通過實現(xiàn)基金的有效運作取得發(fā)展績效后，爭取財政部門對產(chǎn)業(yè)基金的追加投入。

二是加強研究政府性產(chǎn)業(yè)基金和商務(wù)發(fā)展的連接點。商務(wù)部門要強化頂層設(shè)計，努力挖掘商貿(mào)流通和開放型經(jīng)濟發(fā)展中具有外部性、基礎(chǔ)性、帶動性、戰(zhàn)略性等特點的行業(yè)和領(lǐng)域，開展設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金的可行性論證，準確選擇支持的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和相應(yīng)的支持環(huán)節(jié)。

三是盡快出臺產(chǎn)業(yè)基金具體支持項目的清單。加強政府性產(chǎn)業(yè)基金支持領(lǐng)域的項目儲備。研究政府產(chǎn)業(yè)基金的讓利方式、績效考核和退出模式，吸引更多的社會資本參與到基金中來。

主要參考文獻：

[1]輔導(dǎo)讀本編寫組.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定.輔導(dǎo)讀本.[M]人民出版社，2013.

[2]浙江省財政廳總預(yù)算局.深化財稅體制改革參考資料匯編.[M]2015.