楊銀霞

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，西寧 810007)

再論我國1954年憲法的價值

楊銀霞

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，西寧 810007)

1954年憲法是新中國第一部憲法，同時，這部憲法對之后的我國三部憲法的誕生產(chǎn)生了重大的影響，特別是為現(xiàn)行的1982年憲法的誕生奠定了良好的框架和理論基礎(chǔ),它在我國憲法發(fā)展史中占有重要的地位。然而，1954年憲法卻由于諸多原因在實施中未能完全體現(xiàn)它的優(yōu)良價值，也未能盡顯它的基本設(shè)計功能。本文在探討1954年憲法價值基礎(chǔ)上，詳細(xì)分析了1954年憲法未能堅持實施的原因,旨在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，期望對我國當(dāng)今的法治建設(shè)有所裨益。

1954年憲法； 憲法觀念；憲法實施

1 1954年憲法的價值體現(xiàn)

1.1 1954年憲法在內(nèi)容上體現(xiàn)了社會主義方向和人民主權(quán)原則

英國學(xué)者潘恩認(rèn)為憲法是早生于政府的,一個國家的憲法不是政府的意愿，而是這個國家人民的意愿[1]。換而言之,憲法堅持的首要原則是人民主權(quán)原則,人民是國家的主人。1954年憲法是由序言、4章、106條,約為9000字所組成,體系結(jié)構(gòu)完整,具有成文憲法的標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)。在憲法的核心內(nèi)容上體現(xiàn)了中國建設(shè)社會主義的堅定決心和明確方向，并且在憲法中明確堅持人民主權(quán)原則，也是我國現(xiàn)行1982年憲法所繼承和延續(xù)的“靈魂內(nèi)容”。 1954年憲法雖然是新中國的國家政治、經(jīng)濟(jì)還處于新民主主義社會向社會主義社會過渡時期的產(chǎn)物,但從形式和內(nèi)容上已具備憲法所應(yīng)具備的特點,尤其在內(nèi)容上已經(jīng)真正體現(xiàn)出社會主義方向,體現(xiàn)了人民主權(quán)思想。

1954年憲法不僅是中國制憲史上的一個創(chuàng)舉,而且旗幟鮮明地站在社會主義憲法立場,為新中國確立了社會主義發(fā)展方向,明顯體現(xiàn)了人民主權(quán)原則,開創(chuàng)中國憲法的風(fēng)格。在內(nèi)容上,1954年憲法為我國的普通立法提供了原則和依據(jù),為中國的法制建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn),是中國憲法發(fā)展的基石。

1.2 1954年憲法在制定及公布過程上體現(xiàn)了民主和科學(xué)

1954年憲法在當(dāng)時起草討論的時候，借鑒參考了蘇聯(lián)1936年的憲法，參考了1918年蘇俄憲法和一些如捷克、波蘭、羅馬尼亞、德國等一些東歐國家的憲法，還參考了1946年法國憲法。學(xué)習(xí)和參考這些國家的憲法使我們獲得了很多很好的經(jīng)驗。起草1954年憲法的過程中，起草委員會也參考了我國解放前的一些憲法,總結(jié)舊中國的憲法特點，對新中國的憲法制定也很有必要。

1954年憲法草案在全國引起廣泛參與和熱烈討論，人民群眾積極擁護(hù)和支持，各界學(xué)者熱烈討論，提出了具有針對性的意見和建議。如此強大規(guī)模的討論陣容,在中國的制憲史上是史無前例的,它表現(xiàn)了全國人民對新中國第一部憲法的熱情和期待,更體現(xiàn)了1954年憲法制定基礎(chǔ)上的科學(xué)民主性、程序公開性和法律嚴(yán)謹(jǐn)性。

1.3 1954年憲法在新中國的制憲史上體現(xiàn)了奠基意義

1954年憲法是在中國憲法發(fā)展史上由人民第一次自主地通過行使制憲權(quán)而制定的，體現(xiàn)了黨的正確主張和人民的意志。這部憲法真實地反映了中國在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行推翻封建帝制、反抗帝國主義侵略、反對資本主義官僚制度的革命歷程，回顧總結(jié)了我國在建國初始階段各項政治、經(jīng)濟(jì)、文化、政府工作的經(jīng)驗，在憲法中確定了中國社會主義建設(shè)和改造的方向目標(biāo)。 1954年憲法的頒布與實施對新中國憲政實踐產(chǎn)生了重大影響,它是中國1975、1978和1982年憲法產(chǎn)生的基石,為中國憲法的產(chǎn)生、發(fā)展和完善起到了堅實的奠基作用。

從憲法的基本功能而言，1954年憲法把人民民主原則和社會主義原則制度化、法律化，鞏固了新生的社會主義政權(quán)和其賴以建立的基礎(chǔ)。1954年憲法的實施，它對于鞏固人民民主專政、團(tuán)結(jié)全國各族人民進(jìn)行社會主義革命和建設(shè)發(fā)揮了巨大的歷史性的推動作用。

從中國的憲政發(fā)展方向而言，1954年憲法指引和奠定了中國憲政發(fā)展的基本框架，如中國發(fā)展的基本方向、堅持社會主義制度、堅持人民民主原則、以人民代表大會為核心的國家機關(guān)組織體系、合法的公民的基本權(quán)利和義務(wù)等方面的規(guī)定為中國憲政發(fā)展奠定了基本模式，也是好的方向。盡管1954年憲法真正實施的時間并不長，但其在中國社會發(fā)展進(jìn)程中所起的作用是無法否認(rèn)的。1954年憲法不僅是一部歷史文獻(xiàn)，而且作為憲政經(jīng)驗的總結(jié)也將影響今后我國憲政建設(shè)的發(fā)展[2]。

2 1954年憲法未能堅持實施的原因

2.1 黨的憲法觀念薄弱

憲法,作為一個國家的根本大法,也是一種政治法律制度,在其實施中,要想體現(xiàn)它的真正價值和發(fā)揮它的巨大作用,最重要的是有良好的憲法觀念做支撐。它需要執(zhí)政黨有良好的政治態(tài)度作為指引,有科學(xué)的實施技術(shù)做保障,它才可能具有良性的發(fā)展方向和持久的法律效力。由于我國憲法起步時期較晚,尤其是中國的憲法意識萌芽很晚,而且還是引進(jìn)西方的憲法思想,憲法思想在中國缺乏有利的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展環(huán)境,國民憲法觀念極其薄弱。新中國成立之初,雖然出于特定國情制定了新中國第一部憲法-1954年憲法,但作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨,由于歷史的局限,缺乏完整的憲法觀念的培養(yǎng),缺乏豐富的憲法理論支持,黨的憲法知識較為貧乏、憲法觀念相對薄弱。突出表現(xiàn)在對待1954年憲法政治態(tài)度不明朗,不能給1954年憲法以完整的價值定義,實施立場不堅定,不能給憲法以強大的政治支撐,導(dǎo)致1954年憲法在實施中“弱不禁風(fēng)”、困難重重。

1954年憲法在實施過程中,國家忽略了憲法本身所具有的至高無上的權(quán)威、實質(zhì)的法律意義、嚴(yán)格的服從價值等方面的引導(dǎo)宣傳， 僅僅側(cè)重強調(diào)了新中國成立意義和人民當(dāng)家作主的現(xiàn)實方面來宣傳教育，因此,從憲法的實施價值上，并未彰顯出憲法本身具有的憲政理念，其次，從憲法實施觀念上看,這部憲法實質(zhì)被看作是實現(xiàn)中國在過渡時期總?cè)蝿?wù)的工具, 僅僅把憲法看作是臨時性的國家工具,把憲法作為一個過渡時期統(tǒng)治手段,而忽略憲法的價值目標(biāo),忽略在憲法實施過程中公民憲法意識的培養(yǎng),這在一定程度上影響了這部憲法的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性,影響了它的實施效果。

2.2 1954年憲法自身理論的欠缺

1954年憲法是新中國成立不久,在國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度尚未完善的情況下制定的,由于它的制定處在從新民主主義到社會主義轉(zhuǎn)變的過程中，因此，它本身還具有一定的理論局限性,其中最為突出的是它監(jiān)督體制的不完善。沒有監(jiān)督內(nèi)容的憲法是不完整的憲法，監(jiān)督體制運行不完善的憲法也是不完善的憲法，因此，加強憲法監(jiān)督是保障憲法實施的必備要件，是實現(xiàn)憲法社會價值的重要途徑。因此,各國均對憲法的實施給予高度重視,并且努力在制度上和法律上給予充分的保障,通過對憲法實施的監(jiān)督來防止違憲行為的發(fā)生。

同時,憲法具有明顯的法律性,客觀上它要求要有專門機關(guān)實施,同時必須有專門的機關(guān)給予監(jiān)督,這樣才能保證它實施的真實性和公正性。從1954憲法對于監(jiān)督方面的有限規(guī)定看,全國人大是唯一規(guī)定明確的憲法監(jiān)督機關(guān),也同時是唯一制定和修改憲法的機關(guān),立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)在一個特定機關(guān)的重合,而沒有其他機關(guān)監(jiān)督,勢必會對憲法的公正實施帶來影響。另外,從憲法31條第2項和第31條第2項(全國人大常委會有解釋法律的權(quán)力)的內(nèi)容規(guī)定,我們可以推定全國人大常委會也是憲法監(jiān)督機關(guān),說明1954年憲法初步確立了以立法解釋為表現(xiàn)形式的憲法監(jiān)督制度,但同樣遺憾的是沒有規(guī)定憲法解釋的制度,這就嚴(yán)重制約了憲法監(jiān)督制度作用的發(fā)揮,因為憲法解釋是對違反憲法的審查權(quán)利行使的前提，而且在實踐中,全國人大常委會除了履行有限的法律解釋功能外,從來沒有行使過“撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令”的職能。對于保障與監(jiān)督憲法的實施,沒有作出有效的規(guī)定[3]36。

憲法是國家法律體系中的核心根本，在國家整部法律體系中，憲法與其他部門法就是根與葉的關(guān)系，憲法的完備與否直接決定了其他法律部門的完善和發(fā)展，因此，一旦憲法在框架甚至是內(nèi)容上出現(xiàn)漏洞，不但嚴(yán)重影響國家法律聲威，更直接影響其他部門的法律的制定和效力。根不存，則葉不在，根有腐，則葉不展。

2.3 1954年憲法實施的社會環(huán)境動蕩

憲法的有效實施,不僅依賴于憲法本身的優(yōu)良性,還需要給憲法一個優(yōu)良的社會環(huán)境,使憲法能有實踐價值的機會和發(fā)揮作用的沃土。這種優(yōu)良環(huán)境包括國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、社會秩序安定,因為 “政治穩(wěn)定,社會安定,便為維護(hù)整個國家的法律秩序創(chuàng)造了一個良好的法制環(huán)境。國家機關(guān)嚴(yán)格依法辦事,公民都能遵紀(jì)守法,憲法的實施便得到了保證”?！敖?jīng)濟(jì)能否持續(xù)、穩(wěn)定地增長,這也是一個非常重要的因素”?！皣幻駨?人民安居樂業(yè),人心思安,社會秩序自然良好,舉國上下就會珍惜憲法確認(rèn)的革命勝利成果,就會身體力行貫徹實施憲法”[3]36

1954年憲法在實施時，正值中國社會主義改造熱火朝天進(jìn)行之際，憲法頒布了將近一年,中國共產(chǎn)黨就掀起農(nóng)業(yè)合作化和資本主義工商業(yè)社會主義改造的高潮,把原計劃到1967年才改造完成的社會主義改造一下子提前了12年完成。這在實際中形成憲法理論與實際情況的脫節(jié),憲法的權(quán)威受到動搖,在客觀上就發(fā)生了憲法實施的穩(wěn)定性問題。此后不久,又發(fā)生了反右派斗爭,這場政治運動極大地沖擊了1954年憲法中規(guī)定的公民權(quán)利(特別是言論自由和人身自由),一些法學(xué)家的護(hù)憲主張也受到了嚴(yán)厲批評。在以后的十幾年,中國又經(jīng)歷了所謂“大躍進(jìn)”式的非理性的社會主義產(chǎn)業(yè)化、被稱為“四清”的“社會主義教育”運動以及“無產(chǎn)階級文化大革命”等運動,一系列社會動蕩,終于使得1954年憲法名存實亡。

2.4 憲法缺乏和時代與時俱進(jìn)的精神

法律最為典型的特征之一就是與時俱進(jìn)。法律必須隨著社會的變革和發(fā)展來實時調(diào)整自己，也只有不斷跟隨社會現(xiàn)實的變化才能滿足現(xiàn)實、適應(yīng)現(xiàn)實，才能真正為社會所認(rèn)可和服從，尤其是憲法，憲法的權(quán)威建立于社會需求的基本需求、保持在價值關(guān)聯(lián)的社會認(rèn)可、發(fā)展于與時俱進(jìn)的緊密追隨。在另一方面，憲法又必須適應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。

憲法雖然是一國根本大法，但它依然是法，具備法律所有的特征，其中最主要的是法律的生命力特征。法律的生命力來源于法律的社會適用性，也可稱為與時俱進(jìn)性，缺乏了這個基礎(chǔ)，法律的生命力是短暫的。1954年憲法則大量地規(guī)定了中國過渡時期的政治政策和經(jīng)濟(jì)分配方式等，而忽略了中國社會更為長遠(yuǎn)的發(fā)展需求和目標(biāo)，使得1954年憲法僅僅成為社會主義過渡時期的暫時政策，而非實質(zhì)意義上的憲法。按照當(dāng)時的憲法功能計劃設(shè)想，1954年憲法的期待值是15年，在中國1956年提前完成社會主義改造任務(wù)后，正常情況下應(yīng)該及時調(diào)整和修改，但是，我們并未認(rèn)識到這個規(guī)律，以至于這部優(yōu)良的憲法在實施功能上成了曇花一現(xiàn) 。

2.5 人民的憲法意識淡薄

憲法的實施是一項全民意識活動，它的推行可以說是一場全民參與的法律活動。“當(dāng)制定了一部好的憲法,并且形成了一個適合實際情況的法律體系之后,人們的意識觀念便是一個決定性的因素”[4]。沒有人民參與的法律，僅僅只是紙上談兵的法律，沒有任何實際價值。我國是一個有著久遠(yuǎn)的人治歷史而無法治傳統(tǒng)的國家,憲法觀念自從西方輸入以來,并沒有生長發(fā)展的沃土,憲法觀念長期處于混沌未分的狀態(tài)。1954年憲法的誕生,使中國人民的憲法意識從混沌狀態(tài)走向新的視野,但長期的人治思想已隨歲月形成厚重沉淀,在有限的時間內(nèi)完全驅(qū)除沉淀,達(dá)到飛躍性發(fā)展,是不可能的。因此,1954年憲法在頒布初期,新生事物的新鮮感,加上黨的大力宣傳,1954年憲法確實也轟轟烈烈了一番。但隨著時間的推移,憲法意識薄弱性也日益體現(xiàn)出來,認(rèn)為政策大于法、人治大于法治,國家機關(guān)從上到下沒有依憲法辦事的觀念，人民群眾沒有依憲法維權(quán)的意識。憲法的實施缺乏群眾沃土,人民意志的支持,只能使憲法固定在“條文”形式, 憲法價值無法在實踐中得到發(fā)揮,它就不可避免地引起時間效力危機,以至“文革”中的破壞與廢棄，使1954年憲法成為一紙空文,使我國成了“無法無天”“無憲”的國家。

3 歷史經(jīng)驗反思

3.1 黨的憲法觀念的增強

值得欣慰的是,中國共產(chǎn)黨是一個堅強而又善思的政黨，在中國憲政發(fā)展最危險最需要改革的緊迫時刻進(jìn)行了反思。中國的憲法發(fā)展史也成為共產(chǎn)黨回顧、反思、總結(jié)、繼承、創(chuàng)新史。在隨后中國發(fā)展的幾十年中,中國共產(chǎn)黨的憲法觀念經(jīng)歷了很大的變化，我們從簡單的認(rèn)識憲法是國家治理必須到確立憲法是立國之本；共產(chǎn)黨對于憲法概念和內(nèi)涵的認(rèn)識，從簡單到實質(zhì)，從理論到實踐，整個觀念和實踐是一種質(zhì)的飛躍。從單純的理解到加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，黨的憲法觀念一步步增強，而且朝著憲法真正的價值、正確的方向前進(jìn)。不可否認(rèn)，觀念的轉(zhuǎn)變于發(fā)展是一個漸進(jìn)和艱苦的過程，在實踐中，不可避免地遇到各種問題和制約，總的來說,憲法的根本法地位已在理論上和憲法中確立起來,黨對憲法的地位、效力和作用及憲法的實施也越來越重視,有了這些作基礎(chǔ),我國社會主義憲法的發(fā)展前景是光明的[5]。

3.2 憲法內(nèi)容的發(fā)展和完善

1982年憲法繼承了1954年憲法的先進(jìn)性，如在憲法內(nèi)容發(fā)展有：根本政治制度人民代表大會制度進(jìn)一步完善了；公民的基本權(quán)利和自由內(nèi)容進(jìn)步擴(kuò)大；憲法監(jiān)督制度的發(fā)展；設(shè)立基層民主制度等重要內(nèi)容。

社會在發(fā)展，中國在變化，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展、社會的進(jìn)步,1982年憲法先后于1988、1993、1999、2004年作出及時修改,先后補充了“依法治國”“中國特色社會主義”“鄧小平理論”等重大內(nèi)容,尤其是2004年十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案,“三個代表思想”的入憲,“人權(quán)”入憲及“三個文明”入憲,極大地豐富和發(fā)展了1982年憲法內(nèi)容,同時也標(biāo)志著我國憲法開始步入現(xiàn)代化法治軌道,標(biāo)志著我國的憲政之路開始走向輝煌歷程。

3.3 人民憲法意識的提高

隨著社會的進(jìn)步,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國法律的逐漸完善,黨對增強公民法律素質(zhì),提高公民的憲法意識的給予了極大的關(guān)注。從1986年開始,在我國公民中進(jìn)行普及法律常識宣傳教育,已經(jīng)經(jīng)歷了三個五年計劃,從2001年開始進(jìn)入第四個五年規(guī)劃階段；全國的各級學(xué)校開設(shè)法律基礎(chǔ)課程,專門的法律院校、法律專業(yè)著重培養(yǎng)法律技術(shù)人才；在新聞報刊、電視媒體中以各種形式宣傳法律知識；種種有效措施,使得人民的法律素質(zhì)不斷增強,尤其在1982年憲法的指引下,人民的憲法意識日新月異,如1982年憲法頒布實施20多年,歷經(jīng)4次修改,在修改討論過程中,全國人民給予了極大的參與熱情,專家、學(xué)者各抒己見,書刊、網(wǎng)站討論熱烈,這不僅反映了人民對政治的積極參與態(tài)度,更體現(xiàn)了人民法律意識、憲法素質(zhì)的增強。

中國有句古語“事以人興”,人是生產(chǎn)力中最重要的因素,法律只有根植于人民心中,才能得到最大價值的發(fā)揮,社會主義法律只有得到廣大人民的真心認(rèn)同和擁護(hù)，才能有強大的生命力。

[1] 潘恩選集[M].北京：商務(wù)印書館，1981：146.

[2] 韓大元.新中國憲法發(fā)展史[M]. 石家莊:河北入民出版社, 2000:100-101.

[3] 俞子清.憲法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.

[4] 李忠.憲法監(jiān)督論[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2002：3.

[5] 艾國.中國共產(chǎn)黨在憲法觀念上的演變和發(fā)展[J].中共黨史研究，2004(2)：36.

責(zé)任編輯：沈宏梅

OntheValueofChina’sConstitutionoftheYear1954

YANG Yinxia

(Law School, Qinghai Nationalities University, Xining 810007, China)

The constitution of the year 1954 is the first constitution of new China, and at the same time, it has great influences on the three constitutions afterwards in China. In particular, it laid a good frame and theoretical basis for the current constitution of the year 1982, which plays an important role in the history of constitutional development in China. However, the constitution of the year 1954 has not fully reflected its good value in its implementation for many reasons, and failed to show its basic design function. Based on the discussion of the value of constitution of the year 1954, this paper analyzes in detail the reasons why the constitution failed to be implemented. The goal is to summarize the historical experience and lessons, hoping it to be beneficial to the construction of the rule of law in our country.

constitution of the year 1954； constitutional concept；constitution implementation

D921

A

1009-3907(2017)09-0070-04

2017-05-23

國家社會科學(xué)基金青年項目(07CMZ006)

楊銀霞(1974-)，女，河南開封人，副教授，碩士，主要從事憲法、人權(quán)法研究。